Особенности организации государственной службы в дореволюционной России
Влияние чиновников, выполняющих управленческие функции в государстве, на политическое и экономическое развитие общества. Чины государственной службы и состав бюрократии в дореволюционной России. Особенности жалования и материального содержания служащих.
Рубрика | Государство и право |
Вид | реферат |
Язык | русский |
Дата добавления | 26.08.2013 |
Размер файла | 42,1 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Оглавление
- Введение
- 1. Чины государственной службы в дореволюционной России
- 2. Состав российской бюрократии
- 3. Особенности организации государственной службы в дореволюционной России
- Заключение
- Список использованных источников и литературы
- Введение
- Государственная служба как специализированный институт призвана реализовывать, претворять в жизнь властные полномочия государства. От профессионального мастерства, знаний, деловой этики, честности государственных служащих зависит эффективность государственного управления.
- Проблема создания современной демократической системы государственной службы в Российской Федерации находится в центре внимания современных реформ. Государственный аппарат традиционно оказывает серьезное влияние на функционирование всех ветвей государственной власти, на все сферы общественной жизни. Он создает единую основу, устойчивость и порядок.
- Тема является актуальной, поскольку чиновничество, выполняя управленческие функции в государстве, всегда оказывало большое влияние на политическое и экономическое развитие общества. По действиям чиновников население судило о власти и силе закона в стране, от них зачастую зависели не только материальное благополучие граждан, но и честь, достоинство, а порой и жизнь
- Государственная служба в России имеет глубокие исторические корни, а ее традиции уходят в глубины времени более чем на тысячу лет. Традиции каждой страны предусматривают особый порядок действия института государственной службы, который имеет ярко выраженную социокультурную специфику. Поиск идеальной модели государственной службы, которая соответствовала бы вызовам времени, должен осуществляться на условиях исторической преемственности, так как только она позволяет выявить традиции отечественной системы государственной службы, обогащает наши знания по истории российской правовой системы.
- Цель работы - исследование государственной службы в дореволюционной России.
- Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
- 1. Рассмотреть эволюцию чинов государственной службы в дореволюционной России;
- 2. Охарактеризовать состав российской бюрократии;
- 3. Изучить порядок поступления на государственную службу;
- 4. Проанализировать особенности материального содержания служащих.
- В работе использованы монографии различных авторов и учебные пособия по истории России и истории государственного управления в России.
1. Чины государственной службы в дореволюционной России
Основы организации чиновничества Российской империи закладываются Петром I, учредившим Табель о рангах. В соответствии с ней, в империи насчитывалось XIV классов гражданской службы. В начале XIX века число чинов госслужбы сокращается с 14 до 12; пожалования в чины XIII и XIV класса сначала прекращаются, затем сами эти чины отменяются.
Принцип старшинства распространяется также на жён и дочерей чиновников ("все замужние жены поступают в рангах по чинам мужей их").
Кроме классных служащих, в империи также были и низшие госслужащие (писари, курьеры и т. д.), не принимавшие решений, и не имевшие никаких чинов по Табели о рангах.
1. Согласно "Уставу о службе по определению от правительства" устанавливались следующие способы награждения чиновников:
2. Высочайшее Его Императорского Величества благоволение (Рескрипт, иногда с пожалованием титула);
3. Чины;
4. Ордена;
5. Назначение аренд и пожалование земель; (с 1807 практика раздачи государственных крестьян прекращается, и раздаются только земли);
6. Подарки от высочайшего Его Императорского Величества имени; (особо ценным считался миниатюрный портрет императора для ношения на груди);
7. Единовременные денежные выдачи.
Особым был высший, I класса, чин канцлера. Он задумывался для единственного лица, высшего в иерархии госслужбы; всего за историю империи этот чин получали 11 человек. Чин II класса давал право именоваться "вице-канцлером".
6 августа 1809 г. император Александр I подписал Указ, подготовленный М.М. Сперанским, "О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках, для производства в коллежские асессоры и статские советники". Основными целями Указа было намерение "разным частям гражданской службы доставить способных к учениям образованных чиновников; трудам и успехам открыть путь к деятельности, предпочтительно к наградам, со службою сопряженным", положить конец "удобности достигать чинов не заслугами и отличными познаниями, но одним пребыванием и счислением службы".
Указ кардинально изменил порядок чинопроизводства, поставив его в зависимость от образовательного уровня. Образование становилось условием карьеры. Если до выхода Указа гражданские чины VIII класса (коллежский асессор) и V класса (статский советник) могли приобретаться выслугой лет, то после его издания производство служащих в эти чины без представления свидетельства об окончании университета или без сдачи специальных экзаменов было запрещено.
Указ категорично определил, что "никто не будет произведен в чины коллежского асессора, хотя бы и выслужил положенное число лет в титулярных советниках, если сверх отличных одобрений своего начальства не предъявит свидетельство от одного из состоявших в Империи Университетов, что он обучался в оном с успехом наукам гражданской службе свойственным, или что, представ на испытание, заслужил на оном одобрения в своем знании" Байкеева, С.Е. Образовательное законодательство и чинопроизводство в системе государственной службы России в первой четверти XIX века / С.Е. Байкеева // История государства и права. 2007. №4. С. 53-55..
Производство экзаменов было возложено на университеты, для чего в каждом из них был учрежден особый испытательный комитет из ректора и трех профессоров. Лицам, успешно прошедшим испытание, университетское правление выдавало соответствующий аттестат, служивший одним из оснований для представления к более высокому чину. Руководству министерств, ведомств и других административных учреждений рекомендовалось не только не препятствовать, а, наоборот, способствовать чиновникам в повышении их образования. Примечательно, что на первых порах после выхода Указа император лично следил за его выполнением и не допускал послаблений при чинопроизводстве. На одном из документов, представлявших двух титулярных советников к награждению чинами асессора за усердную службу, Александр I оставил резолюцию: "Без аттестатов университета произведены быть не могут". Указ устанавливал приоритетное чинопроизводство лиц, имевших высшее образование, и вызвал заметное недовольство со стороны чиновной бюрократии. Основным предметом возмущения было положение Указа об экзаменах служащих. Его реализация "отвлекала чиновников от должностных их занятий", возвращала людей уже в совершенно зрелом возрасте во времена детства и юности, сажала их снова на школьную скамью и нередко требовала от них совершенно невозможного, когда в местах их служения не было ни высшего, ни среднего учебного заведения. Эти и другие недостатки Указа повлекли за собой ряд отступлений от его правил, зафиксированных в соответствующих Указах от 21 марта 1812 г.; от 26 мая 1815 г. и от 27 октября 1822 г.. Со временем отступления и изъятия из Указа 1809 г. получили столь обширное применение, что, по замечанию Государственного Совета, "самый закон обратился в изъятие".
Несмотря на недостатки Указа, он сыграл огромную роль в повышении образовательного уровня государственных служащих. Его положения нашли свое отражение во многих нормативных актах, связанных с гражданской службой. Основные его положение были использованы при подготовке проекта Устава о службе гражданской. Необходимость его подготовки диктовалась серьезными проблемами кадрового обеспечения государственной службы и чинопроизводства. Щепетев В.И. История государственного управления в России. М.: ВЛАДОС, 2003. 512с.
Во Всеподданнейшем докладе Правительствующего Сената Александру I отмечалось, что с конца XVIII в. до 1816 г. люди всякого состояния причислены были в службу без разбору их способностей и весомая часть без малейшего соображения с действительной необходимостью, что многие из них удостаивались классных чинов, не имея соответствующей выслуги. Эти и ряд других причин, связанных с законодательной деятельностью правительства Александра I в области формирования бюрократии, явились предпосылкой для подготовки Проекта Устава о службе гражданской. Это был своего рода итоговый документ законотворческой деятельности этого периода, разработанный с учетом опыта законодателей XVIII в., однако составленный без учета реальностей российской действительности, этот документ так и не получил силу закона.
На смену "административному романтизму" Сперанского пришел охранительный административный реализм Николаевского времени. Первое десятилетие его царствования было отмечено утверждением "Устава о службе гражданской", который установил примерное соответствие между шкалами чинов и должностей в том виде, в каком они с небольшими изменениями просуществовали вплоть до 1917 г. Правда, в 1840-е годы Николай задумал более радикальную меру - упразднить систему чинов и приоритет выслуги, поскольку в этом ему виделась угроза возникновения относительно независимой от высшей власти бюрократии и, как следствие, вечно призрак либерализма. Был создан специальный комитет для быстрого решения вопроса. Однако бюрократия нашла серьезную и убедительную для престола охранительную аргументацию в пользу сохранения чинов. Ее выразил в двух записках на высочайшее имя министр народного просвещения С.С. Уваров.
Он четко обосновал пользу чина как имеющего "фантастическую силу" инструмента власти, который к тому же ничего ей не стоит. Эта аргументация убедила Николая, что чиновная "Табель" со всеми ее атрибутами - не только не угроза, но и, напротив, вернейшая опора власти, а уваровская апология чинов на десятилетия стала классикой охранительной аргументации российской чиновной бюрократии.
На начало XX века должность министра обычно соответствовала чину II класса, "товарища министра" (заместителя) - III, директора департамента, губернатора и градоначальника - IV, вице-директора департамента и вице-губернатора - V, начальника отделения - VI, столоначальника - VII.
Основным способом повышения в чине была выслуга лет (на 1856: в XIV-IX классах - по 3 года в каждом, в VIII-VI классах - по 4 года). Повышение в чине, в отличие от офицерских званий в армии, никак не зависело от наличия вакантных должностей соответствующего класса. Так, на 1884 г. на 237 должностей III класса имелось 530 чиновников того же класса, а на 685 должностей IV класса - 2266 чиновников. На 1874 год 2 800 чиновников служили сверх штата, ожидая вакансий, и не получая никакого жалованья.
Другим способом было получение определённого ордена, между которыми устанавливалась определённая иерархия. Определённый орден мог жаловаться только лицу определённого чина и, в свою очередь, открывал путь к следующему чину: орден Андрея Первозванного означал III класс, ордена Станислава 1 -й степени и Владимира 3-й степени - не ниже VI класса и т. д. Во второй половине XIX века при снижении количества пожалований чинов количество пожалований орденами увеличивалось.
В большинстве случаев госслужащий начинал свою карьеру канцелярским служителем без классного чина. Затем, через период от одного (потомственные дворяне с образованием не ниже среднего) до двенадцати лет (сыновья неклассных канцелярских служителей) он получал низший чин XIV класса, и далее двигался уже по выслуге лет. Для личных дворян и сыновей купцов 1 и 2 гильдии срок выслуги низшего чина XIV класса составлял вместо одного года четыре, также льготы при поступлении на службу имели сыновья православных и армяно-григорианских священнослужителей, обер- и штаб-офицеров, почётных граждан. В теории для продвижения от XIV до V класса требовалось 24 года, далее все назначения уже делались лично императором.
На 1902 в России имелось 161 тыс. классных госслужащих. Из них, по оценке, к первым трём классам принадлежали 1,5 % (87 % из них с высшим образованием), 49 % к V-VIII классам, и 49,5 % к IX--XII. На 1903 чинов высших 4 классов насчитывалось 3765 человек, каждый третий из них имел поместье. Чиновник высшего класса получал жалованье в тридцать раз больше чиновника самого низшего класса. На рубеже XIX и XX веков городовой получал от 150 до 200 рублей в месяц, в то же время министр внутренних дел - 24 000. Отставные чиновники имели право на пенсию: при выслуге 25 лет в половину оклада, 35 лет - в размере оклада.
Таблица 1 Кайнов, В.И. Историко-правовой анализ становления и развития института государственной службы в России (конец XVII - начало XX века) / В.И. Кайнов, О.В. Прохорова // История государства и права. 2007. №1. С. 41-43.. Численность классных чинов
Год |
Численность классных чинов, тыс. |
Чиновников на душу населения |
|
1800 |
20 |
1/2250 |
|
1856 |
82,3 |
1/929 |
|
1874 |
98,8 |
нет данных |
|
1902 |
161 |
1/335 |
В целом, общее количество административных служащих в Российской империи по отношению к численности населения составляло на начало XX века лишь 1/3 от соответствующего показателя во Франции, и 1/2 - Германии. Множество мелких административных функций, вплоть до сбора податей и призыва рекрутов, возлагались на местное крестьянское самоуправление, которое вообще никак не финансировалось из казны. На уровне крестьянских волостей не существовало абсолютно никаких постоянных представителей центрального правительства.
Империя стремится интегрировать в свою структуру также чины выборного самоуправления и купечество. С этой целью классные чины присваиваются губернским (IV и V классы) и уездным (V и VI классы) предводителям дворянства, а почётные звания коммерции- и мануфактур-советников были приравнены к VIII классу.
Система чинов по гражданской службе дополняется почётными званиями: "статс-секретарь", "сенатор" (III класс), "почётный опекун", "член Государственного совета" (II класс).
Внешним выражением принадлежности к госслужбе являлись обязательные мундиры (покупаемые чиновниками за свой счёт), обозначавшие ведомство, должность, род службы, для губернских служащих - также губернию. Кроме того, кавалеры высших орденов также имели особые, орденские одеяния. Члены Сената и Госсовета также располагали своими мундирами.
На 1901-1903 года состав первых IV классов чиновников остаётся практически поголовно дворянским (95 % министров и членов Госсовета, 87 % сенаторов), однако они уже утрачивают связь с землёй: 70 % чинов первых IV классов на 1901 год либо не имели земли совсем, либо владели землёй менее 100 десятин.
Общая численность российской бюрократии на начало XX века оценивается, вместе с неклассными чинами, в 500 тыс. чел.
2. Состав российской бюрократии
В течение рассматриваемого периода происходили важные изменения в составе, образовании, квалификации и других характеристиках чиновников, что постепенно трансформировало лицо русской бюрократии.
В этот период высшая чиновная бюрократия в Петербурге и верхи администрации в провинции на 85-100% состояли из представителей потомственного дворянства. Поместное дворянство в чисто количественном отношении преобладало только среди высших чиновников, но среди всей бюрократии имело ограниченное представительство, которое до середины XIX в. повышалось, а после манифеста 1861г. стало уменьшаться. Но и в лучшие для помещиков времена их доля среди чиновников не превышала 34%. Весьма существенно также отметить, что в XIX-начале XX в. наблюдалось так называемое обуржуазивание части бюрократии, особенно ее верхушки, что нашло свое проявление в предпринимательской деятельности чиновников. До отмены крепостного права оно не принимало широких масштабов в значительной степени потому, что сдерживалось дворянскими обычаями и честью. После отмены крепостного права процесс вовлечения бюрократии в предпринимательство усилился. Уже в 1860-е гг. значительная часть чиновников участвовала в учредительстве акционерных компаний и банков, возглавляя их по совместительству с государственной службой в качестве директоров, членов советов и правлений. Ввиду того что подобная деятельность приняла широкие масштабы и ознаменовалась рядом грандиозных афер, в 1868 г. верховная власть попыталась ее ограничить, а в 1884 г. специальным законом запретила чиновникам высших пяти классов совместительство государственной службы с участием в учреждении и управлении делами акционерных компаний. Однако связь бюрократии с частными компаниями не прекратилась, а приняла другие формы. На административные должности в компании приглашались либо лица, находившиеся в близких отношениях с влиятельными чиновниками, либо отставные чиновники, сохранившие свои связи с аппаратом государственных учреждений. Нередки стали случаи, когда чиновники в генеральских чинах переходили с государственной на частную службу. До запретительного закона 1884 г. 225 высокопоставленных чиновников Министерства финансов занимали 251 должность в частных компаниях; из 1006 инженеров, находившихся на государственной службе по ведомству Департамента железнодорожных дел, 370 служили по совместительству в частных железнодорожных компаниях. В начале XX в. 115 чиновников четырех высших классов владели промышленными предприятиями и еще 160 занимали свыше 240 мест в руководящих органах частных компаний. По свидетельству С.Ю. Витте, акции Курско-Киевской железной дороги получили известность как акции Государственного совета и Сената - так много было среди акционеров членов этих учреждений. У ряда крупных сановников доходы от ценных бумаг составляли важную часть их личного бюджета. В правлениях и советах банков и акционерных обществ чиновники занимали сотни мест. В правлении каждого из существовавших в России 1788 крупных акционерных предприятий в 1901-1902 гг. мы встречаем хотя бы одного чиновника, находившегося на действительной службе или в отставке; это положение не изменилось до 1917 г. Дворянский статус средней и высшей бюрократии заставлял ее довольно чутко реагировать на мнение преимущественно дворянской по составу общественности, а ее вовлечённость в предпринимательство приводила к тому, что она знала о чаяниях новой буржуазной элиты. Словом, бюрократия была осведомлена о потребностях русской общественности и ее желании изменений в экономическом и государственном строе страны. Чевтаева Н.Г. Чиновничество как особая социально-профессиональная группа: по материалам российской дореволюционной социологии // Чиновник. 2005. № 4.
До 1917 гг. происходила неуклонная профессионализация чиновничества, благодаря возникновению специальных учебных заведений и постепенному отделению гражданской службы от военной. Если в XVIII в. типичный чиновник был офицером, то в XIX-начале XX в. - чиновником-юристом.
Несомненно также, что повышение профессионализма чиновников происходило непрерывно и неуклонно и не только в центре, но и на местах. Важную роль в этом играл тщательный подбор кандидатов на руководящие посты. Например, по наблюдениям М.М. Шумилова, при отборе лиц на губернаторские посты деловые качества, образование, опыт играли более существенную роль при назначении, чем знатность, протекция и другие соображения, не относившиеся прямо к служебной пригодности кандидата. О повышении уровня профессиональной подготовки прямо свидетельствуют произошедшие в течение XIX - начала XX в. изменения основных характеристик высшей бюрократии (министров, товарищей министров, директоров департаментов, сенаторов, губернаторов, вице-губернаторов), число которых достигло на кануне Февральской революции 1917 г. - 761. С 1853 по 1917 г. доля военных среди них снизилась более чем в 2 раза - с 35,5 до 16,4%, доля лиц с высшим образованием повысилась с 1825 по 1917 г. с 4 до 83% - в 20 раз. Характерно, что доля лиц с недвижимым имуществом за 1853 - 1917 гг. упала более чем в 2 раза - с 80,9 до 38,4% . Это означало, что к 1917 году служба, по крайней мере для 61,6% высших бюрократов, стала главным источником доходов, что являлось хорошим стимулом для повышения профессионального уровня. Рост профессионального, образовательного и материального уровня чиновников способствовал постепенной консолидации их в привилегированную социальную группу со строго иерархизированной структурой. Согласно Табели о рангах бюрократия разделялась на четыре группы: 1) канцелярские служители, или канцеляристы, не имевшие и не могущие иметь классного чина и дворянского статуса по чину; 2) чиновники IX-XIV классов - низшая группа; 3) чиновники VI-VIII классов - средняя группа; 4) чиновники I-V классов - высшая бюрократия. Эти группы находились в соотношении 70:20:8:2 в середине XVIII в. и 26:60:11:2 - в середине и конце XIX в. Как видим, среди чиновников доля канцеляристов уменьшилась с 70 до 26%, а доля классных чиновников соответственно увеличилась с 30 до 73%.
Шепелев Л.Е. приводит данные, которые свидетельствуют об увеличении числа классных чиновников (табл. 2)
Таблица 2 Шепелев Л. Е.Чиновный мир России: XVIII - начало XX века . СПб, 1999.. Число лиц, имевших чины III и IV классов (чел.)
Класс |
1870 г. |
1880 г. |
1890 г. |
|
III |
343 |
540 |
Нет данных |
|
IV |
1210 |
2040 |
2687 |
Отсюда можно сделать вывод, что в XIX веке произошел принципиально важный процесс - социальный статус всего корпуса чиновников существенно повысился: чиновники в массе своей стали принадлежать к привилегированному благородному сословию, так как любой классный чин до 1845 г. давал дворянство, а начиная с VIII класса - потомственное дворянство. Однако структура собственно классных чиновников изменилась в меньшей степени, поскольку на протяжении всего изучаемого времени подавляющее их большинство находилось в низших рангах: средний "класс", или средний чин, всех классных чиновников равнялся в 1755 г. - 9,6 класса, в 1796 г. - 1,1, в 1857 г. - 10,5, в 1897 г. - 9,6 класса. Другими словами, в XVIII-первой половине XIX в. средняя "классность" чиновников понизилась на 0,9 пункта (так как важность чина росла от XIV к I классу), а после отмены крепостного права повысилась на 0,9 пункта, т. е. вернулась к исходному рубежу 1755 г. Существенное уменьшение доли канцеляристов и сохранение средней классности чиновников говорит о том, что за время существования Табели о рангах возможности сделать карьеру на гражданской службе становились более благоприятными.
3. Особенности организации государственной службы в дореволюционной России
В течение всего XIX в. основными условиями поступления на государственную службу были происхождение, возраст, знания, подданство, "гражданская честь".
В XIX в. имели право вступать в гражданскую службу потомственные дворяне и сыновья личных дворян, офицеров и чиновников, получивших личное почетное гражданство, сыновья священников, диаконов и церковных причетников православного и армяно-грегорианского исповеданий, а также евангелистическо-лютеранских и реформаторских пасторов, сыновья коммерции советников и купцов первой гильдии, ученых и художников, учителей начальных учебных заведений, канцелярских служителей и фельдшеров и др. Все вышеперечисленные категории лиц могли быть приняты на службу, даже если бы они не удовлетворяли некоторым другим условиям - например, не имели должного образования.
Категорически было запрещено принимать на службу детей рабочих и крестьян, личных почетных граждан и их детей, сыновей не служивших обер-офицерских детей.
Ограничения касались незаконнорожденных, т. е. родившихся вне официального брака. Такие дети могли поступить на службу только при условии, что будут записаны в податное сословие, а затем, окончив учебное заведение, приобретут право на службу по образованию.
Те, кто вступали в гражданскую службу по одному только праву происхождения, принимались на работу канцелярскими служителями. И только в начале XX века первая русская революция внесла в эти порядки существенное изменение. Было признано, что все российские подданные, "безразлично от их происхождения, за исключением инородцев", имеют "одинаковые по отношению к государственной службе права, применительно к таковым правам лиц дворянского сословия", то есть произошло полное уравнение прав представителей всех сословий на государственную службу, в частности на вступление в нее.
Лица, не имевшие права поступления на государственную службу по своему происхождению, приобретали его благодаря получению свидетельств об окончании курса в средних или высших учебных заведениях. Окончившие курс учения в гимназиях с особым отличием и награжденные при выпуске золотой или серебряной медалью, а равно студенты духовных семинарий принимались на службу без различия состояния с чином XIV класса Табели о рангах.
Весьма важной была статья 15-я Устава о службе по определению от правительства: "Российское юношество от десяти до восемнадцати лет возраста должно быть воспитываемо предпочтительно в отечественных учебных заведениях или хотя бы и в домах своих под надзором родителей и опекунов, но всегда в России; в противном случае лишается права на вступление в гражданскую службу. Изъятия из сего правила могут быть допускаемы единственно по каким-либо важным причинам и не иначе, как с Высочайшего разрешения".
Окончившие курс университета с дипломом второй степени в случае поступления на государственную службу утверждались в чине XII класса, первой степени - Х класса, имеющие степень магистра - IX класса, доктора - VIII класса. Кандидаты в действительные студенты Варшавского и Юрьевского университетов, а также Демидовского юридического лицея удостаивались чина XII класса, получившие звание действительного студента - Х класса. Кодан. С.В. "Каждый род службы требует исполнителей, опытностью и постепенным прохождением ее приуготовленных..." Государственная служба в предреформенной России (1800-1850 гг.). // Чиновник. 2005. №3. С. 70.
Законодательство Российской империи установило минимальный возраст для поступления на государственную службу с 14 лет, тогда как в первой четверти XIX в. были чиновники, не достигшие совершеннолетия, даже в возрасте 9-13 лет. Однако действительной службой (необходимой, кстати, для исчисления в будущем пенсии) она считалась только с 16 лет. Для занятия некоторых должностей устанавливался минимальный возраст в 21 год, 25 и даже 35 лет. Верхнего предела лет в гражданской службе закон не предусматривал.
В первой половине XIX в. не принимались на государственную службу лица женского пола, хотя нигде в законах категорического запрещения не существовало. Здесь главную роль играла историческая традиция. Лишь в ходе реформ 60-70-х годов их стали принимать "по найму" в медицинские учреждения, на почту и телеграф, в учебные заведения. Только с 1889 г. женщинам было разрешено работать на счетно-бухгалтерских и канцелярских должностях. К концу XIX в. на государственной службе находилось 38 тысяч женщин. В Уставе о службе по определению от правительства (ст. 157) говорилось, что лица женского пола могли работать во всех без исключения центральных и местных учреждениях Государственного контроля, в управлениях казенных железных дорог, но "без предоставления сим лицам каких-либо прав и преимуществ, государственной службой приобретаемых". Только накануне Февральской революции были приняты законодательные акты, разрешающие женщинам занимать низшие должности в ряде министерств.
В ст. 4 Устава о службе по определению от правительства специально подчеркивалось, что "различие вероисповедания или племени не препятствует определению на службу". И действительно, среди российского чиновничества было много представителей других европейских наций, преимущественно немцев, которые отличались высоким уровнем образования, профессионализма, большим прилежанием и приверженностью к порядку. Однако на практике через издание ряда подзаконных актов в конце XIX века появились более значительные, нежели раньше ограничения в поступлении на службу иностранцев. Например, если в первой половине века в верхнем слое бюрократии насчитывалось более 37% чиновников нероссийского происхождения, в том числе около 30% немцев, то уже во второй половине XIX столетия иностранцы лишь в виде исключения могли быть приняты на государственную службу. Лица "нерусских" национальностей в среде российского чиновничества были в основном представителями коренных народностей России, принявшими христианство, либо потомками иностранцев эмигрировавших в Россию в XVIII- начале XIX веков. чиновник бюрократ служба чин
Условием принятия на государственную службу было обладание гражданской честью. Лица, запятнавшие себя преступлениями или порочным поведением, например, подвергнутые наказанию по суду за преступления и лишенные всех прав состояния, на государственную службу не принимались. Особо подчеркивалось, что священнослужителям, добровольно сложившим с себя духовный сан, запрещалось поступать на службу: священникам в течение 10 лет, диаконам - 6. При лишении сана за неблагочинные поступки и пороки священники не могли быть приняты на службу в течение 20 лет, диаконы - 12.
Форма и величина жалованья всегда имеет важное значение для социального статуса человека.
С назначением на должность гражданской службы канцелярский служитель или чиновник получал содержание (зарплату), которое состояло из жалованья, столовых денег, квартирных денег или казенной квартиры. Император мог установить особый оклад, что практиковалось в отношении высших должностных лиц. В подобных случаях величина содержания определялась независимо от штатов и чинов и не подлежала "никаким законным ограничениям".
По величине содержания, включавшего для классных чиновников средних и высших рангов жалованье (около 38% всего содержания), столовые (около 37%) и квартирные деньги (25 %), чиновники разных рангов примерно соотносились как 100 (канцеляристы) - 300 (IX-XIV классы) - 700 (V-VШ классы) - 4300 (III-IV классы). Содержание чиновников I-II классов назначалось по высочайшему повелению. Содержание канцеляристов примерно равнялось или было несколько ниже заработка квалифицированного городского рабочего, содержание классных чиновников низших рангов в 2-3 раза его превышало, у чиновников средних рангов обеспечивало уровень жизни "благородного человека" из образованного общества, а доход чиновников высших рангов по русским стандартам делал человека богатым. Например, в крепостное время он равнялся доходу среднего или богатого помещика, имевшего несколько сот крепостных душ.
В начале XIX в. реальное значение жалования понижалось, вследствие падения курса бумажных денег и роста цен, а затем стало повышаться, однако и к середине XIX в. не достигло уровня, на котором оно находилось в екатерининское царствование. В пореформенное время номинальный и реальный уровень содержания чиновников продолжал увеличиваться. На рубеже XIX-XX столетий наиболее высокие оклады, которые устанавливал лично император, получали некоторые члены Государственного совета. Одним из наиболее оплачиваемых министров был министр внутренних дел с жалованьем в 24 480 рублей в год. Его заместитель (товарищ) получал 15 000 рублей. Директор министерского департамента получал более 8000 рублей, что немного превышало жалованье губернатора. Содержание члена Государственной думы после первой русской революции обходилось в 4500 рублей. Чуть меньше получал профессор столичного вуза. Учитель гимназии получал лишь около тысячи рублей, сколько и участковый пристав. Помощник пристава довольствовался 600 рублями. Уездный врач и начальник почтово-телеграфного отделения получали около 500 рублей в год. Жалованье околоточного надзирателя составляло 400 рублей, что приближалось к окладам высококвалифицированных рабочих, особенно железнодорожников.
При сокращении должности или ликвидации учреждения чиновники, оставшись за штатом, получали только жалованье в течение года или до нового назначения в пределах этого года. Чиновник терял это право при отказе занять предлагаемую должность. В случае смерти на службе содержание по день смерти становилось собственностью наследников.
Всем служащим жалование и столовые деньги выдавались с 20-го числа каждого месяца (первое - за истекающий месяц, второе - за месяц вперед). Квартирные деньги выдавались за треть года вперед. Ситуация, в которой в наши дни часто оказываются российские служащие (невыплата зарплаты за несколько месяцев), в дореволюционной России была немыслима. В Уставе о службе по определению правительства (ст. 586) говорилось: "Наличным чиновникам и канцелярским служителям жалованье и прочие причитающиеся им оклады выдаются в свое время без особенных от них просьб, по собственному распоряжению каждого места и ведомства".
Руководитель учреждения имел право содержать на службе меньше лиц, чем положено по штату. Сэкономленные таким способом деньги он мог использовать на содержание "наиболее отличающихся способностями и усердием к службе".
Заключение
Таким образом, подводя итог исследованию состояния и особенностей государственной службы в дореволюционной России, можно отметить такой недостаток, как традиционно низкая эффективность государственного аппарата, неразвитое и ничем не стимулируемое чувство ответственности чиновников за выполняемую ими работу, крайняя медлительность "вращения бюрократических колес".
Зарождение и формирование государственной службы традиционно связывается с правлением Петра I, и это не случайно. Благодаря его реформаторской деятельности в начале XVIII в. начинает складываться модель государственной службы, формируется система ее принципов. По сути, именно во время царствования Петра I произошло достаточно глубокое и продуманное реформирование государственной службы.
Большую роль в системе мер по совершенствованию и собственно рационализации российской государственной службы сыграл М.М. Сперанский. Он предложил полную реформу всей структуры государственной власти на базе передовых идей XVIII в.
В годы правления Николая I (1825-1855гг.) произошло фактическое разделение государственной службы; государственная служба распалась на военную и гражданскую, каждая из которых стала постепенно приобретать свои специфические свойства.
Важным шагом в организации государственной службы стали кодификация соответствующего законодательства и подготовка Свода законов о службе гражданской. Предусматривалось разделение лиц, имевших по закону право на работу в государственном аппарате, на три разряда:
- окончившие курс наук в высших учебных заведениях;
- окончившие курс наук в средних учебных заведениях;
- не окончившие высших и средних учебных заведений.
В течение XIX в. основными условиями поступления на государственную службу были происхождение, возраст, знания, подданство, "гражданская честь".
В 1832 году был учрежден Свод Уставов о службе гражданской, который включал в себя три книги:
Свод Устава о службе по определению от правительства;
Свод Устава по выборам;
Свод Устава о пенсиях и единовременных пособиях.
В 1834 году принято "Положение о порядке производства в чины по гражданской службе". В соответствии с этими документами гражданская служба и чиновничество получили свой правовой статус, порядок прохождения, профессиональные характеристики и многое другое, что стало их отличать от государственной службы.
В 1835 г. Николай I подписал указ "О расписании должностей гражданской службы по классам от XIV до V включительно".
В гражданскую службу постепенно вносились изменения и дополнения, особенно много после отмены крепостного права в 1861 году и проведения известных реформ Александра II (1855-18881гг.). Гражданская служба получила свою линию развития и итоговое (можно сказать, "вершинное") закрепление в обобщенном законодательстве 1896 года. Тогда был утвержден Свод Уставов о службе гражданской, который включал в себя: Устав о службе по определению от Правительства; Уставы о пенсиях и единовременных пособиях; Положение об особых преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях, а также в губерниях Западных и Царства Польского; Уставы эмеритальных касс гражданского ведомства. В данных документах еще больший крен был сделан в сторону так называемого гражданского общества, когда чиновник должен был оказывать услуги подданным.
Законодательство Российской империи устанавливало минимальный возраст для поступления на государственную службу с 14 лет (действительной она считалась только с 16 лет).
С назначением на должность гражданской службы канцелярский служитель или чиновник получал содержание (зарплату), которое состояло из жалованья, столовых денег, квартирных денег или казенной квартиры. Руководитель учреждения имел право содержать на службе меньше лиц, чем положено по штату. Сэкономленные таким способом деньги он мог использовать на содержание наиболее отличившихся работников.
Государственный служащий имел право на отпуск сроком до 4 месяцев, в том числе с сохранением содержания до 2 месяцев. Вместе с тем, отпуск на срок более месяца в гражданской службе мог быть предоставлен не более раза в два года.
К началу ХХ в. в европейской России было 575 тыс. чиновников, и их содержание составляло 13,36% расходной части бюджета. Эти показатели мало отличались от соответствующих показателей наиболее развитых государств, а в Германии, Франции и США чиновников было еще больше. По числу чиновников на 1000 жителей Российская империя уступала всем развитым странам мира.
Бюрократия как профессия до 1917 г. была открыта на входе и выходе, но имела ядро из потомственных чиновников, на долю которых в середине XIX в. приходилось 40% всех классных чиновников. Чиновник служил для того, чтобы заработать на жизнь, повысить свой социальный статус, приобрести власть и влияние, которые зависели от его должности, а не от происхождения или богатства. Если армия, в особенности до освобождения крестьянства, привлекала в свои ряды цвет дворянской молодежи, то бюрократия - наиболее способную и честолюбивую молодежь недворянского происхождения: в середине XVIII в. 50% классных чиновников не принадлежали по происхождению к дворянству, в конце XIX в. эта цифра выросла до 69%. Чиновники происходили из всех слоев населения --из крестьян, церковников, солдат, купцов, мещан, разночинцев. Чиновники из разночинцев отличались от чиновников из дворянства большей компетентностью и лояльностью к верховной власти, они составляли самую верноподданную часть бюрократии. Ценз для получения потомственного дворянства постепенно возрастал. С 1845 г. чины Х-XIV классов стали давать только личное почетное гражданство, чины VI-IX классов - личное дворянство, чины I-V классов - потомственное дворянство. С 1856 г. потомственное дворянство давали чины I-IV классов. Одворянивание чиновников не препятствовало профессионализации бюрократии, в то же время сохраняло ее как привилегированную социальную группу со своей специфической субкультурой, противодействовало превращению чиновников в касту, повышало ее жизнеспособность.
Список использованных источников и литературы
1. Архипова Т.Г. История государственной службы в России XVIII-XX века. М.: ЮНИТИ, 2001. 255 с.
2. Байкеева, С.Е. Образовательное законодательство и чинопроизводство в системе государственной службы России в первой четверти XIX века / С.Е. Байкеева // История государства и права. 2007. №4. С. 53-55.
3. Государственная служба / Под ред. А.В. Оболонского. М.: ДЕЛО, 1999. 440 с.
4. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983.
5. История государственного управления / Под ред. Пихои Р.Г. М.: Инфра-М, 2003. 375 с.
6. История государственного управления России / Под ред. В.Г. Игнатова. Ростов н/ Д: Феникс 1999. 544 с.
7. Кайнов, В.И. Историко-правовой анализ становления и развития института государственной службы в России (конец XVII - начало XX века) / В.И. Кайнов, О.В. Прохорова // История государства и права. 2007. №1. С. 41-43.
8. Кодан С.В. "Образование юношества, предназначенного к частям службы государственной". Государственно-правовая подготовка чиновников в России в 1800-1850-е гг // Чиновник. 2005. № 1.
9. Кодан С.В. "Каждый род службы требует исполнителей, опытностью и постепенным прохождением ее приуготовленных..." Государственная служба в предреформенной России (1800-1850 гг.). // Чиновник. 2005. №3. С. 70.
10. Цыганов В.Б. История государственного управления в России. Екатеринбург.: УрАГС, 1999.304с.
Размещено на Allbest.ru
...Подобные документы
Становление и развитие института государственной службы в России. Понятие и содержание системы государственной службы, ее принципы, функции и правовое регулирование. Институт государственной службы как регулятор административной деятельности чиновников.
дипломная работа [105,5 K], добавлен 01.06.2012Подходы к трактовке функций и деятельности государственной службы в России, ее цели и задачи в нашей стране. Развитие этой сферы во времена Петра I. Особенности ее дореволюционного периода. Проблемы и перспективы современной государственной службы.
контрольная работа [20,7 K], добавлен 24.09.2014Правовые основы современной системы государственной службы. Продвижение по служебной лестнице государственных служащих. Формирование должностного оклада, обязанности служащих. Развитие этической системы государственной службы Соединенных Штатов Америки.
реферат [37,9 K], добавлен 02.02.2015Патримониальный характер государственной службы в Московском государстве, развитие законодательства о государственной службе. Правовое положение государственных служащих в советский период. Федеральный закон "О государственной гражданской службе РФ".
курсовая работа [30,9 K], добавлен 12.03.2010Конституционно-правовые основы государственной службы. Понятие государственной службы в Российской Федерации, принципы государственной службы и классификация. Правовое обеспечение государственной службы. Права и обязанности государственных служащих.
курсовая работа [52,9 K], добавлен 12.01.2009Выявление этапов исторического развития и становления государственной службы в России. Раскрытие порядка поступления и прохождения, а также увольнения с государственной гражданской службы. Аттестация служащих, особенности присвоения классного чина.
курсовая работа [34,8 K], добавлен 06.12.2015Необходимость создания государственной службы и ее правого регулирования. Понятие, виды, уровни и правовые основы государственной службы. Основы правового положения, классные чины, права и обязанности государственного служащего в Российской Федерации.
курсовая работа [35,1 K], добавлен 06.10.2010Правовое положение государственных служащих. Система центральной государственной службы Франции. Категории и жалование чиновников. Значение ранга в карьерном росте. Способы приёма на государственную службу. Система обучения государственных служащих.
презентация [3,9 M], добавлен 08.02.2017Понятие и принципы государственной службы. Классификация и правовое положение государственных служащих. Поступление на административную государственную службу. Комплектование должностей государственной службы. Задачи и функции государственной власти.
реферат [27,0 K], добавлен 20.10.2008Понятие государственной службы, ее система и виды. Определение и принципы государственной гражданской службы, порядок назначения на нее и прохождения, существующие должности. Ответственность государственных служащих и сущность конфликта интересов.
курсовая работа [320,6 K], добавлен 18.03.2010История развития государственной службы в России. Особенности и необходимость реформирования государственной гражданской службы в Российской Федерации, классификация государственных должностей. Права, обязанности и запреты государственного служащего.
курсовая работа [34,1 K], добавлен 26.02.2011Понятие государственной службы, определение статуса и полномочий, психологического портрета государственного служащего. Генезис данного института в России. Кадровое обеспечение государственной службы: состояние, пути развития, информационное обеспечение.
курсовая работа [46,0 K], добавлен 10.06.2011История государственной службы. Государственная служба в современной России: понятие, принципы государственной службы. Государственная должность. Классификация. Понятие и виды государственных служащих. Правовое положение государственного служащего.
реферат [476,9 K], добавлен 27.10.2007Государственная служба как основной институт административного права. Понятие, правовые основы, принципы государственной службы России. Характеристика видов государственной службы. Причины, служащие основанием для реформирования государственной службы.
контрольная работа [32,2 K], добавлен 09.01.2011Система и иерархия государственной службы в современной России. Взаимосвязь понятий "система государственного управления" и "система государственной службы". Основные должности государственной гражданской службы: категории, группы и порядок прохождения.
курсовая работа [246,0 K], добавлен 09.11.2010Понятие и виды государственной службы и служащих, должности госслужбы, категории и группы должностей. Обязанности, ограничения, запреты, налагаемые на гражданских служащих. Аттестация служащих, чины и конфликт интересов на государственной службе.
контрольная работа [30,4 K], добавлен 28.09.2012Общее понятие, виды и принципы государственной и муниципальной службы. Классификация должностей государственной службы и государственных служащих. Административно-правовой статус государственных служащих. Порядок прохождение государственной службы.
контрольная работа [49,7 K], добавлен 05.07.2016Кадровая политика как управленческая деятельность, ее функции и принципы. Система государственной службы современной России. Сущность механизмов реализации кадровой политики в сфере государственной службы, основные рекомендации по ее совершенствованию.
дипломная работа [924,8 K], добавлен 23.07.2017Понятие и принципы государственной службы, правовая регламентация и нормативное обеспечение деятельности ее органов. Классификация и функции государственных служащих, их место в системе управления. Организация государственной службы в РФ и за рубежом.
курсовая работа [65,8 K], добавлен 24.04.2015Историко-правовой анализ развития института государственной службы в России. Правовые аспекты функционирования правоохранительной службы Российской Федерации. Законодательные основы института государственной службы в Министерстве внутренних дел.
дипломная работа [136,6 K], добавлен 10.05.2016