Місце публічного суб'єкта в структурі правовідношення викупу земельних ділянок для суспільних потреб

Размещено на http://www.allbest.ru/

Місце публічного суб'єкта в структурі правовідношення викупу земельних ділянок для суспільних потреб

Ю. Туцький

Постановка проблеми. Конкуренція приватних інтересів власників земельних ділянок та публічних інтересів суспільства, зумовлює виникнення правовідносин, які спрямовані на досягнення приватно-публічного компромісу. Однак, лише визначивши місце публічного суб'єкта, як сторони правовідношення викупу стане можливим дотримання даного компромісу, що забезпечить найоптимальніше співвідношення різних за ступенем та природою явищ - приватного та публічного.

Ступінь наукової розробки проблеми. На сьогодні існує чимало вчених, які у тих чи інших аспектах торкаються проблеми, що є предметом нашого дослідження, зокрема: Д. Б. Горохов, О. В. Єлісєєва, М. П. Кабитов, К. С. Клейменова, А. М. Мірошниченко, В. В. Носік, К. П. Пейчев, О. Тодика, О. С. Харченко та інші. Однак спеціальне дослідження місця публічного суб'єкта в структурі право відношення викупу земельних ділянок для суспільних потреб є неповним, що і обумовило вибір предмета дослідження.

Метою даної статті є визначення місця публічного суб'єкта в структурі право відношення викупу земельних ділянок для суспільних потреб.

Виклад основного матеріалу дослідження. Публічною стороною право відношення викупу земельних ділянок для суспільних потреб є орган державної влади чи місцевого самоврядування.

На думку Д. Б. Горохова, розпоряджаючись земельними ділянками права приватної власності органи влади діють не в якості власника, а в якості представника суверена, яким є держава [1, с. 182]. У той же час представляється більш вдалим формулювання сувереном народу, який є єдиним джерелом влади, а уже "державний суверенітет є похідним від народного суверенітету" [2, с. 26].

Розмежовуючи приватні та загальні інтереси, Ж.-Ж. Руссо писав: "Подібно до цього, як приватна воля не може представляти волю загальну, так і загальна воля, у свою чергу, змінює свою природу, якщо вона спрямована до приватної мети, і не може як загальна виносити ухвалу ні відносно якої-небудь людини, ні відносно якого-небудь факту" [3, с. 173]. Так, в якості власника орган держави не може мати по відношенні до землі більше прав, ніж інший власник, а тому в даній якості йому не може належати право примусового відчуження (викупу) землі, оскільки таким правом не володіють і інші власники [1, с. 182].

Визначаючи місце органу державної виконавчої влади чи місцевого самоврядування у складі правовідносин як органу, що здійснює викуп земельної ділянки для суспільних потреб, слід погодитися з позицією науковців про те, що в даних правовідносинах орган виступає в якості публічного суб'єкта, адже виражає загальні інтереси суспільства, а не інтереси, як власник. викуп земельний ділянка суспільний

Визначаючи компетенцію публічного суб'єкта у право відношенні викупу слід вказати, що у відповідності до

ч. 1 ст. 7 Закону України "Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності" від 17.11.2009 р., органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до своїх повноважень та в порядку, визначеному цим Законом, мають виключне право викупу земельних ділянок, які перебувають у власності фізичних або юридичних осіб для суспільних потреб. Слід зазначити, що положення ч. 1 ст. 7 вказаного Закону про їх повноваження не узгоджуються із усім переліком об'єктів викупу. Адже ст. 3 вказаного Закону, окрім земельної ділянки, допускається викуп і її частини [4]. У даному випадку, вбачаємо доречним на законодавчому рівні закріпити право органу державної виконавчої влади чи місцевого самоврядування, в межах своїх повноважень, викуповувати, окрім земельної ділянки, і її чистину (частин).

Для усунення суперечностей та невизначеності, законодавець розмежовує повноваження органів виконавчої влади та органами місцевого самоврядування щодо викупу земельних ділянок для суспільних потреб, в залежності від видів суспільних потреб, щодо яких здійснюється викуп земельних ділянок, та обмежує їх повноваження, як законодавчою виключністю переліку даних потреб, так і територіальним поширенням таких повноважень.

Так, органи виконавчої влади, відповідно до ст. 8 Закону України "Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності" від 17.11.2009р., приймають рішення про викуп земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені (крім об'єктів, викуп яких віднесено до повноважень органів місцевого самоврядування), для таких суспільних потреб: забезпечення національної безпеки і оборони; будівництво, капітальний ремонт, реконструкція та обслуговування лінійних об'єктів та об'єктів транспортної і енергетичної інфраструктури (доріг, мостів, естакад, нафто-, газо- та водопроводів, ліній електропередачі, зв'язку, аеропортів, нафтових і газових терміналів, електростанцій) та об'єктів, необхідних для їх експлуатації; розміщення іноземних дипломатичних представництв та консульських установ, представництв міжнародних організацій в Україні згідно з міжнародними договорами України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України; розміщення та обслуговування об'єктів, пов'язаних із видобуванням корисних копалин; будівництво захисних гідротехнічних споруд; будівництво та обслуговування нафтових і газових свердловин та виробничих споруд, необхідних для їх експлуатації, споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва; розташування об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення.

У відповідності до п. в ст. 13 Земельного кодексу України до повноважень Кабінету Міністрів України належить викуп земельних ділянок для суспільних потреб, у порядку визначеному законом. Водночас, ч. 2 ст. 8 Закону України "Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності" від 17.11.2009р., конкретизує дані повноваження, визначаючи, що Кабінет Міністрів України приймає рішення про викуп земельних ділянок для забезпечення національної безпеки і оборони, розміщення іноземних дипломатичних представництв та консульських установ, представництв міжнародних організацій в Україні згідно з міжнародними договорами України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, а також для інших суспільних потреб, визначених цим Законом, якщо передбачається місце розташування об'єкта на території Автономної Республіки Крим та суміжної області або на території двох та більше областей.

Відсильний характер до закону також належить нормам статей 16 та 17 Земельного кодексу України, які визначають повноваження Ради міністрів Автономної Республіки Крим та місцевих державних адміністрацій щодо викупу земельних ділянок для суспільних потреб. Уже, Закон України "Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності" від 17.11.2009р. у п. 2 ст. 8 уповноважує Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні державні адміністрації приймати рішення про викуп земельних ділянок для суспільних потреб, якщо передбачається місце розташування об'єкта на території двох або більше районів. Районна державна адміністрація приймає рішення про викуп земельних ділянок для суспільних потреб, якщо передбачається місце розташування об'єкта в межах території району.

Органами місцевого самоврядування, яким, у відповідності до статей 8 та 12 Земельного кодексу України, належать виключні повноваження викупу земельних ділянок для суспільних потреб територіальних громад сіл, селищ, міст, міста Києва та Севастополя, є відповідно сільські, селищні, міські ради, Київська і Севастопольська міські ради.

Згідно зі ст. 9 Закону України "Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності" від 17.11.2009 р., органи місцевого самоврядування в межах території здійснення їх повноважень приймають рішення про викуп земельних ділянок, у порядку, визначеному цим Законом, для таких суспільних потреб: будівництво, капітальний ремонт, реконструкція та обслуговування лінійних об'єктів та об'єктів транспортної і енергетичної інфраструктури, пов'язаних з обслуговуванням відповідно територіальної громади села, селища, міста (доріг, мостів, естакад, газо- та водопроводів, ліній електропередачі, зв'язку, аеропортів, нафтових та газових терміналів, електростанцій), та об'єктів, необхідних для їх експлуатації; розташування об'єктів природно- заповідного фонду місцевого значення; створення міських парків, будівництво дошкільних навчальних закладів, майданчиків відпочинку, стадіонів та кладовищ.

З даного приводу звертає увагу той факт, що законодавець не включив у сферу повноважень органів місцевого самоврядування, на відміну від органів державної влади, право викупу земельних ділянок під розміщення нафтопроводів. Вважаємо, це викликано, безпосереднім призначенням нафтопроводів здійснювати переміщення нафти з районів нафтовидобування до нафтосховищ і місць переробки [5, с. 188], що зумовлює їх розміщення, зазвичай, на території декількох територіальних громад. Також, важливим аспектом, в даному розподілі повноважень є недоцільність прямого задоволення суспільних потреб лише однієї громади в Україні, на відміну від газо- чи водопроводів, яким може належати, як загальносуспільний, так і регіональний інтерес.

Варто зауважити, що на відміну від повноважень органів виконавчої влади, повноваження органу місцевого самоврядування з приводу викупу законодавчо визначаються не лише територіальним поширенням повноважень на нерухомі об'єкти, "які надаються компетентному органу переважно в силу того, що він є органом, який здійснює право державної або комунальної власності на відповідній території" [6, с. 117], так зване "політичне управління" [7, с. 127], а також диференціюються та виключається потребами територіальних громад сіл, селищ чи міст. На думку О. В. Єлісєєвої, саме принцип віднесення суспільної потреби до державної або комунальної має бути покладено в основу розмежування компетенції органів [6, с. 117].

Неможливо не зазначити, що хоча чіткого вираження принципу розподілу повноважень органів влади, за природою потреб, для яких викупляється об'єкт, немає, однак враховуючи принцип взаємовиключності повноважень органів місцевого самоврядування та державної влади, а також присутність особливого характеру суспільних потреб, які можуть бути підставою викупу, у повноваженнях кожного зі викуповувачів, вважаємо, даний принцип зберігається.

У той же час представляється принципово важливим підкреслити, що у разі неотримання згоди власника земельної ділянки на її викуп для суспільних потреб, згідно зі ст. 15 Закону України "Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності" від 17.11.2009 р., зазначений об'єкт може бути примусово відчужений у державну чи комунальну власність лише як виняток з мотивів суспільної необхідності і виключно під розміщення: об'єктів національної безпеки і оборони; лінійних об'єктів та об'єктів транспортної і енергетичної інфраструктури (доріг, мостів, естакад, магістральних трубопроводів, ліній електропередачі, аеропортів, нафтових і газових терміналів, електростанцій) та об'єктів, необхідних для їх експлуатації; об'єктів, пов'язаних із видобуванням корисних копалин загальнодержавного значення; об'єктів природно- заповідного фонду; кладовищ.

Відзначимо, що вітчизняний законодавець визначає принцип "пасивної" незгоди приватного власника на викуп земельної ділянки. В такому випадку, саме на публічного суб'єкта, в разі незгоди приватного власника укласти угоду про викуп, покладено обов'язок звернення до суду щодо примусового відчуження земельної ділянки. Дещо по-іншому до розв'язання цієї проблеми, підходить Земельний кодекс Республіки Узбекистан, де у ст. 35 визначається, що при незгоді землевласника, землекористувача і орендаря з рішенням відповідно хокімів району, міста, області або рішенням Кабінету Міністрів Республіки Узбекистан про вилучення земельної ділянки це рішення може бути оскаржене до суду [8]. У даному випадку законодавство визначає принцип "активної" незгоди власника на викуп земельної ділянки, адже обов'язок по зверненню в суд лежить саме на приватному власнику.

Невиправданим, на нашу думку, є як сам законодавчий принцип розмежування суспільної потреби та суспільної необхідності, в залежності від вираження волі власника земельної ділянки по відношенню до викупу, так і наступне звуження повноважень органів уповноважених здійснювати викуп на її відчуження у зв'язку з суспільною необхідністю. Адже, прийнявши рішення про викуп земельної ділянки, можливим буде лише в окремих випадках її відчуження у зв'язку із суспільною необхідністю. В інших же, - уповноважені органи, що прийняли рішення про викуп земельних ділянок для суспільних потреб, у разі незгоди власника на викуп, не наділені повноваженнями звернення в суд для примусового викупу, що піддає сумніву необхідність існування механізму викупу, в якому не передбачено примусове відчуження об'єкта.

Вважаємо, слід на законодавчому рівні закріпити повноваження публічного суб'єкта у всіх випадках, в яких йому надано право приймати рішення про викуп, у разі недосягнення згоди з власником земельної ділянки на її відчуження, звертатися до адміністративного суду із позовом про примусове відчуження зазначених об'єктів. Застосування даного механізму повноважень публічного органу, на нашу думку, виведе із правового поля інституту викупу земельних ділянок для суспільних потреб механізм здійснення повноважень органів влади, якому на нашу думку, притаманна суто цивільно-правова природа, а його застосування у правовідношенні викупу є не лише однобічним, а й обтяжливим для обох сторін.

У відповідності до ч. 4 ст. 12 Закону України "Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності" від 17.11.2009 р., на власника земельної ділянки, щодо якої органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування прийнято рішення про викуп з підстав, які допускають примусове відчуження такого майна з мотивів суспільної необхідності, покладено зобов'язання сприяти представникам зазначених органів і суб'єктам, уповноваженим на проведення експертної грошової оцінки вартості такої земельної ділянки та оцінки житлового будинку, інших будівель, споруд, багаторічних насаджень, що на ній розміщені, у визначенні розміру збитків, що підлягають відшкодуванню, доступі до об'єктів оцінки і до наявної у власника інформації про них. У зв'язку з чим, вважаємо, публічна сторона наділена кореспондуючим правом вимагати виконання даного обов'язку.

Водночас, обов'язком органу державної влади та місцевого самоврядування, у правовідношенні викупу, є виплата викупної ціни за об'єкт викупу.

Можна виділити декілька напрямів вирішення питання коли даний обов'язок повинен бути реалізований. Аналізуючи природу чинного законодавчого регулювання викупних правовідносин, вважаємо за доцільне виділити декілька напрямів вирішення питання щодо моменту виплати викупної ціни. На думку Д. Е. Зайкова та М. Г. Звягінцева, важливою умовою викупу є попереднє відшкодуванням вартості земельної ділянки [9, с. 159]. Ставлячи під сумнів дану позицію науковців М. П. Каби- тов зазначає, що встановивши умову про обов'язковість передоплати під час викупу за волею власника земельної ділянки, буде здійснено вторгнення в сферу приватних інтересів сторін договору [10, с. 90].

Вважаємо, не поширення обов'язку на орган державної влади чи місцевого самоврядування попередньої виплати викупної ціни у правовідносинах добровільного викупу не відповідає природі компромісу публічного та приватного інтересу, та суттєво звужує приватноправовий елемент в юридичній конструкції викупу, що є недопустимим. Підтримуючи позицію Д. Е. Зайкова та М. Г. Звягінцева про попередню виплату викупної ціни за викуповуваний об'єкт, слід наголосити, що оскільки у правовідносинах викупу ставиться питання про позбавлення права приватної власності на об'єкт нерухомості, що гарантується Конституцією України, питання про відшкодування повинне буди повним, набуття ж права власності публічним суб'єктом на викуповуваний об'єкт нерухомості, - відбуватися лише після сплати викупної ціни.

Висновки

Підсумовуючи наведене, вважаємо за можливе визначити, що орган публічної влади, як представник суверена, у правовідносинах викупу земельних ділянок для суспільних потреб займає домінуюче становище, у відношенні до власника земельної ділянки. Правильність даного висновку підтверджується повноважніс- тю саме органів державної влади та місцевого самоврядування ініціювати правовідношення - приймаючи рішення про викуп земельних ділянок для суспільних потреб; вимагати належного сприяння власника у визначенні викупної ціни, доступ до об'єкта викупу, вчинення інших дій визначених законодавством; та звертатися до суду щодо примусового відчуження земельної ділянки.

Література

1. Горохов Д. Б. Правовое регулирование сделок с земельными участками: Дис...кан. юр. наук: 12.00.06 / Д. Б. Горохов; Институт законодательства и сравнительного правоведения при правительстве Российской Федерации. - М., - 1998. - 199 с.

2. Тодика О. Верховенство влади народу в умовах становлення правової державності // Юридична Україна. - 2004. - № 5. - С. 23 - 27.

3. Руссо Ж. Ж. Об общественном договоре. Трактаты / Пер. с фр. - М.: "КАНОН-пресс", 1998. - 416 с.

4. Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності: Закон України від 17 листопада 2009 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2010. - № 1. - Ст. 2.

5. Тлумачний гірничий словник / В.С. Білецький, К.Ф. Сапіцький, Б.С. Панов, В.В. Мирний, П.П. Голембієвський, О.С. Підтикалов, Л.А. Федотова, В.І. Альохін, О.Г. Редзіо. Під загальною ред. В.С. Білецького. - Донецьк: Новий світ, - 1998. - 446 с.

6. Єлісєєва О. В. Припинення права приватної власності на земельну ділянку за законодавством України : Дис.канд. юр. наук: 12.00.06 / О. В. Єлісєєва; Київський національний університет ім. Т. Шевченка. - К., 2006. - 240.

7. Земельне право: Підручник для студентів юридичних спеціальностей вищих навчальних закладів / За ред. В. І. Семчика і П. Ф. Кулинича. - К.: Видавничий Дім "Ін Юре", 2001. - 424 с.

8. Земельный кодекс Республики Узбекистан N 598-I от 30.04.1998 г. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.zemreforma.info/files/uzbekistan.doc.

9. Зайков Д. Е., Звягинцев М.Г. Настольная книга гражданина по защите земельных прав. - М.: Издательский дом "Ра", 2008. - 896 с.

10. Кабытов Н. П. Выкуп земельного участка как основание прекращения права частной собственности: дис. на соискание наук. степени канд. юрид. наук: спец.

Размещено на Allbest.ru