Механізм оскарження в адміністративних судах рішень контролюючих органів, винесених за результатами перевірок діяльності юридичних осіб: доктринальний і правозастосовний аспекти

Характеристика інструментів процесуального механізму оскарження рішень контролюючих органів, прийнятих за результатами перевірки діяльності юридичних осіб. Узагальнення прогалин законодавства, яким регулюються відносини у сфері правового регулювання.

Рубрика Государство и право
Вид статья
Язык украинский
Дата добавления 16.08.2013
Размер файла 27,9 K

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

МЕХАНІЗМ ОСКАРЖЕННЯ В АДМІНІСТРАТИВНИХ СУДАХ РІШЕНЬ КОНТРОЛЮЮЧИХ ОРГАНІВ, ВИНЕСЕНИХ ЗА РЕЗУЛЬТАТАМИ ПЕРЕВІРОК ДІЯЛЬНОСТІ ЮРИДИЧНИХ ОСІБ: ДОКТРИНАЛЬНИЙ І ПРАВОЗАСТОСОВЧИЙ АСПЕКТИ

О. Заярний

Побудова економічної системи України на засадах економічної багатоманітності, рівного захисту державою всіх форм власності, недопустимості незаконного втручання органів державної влади та місцевого самоврядування в господарську діяльність, (ст. 13, 41, 42 Конституції України) [9] обумовлює необхідність удосконалення механізму оскарження протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, наділених функціями нагляду і контролю щодо юридичних осіб.

За буквальним змістом норми, передбаченої у ч. 1 ст. 2 Кодексу Адміністративного судочинства України, (далі - КАСУ) одним із завдань адміністративного судочинства є захист прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади та місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів, які виконують владні, управлінські функції відповідно до закону, в тому числі на виконання делегованих повноважень [8].

Іншими словами, саме норми КАСУ виступають змістоутворюючим елементом механізму правового регулювання оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, в тому числі прийнятими, вчиненими за результатами здійснення перевірок діяльності юридичних осіб.

Проблеми оскарження в адміністративних судах рішень контролюючих органів досліджувались в юридичній літературі під різним кутом зору багатьма науковцями і практиками, зокрема: В. С. Алімовим, О. Ф. Андрійко, В. М. Гаращуком, И.Ш. Килясхановим та іншими.

Однак, розвиток адміністративно-процесуального законодавства та законодавства, яким регламентується порядок здійснення інспекційної (контрольно-наглядової) діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування в економіці вимагає додаткового дослідження порядку оскарження рішень контролюючих органів з нових правових позицій.

Метою цієї статті є дослідження інструментів процесуального механізму оскарження рішень контролюючих органів, прийнятих за результатами перевірки діяльності юридичних осіб, виявлення прогалин законодавства, яким регулюються вказані правовідносини, формулювання окремих пропозицій з удосконалення законодавства у цій сфері правового регулювання.

Предмет статті становлять правові засоби механізму адміністративно-процесуального оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, прийнятих, або вчинених ними за результатами проведених перевірок діяльності юридичних осіб.

В основі механізму правового регулювання будь-яких правовідносин перебувають норми права, які визначають права, обов'язки, юридичну відповідальність сторін таких правовідносин, умови їх реалізації.

В Україні процедура оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, винесених за результатами перевірок юридичних осіб передусім регламентується нормами Касу, за винятком окремих категорій справ, прямо передбачених іншими актами законодавства України.

Згідно з ч. 2 ст.2 КАСУ: "До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією та законами України встановлено інший порядок судового провадження" [8].

Зокрема, згідно з приписами ч. 1 ст. 60 Закону України "Про захист економічної конкуренції": "Заявник, відповідач, третя особа мають право оскаржити до господарського суду рішення, прийняті органами Антимонопольного комітету України у двомісячний строк з дати їх винесення". При цьому, зазначений строк має виключний характер і не підлягає відновленню [16].

Інша норма того ж самого порядку закріплена у ч. 3 ст. 12 Господарського процесуального кодексу України, (далі - ГПК), відповідно до якої справи, порушені за заявами органів Антимонопольного комітету України, Рахункової Палати України підвідомчі господарським судам України [5].

Незважаючи на певну нормативно-процесуальну розрізненість регулювання правовідносин по розгляду і вирішенню відповідної категорії справ, в механізмі правого регулювання фактично виключається виникнення конкретних процесуальних відносин без відповідних ним матеріально-правових відносин.

Зазначений правовий зв'язок між нормами права і правовідносинами виявляється в тому, що матеріальні правовідносини, як адміністративні, так, і фінансові, податкові, митні відносини поряд з правосуб'єктністю, юридичними фактами та процесуальними нормами виступають підставами виникнення адміністративно-процесуальних відносин[7, с. 66]. Іншими словами, закріплені законодавством України норми матеріального права разом із встановленими структурно-функціональними зв'язками сторін матеріальних правовідносин обумовлюють специфіку конкретних адміністративно-процесуальних відносин. В аспекті предмета цього дослідження це означає, що встановлені нормами адміністративного права підстави, види перевірок діяльності юридичних осіб, права та обов'язки контролюючих органів, а також права та обов'язки для підконтрольних юридичних осіб, можливі правові наслідки проведених перевірок обумовлюють вибір процесуальної форми захисту прав, законних інтересів потерпілого, його процесуальні права, обов'язки, гарантії, в межах, передбачених законом.

З іншого боку, функціональний зв'язок матеріальних і процесуальних норм та правовідносин, які виникають на їх основі дає змогу правозастосовчому органу (адміністративному суду) встановити які вимоги закону порушені при проведенні перевірок, чи правильно обрані заходи впливу на підконтрольну юридичну особу, і, чи не має місце перевищення повноважень з боку контролюючого органу при виконанні покладених на нього обов'язків.

В науці адміністративного права так само, як, і в судовій практиці сформувалася думка, за якою, правовідносини, що виникають між суб'єктами владних повноважень та юридичними особами, які здійснюють господарську діяльність у процесі здійснення контролю за такою діяльністю, а також по оскарженню рішень контролюючих органів, винесених при виконанні контрольних функцій є публічними правовідносинами.

На думку В.М. Гаращука, предметом відносин, що виникають при здійсненні органами державної влади та місцевого самоврядування функцій контролю виступають фактичні правовідносини, що складаються обов'язково за участю об'єкта контролю [3, с.122], тобто між підконтрольною юридичною особою та іншими фізичними або юридичними особами. Виходячи з наведеного погляду, об'єкт контролю являє собою юридичну особу - учасника адміністративних, підприємницьких відносин з притаманною їй правосуб'єктністю, майновими активами, встановленими комерційними зв'язками, що є значно ширшим за змістом та формою порівняно з предметом контролю, хоча в доктринальному і правозастосовчому аспектах ці поняття взаємопов'язані між собою.

Аналогічний підхід до визначення об'єкта контролю (перевірки) відображений в законодавстві України.

Згідно з п. 3 Постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження порядку інспектування Державною контрольно-ревізійною службою" від 20.04.2006 року, № 550 - Об'єктом контролю виступає підконтрольна установа, інший суб'єкт господарювання, включаючи його структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами, щодо якого органи Держфін інспекції мають підстави та повноваження проведення ревізії відповідно до законодавства [15].

Під іншим кутом зору, розмежування предмета та об'єкта контролю дає змогу правозастосовчому органу встановити межі, форму, підстави та порядок здійснення суб'єктами владних повноважень контрольних функцій у конкретній справі, і, як наслідок визначити правомірність винесеного за результатами перевірки рішення.

Між тим, на практиці використання понять: "Предмет" та "Об'єкт контролю" з метою оцінки правомірності рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень ускладнюється через відсутність в юридичній літературі і законодавстві єдиного підходу до визначення понять "Контроль", "Перевірок діяльності юридичних осіб".

В теорії адміністративного права державний контроль зазвичай, розглядається як: "Діяльність державних органів, яка полягає у спостереженні, аналізі та перевірці об'єктів контролю і спрямована на запобігання, виявлення та припинення дій, що суперечать встановленим державною нормам, правилам, стандартам". З наведеного визначення поняття "контролю" слідує, що: "сутність контролю, як суспільного явища полягає у перевірці відповідності діяльності учасників суспільних відносин встановленим в суспільстві правилам і нормам" [2, с.137, 138]. Відповідно, метою здійснення державного контролю, в тому числі, у сфері економіки є встановлення відповідності здійснюваної діяльності юридичної чи фізичної особи нормативним приписам, а також, перевірка ефективності, раціональності, ощадливості, відповідності цільовому призначенню використання майнових активів, віднесених до об'єктів контролю, збирання та узагальнення аналітичної інформації про стан здійснення інспекційної (контрольно-наглядової) діяльності.

При такому розумінні мети і сутності державного контролю, останнє поняття співвідноситься з поняттям "перевірка діяльності юридичних осіб", як частина і ціле, де перевірка виступає правовим засобом, формою здійснення державного контролю в економіці. За такого доктринального підходу, поняття "Перевірка" може розглядатися, як правовий засіб встановлення відповідності предмета та об'єкта контролю вимогам чинного законодавства, існуючому економічному правопорядку.

Таке розуміння поняття "Перевірка діяльності юридичних осіб" дає підстави нам констатувати, що предметом судового оскарження виступають рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, якими встановлюється відповідність господарської діяльності (окремих господарських операцій) вимогам чинного законодавства, або застосовуються адміністративні санкції, чи здійснюються інші заходи з попередження правопорушень. Іншими словами, дія норм процесуального законодавства спрямована на усунення причин виникнення протиправних наслідків проведених перевірок.

Законодавство України, визначаючи можливі наслідки перевірок юридичних осіб, переважно об'єднує їх у поняття "заходи впливу на порушника", і розкриває їх види через відсилочні норми підзаконних нормативно-правових актів: ст. 73 Закону України "Про банки та банківську діяльність", ст. 11-1 Закону України "Про державну податкову службу", тощо [13, 14]. Не залежно від того, чи можуть результати перевірки виступати підставою для застосування адміністративних санкцій, будь-які заходи впливу, застосовані до об'єкта перевірки мають в першу чергу профілактичну (попереджувальну) спрямованість, що виражається в різних формах.

Залежно від сфери та виду перевірки, підстави її проведення, юридичних наслідків, заходи впливу, що можуть застосовуватися до юридичної особи за рішенням контролюючого органу можна поділити на:

1) застосування профілактичних заходів, непов'язаних з покладенням на юридичну особу адміністративної чи господарсько-правової відповідальності;

2) визнання недійсними угод, які порушують встановлений публічний правопорядок, або завдають шкоду інтересам держави і суспільства, (ч. 1 ст. 227 Цивільного кодексу України);

3) прийняття рішення про проведення перевірки діяльності контрагентів юридичної особи, діяльність якої була предметом перевірки;

4) застосування передбачених законом санкцій до юридичної особи, діяльність якої супроводжується вчиненням правопорушень.

Існуючий в Україні механізм правового регулювання процедури перевірок діяльності юридичних осіб допускає як застосування конкретного заходу впливу, так, і одночасне поєднання кількох мір за умови, що їх реалізація прямо віднесена до компетенції контролюючого органу, або останньому надано право ініціювати перед іншими суб'єктами владних повноважень прийняття рішення про застосування відповідних заходів.

Приймаючи рішення про застосування до юридичної особи заходів впливу, суб'єкт владних повноважень трансформується у поняття "Правозастосовчий орган", а юридична особа (об'єкт перевірки) у поняття -"суб'єкт правопорушення".

Однак, у випадку застосування контролюючим органом до юридичної особи заходів впливу, реалізація яких не віднесена до компетенції такого суб'єкта владних повноважень, або необґрунтованого встановлення розміру адміністративної відповідальності, правозастосовчий орган фактично інтегрується в поняття "Суб'єкт правопорушення", а юридична особа набуває ознак потерпілого суб'єкта.

За такої трансформації сторін адміністративних правовідносин, профілактичні властивості застосованих заходів впливу не проявляються в тому значенні, в якому вони передбачені законом.

Не залежно від суб'єктного складу, зазначені відносини мають публічно-правовий, адміністративний характер, оскільки за загальним правилом мають бути спрямовані на захист інтересів держави та суспільства, попередження правопорушень у сфері державного регулювання економіки та відзначаються владним (управлінським) характером.

За буквальним змістом норми, передбаченої у п. 1 ч. 2 ст. 17 КАСУ, адміністративним судам підвідомчі спори осіб, (в тому числі юридичних) з суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності, в яких такий суб'єкт своїми владними рішеннями чи діями зобов'язує цих осіб вчиняти певні дії, утримуватися від вчинення конкретних дій, нести відповідальність [8]. Дослідження через призму норми, передбаченої ч. 1 КАСУ ознак правовідносин, що виникають при здійсненні перевірки діяльності юридичної особи та прийнятого за наслідками її проведення рішення дає всі підстави розглядати оскарження рішень, дій чи бездіяльність контролюючого органу, як справу адміністративної юрисдикції, тобто, переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень п. 11, ч.1 ст. 3 КАСУ) [8].

Іншими словами, на підставі норм, передбачених у п. 11, ч.1 ст. 3 та п. 2 ч.1 ст. 17 КАСУ, адміністративним судам підвідомчі справи зі спорів, в яких особа як фізична, так, і юридична зобов'язана у безумовному (імперативному) порядку виконати вимоги суб'єкта владних повноважень, викладені в його рішенні, прийнятому за результатами виконання ним покладених обов'язків. В той же час, як вже зазначалося, окремі категорії справ, зокрема: за зверненням органів Антимонопольного комітету України, Рахункової палати України, а так само, як і оскарження рішень цих органів підвідомчі господарським судам, відповідно до положень ч. 3 ст. 12 ГПК, незважаючи на публічно-правову сутність таких відносин. З метою уніфікації норм, якими регламентується підвідомчість публічно-правових спорів, формування єдиного правозастосовчого підходу по тій або іншій категорії справ пропонуємо у частині першій статті 60 Закону України "Про захист економічної конкуренції слова "підвідомчі господарським судам" замінити словами "Підвідомчі адміністративним судам", а частину третю статті 12 ГПК вилучити, тим самим об'єднати всі справи за участю суб'єктів владних повноважень в єдине поняття "Справа адміністративної юрисдикції".

Ключовим правовим засобом реалізації механізму оскарження рішень, дій чи бездіяльності контролюючих органів, а так само, як, і інструментом процесуального захисту суб'єктивних прав та юридичних осіб, способом встановлення адміністративно-процесуальних відносин виступає адміністративний позов.

Доктрина процесуального права, так само, як і законодавство України використовує поняття "Адміністративний позов в різних аспектах", акцентуючи увагу на тих, або інших його властивостях.

В юридичній літературі поняття "Позов" переважно розглядається, як правовий засіб відновлення і захисту прав, інтересів громадян та організацій, що реалізується у встановленій законом процесуальній формі[6, с.198-199].

Згідно положеннями п. 6 ч. 1 ст. 3 КАСУ: "Адміністративний позов - звернення до адміністративного суду про захист прав, свобод та інтересів у публічно-правових відносинах" [8]. Наведене визначення вказує на закріплення в нормах КАСУ інструментального підходу до розуміння понять, що використовуються в адміністративному судочинстві.

За такої моделі правового регулювання процесуальних відносин, адміністративний позов постає правовим засобом процесуального захисту і відновлення порушених прав, свобод, інтересів у сфері державного управління, способом реалізації процесуальної форми судового оскарження незаконних рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень.

З іншого боку, саме адміністративний позов виступає зв'язуючою ланкою матеріальних і процесуальних відносин у сфері державного управління, завдяки якій статичні правові зв'язки набувають динамічні властивості [7, с. 67].

Така думка обумовлена тим, що з поданням адміністративного позову юридична особа (об'єкт перевірки "контролю") набуває статус позивача, тобто, особи, яка своїми процесуальними діями прагне відновити порушені суб'єктом владних повноважень економічні інтереси. При цьому, позовна форма звернення до адміністративного суду повинна відображати склад сторін, зміст, підстави виникнення матеріальних публічно-правових відносин, з яких виник відповідний спір.

Говорячи критеріями правового регулювання адміністративно-процесуальних відносин, предметом оскарження у справах, що виникають за результатами проведених перевірок виступають індивідуально-правові акти про застосування заходів впливу або рішення, які обмежують права, інтереси підконтрольної юридичної особи.

В судовій практиці непоодинокими є адміністративні справи, в яких позивач поряд з вимогою про скасування індивідуально-правового акту чи рішення суб'єкта владних повноважень одночасно пред'являє вимогу про відшкодування шкоди, завданої відповідними рішеннями або актами. У відношенні до цієї категорії вимог норми, закріплені у ч 2 та 3 ст. 21 КАСУ передбачають кілька правил їх реалізації у порядку адміністративного судочинства: 1) адміністративним судам підвідомчі справи про відшкодування шкоди, заподіяної суб'єктом владних повноважень лише у випадку, коли такі вимоги поєднані з іншими вимогами, що випливають з публічно-правових відносин; 2) не допускається об'єднання кількох непов'язаних між собою вимог, віднесених по підвідомчості цивільних або господарських судів, крім випадків, прямо передбачених законом [8].

Визначаючи обмеження щодо об'єднання в одному адміністративному позові кількох не пов'язаних між собою вимог, КАСУ водночас легалізував причинний зв'язок між публічними правовідносинами та вимогами, що з них випливають. Фактично, вид, підстави проведення перевірки юридичної особи, зміст компетенції контролюючого органу, застосовані до порушника заходи головним чином зумовлюють предмет адміністративного позову, вимоги, з якими позивач звертається до адміністративного суду.

Розглядаючи відповідну категорію справ, адміністративні суди на підставі ч. 3 ст. 2 КАСУ повинні з'ясувати чи прийняті (вчинені) відповідне рішення: 1) на підставі, в межах повноважень і у спосіб, передбачений Конституцією та законами України, тобто, чи мали право відповідні суб'єкти владних повноважень проводити конкретний вид перевірки та застосовувати визначений рішенням вид, розмір санкцій; 2) з метою використання повноважень, що відповідає меті, для реалізації якої їх встановлено, (в частині проведення перевірок - контроль за відповідністю визначених у звітах, декораціях показників діяльності юридичної особи фактичним даним щодо об'єкта перевірки); 3) обґрунтовано, тобто, з урахуванням всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, (дослідження документів первинної бухгалтерської звітності, що містять достовірну інформацію про господарські операції, результати яких враховуються контролюючим органом); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно, (безумисного заподіяння шкоди юридичній особі, створенні перешкод в її діяльності, чи втручання в господарську діяльність, шляхом перевищення наданих контролюючому органу повноважень); 6) розсудливо, тобто, з урахуванням всіх встановлених юридичних фактів, що мають значення для правильного встановлення результатів перевірки, їх оформлення відповідно до закону); 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) своєчасно, тобто, протягом розумного строку (з урахуванням строків проведення процедури адміністративного оскарження рішень контролюючих органів, якщо така процедура проводилася).

Реалізація адміністративними судами зазначених повноважень охоплюється поняттям "Судовий контроль", а в окремих випадках, на думку деяких дослідників може розглядатися, як втручання суду в діяльність органів виконавчої влади з метою приведення їхньої діяльності до вимог, встановлених законом [7, с. 69]. Під іншим кутом зору, діяльність адміністративного суду по здійсненню завдань і функцій встановлених КАСУ у правозастосовному аспекті являє собою спосіб попередження правопорушень з боку суб'єктів владних повноважень, правовий засіб забезпечення публічного правопорядку.

Великою мірою завдання адміністративного судочинства, значення адміністративного суду у попередженні правопорушень обумовлюється змістом адміністративного позову, тобто: "Сукупністю дій суду, вчинення яких вимагає позивач виходячи з обраного ним способу захисту (відновлення) суб'єктивних прав" [6, с. 199].

Невід'ємним елементом механізму оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, в тому числі контролюючих органів є строки реалізації процесуальних заходів з відновлення і захисту порушених прав, охоронюваних законом інтересів.

З прийняттям КАСУ основні процесуальні строки оскарження рішень, дій чи бездіяльності одержали легальне закріплення саме в нормах цього законодавчого акту.

Як слідує із змісту норми, передбаченої ч. 2 ст. 99 КАСУ, для звернення до адміністративного суду за захистом, відновленням прав, свобод та законних інтересів встановлюється шестимісячний строк з моменту, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав. Якщо виникнення адміністративного спору обумовлено пред'явленням суб'єктом владних повноважень безумовної грошової вимоги, строк звернення до адміністративного суду згідно з ч. 5 ст. 99 КАСУ становить один місяць з дати встановлення відповідної вимоги [8].

Системне тлумачення змісту наведених норм вказує на те, що законодавець визначаючи в нормах КАСУ строки оскарження рішень суб'єктів владних повноважень виходив передусім із предметного критерію, тобто, характеру спірних правовідносин, вимог, що з них випливають.

Прикладом зазначеного твердження можуть виступати правовідносини по оскарженню рішення про застосування до юридичної особи адміністративно-господарських санкцій. За буквальним змістом норми, передбаченої у ч. 1 ст. 238 Господарського кодексу України (далі - ГК) зазначений вид санкцій об'єднує заходи майнового та організаційного впливу на порушника правил здійснення господарської діяльності. Відповідно строк оскарження рішень про застосування майнових адміністративно-господарських санкцій: накладення штрафу, вилучення незаконно одержаного прибутку, конфіскації майна, а так само, як і оскарження рішень по стягненню заборгованості по податках, зборах, обов'язкових платежах становить один місяць з дати пред'явлення відповідної вимоги. Натомість, оскарження рішення про застосування заходів організаційного впливу допускається в шестимісячний строк з дати коли заінтересована особа дізналася або повинна була дізнатися про його винесення.

В аспекті предмета дослідження цієї статті передбачені законодавством України строки можна поділити на чотири основні види: 1) строки організації та здійснення конкретних процедур в межах перевірки діяльності юридичної особи; 2) строки прийняття, оформлення рішення за результатами проведеної перевірки органами контролю та строки застосування санкцій за виявлені правопорушення; 3) строки адміністративного оскарження рішення органу контролю, якщо законом передбачений відповідний порядок оскарження індивідуально-правових актів таких суб'єктів владних повноважень.

Зазначені строки закріплюються, як правило, в нормах матеріального права і мають правове значення для адміністративного суду та сторін спору в частині встановлення правомірності тих або інших дій, чи бездіяльності допущених контролюючим органом при проведенні перевірки діяльності юридичної особи. Зокрема, відповідно до ст. 250 ГК, уповноважений орган державної влади має право застосувати до порушника правил здійснення господарської діяльності адміністративно-господарські санкції протягом року з дати вчинення правопорушення, але, не пізніше шести місяців з дати його виявлення [4]. Порушення суб'єктом владних повноважень загальних строків застосування адміністративно-господарських санкцій є правовою підставою для скасування постанови про їх застосування до юридичної особи - правопорушника.

Із системного тлумачення змісту наведеної норми слідує, що межі зазначеного строку визначаються датою вчинення або виявлення правопорушення та прийняттям рішення про застосування передбачених законом адміністративно-господарських санкцій. В адміністративному процесі передбачені нормами матеріального права строки виступають критерієм юридичної оцінки дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, але, в той же час не впливають на судовий розгляд і вирішення адміністративної справи.

Слід зазначити, КАСУ допускає встановлення строків оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень в нормах інших законів України.

При чому, встановлені в спеціальних нормах конкретних законів строки мають пріоритет у застосуванні порівняно із загальним строком, передбаченим КАСУ 10. Зазначений правозастосовчий підхід Вищого адміністративного суду України відображає зміст норм КАСУ та ґрунтується на загальнотеоретичних принципах реалізації норм права. Однак, значна розбіжність у тривалості строків звернення до адміністративного суду, іноді, не чіткість формулювання підстав початку їх перебігу мають наслідком створення нерівних умов для захисту прав та законних інтересів юридичних осіб в адміністративних судах, що суперечить принципам і завданням КАСУ.

Між тим, системний аналіз положень законодавства, яким врегульований порядок здійснення державного контролю (нагляду) за діяльністю юридичних осіб вказує на наявність окремих процесуальних строків в нормах матеріального права. Як приклад можна вказати на норму, закріплену у п. 56,18 ст. 56 Податкового кодексу України, згідно з якою: "З урахуванням строків давності платник податків має право оскаржити в суді податкове повідомлення - рішення, або рішення контролюючого органу про нарахування грошових зобов'язань у будь-який момент, після отримання такого рішення" [12]. Згідно з абзацом другим пункту 56,18 ст. 56 ПК, у випадку застосування платником податків процедури адміністративного оскарження рішення контролюючого органу, строк давності, встановлений ст. 102 продовжується на строк адміністративного оскарження до винесення суб'єктом владних повноважень конкретного рішення. Поряд з наведеним правилом, ПК у п. 56,9 ст. 56 передбачає, що у разі, коли до подання позовної заяви проводилася процедура адміністративного оскарження, платник податків (позивач) має право оскаржити податкове повідомлення - рішення, або рішення іншого контролюючого органу про нарахування грошових зобов'язань протягом місяця, що настає за днем закінчення процедури адміністративного оскарження відповідно до п. 56,17 ст. 56 ПК. Порівняльно-правове дослідження норм, закріплених абзацом першим пункту 56,18 та п. 56.19 ст. 56 ПК вказує на початок перебігу строку давності в першому випадку з дати надходження податкового повідомлення - рішення контролюючого органу і можливість його продовження на строк адміністративного оскарження. Натомість, за буквальним змістом п. 56.19 ст. 56 ПК, місячний строк звернення до адміністративного суду з позовною заявою про оскарження рішення контролюючого органу починає перебіг з наступного дня після закінчення відповідної процедури і не підлягає продовженню на строк її тривалості. Здійснюючи регулювання однорідних відносин, норма, передбачена пунктом 56,19 ст. 56 ПК фактично обмежує права сторін адміністративного спору в частині тривалості строків звернення для відновлення і захисту прав та законних інтересів юридичних осіб, продовження процесуальних строків, тощо.

Слід звернути увагу, ПК визнає процедуру адміністративного оскарження податкового повідомлення - рішення контролюючого органу досудовим порядком вирішення спорів, що дозволяє використовувати усі встановлені обставини, письмові документи, підготовлені за результатами процедури адміністративного оскарження, як докази в адміністративній справі, переданій на розгляд адміністративного суду.

В аспекті розв'язання колізії між нормами ПК можна підтримати правозастосовчу позицію Вищого адміністративного суду України, викладену у інформаційному листі від 10,02,2011 року № 203/11\13-11, відповідно до якої, пункти 56,18 та 56,19 ст. 56 ПК містяться в одному тому самому нормативно-правовому акті, прийняті та введені в дію одночасно, регулюють ті самі правовідносини, тому суперечність між ними не може бути розв'язана за рахунок застосування загальновизнаних прийомів тлумачення правових норм (надання норми, яка прийнята пізніше, або, яка є спеціальною).

Отже, зазначені норми допускають неоднозначне (множинне) трактування змісту права платників податків на судове оскарження рішень про нарахування грошових зобов'язань, в частині початку перебігу і тривалості строків для такого оскарження. За такої моделі правового регулювання реалізації платниками податків права на оскарження рішень контролюючих органів, слід керуватися п. 56,21 ст. 56 ПК, згідно з якою: "У разі, коли норма цього Кодексу чи іншого нормативно-правового акту, виданого на підставі ПК, або, коли норми різних законів, чи різних нормативно-правових актів припускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов'язків платників податків, або контролюючих органів, внаслідок чого можуть бути прийняті рішення як на користь платника податків, так, і контролюючого органу, рішення приймаються на користь платника податків" [10].

Зважаючи на досліджені приписи ПК і вироблену адміністративними судами лінію судової практики щодо строків оскарження рішень контролюючих органів пропонуємо із статті 56 ПК п. 56,19 вилучити, а до відносин по оскарженню податкових повідомлень - рішень контролюючих органів застосовувати норму, передбачену у п. 56,18 ст. 56 у поєднанні із ст. 102 ПК.

Здійснюючи системне тлумачення норми, закріпленої у п. 56,18 ст. 56 ПК, Вищий адміністративний суд України в Інформаційному листі від 05.07.2011 року № 945/11/13-11 вказав на необхідність застосовувати при визначенні податкових зобов'язань, в тому числі при оскарженні у адміністративних судах строків давності, передбачених у ст. 102 ПК, тобто, 1095 днів з дати виникнення, нарахування податкового зобов'язання. Такий правозастосовчий підхід до проблеми визначення строків оскарження рішень контролюючих органів прямо вказує на визнання норми, закріпленої у ст. 102 Пк, як пріоритетної (спеціальної) порівняно з нормами ст. 99 КАСУ. Поряд з цим, Вищий адміністративний суд України вказуючи на можливість застосування строків давності, встановлених у ст. 102 ПК до визначення податкових зобов'язань і оскарження рішень контролюючих органів, тим самим, поширив дію цього строку на оскарження правомірності застосування санкцій до платників податків. Зазначене правило поширюється і на контролюючі органи в частині строків стягнення податкової заборгованості, в тому числі за майновими санкціями [11].

На наш погляд, закріплення процесуальних строків в нормах матеріального права є не зовсім виправданим з точки зору критеріїв правового регулювання конкретних видів адміністративно-процесуальних правовідносин. Проведене дослідження механізму оскарження в адміністративних судах рішень контролюючих органів, прийнятих за результатами перевірок діяльності юридичних осіб вказує на необхідність систематизації законодавства у цій сфері, усунення дублювання одно видових за змістом норм. В цьому аспекті, слід погодитись з науковцями, які вказують на необхідність включення норм, що визначають види, підстави, порядок проведення контрольно-наглядових процедур (перевірок) діяльності юридичних осіб, механізм адміністративного оскарження прийнятих рішень до проекту Кодексу Адміністративних процедур [1 с. 137, 138]. Поряд з наведеними пропозиціями у зазначеному проекті Закону слід закріпити виключний перелік органів державної влади та місцевого самоврядування, наділених правом здійснювати перевірки діяльності юридичних осіб, встановити мінімальну та максимальну межі тривалості відповідних заходів, види санкцій, які може застосовувати той або інший суб'єкт владних повноважень, підстави проведення позапланових і комплексних перевірок, умови взаємодії різних контролюючих органів при їх проведенні.

Одночасно, нові нормативно-правові акти повинні враховувати положення Податкового і Митного кодексів, якими регламентується порядок здійснення фінансового контролю з боку податкових інспекцій, митних органів. З введенням в дію Кодексу Адміністративних процедур підзаконні нормативно-правові акти, які регламентують порядок проведення перевірок діяльності юридичних осіб мають бути скасовані з одночасним запровадженням у вказаний проект Кодексу норми, відповідно до якої: "Підстави, види, порядок проведення перевірок діяльності юридичних осіб, а також санкції, що підлягають застосуванню до них за порушення правил здійснення господарської діяльності визначаються виключно законом".

Великою мірою удосконаленню правозастосовчої діяльності в частині оскарження рішень контролюючих органів, винесених за результатами перевірок могла б сприяти підготовка у майбутньому Верховним або Вищим адміністративним судами України роз'яснення із загальних питань судової практики з відповідної категорії справ, передусім, в частині визначення об'єкта та предмета перевірок, заходів попередження адміністративних правопорушень у сфері економіки, відображення особливостей забезпечення адміністративних позовів до контролюючих органів.

процесуальний законодавство правовий оскарження

Список литературы

1. Алімов В. С. Процедури в адміністративному праві України: теорія і практика: дис зд. наук. ступеня кюн /В.С. Алімов. - Донецьк,2002. - 165 с.

2. Андрейко О. Ф. Організаційно-правові проблеми державного контролю у сфері виконавчої влади: дис зд. наук. Ступеня дюн /О.Ф. Андрійко. - Київ, 1999. - 378 с.

3. Гаращук В.М. Теоретико-правові проблеми контролю та нагляду у державному управлінні: дис зд. наук. Ступеня дюн /В.М. Гаращук. Харків, 2003. - 413 с.

4. Господарський Кодекс України : Закон України від 16.01.2003 № 436 // Відомості Верховної Ради України. - 2003. - № 18. - № 19-20; № 21-22. - Ст. 144.

5. Господарський процесуальний кодекс України від 06.11.1991 // Відомості Верховної Ради України . - 1992. - № 6. - Ст. 56.

6. Гражданское процессуальное право: Учебник / С. А. Алехина, В. В. Блажеев и др.; Под ред. М. С. Шакарян. - М.: Изд-во Проспект, 2004. - 584 с.

7. Килясханов И.Ш. Административно-процессуальное право / И.Ш. Килясханов / - Москва, 2004. - 399 с.

8. Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 // Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 35-36. - № 37. - Ст. 446.

9. Конституція України від 28.06.1996 // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

10. Лист Вищого адміністративного суду України від 10.02.2011 N 203/11/13-11. Інформаційно-пошукова система ТОВ "Ліга Закон".

12. Податковий кодекс України, від 02.12.2010р. №2755-VL (ВВР 2011, №13-14, №15-16, №17, ст. 112).

13. Про банки і банківську діяльність: Закон України від 07.12.2000 р. (Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2001, N 5-6, ст.30).

14. Про Державну податкову службу в Україні:Закон України від 04.12.1990р. (ВВР УРСР, 1991, №6, ст37).

15. Про затвердження Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою Постанова Кабінету Міністрів України № 550 від 20.04.2006 р. (з наступними змінами та доповненнями). Інформаційно-пошукова система ТОВ "Ліга Закон".

16. Про захист економічної конкуренції : Закон України від 11.01.2001 // Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 12. - Ст. 64.

Размещено на Allbest.ru

...

Подобные документы

Работы в архивах красиво оформлены согласно требованиям ВУЗов и содержат рисунки, диаграммы, формулы и т.д.
PPT, PPTX и PDF-файлы представлены только в архивах.
Рекомендуем скачать работу.