Некоторые аспекты правового статуса уполномоченного по правам человека в республике Казахстан и Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Некоторые аспекты правового статуса уполномоченного по правам человека в республике Казахстан и Российской Федерации

А.Б. Узакбаева

Уполномоченный по правам человека в Республике Казахстан и Российской Федерации представляет собой государственный орган, призванный защищать права и свободы человека и гражданина, способствовать их соблюдению государственными органами и органами местного самоуправления.

Уполномоченные по правам человека занимают одну из высших государственных должностей. В своей деятельности они руководствуются конституциями, Положением об Уполномоченном по правам человека в Республике Казахстан¹, Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»², законами Республики Казахстан, актами Президента Республики Казахстан и Правительства Республики Казахстан, законодательством Российской Федерации, а также общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации.

Уполномоченный по правам человека как правовой институт должен отвечать принципам независимости и неподотчетности каким-либо государственным органам и должностным лицам, которые могли бы влиять на принимаемые им решения. Это подчеркивает его особый статус. Непременным условием его правозащитной деятельности является независимость при принятии им решений, что служит основным условием и предпосылкой выполнения контрольных функций, которые ему доверяет конституционно-правовой порядок.

Однако в Положении об Уполномоченном по правам человека в Республике Казахстан назван только один аспект его правового статуса -- независимость, а об отсутствии какой-либо подотчетности законодатель умалчивает.

По мнению ряда ученых, юридическая конструкция, в которой статьи о правовой основе деятельности Уполномоченного обособлены от статей о его независимости, ослабляет его правовые позиции как независимого органа, способствует подчинению его различным государственным органам, за деятельностью которых он уже не может осуществлять надзор³.

Отличительной особенностью, характеризующей правовой статус Уполномоченного, является отсутствие возможности обжалования и пересмотра его решений государственными органами, включая органы прокуратуры и правосудия.

Необходимо отметить, что факт независимости в вопросах деятельности и отсутствие подотчетности Уполномоченного особо отмечены в ст. 33 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

Особого внимания заслуживает норма настоящего Закона, гарантирующая Уполномоченному осуществление им функций без всякого ограничения в условиях чрезвычайного или военного положения. Не имеет значения, введено ли оно на всей территории страны либо на отдельной его части. Граждане обладают правом обращения к Уполномоченному, а он, в свою очередь, использует принадлежащие ему механизмы в вопросах защиты нарушенных прав. Данное положение возводит конституционно-правовой институт Уполномоченного по правам человека в ранг государственных органов, обладающих особым статусом, и подтверждает стремление России признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Это также связано с конституционными нормами, запрещающими какое-либо ограничение прав и свобод, что предусмотрено статьями 20-24, 28, 34, 40, 46-54 Конституции РФ³. Безусловно, невозможность ограничения компетенции Уполномоченного в период введения чрезвычайного положения лишний раз подчеркивает его независимость и неприкосновенность его правового статуса.

В Положении об Уполномоченном по правам человека в Республике Казахстан не предусматривается норма, закрепляющая гарантию деятельности правозащитного органа в условиях чрезвычайного или военного положения. Более того, Республика Казахстан уже использовала подобную правовую практику в отношении судов, запретив учреждение специальных и чрезвычайных судов (п. 4 ст. 75 Конституции РК). Для Конституции Республики Казахстан, как и для Конституции Российской Федерации, характерно наличие правовой нормы, не допускающей ограничения прав и свобод граждан, предусмотренные ст. 10, 11, 13-15, п. 1 ст. 16, ст. 17, 19, 22, п. 2 ст. 26⁴.

Целесообразным было бы гарантировать данное право путем сохранения правового статуса Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан в период введения чрезвычайного и военного положения.

При определении правового статуса Уполномоченного по правам человека большое значение имеет вопрос, касающийся порядка его назначения на должность и отстранения от нее.

Процедура назначения на должность Уполномоченного состоит из нескольких этапов. Мандат на назначение на должность Уполномоченного в Республике Казахстан предоставляется главой государства после консультаций с комитетами палат парламента сроком на пять лет. Процедуру назначения на должность Уполномоченного в Российской Федерации и предоставления ему мандата осуществляет нижняя палата Федерального Собрания -- Государственная Дума сроком на пять лет.

В соответствии со сложившейся мировой практикой законодатель предписывает ряд ограничений в вопросах деятельности Уполномоченного, не связанных с непосредственным осуществлением им прямых обязанностей как правозащитника: отсутствие членства в политической партии, запрет на занятие предпринимательской деятельностью и т. д.

По нашему мнению, в п. 5 Положения об Уполномоченном по правам человека в Республике Казахстан далеко не в полной мере представлен круг ограничений, которые должно взять на себя лицо, назначенное на должность Уполномоченного. К ним относятся приостановление членства в политических партиях и иных общественных объединениях, запрет на осуществление политической деятельности.

Российский законодатель пошел дальше в данном вопросе. В соответствии со ст. 11 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» Уполномоченный по правам человека не может являться депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации или депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности.

Необходимо, на наш взгляд, прямое указание на то, что Уполномоченный не может заниматься предпринимательской деятельностью, выезжать в служебные командировки за счет юридических и физических лиц, что в дальнейшем может поставить его в известную степень зависимости, и тогда говорить о какой-либо его беспристрастности и независимости не придется.

Следующей гарантией, определяющей правовой статус Уполномоченного, является продолжительный срок его полномочий, не совпадающий со сроками полномочий органа, назначившего его на должность, а также исчерпывающий перечень правовых оснований, не подлежащий расширительному толкованию, для досрочного освобождения Уполномоченного от должности.

В соответствии с российским законодательством об Уполномоченном полномочия последнего не прекращаются в связи с окончанием срока полномочий, а также роспуском Государственной Думы.

К сожалению, Положение об Уполномоченном в Республике Казахстан не имеет подобной нормы. Если ранее срок полномочий органа, назначившего его на должность, не совпадал со сроком полномочий Уполномоченного и составлял семь лет, то после внесения ряда положений в Основной Закон ситуация изменилась. Поэтому, следует, на наш взгляд, внести норму о сохранении мандата Уполномоченного в Республике Казахстан даже в условиях смены главы государства.

Не представляется целесообразным ограничение срока пребывания в должности Уполномоченного. Должность и характер деятельности Уполномоченного не имеют политической направленности, поэтому отсутствие каких-либо ограничений по срокам не должно вызывать опасений. Опыт и практика, накопленные за срок нахождения Уполномоченного на должности, лишь способствуют повышению его профессионального уровня.

Как уже было отмечено, гарантией стабильного функционирования правового института Уполномоченного является наличие исчерпывающего перечня оснований его досрочного освобождения от занимаемой должности.

По-нашему мнению, текст российского закона не содержит полного перечня оснований для досрочного освобождения Уполномоченного от занимаемой должности.

Следует дополнить ст. 13 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» следующими основаниями:

вступление в силу решения суда о признании Уполномоченного недееспособным или ограниченно дееспособным либо о применении к нему принудительных мер медицинского характера;

смерть Уполномоченного или вступление в законную силу решения суда об объявлении его умершим.

В Положении об Уполномоченном по правам человека в Республике Казахстан вызывает сомнение следующая формулировка основания для досрочного освобождения Уполномоченного от должности: «назначение, избрание Уполномоченного на другую должность и его переход на другую работу». Если Уполномоченный пожелает оставить данный пост, то он вполне может воспользоваться основанием: «освобождение от должности по собственному желанию», а вышеупомянутое основание может стать законным для решения вопроса с неудобным правозащитником. На наш взгляд, весьма справедливым было бы использовать тот же порядок отстранения от должности Уполномоченного, что и при назначении его на должность в целях соблюдения принципов представительной демократии.

Составным элементом правового статуса Уполномоченного является наличие судебного и административного иммунитетов. В случае с Уполномоченным в Республике Казахстан говорить о наличии иммунитета как такового вообще не приходится. В такой правовой ситуации следует защищать самого правозащитника, так как он находится в весьма уязвимом положении.

Введение определенной степени неприкосновенности, безусловно, необходимо, так как Уполномоченный при исполнении своих обязанностей затрагивает интересы должностных лиц, которые, в свою очередь, могут воспрепятствовать его деятельности.

Неоспоримым является тот факт, что Уполномоченный по правам человека как должностное лицо государства находится вне рамок политики, но, учитывая все возможные варианты в вопросах его деятельности, следовало бы внести, помимо иммунитета, и такую категорию, как индемнитет, которая является составной частью правового статуса депутатов высших законодательных (представительных) органов Казахстана и России.

В случае возникновения правовых оснований для лишения иммунитета Уполномоченного по правам человека вступают в действие нормы уголовно-процессуального кодекса, которые в известной степени ограждают Уполномоченного от чиновничьего произвола. Особого внимания заслуживает тот факт, что такие важные элементы правового статуса Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан, как судебный, административный иммунитет, особенности производства процессуальных действий, определение органов, в чье ведение будет отнесен вопрос о возбуждении уголовного дела, остаются открытыми.

Сегодня можно смело заявить о том, что правовая основа для полноценного функционирования, а главное осуществления правозащитной деятельности институтом Уполномоченного по правам человека в Казахстане еще не создана.

Возбуждение уголовного дела в отношении Уполномоченного в Российской Федерации производится Генеральным прокурором РФ, вынесение судебного решения об избрании в отношении Уполномоченного по правам человека в качестве меры пресечения заключения под стражу или производство обыска исполняется с согласия Государственной Думы.

Следует отметить, что Государственная Дума как орган, назначающий и отстраняющий от занимаемой должности, не остается в стороне в вопросах защиты либо лишения особого правового статуса Уполномоченного по правам человека в РФ, что соответствует Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и процессуальному законодательству России.

В соответствии со сложившейся практикой в Республике Казахстан органом, дающим согласие на проведение процессуальных действий, мог бы стать глава государства с участием комитетов палат парламента.

Напротив, Уполномоченный в Республике Казахстан не является столь защищенной в правовом смысле государственной фигурой, главной функцией которого является принятие мер по восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина.

При наличии всех имеющихся характеристик правового института Уполномоченного по правам человека как в Казахстане, так в России не следует забывать о том, что данная должность является государственной, деятельность Уполномоченного регламентируется законодательством о государственной службе, а его финансирование происходит за счет средств государственного бюджета.

Уполномоченный в Республике Казахстан по своему статусу соответствует статусу руководителя республиканского агентства, непосредственно подчиненного главе государства. Хотя, как подтверждает мировой опыт, следовало придать Уполномоченному статус судьи Верховного Суда.

Залогом полноценного функционирования и развития любого государственного органа является своевременное финансирование его деятельности. Решение вопросов о финансовом содержании аппарата Уполномоченного, о повышении квалификации кадров аппарата и т. д. осуществляется в соответствии с постановлениями Правительства Республики Казахстан об утверждении паспортов республиканских бюджетных программ на определенный календарный год. Соответственно, говорить об отдельной строке в республиканском бюджете не приходится. Думается, что это и будет являться первопричиной, не позволяющей полноценно развиваться институту Уполномоченного по правам человека в Казахстане.

Противоположная ситуация складывается в отношении Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, статус которого соответствует статусу судьи Конституционного Суда РФ со всеми вытекающими последствиями. Более того, в целях обеспечения социальных гарантий Уполномоченного по правам человека в РФ и лиц, замещающих государственные должности федеральной государственной службы в аппарате Уполномоченного, был подписан Указ Президента РФ от 5 мая 2005 г. № 505 «О совершенствовании оплаты труда Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности федеральной государственной службы в рабочем аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации».

Совершенствование «классических» процедур защиты и восстановления нарушенных прав и свобод граждан и учреждение новых -- задача любого государства, утвердившего себя демократическим. Следовательно, следует ускорить процесс устранения пробелов в законодательстве об Уполномоченном по правам человека в Республике Казахстан с учетом имеющейся международной и российской практики.

право уполномоченный человек государственный

Примечания

1 Указ Президента Республики Казахстан «Об учреждении должности Уполномоченного по правам человека» от 19 сентября 2002 г. // Собр. актов Президента и Правительства Республики Казахстан. 2002. № 30. Ст. 328.

2 Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. // Рос. газ. 1997. 4 марта.

3 См.: Денисов С. Встраивание института Уполномоченного по правам человека в механизм власти различных управленческих групп // Комиссии и уполномоченные по правам человека: опыт российских регионов / Под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб., 2002.

4 Конституция Российской Федерации // Рос. газ. 1993. 25 дек.

Размещено на Allbest.ru