Єдність державної влади в україні як основа для визначення принципів діяльності місцевих державних адміністрацій

Размещено на http://www.allbest.ru/

Єдність державної влади в україні як основа для визначення принципів діяльності місцевих державних адміністрацій

М. Добкін

Сучасні зміни у змісті та структурі державної влади в Україні насамперед спрямовані на пріоритетне забезпечення прав, свобод та законних інтересів людини. І хоча це визначальне положення з моменту прийняття Конституції України діє вже понад чотирнадцять років, однак слід відзначити, що органи державної влади, особливо органи виконавчої влади, останні п'ять років не приділяли реалізації цього положення достатньої уваги. Як з цього приводу слушно відзначив у своєму зверненні до Українського народу з нагоди Дня Конституції України Президент України Віктор Янукович: "Деякі її норми, зокрема, поспішно прийняті у кінці 2004 року, стали причиною розбалансування та серйозної кризи влади, а відтак - об'єктом обґрунтованої критики всередині країни та з боку міжнародного співтовариства" [1]. Саме тому зараз перед нами стоїть завдання по перебудові системи державної влади, яка б не тільки забезпечувала ефективне та професійне виконання завдань та функцій держави, а також якісно забезпечувала задоволення потреб пересічних громадян, охорону та захист їх прав, свобод та законних інтересів. Вирішення цього завдання тісно пов'язано із процесом реформування апарату державного управління, системи державної служби в Україні, де, наприклад, метою реформування останньої має стати вдосконалення кадрового потенціалу, створення оновленого, потужного і дієздатного державного апарату, становлення професійної, політично нейтральної та авторитетної державної служби [2]. І це не випадково, адже саме через апарат державного управління, інститут державної служби здійснюється реалізація діяльності держави, відбувається виконання її функцій. Зі свого боку відмітимо, що хоча реформування апарату держави було проголошено ще у 2000 році, але, на жаль, завершити його в повному обсязі так і не вдалося, адже заходи, які були направлені на виконання відповідних реформ часто носили безсистемний, однобічний характер, що, як ми вважаємо, частково було обумовлено відсутністю чітко визначених засад проведення цієї та низки пов'язаних із нею реформ. Відзначимо, що за кілька років до початку реформи державної служби в Указі Президента України "Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні" від 22.07.1998 № 810/98 окремо було відзначено, що реформування організаційних структур виконавчої влади є найбільш складною проблемою адміністративної реформи в Україні [3]. І, як бачимо, в наш час подолати ці труднощі та завершити реформу системи державної влади в Україні так і не вдалося. Таким чином, є всі підстави вести мову про необхідність продовження процесу вдосконалення діяльності державного апарату управління, складовою частиною якого є місцеві державні адміністрації. На наше глибоке переконання, процес вдосконалення функціонування місцевих державних адміністрацій слід розпочати із виявлення принципів їх діяльності, бо саме ці положення є тією відправною точкою, з якої починається побудова цього елементу механізму державного управління та практична реалізація функцій.

І хоча дослідженню відповідних аспектів діяльності місцевих державних адміністрацій було присвячено чимало праць (В. Б. Авер'янова, Г. В. Атаманчука, Д. М. Бахраха, І. Л. Бачило, Ю. П. Битяка, А. С. Васильєва, Р. А. Калюжного, С. П. Кисіля, В. К. Колпакова, А. Т. Комзюка, Н. Р. Нижник, В. Ф. Опришка, Ю. О. Тихомирова та інших), але постановка питання про принципи їх діяльності, як показує узагальнення останніх публікацій в цій сфері, є невипадковою. Пояснити це можна тим, що під час висвітлення вказаного питання, воно, як правило, розглядалося як ізольоване явище, яке властиве та відноситься тільки до місцевих державних адміністрацій. Однак, слід відмітити, що такий підхід унеможливлює розкриття вказаного питання з урахуванням обумовленості принципів діяльності цих місцевих органів виконавчої влади належністю до єдиної системи державного управління. Тому є всі підстави вважати, що виявлення системи принципів, на яких будується діяльність місцевих державних адміністрацій, поза аналізу їх взаємозв'язку із іншими органами влади, державною владою у цілому, суверенітетом України, позбавляє дослідника можливості визначити оптимальну модель системи таких принципів. Саме тому завданням цього дослідження є виявлення базових правових засад, згідно з якими повинна будуватися діяльність місцевих державних адміністрацій. Відповідно, мета цієї статті полягає у визначенні системи принципів діяльності місцевих державних адміністрацій як відображення єдності державної влади в Україні.

Насамперед, на початку нашого дослідження, слід з'ясувати, що саме ми розуміємо під принципами діяльності місцевих державних адміністрацій або, іншими словами, якими за своєю сутністю є засади, на яких вони діють. Так, в загальновживаному значенні це поняття має наступне значення: принцип - особливість, покладена в основу створення або здійснення чого- небудь, спосіб створення або здійснення чогось; переконання, норма, правило, яким керується хто-небудь в житті, поведінці або основне, вихідне положення, якої- небудь наукової системи, теорії, ідеологічного напряму і т.ін. [4, с. 1125; 5, с. 899]. Синонімом поняттю "принцип" є таке поняття як "засада", що пов'язано із його значенням (засада - основа чогось; головне, на чому ґрунтується, базується що-небудь; вихідне, головне положення, принцип, основа світогляду, правило поведінки; спосіб, метод здійснення чого-небудь) [4, с. 419].

Отже, можна відмітити, що принципи або засади є тими явищами, котрі мають функцію системоутворюючих факторів, адже саме вони виступають в якості базових положень, котрі покладено в основу побудови та функціонування того чи іншого явища, у нашому випадку місцевих державних адміністрацій. Саме принципи визначають те, що представляє собою цей елемент механізму державного управління, вони встановлюють як він здійснює свою діяльність та характеризують межі, згідно яким та в межах яких він повинен діяти. І цілком можна вести мову про те, що принципи є відправною точкою, яка визначає характеристику цього державного органу з позиції його ролі та призначення серед інших державних органів, наділених владними повноваженнями.

Також відзначимо, що оскільки ми ведемо мову про принципи суб'єкта, виникнення якого обумовлено існуванням держави, яка на цей час існує та функціонує у правових межах, то є всі підстави для висновку про те, що ці принципи повинні мати правову форму свого закріплення, а отже характеризуватися як правові принципи. Зокрема такий висновок цілком обумовлюється аналізом положень ст. 8 Конституції України, згідно до якої в Україні визнається і діє принцип верховенства права, а також положеннями ст. 19 Конституції України, в якій додатково підкреслено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Як було обґрунтовано вище, такими підставами та межами як раз і виступають принципи (засади), зокрема діяльності місцевих державних адміністрацій.

Стосовно розуміння поняття "принцип права", то в науковій літературі цьому питанню присвячено достатню увагу. Зокрема вказано, що принципи права - це керівні засади (ідеї), які зумовлюються об'єктивними закономірностями існування та розвитку людини і суспільства і визначають зміст та спрямованість правового регулювання [6, с. 82]. Також вказується, що принципи права - об'єктивно властиві праву відправні начала, незаперечні вимоги, які ставляться до учасників суспільних відносин з метою гармонічного поєднання індивідуальних, групових і громадських інтересів. Іншими словами, це є своєрідна система координат, у рамках якої розвивається право, і одночасно вектор, який визначає напрямок його розвитку [7, с. 221]. Отже, як бачимо, поняття "принцип права", зберігаючи сутнісне значення відправного начала, керівної засади, базового положення, є визначальним чинником для формування та регулювання певної сфери суспільної діяльності - права, а також тих явищ або об'єктів, що знаходяться в сфері його дії або підпадають під його вплив. В цьому контексті не можна не погодитися із думкою, що принципи права проходять скрізь усю структуру права - правосвідомість, норми права, правовідносини, а також правозастосовну практику, де кожний з принципів - це певна ідея, яка втілює в собі загальне та найбільш істотне уявлення про право, правовий світогляд, про цінність права [8, с.12-13].

Вищевикладене дає змогу виокремити декілька варіантів застосування поняття "принцип". По-перше, власне значення у разі застосування в якості мовної одиниці, а по-друге, своє найбільш широке застосування та реалізацію значення, що в ньому закладено, воно отримує в разі, коли поєднується із певним явищем, об'єктом, сферою суспільної діяльності, утворюючи при цьому нову понятійну конструкцію. В такому разі ми отримуємо самостійні поняття, які мають власне значення та пов'язуються із конкретним явищем або об'єктом, і вказівка на які як на принципи (засади) характеризує ці поняття як вихідні або базові положення (наприклад, принципи права, принципи філософії, принципи державного управління, принципи діяльності органів державної влади тощо) для заснування, функціонуван- ня певного явища або об'єкта. У випадку, який нами досліджується, це принципи діяльності місцевих державних адміністрацій.

Щодо виключного значення принципів для виникнення та існування певного явища або об'єкту, то в літературі слушно вказується, що коли принципи права припиняють своє існування, то норми права, інститути або галузі, які на них спиралися, втрачають свої регулятивні властивості [9, с. 43]. І з цією думкою ми повністю погоджуємося. Саме тому нами і підкреслюється, що дослідження питання принципів діяльності місцевих державних адміністрацій має не тільки теоретичне значення як абстрактна конструкція, а й практичне значення для вдосконалення питання правового регулювання діяльності досліджуваного різновиду органів виконавчої влади.

Таким чином, вказуючи на важливість питання принципів діяльності місцевих державних адміністрацій, власне кажучи правових принципів, якими вони є за формою свого закріплення (визначення), ми відмічаємо, що принципи (засади) діяльності місцевих державних адміністрацій є тими базовими положеннями, дотримання яких дає підставу вести мову про те, що діяльність держави в особі місцевих державних адміністрацій здійснюється відповідно до стандартів існування демократичної, правової, соціальної держави. право влада україна реформування

Узагальнення наведеного стосовно принципів (засад), у тому числі принципів (засад) діяльності місцевих державних адміністрацій, дозволяє відмітити наступне:

¦ принципи як ідея, яка втілює в собі найбільш загальне та істотне уявлення про певне явище або об'єкт (наприклад, орган державної влади), закріплює найбільш доцільні форми та методи організації та функціонування місцевих державних адміністрацій;

¦ принципи (засади) виступають базовим положенням, які визначають характер та спосіб діяльності місцевих державних адміністрацій, вказують можливі шляхи для вдосконалення їх діяльності;

¦ принципи, беручи до уваги їх первинний характер, визначають не тільки діяльність окремого державного органу (місцевих державних адміністрацій), а і діяльність цілої низки інших подібних за своєю природою (державні органи) та функціональним призначенням (здійснення державного управління) органів;

¦ принципи (засади) є критеріями для оцінювання діяльності державного органу на предмет відповідності меті його створення, вони дозволяють співвіднести характер його дій з формою та змістом державного устрою, політичного режиму в державі тощо.

В контексті наведеного відмітимо, що вирішення питання стосовно визначення принципів діяльності місцевих державних адміністрацій повинно бути нерозривно пов'язано із принципами діяльності держави та її органів, особливо органів виконавчої влади. На наш погляд, коли ми ведемо мову про державний орган будь-якого рівня слід пам'ятати, що він є невід'ємною частиною механізму держави, є похідним від неї та діє на тих самих засадах, що і власне держава. Так, якщо Україна характеризується як демократична, соціальна, правова держава, то і її органи та їх посадові особи повинні будувати свою діяльність із урахуванням цих визначальних рис. До того ж слід враховувати, що державна влада, частина якої безумовно належить та реалізується місцевими державними адміністраціями, є єдиною та неподільною за своєю природою, розрізняються лише за формами та способами її реалізації. Так, у Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 року відзначено, що ознаками державного суверенітету України є неподільність влади держави в межах її території, де її здійснення відбувається за принципом розподілу на законодавчу, виконавчу та судову [10], який, як вірно відмічено в літературі, забезпечує лише функціональний її поділ на гілки влади [7, с. 47].

Отже, неподільність влади держави при поділі її за функціональними ознаками передбачає можливість виділення як взагалі принципів здійснення державної влади, так і зокрема принципів окремих її гілок - законодавчої, виконавчої та судової. Підтвердженням цього висновку, є положення ст. 129 Конституції України, яка закріпила основні засади судочинства, які є однаковими для судів всіх юрисдикцій. Можливість висновку про єдність принципів діяльності органів, зокрема виконавчої влади, також підтверджується й існуючими в юридичній літературі позиціями, згідно яких до структурно- організаційних принципів, що відносяться до побудови організаційної структури державного управління, належить принцип єдності системи державної влади, що забезпечує цілісність, узгодженість і дієвість державного управління [11, с. 55; 12, с. 40]. В цьому контексті погодимося із Ю. О. Тихомировим, яким відзначено, що суб'єктам управління притаманні не тільки загальні функції і цілі, а й єдність принципів їх утворення, побудови та діяльності, структурна єдність [13, с. 47].

Відповідно, на цій підставі ми можемо дійти висновку, що система принципів діяльності органів державної влади, у тому числі і органів виконавчої влади, повинна мати певну єдність. Це дає нам можливість для проведення порівняння та узагальнення тих принципів, які знайшли своє правове закріплення стосовно основних органів державної влади. І вже на цій підставі ми можемо зробити висновок про повноту чи неповноту відображення принципів діяльності цих місцевих органів виконавчої влади, закріплених в ст. 3 Закону України "Про місцеві державні адміністрації".

Для порівняння проаналізуємо нормативно-правові акти, які відображають вироблені світовою практикою принципові засади функціонування виконавчої влади у демократичній, соціальній, правовій державі: Закон України "Про місцеві державні адміністрації", Закон України "Про Кабінет Міністрів України" від 16.05.2008, Закон України "Про Кабінет Міністрів України" від 21.12.2006 (втратив чинність), Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", Закон України "Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим", Указ Президента України "Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні" від 22.07.1998 р. [14; 15; 16; 17; 18; 3].

Аналіз цих нормативно-правових актів дозволив виявити наступний перелік положень, які можна вважати принципами діяльності органів державної влади: пріоритетність прав людини; відповідальність перед людиною і державою за свою діяльність; верховенство права; законність; поєднання державних (загальнодержавних) і місцевих інтересів; поділ державної влади; безперервність; колегіальність; відповідальність органів влади; відкритість, гласність та прозорість; самостійність (незалежність) в здійсненні функцій та повноважень в межах, визначених відповідними законами; підзвітність та відповідальність перед вищестоящими органами та посадовими особами; здійснення внутрішнього, судового та громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади; державна підтримка; ефективність та доброчесність.

Зі свого боку звернемо увагу, що наведений нами перелік основних засад діяльності органів державної влади, у тому числі і виконавчої, багато в чому співвідноситься із основними принципами організації і діяльності державного апарату, які наведено в теоретичних джерелах. Так, О. Ф. Скакун до їх числа відносить:

1) пріоритет прав і свобод людини; 2) єдність і поділ влади; 3) верховенство права - виражається, наприклад, у праві оскарження в суді рішень державних органів, відшкодуванні шкоди, заподіяної їх незаконними діями; 4) законність; 5) ієрархічність - підлеглість по вертикалі; 6) організаційно-правова зв'язаність діяльності державних органів і посадових осіб; 7) поєднання виборності і призначуваності; 8) демократизм методів і стилю роботи; 9) змінюваність; 10) поєднання колегіальності та єдиноначальності; 11) гласність і урахування громадської думки; 12) професійна компетентність; 13) економічність, програмування, науковість; 14) право рівного доступу до державної служби [7, с. 43].

Подібні принципи або відповідні групи принципів наведено в працях В. Я. Малиновського, А. Ф. Мельника, О. Ю. Оболенського, Г. В. Атаманчука та ряду інших науковців [11, с. 47-55; 12, с. 37-41; 19, с. 188-191], у тому числі науковців, праці яких окремо присвячені питанням правового регулювання діяльності місцевих органів виконавчої влади [20, с. 13-16; 21, с. 12]. Як бачимо, має місце збіг позиції практики (нормативно- правових актів) та теорії (позиції вчених-теоретиків права, вчених-адміністративістів).

Відповідно, можна вести мову, що опрацьований вище перелік принципів діяльності органів державної виконавчої влади, по-перше, в повній мірі підтверджується як теоретичними положеннями, так і положеннями чинних нормативно-правових актів, які відображують площину правозастосовної практики, по-друге, цей перелік в повній мірі можна віднести до принципів діяльності органів державного управління в цілому і зокрема принципів діяльності місцевих державних адміністрацій.

І на наше глибоке переконання, в цьому переліку комплексно та системно знайшла своє відображення достатня та необхідна сукупність принципів, котрі, виступають базовим положенням, що визначають характер і спосіб діяльності місцевих державних адміністрацій, вказують можливі шляхи для вдосконалення їх діяльності, є критеріями для оцінювання їх діяльності та можуть бути покладені в основу опрацювання форм і шляхів подальшого розвитку та вдосконалення діяльності місцевих державних адміністрацій.

В контексті отриманих нами результатів звернемо окрему увагу на положення ст. 3 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", в якій знайшли своє закріплення принципи їх діяльності. Порівняння положень цієї статті із змістом опрацьованого нами переліку дає підставу для висновку, що, нажаль, вказана стаття основного нормативно-правового акту, яким регламентована діяльність досліджуваних органів виконавчої влади, характеризується істотною неповнотою свого змісту, а тому потребує внесення до неї відповідних змін в частині розширення переліку принципів, відповідно до яких мають функціонувати місцеві державні адміністрації. Саме таке вирішення цього питання сприятиме виконанню завдання з перебудови системи державної влади не тільки в бік підвищення ефективного та професійного виконання завдань та функцій держави, а також з позицій якісного забезпечення задоволення потреб пересічних громадян, охорони та захисту їх прав, свобод та законних інтересів.

Резюмуючи викладене, вважаємо, що саме належне наукове опрацювання переліку принципів (засад) діяльності місцевих державних адміністрацій є передумовою підвищення ефективності функціонування цих органів з виконання покладених на них завдань щодо державного управління місцевими справами у межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць. А подальші наукові дослідження з цих питань повинні бути спрямовані на розгляд взаємозв'язку та взаємообумо- вленості цих принципів, розкриття зміст кожного з них окремо, з'ясування особливості їх впливу на механізм правового регулювання діяльності місцевих органів державної виконавчої влади, а також на оцінку стану їх реалізації та виконання.

Размещено на Allbest.ru