Європеїзація українського права як чинник світового розвитку

Размещено на http://www.allbest.ru/

Європеїзація українського права як чинник світового розвитку

Я. Гудов

Термін "європеїзація", як і багато інших, запозичених з іноземних мов, стає сьогодні чи не найпоширенішим у нашому науково-практичному вживанні стосовно будь- яких питань - політики, економіки, управління, освіти і т.п. Проте, якщо у країнах Західної та Центрально-Східної Європи існує незліченна кількість публікацій з європеїзації, зокрема, національної держави, національних парламентів, національних галузей права - цивільного, приватного, кримінального, адміністративного, конституційного і т.п., національних інституцій, питань імміграції, досліджень промислової політики, розширення надання допомоги, регіонального і просторового планування, національних політик у сфері навколишнього середовища, профспілок, країн, що приєднуються тощо, то аналогічні наукові розвідки в Україні лише починають розвиватися. Тому зараз досить складно визначити коло вітчизняних науковців, які не те, що спеціалізуються на питаннях європеїзації тих чи інших сфер суспільного життя, та, зокрема, сфери державного управління, але хоч би більш менш наближувалися у своїх розробках до суті цих важливих проблем. Поодинокі публікації, що починають з'являтися, містять в основному розмірковування загального характеру та заклики до необхідності європеїзації й активізації дій у цьому напрямку.

З огляду на таку ситуацію видається необхідним на цьому етапі розглянути окремі, найбільш узагальнені питання європеїзації, зокрема, у сфері правової нормотворчості. Завдання цієї статті зводиться до вивчення впливу євроінтеграційного процесу на державне управління в Україні (тобто європеїзації) як прояву однієї із закономірностей світового розвитку, з одного боку, та виявлення відповідних дій національних інституцій щодо сприйняття цьому "європеїзаційному" впливу, з іншого боку.

Аналіз публікацій з цієї проблематики показує, що категорією "європеїзація" усе частіше можна охарактеризувати як ту чи іншу роль держав-членів у процесах ухвалення рішень Євросоюзом. Як зазначає К.Дємке, термін "європеїзація" частіше визначається як процес, що має певний політичний, економічний, правовий і культурний наслідки для держав-членів. Тільки в окремих випадках він описується як процес конвергенції у розумінні гармонізації і наближення [15, с. 52].

Сьогодні практично не існує у світі країн, які б при вирішенні своїх політичних, економічних та інших проблем не вступали у відповідні відносини з іншими країнами світу та міжнародними організаціями. На фоні тенденції формування єдиного економічного простору спостерігається розширення міждержавного співробітництва. Проте цьому процесу суттєво заважає, серед інших факторів, існуюча різноманітність національних правових систем, їх нездатність швидкої адаптації з міжнародно-правовою.

В ситуації, що склалась, актуалізується необхідність створення єдиного правового простору, в межах якого можна було б швидше досягти ефективної співпраці між державами, які мають різні як економічні, так і правові системи. євроінтеграційний правовий унфіфкація юридичний

Безумовно, що проведення уніфікації існуючих правових систем потребує цілеспрямованої та скоординованої діяльності різних держав і міжнародних організацій. Необхідно буде створити такі юридичні норми, які здатні забезпечити однакове регулювання існуючих у різних державах різноманітних суспільних відносин. При цьому хотілось би зауважити, що така робота сприятиме розвитку міжнародного співробітництва, запобіганню виникненню різного роду юридичних колізій. Звичайно, правова уніфікація не обов'язково повинна мати універсальний характер. Вона може розмежовуватись як за своїми цілями, так і масштабами. По окремих напрямах суспільних відносин уніфікація може носити глобальний характер, а по інших - охоплювати держави регіону або діятиме в рамках певних міждержавних об'єднань.

Варто зауважити, що як у вітчизняній, так і у зарубіжній літературі немає єдності щодо вживання термінів, які б адекватно відбивали певні дії, процедури, етапи, явища і т.п., що застосовуються в інтеграційному процесі у найрізноманітніших сферах суспільного життя держав-членів та держав-претендентів на вступ у Єв- росоюз. При цьому можна зустріти такі найбільш вживані в різному контексті англійські та українські терміни, як adaptation - адаптація, пристосування, harmonization

- гармонізація, approximation - наближення, прибли- ження, convergence - конвергенція, збіжність, unification

- об'єднання, уніфікація, implementation - здійснення, виконання тощо [6, с. 95].

Очевидно, що навіть дуже поверховий аналіз цих термінів через призму їхньої етимології дає підстави для різноманітного сприйняття змістовного наповнення

з численними сутнісними відтінками, що в кінцевому варіанті робить їх абсолютно відмінними один від одного. Натомість, їх довільне використання у науково- практичному вжитку лише ускладнює ситуацію. З іншого боку, не може бути ілюзій стосовно хоч якоїсь визначеності, упорядкованості й чіткості у використанні цих термінів дослідниками, позаяк при цьому превалюють суб'єктивні чинники. Тому пропонується розглядати деякі проблеми співвідношення національного законодавства з європейським через призму понять "гармонізація", "наближення" та "адаптація", позаяк існують певні наукові доробки з цих питань зарубіжних вчених.

По-перше, ідеї гармонізації національних правових систем з правовою системою ЄС втілюються шляхом забезпечення національної самобутності народів, реального захисту основних прав і свобод громадян Євросоюзу, насамперед їх прав на вільне пересування по території держав-членів та активну участь у європейських політичних процесах на місцевому і союзному рівнях.

По-друге, гармонізація права ЄС з національними правовими системами досягається не примусовим узгодженням відповідних правових норм, а шляхом добровільної відмови держав-членів від частини своїх повноважень, пов'язаної з економічною та політичною діяльністю. Внаслідок такого підходу відбувається розумний розподіл законодавчих повноважень і відповідальності між національними та наддержавними структурами [11, с. 157].

Розглядаючи проблему створення єдиного правового поля, необхідно враховувати той факт, що у світі існує декілька національних правових систем.

Безперечно, найстарішою та найпоширенішою правовою системою є континентальна [8, с. 92]. Для неї характерна нормативна упорядкованість, структурованість джерел, усталені демократичні правові принципи, а також наявність чіткої юридичної техніки. Головними носіями зазначеної системи є Німеччина, Франція та ряд інших європейських держав. Вона тією чи іншою мірою має місце у багатьох країнах. В її центрі знаходиться людина із системою її суб'єктивних прав та інтересів, на підґрунті яких формуються суспільні та державні інтереси.

В цілому, як відомо, континентальна система складається з публічного і приватного права, які органічно пов'язані та постійно взаємодіють між собою. Приватне право регулює соціально-економічні відносини, спрямовані на реалізацію прав та обов'язків людини й громадянина, встановлює чіткий статус фізичних і юридичних осіб, забезпечує їх рівність у відносинах між собою тощо. Під публічним правом розуміється система норм та принципів, в яких відображаються державні, суспільні потреби, відносини та інтереси, без забезпечення яких неможливо задовольняти особисті інтереси, а також за- гальнозначимі інтереси суспільства в цілому [8, с. 93].

До особливостей континентальної правової системи належить її галузева класифікація. Як правило, система права поділяється на галузі, серед яких базовими є конституційне, адміністративне, цивільне, кримінальне право, а також цивільне процесуальне та кримінально-процесуальне право. В межах цієї правової системи велике значення приділяється питанням систематизації законодавства. Як відомо, джерела континентального права мають стійку ієрархію, легко піддаються кодифікації. Найбільшу юридичну силу, звичайно, має конституція.

До інших найважливіших міжнародних правових утворень, що, можна сказати, ефективно функціонують, слід віднести систему загального права, яке поширює свою дію на всі держави та міжнародні організації. Це - ядро всієї міжнародно-правової системи. Важливо зазначити, що на відміну від континентального права згадана система розвивалася не лише вченими-юристами, а й юристами-практиками. Воно створюється і змінюється загальними зусиллями всіх суб'єктів, міжнародним співтовариством в цілому. Це право спирається на презумпцію універсальності дії його норм, оскільки є правом міжнародного співтовариства в цілому. Тому будь-яка держава зобов'язана поважати це право.

На даний період з врахуванням системи норм і принципів загального права функціонує багато національних законодавств (Англії, сШа, Канади, Індії, Австралії, ряду африканських держав тощо). В той же час в кожній з цих країн збережено багато специфічного, що віддзеркалює особливості розвитку, географічного положення тієї чи іншої держави, а також впливу на неї регіональних міжнародних структур та інші фактори.

Нині проявляється чітка тенденція зближення окремих елементів згаданих вище правових систем при загальному збереженні і навіть деякому посиленні їхньої специфіки.

Якщо говорити про Європу, частиною якої є і Україна, то в останні роки переважна більшість європейських держав, керуючись спільними національними інтересами, спрямовує свої зусилля на побудову правової системи, яка регулюватиме функціонування принципово нового міждержавного формування - об'єднаної Європи. Зазначена правова система, що дістала назву "Європейське право", складається з численних конвенцій, угод, хартій, кодексів та протоколів до них, розроблених під егідою таких міжнародних регіональних організацій, як Рада Європи, Організація з питань безпеки та співробітництва у Європі, Європейський Союз тощо. Наприклад, правову базу лише однієї Ради Європи становлять близько 173 багатосторонніх угод [16], які, до речі, ми не поспішаємо поки що ратифікувати. На цей час Верховна Рада дала згоду на обов'язковість для України лише тридцятьом з них. Якщо за попередні роки парламент давав таку згоду в середньому не більше як на 4 угоди щороку, то за таких темпів для надання згоди на 143 угоди, що залишилися, знадобиться 35 років (за умови, що за цей час нові угоди взагалі не укладатимуться). Звичайно, незважаючи на активну законотворчість Верховної Ради, питання її ратифікаційної діяльності потребує значної уваги.

Доречно нагадати, що сучасний європейський "правовий простір" - комплексне явище, в якому право Ради Європи хоча і відіграє важливу роль, але воно не становить ні переважну, ні навіть значну за обсягом і нормативним змістом її частину. Тому входження до складових цього простору, наприклад, до права ЄС, або приєднання до численних міжнародних угод універсального рівня, яких тисячі, потребує значної роботи.

Слід зазначити, що особливістю Європейського права є те, що воно виникло та активно розвивається на підвалинах як континентального, так і загального права. Наприклад, питаннями забезпечення прав та свобод людини в рамках Ради Європи займається Європейський Суд з прав людини. В своїй діяльності останній поєднує елементи як континентального, так і загального права. Зокрема, він досить активно використовує в своїй практиці правило прецеденту. Обґрунтовування судових рішень відбувається виходячи не тільки з норм відповідних конвенцій, але й принципів справедливості, розумності, природного права, відповідності моральним критеріям суспільної необхідності. Держави-члени Ради Європи, зокрема Україна, зобов'язані визнавати обов'язковість юрисдикції цього суду [17].

Попередньо розглянувши існуючі правові системи, ми вже можемо зробити висновок, що Україна та її правова система, безперечно, належить до родини континентальної правової системи. Проте в нашій державі приватне право, наприклад, розвинуто вкрай недостатньо. Тривалий час у нас головну увагу приділяли в основному розвитку публічного права. Імовірно, що саме з цим пов'язані великі труднощі впровадження в нашій державі соціальне орієнтованої ринкової економіки та підприємництва. Низька правосвідомість населення України в галузі приватного права також стоїть на заваді інтеграції нашої держави до світового економічного простору.

Але незважаючи на це, вже з перших кроків здійснення самостійної зовнішньої політики Україна, усвідомлюючи свій історичний, геополітичний та культурний зв'язок з Європою, розпочала реалізацію стратегічного курсу, спрямованого на поступове входження до полі- тико-економічного та гуманітарно-правового європейського простору. В рамках реалізації цієї мети наша держава набула повноправного членства в 50 міжнародних організаціях, зокрема в різних впливових європейських організаціях, поступово реалізує свій намір вступу до Європейського Союзу [13]. Як відомо, головними передумовами вступу та перебування України у більшості з названих організацій є визнання нашою державою принципу верховенства права, забезпечення прав та основних свобод людини. Особливого значення надається питанням приведення національного законодавства у відповідність з європейськими нормами та стандартами. І тут роботи надзвичайно багато. За даними ряду експертів, для входження у правове поле Європи Україні потрібно прийняти нові або внести відповідні зміни майже до 4 тис. законів та інших нормативно- правових актів. Фактично йдеться про створення цілком нового законодавства, причому у багатьох випадках започаткованого на міжнародних принципах та стандартах, які раніше у практиці нашої держави не використовувалися. Здійснення таких перетворень можливе лише за умови активного зближення законодавства України з правом Європейського Союзу, Ради Європи, Організації з безпеки та співробітництва в Європі та інших європейських міжнародних організацій.

Слід зазначити, що зі свого боку європейське співтовариство задекларувало заінтересованість у розвитку європейського напряму зовнішньої політики нашої держави. І в цьому плані слід відмітити, що досить значну увагу до розвитку правової системи нашої держави проявляє Рада Європи. Розроблення проектів правової допомоги в цій сфері вона розпочала відразу ж після подачі Україною заявки про вступ до її складу (листопад 1992 р.). За час після прийняття нашої держави до Ради Європи активізувалися двосторонні заходи, спрямовані на поліпшення в ній законопроектної діяльності. В рамках щорічних планів та програм провідні фахівці Ради Європи стали брати безпосередню участь у проведенні експертиз підготовлених українськими юристами законопроектів. Серед інших форм співробітництва слід звернути увагу на проведення взаємних консультацій та багатосторонніх семінарів тощо [18].

Одним з важливих напрямів діяльності цієї міжнародної організації стало намагання залучити європейські держави до вирішення складних питань правової допомоги Україні. Зокрема, у 1999 р. Парламентська асамблея Ради Європи звернулась до ряду впливових міжнародних органів, а саме: Європейського парламенту, Європейської комісії, Європейського банку реконструкції та розвитку, Світового банку, Міжнародного валютного фонду, Конгресу місцевих та регіональних влад, а також Фонду соціального розвитку Ради Європи з пропозицією надати Україні необхідну допомогу. Одночас- но керівництво згаданої вище міжнародної організації взяло під свій контроль проведення конституційної та судової реформи в Україні, а також питання створення правових основ для інтеграції української держави до європейського простору.

Але в той же час, незважаючи на вжиті заходи, зазначена діяльність Ради Європи не дає поки що відчутних результатів. Аналогічне становище складається з впровадженням у законодавство нашої держави інших, європейських стандартів існують поза межами правового поля Ради Європи, зокрема, тих, що передбачені Угодою про партнерство та співробітництво України з Європейським Союзом, а також конвенціями та угодами в рамках Організації з безпеки та співробітництва в Європі.

В цілому можна зробити висновок, що, незважаючи на заінтересованість міжнародних європейських організацій та українського керівництва у найскорішій інтеграції України в Європу, зближення національного законодавства з Європейським правом відбувається занадто повільно.

Значні проблеми виникають також у реалізації питань безпосередньої адаптації європейських стандартів у правове поле України. На сьогодні наша держава практично не може навести жодного прикладу повного впровадження ратифікованих конвенцій у національне законодавство. Фактично його зближення і гармонізація з Європейським правом залишається на рівні декларацій та побажань, а приєднання до конвенцій Ради Європи має скоріше політичний, а не правовий характер.

Законодавче затвердження 18 березня 2004 року Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС [5] містить не зовсім вірне положення про те, що державна політика України щодо адаптації законодавства формується як складова частина правової реформи в Україні та спрямовується на забезпечення єдиних підходів до нормопроектування, обов'язкового врахування вимог законодавства Європейського Союзу під час нормопроектування, підготовки кваліфікованих спеціалістів, створення належних умов для інституціонального, науково-освітнього, нормопроектного, технічного, фінансового забезпечення процесу адаптації законодавства України.

На наше переконання, державна політика щодо адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу формується не лише як складова частина правової реформи, але й таких реформ, як адміністративної, територіальної, судової, муніципальної, що пояснюється декількома причинами. По-перше, саме ці та інші реформи є складовими частинами системного реформування передусім суспільної, державної й соціально-економічної сфер в цілому. По-друге, адаптацію законодавства України до законодавства Європейського Союзу варто здійснювати у відповідності з Копенгагенськими й Мадридськими критеріями [9], тобто значно ширше й комплексніше, аніж в якості складової частини тільки правової реформи.

На користь саме такого підходу свідчить перелік у Програмі пріоритетних сфер, у яких на першому етапі здійснюється адаптація законодавства України. До цих сфер належать митне право, законодавство про компанії, банківське право, бухгалтерський облік компаній, податки, включаючи непрямі, інтелектуальна власність, охорона праці, фінансові послуги, правила конкуренції, державні закупівлі, охорона здоров'я та життя людей, тварин і рослин, довкілля, захист прав споживачів, технічні правила і стандарти, енергетика, включаючи ядерну, транспорт. Очевидно, що ці сфери виходять далеко за межі правової сфери і фактично відбивають декілька найважливіших національних сфер суспільних відносин [6, с. 292].

Щодо прямої дії ратифікованих міжнародних договорів, багаторічний досвід інших держав свідчить, що безпосереднє застосування ратифікованих міжнародних угод у внутрішньому праві має надзвичайно низьку ефективність. Тому, як вважається, єдиним надійним засобом реального впровадження норм міжнародного права у національне законодавство є розроблення та прийняття відповідних законів.

Найбільш серйозні проблеми виникають у питаннях імплементації європейських конвенцій з питань забезпечення прав та основних свобод людини. На шляху їх практичної реалізації існують великі труднощі, пов'язані з тривалою економічною кризою, а також відсутністю багатьох правових інститутів, механізмів та процедур. В Україні значна частина населення мало обізнана з механізмами правового захисту.

Зміст найважливіших конвенцій з питань захисту прав людини до цього часу невідомий широкому загалу. Існуюча юридична практика засвідчує, що забезпечувати права, не відомі або не доведені до широкої громадськості, неможливо. Для ілюстрації такого стану правосвідомості в нашій державі зробимо посилання на результати загальнонаціонального опитування "Права і свободи людини в оцінках громадян України", яке було проведено у вересні 1999 р. в рамках міжнародного проекту Програми розвитку ООН в Україні "Захист прав людини" [10; 7]. За даними цього дослідження, громадяни України у разі порушень їх прав та свобод в основному звертаються за допомогою до судів та місцевих органів влади. Однак, як ми знаємо, діяльність судів у питаннях захисту прав людини не відповідає вимогам часу і особливо там, де слід застосовувати норми та принципи європейських конвенцій. Негативно позначається на захисті прав людини і те, що в Україні досить слабо розвинутий правозахисний рух. Свій потенціал та можливості у боротьбі за соціально-економічні права трудящих могли б реалізувати професійні спілки. Проте більшість населення України їм не довіряє, вважаючи, що роль профспілок зводиться, як і раніше, до формального представництва інтересів працюючих людей.

Оцінюючи проаналізовану ситуацію, можна зробити висновок, що імплементація норм та стандартів Європейського права у національне законодавство поки що перебуває у початковому стані. Є всі підстави для ствердження, що зазначене питання набуло ознак суттєвої державної проблеми.

Аналіз діяльності по приведенню національного законодавства у відповідність з Європейським правом однозначно засвідчує наявність об'єктивних труднощів у цьому процесі. Перш за все, поки, що держава виявляє свою неспроможність до реалізації проголошеного нею стратегічного курсу, спрямованого на входження до Європейського Союзу. Намагаючись прискорити процес входження до європейських структур, ми фактично зобов'язались у надзвичайно стислі терміни здійснити докорінну перебудову національного законодавства. Проте українська сторона не уявляла і не могла уявити всю складність переходу до відкритої, демократичної правової держави.

Дається взнаки відсутність у нашій державі як сприйнятливої і зрозумілої для всіх верств суспільства концепції європейської інтеграції, так і комплексних програм встановлення та розвитку відносин з міжнародними організаціями Європи з чітко визначеними цілями, завданнями і механізмами їх реалізації. У нас сьогодні відсутні програми гармонізації нашого законодавства з правовими системами тих міжнародних організацій, де ми вже є їх членами. Зокрема, суттєву шкоду у справі приведення українського законодавства у відповідність з нормами міжнародного права заподіює неузгодженість дій виконавчої та законодавчої гілок влади, спрямованих на забезпечення контролю за дотриманням вимог ратифікованих міжнародних договорів, а також розроблення пропозицій щодо їхньої імплементації у національне законодавство.

Розроблення загальнодержавної програми реформи правової системи України гальмується через відсутність комплексної оцінки та загальної характеристики всього масиву міжнародних конвенцій, зокрема Ради Європи. Відсутність перекладних видань всього масиву європейських конвенцій унеможливлює проведення відповідних наукових досліджень. В той же час необхідно зазначити, що і Рада Європи, Організація з питань безпеки та співробітництва у Європі, Європейський Союз та інші міжнародні організації, взявши на себе зобов'язання допомогти Україні в питаннях переходу до європейського правового простору, не зовсім чітко уявляють собі всю складність ситуації, в якій вона перебуває. Насамперед це пов'язано із тим, що європейська спільнота не має належної, своєчасної та повної інформації про процеси, що відбуваються у пострадянському просторі, а в ряді випадків має спотворене уявлення про процеси, що мають місце у законодавчій та виконавчій гілках влади. Складається враження, що значна частина рекомендацій з боку міжнародних організацій, спрямованих на імплементацію норм Європейського права в національне законодавство України, надається на основі використання їхнього досвіду роботи в країнах Центральної та Східної Європи без врахування особливостей суспільно-політичного та соціально- економічного розвитку України. Зокрема, не враховується той факт, що правова система України формується у надзвичайно складних умовах її політичного та економічного виживання [12].

Європейські експерти наголошують на необхідності ратифікації Україною Конвенції Ради Європи щодо протидії торгівлі людьми від 16.05.2005 [3], яка передбачає впровадження незалежного механізму запобігання цьому ганебному явищу.

"Якщо всі країни Ради Європи ратифікують цю конвенцію, то її положення відразу стануть законодавством у сфері протидії торгівльї людьми у кожній країні, тобто це буде узгоджене законодавство, що дає можливість переслідувати трафікерів згідно з єдиними правилами. Це дуже важливо, оскільки на сьогодні законодавство у цій сфері відрізняється", - сказав представник Європейської Конференції Комісії "Справедливість і мир" при Раді Європи Генрік Альберіус (Франція) [14].

Але незважаючи на це, наша держава повинна все зробити для зближення українського законодавства з Європейським правом. Адже від цього багато в чому залежить ефективність міжнародного співробітництва за участю України та її авторитет в Європі і у світі в цілому [14].

Україна перебуває на етапі пошуку власної національної ідентичності. Інтеграція в європейські й світові структури сприятиме утвердженню української нації та держави в Європі й світі; але йти у Євросоюз слід сильною державою, яка заново самоідентифікувалася як європейська держава і самостійна у своїх рішеннях. Євроінтеграція передбачає не тільки інституційну та юридичну адаптацію до ЄС, а й залучення України до соціокультурних процесів, що відбуваються на теренах об'єднаної Європи. Перш ніж інтегруватися до Європи чи будь-якої іншої наднаціональної структури, Україна може і повинна сформувати власний національний проект - модель самодостатньої держави.

Размещено на Allbest.ru