Система підготовки державних службовців у Франції

Размещено на http://www.allbest.ru/

Українська академія державного управління при президентові України

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

25.00.05 - галузеве управління

СИСТЕМА ПІДГОТОВКИ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ У ФРАНЦІЇ

ЧМИГА Віра Олександрівна

Київ - 2002

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Кардинальні зміни в політичному, соціальному й економічному житті українського суспільства вимагають розробки нових методів, механізмів і технологій державного управління. Переосмислення ролі державних службовців на сучасному етапі становлення України як демократичної держави набуває особливої ваги. Саме тому надзвичайно актуальною стає сьогодні проблема вдосконалення системи підготовки, перепідготовки й підвищення кваліфікації державних службовців, професіоналізм і компетентність яких значною мірою зумовлюють ефективність усієї діяльності державного апарату.

Відповідно зростає потреба в науковому обґрунтуванні технологій підготовки державних службовців. Концептуальні основи підготовки кадрів державного управління в Україні досліджують українські фахівці В.Б.Авер'янов, В.П.Андрущенко, В.Г.Атаманчук, В.М.Бебик, Б.А.Гаєвський, М.Ф.Головатий, С.А.Калашнікова, В.М.Князєв, Б.О.Кравченко, В.Г.Кремень, В.І.Луговий, В.П.Лебединський, С.В.Майборода, П.І.Надолішній, Н.Р.Нижник, І.Ф.Надольний, М.І.Пірен, В.А.Ребкало, В.А.Скуратівський, В.П.Тронь та інші.

Дослідженням окремих проблем організації державної служби, аналізу освітніх потреб, змісту навчальних програм і відповідних методів підготовки державних службовців в Україні займаються українські вчені В.Ю.Биков, Д.І.Дзвінчук, С.Д.Дубенко, С.В.Крисюк, В.К.Майборода, П.С.Назимко, О.Ю.Оболенський, Н.Г.Протасова, В.Г.Яцуба та інші.

Ефективне реформування правових і організаційних механізмів функціонування державної служби й підготовки державних службовців можливе за умови вивчення і використання особливостей зарубіжного досвіду. Тому виникає необхідність у проведенні спеціальних досліджень, присвячених аналізу світового досвіду побудови й ефективного функціонування системи державного управління в цілому та її важливої складової підготовки державних службовців. Доцільним, зокрема, є вивчення досвіду державного управління у Франції, що пояснюється низкою чинників.

Франція, як країна сталих демократичних традицій, посідає одне з чільних місць серед країн, що відіграли визначальну роль у створенні сучасних державних і правових структур. У французькому суспільстві впродовж віків утвердилось розуміння ролі держави в реалізації загальнонаціонального інтересу, що є результатом діяльності послідовних режимів і урядів Франції, які забезпечували єдність французької держави у процесі її історичного розвитку. Французька державна служба, зберігаючи основоположні державотворчі принципи, є уособленням французької культури і втіленням основних рис нації: високоінтелектуальності, раціональності, законослухняності. Професіоналізм управлінських кадрів визначений одним із пріоритетів в організації державної служби цієї країни.

У Франції сьогодні створена й ефективно функціонує система професійної підготовки державних службовців, вивчення якої є важливим в умовах пошуку відповідної оптимальної освітньої моделі у сфері державного управління в Україні. Така система професійної підготовки включає центральні загальнонаціональні, призначені для підготовки керівного персоналу державної служби, регіональні й спеціалізовані галузеві навчальні заклади і забезпечує здобуття кожним державним службовцем ґрунтовних знань у сфері державного управління, високої адміністративної та професійної культури, компетентності, професіоналізму, уміння ефективно й професійно спілкуватись як у межах адміністрації, так і з громадянами, споживачами державних послуг, що надзвичайно важливо в сучасних умовах.

Французька система підготовки державних службовців адаптована до централізованої держави. У Франції здійснено уніфікацію вимог до прийому на державну службу, підготовки службовців і проходження ними кар'єри. Визначальною є орієнтація і забезпечення кар'єрної державної служби персоналом, підготовленим до найрізноманітніших аспектів управлінської діяльності в сучасних умовах: від розробки до реалізації державної політики.

Крім того, порівняно з іншими західноєвропейськими країнами особливістю французької державної служби є її цілісність і стабільність. У Франції лише відповідна освіта й отриманий диплом дозволяють зайняти вищі керівні посади. Соціальна однорідність управлінського апарату перетворює його на певну цілісну й водночас відокремлену групу, незалежно від політичних переконань. Позитивним є той факт, що зміна політичних лідерів спричинює автоматичну зміну лише вищих чиновників. Це сприяє стабільності й забезпечує наступність у діяльності державних службовців професіоналів.

Різні аспекти проблеми підготовки державних службовців можна знайти в наукових працях таких французьких учених, як П.Судет, М.Крозьє, М.Дебре, Ш.Дебаш, Р.Грегуар, М.Понятовський, Ж.Лезурн, Б.Гурне, К.Дюбар, Г.Бребан, В.Шаню, С.Салон та інші. Ці дослідники зосереджують увагу на визначенні основних напрямів реформування державного управління й системи освіти, аналізі впливу рівня підготовки службовців на ефективність державно-управлінської діяльності, розробці концепції використання чиновників з універсальною підготовкою.

Проведений аналіз наукових джерел свідчить, що вітчизняні й зарубіжні науковці приділяють увагу переважно розгляду окремих аспектів підготовки державних службовців. Натомість, сьогодні є потреба у здійсненні системного аналізу цієї проблеми. Потребують, з нашого погляду, наукового вивчення особливості функціонування державної служби Франції на сучасному етапі, вплив системи підготовки державних службовців на стабільність державної служби, взаємозв'язок конкурсного відбору й підготовки в системі державної служби Франції, роль безперервної професійної підготовки державних службовців у контексті здійснення реформи держави.

Таким чином, актуальність даного дослідження зумовлена теоретичною і практичною значущістю досвіду Франції для України в умовах реформування системи державного управління та її складової підготовки державних службовців у процесі здійснення адміністративної реформи в Україні, що зумовлено відсутністю системних вітчизняних і зарубіжних досліджень із цієї проблематики.

Потреба у здійсненні цілісного системного дослідження організаційної структури системи підготовки державних службовців, змісту їх навчання, здобутків, проблем, специфіки і традицій з метою творчого використання досвіду Франції в сучасних умовах запровадження адміністративної реформи в Україні й зумовила вибір теми дисертації.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження проводилося в межах комплексного наукового проекту “Державне управління та місцеве самоврядування” (ДР № 0200U004103), пов'язане із завданнями і виконанням наукових тем кафедри управління освітою “Державне управління освітою в Україні”, “Основні напрями реформування державного управління освітою в Україні” (ДР № 0101U002902).

Мета й завдання дослідження. Основною метою даного дисертаційного дослідження є комплексне вивчення системи підготовки державних службовців як підсистеми державної служби Франції і розкриття механізмів її функціонування.

Для досягнення мети було визначено такі завдання дослідження:

проаналізувати результати досліджень, здійснених зарубіжними й вітчизняними науковцями, з проблем підготовки державних службовців у Франції для її цілісного розгляду;

уточнити суть поняття “безперервна професійна підготовка”, визначити організаційну структуру системи підготовки державних службовців у Франції як цілісної компоненти державної служби і з'ясувати роль безперервної професійної підготовки державних службовців на сучасному етапі розвитку французької державної служби;

виявити основні тенденції розвитку системи підготовки державних службовців у Франції;

дослідити роль конкурсного відбору і його зв'язок з підготовкою французьких державних службовців; простежити залежність між навчанням і службовим просуванням у французькій державній службі;

розробити практичні рекомендації щодо можливостей використання досвіду Франції у сфері підготовки державних службовців в Україні.

Об'єкт дослідження - державна служба Франції.

Предмет дослідження - система підготовки державних службовців у Франції.

Загальна гіпотеза дисертаційного дослідження грунтується на припущенні, що проведення цілісного дослідження французької системи підготовки державних службовців, визначення її місця та ролі на етапі проведення реформи держави, виявлення взаємозв'язку між навчанням і службовим просуванням, а також основних тенденцій і перспектив її розвитку дасть змогу розробити практичні рекомендації щодо вдосконалення вітчизняної системи підготовки державних службовців, ефективнішого функціонування державної служби в Україні. Вивчення досягнень у сфері державного управління Франції допоможе визначити оптимальні механізми й моделі реформування державної служби в Україні у процесі реалізації адміністративної реформи.

Методи дослідження. Для реалізації визначеної в дисертаційному дослідженні мети й завдань застосовувався комплекс філософських, загальнонаукових і спеціальних методів. У роботі використані методи класифікації й систематизації, що дозволило узагальнити законодавчу, нормативну документацію і наукову літературу за темою дослідження; моделювання і прогнозування для розробки рекомендацій щодо вдосконалення системи підготовки державних службовців в Україні.

Використання структурно-функціонального методу дало можливість вивчити структуру й функціональні особливості системи підготовки державних службовців. Системний підхід як методологічна основа дослідження дав змогу здійснити загальний аналіз системи підготовки державних службовців на основі дослідження взаємозв'язку і взаємодії її складових елементів. Крім того, в дисертаційному дослідженні використані методи аналізу й синтезу, індукції і дедукції, порівняльного аналізу, органічної єдності теорії і практики, гіпотетико-дедуктивний метод з метою всебічного аналізу системи підготовки державних службовців у Франції.

У сукупності реалізація зазначених методів забезпечила цілісне дослідження системи підготовки державних службовців у Франції як підсистеми державної служби, виявлення функціональних властивостей взаємодіючих елементів, конкретних шляхів і механізмів забезпечення високої ефективності підготовки кадрів державної служби у Франції.

Наукова новизна одержаних результатів дослідження полягає в обґрунтуванні наукових положень і отриманні нових висновків у галузі державного управління, що впливають на розв'язання важливої наукової проблеми визначення стратегії формування цілісної системи підготовки державних службовців. Зокрема :

уперше здійснено цілісний системний аналіз підготовки державних службовців у Франції як підсистеми французької державної служби. Виходячи з цього, визначено місце й роль підготовки державних службовців у Франції на етапі проведення реформи держави й доведено її системний і безперервний характер;

виявлено основні тенденції розвитку системи підготовки державних службовців у Франції (усвідомлення органами державного управління ролі безперервної професійної підготовки впродовж службової кар'єри як необхідної умови ефективної діяльності кадрів; створення інтегральної ієрархії адміністративної діяльності, що передбачає спільну працю універсалів і спеціалістів; інтеграція безперервної професійної підготовки з кар'єрним розвитком кожного державного службовця; забезпечення відповідності, наступності й послідовності між базовою і безперервною професійною підготовкою державних службовців; запровадження інтенсивних короткотермінових програм підвищення кваліфікації, що забезпечують швидку віддачу);

уточнено поняття “безперервна професійна підготовка” державних службовців, виокремлено її структурні компоненти (підготовка до адміністративних конкурсів, перепідготовка у зв'язку з переходом на іншу посаду й виконанням нових функцій, навчання на тематичних курсах, підвищення кваліфікації на робочому місці тощо);

обґрунтовано взаємозв'язок службового просування на французькій державній службі з безперервною професійною підготовкою державних службовців як необхідний елемент процесу модернізації державної служби;

удосконалено наукові підходи щодо можливостей упровадження зарубіжного досвіду підготовки державних службовців у системі державної служби України, доведено доцільність упровадження ефективних методик і форм організації навчальних занять на основі аналізу організації навчального процесу у Національній школі адміністрації Франції, що покладено в основу пропонованих нами практичних рекомендацій, які, на нашу думку, сприятимуть удосконаленню навчального процесу як в Українській Академії державного управління при Президентові України, так і у вищих навчальних закладах, що здійснюють підготовку державних службовців в Україні;

дістала подальшого розвитку категоріально-понятійна база наукової галузі державного управління (модернізація державної служби, кар'єрна державна служба тощо), даючи можливість адекватно відобразити й проаналізувати сучасні процеси й тенденції в зарубіжних системах підготовки державних службовців, зокрема Франції, що стало основою використання французького досвіду для підвищення ефективності навчання державних службовців в Україні.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що на основі критичного аналізу французького досвіду підготовки кадрів державної служби запропоновано низку рекомендацій щодо вдосконалення системи підготовки державних службовців в Україні. Результати дослідження, практичні рекомендації можуть бути використані в умовах реалізації адміністративної реформи в Україні, зокрема для реформування системи державної служби, розробки відповідного нормативно-правового забезпечення, практичного вдосконалення власне системи підготовки державних службовців.

Матеріали дисертації можуть бути використані в науково-дослідницькій і викладацькій роботі при підготовці лекційних курсів і семінарських занять з відповідних питань державного управління, зокрема для підготовки спецкурсу “Підготовка державних службовців у Франції на сучасному етапі: стан і тенденції розвитку”, у контексті подальших теоретичних розробок, порівняльного аналізу підготовки французьких та українських державних службовців.

Зокрема, результати дисертаційного дослідження використовуються викладачами французької мови кафедри іноземних мов Української Академії державного управління при Президентові України під час викладання інтенсивного курсу французької мови в процесі вивчення тем стосовно функціонування адміністративної системи Франції (довідка № 128 від 18.03.2002 р. ).

Теоретичні положення і практичні результати дисертаційного дослідження впроваджені у діяльності Житомирського обласного центру підвищення кваліфікації державних службовців, керівників державних підприємств, установ й організацій та використовуються у навчально-методичній роботі при розробці програм короткотермінових та постійно діючих семінарів для державних службовців і посадових осіб органів місцевого самоврядування (довідка № 23 від 20.03.2002 р.).

Крім того, результати дослідження розширюють і поглиблюють наукові знання про характер і механізм функціонування системи підготовки державних службовців у Франції і можуть стати підґрунтям для розробки концепції з удосконалення системи підготовки, перепідготовки й підвищення кваліфікації державних службовців в Україні.

Апробація результатів дисертації. Результати дослідження обговорювалися на засіданнях кафедри управління освітою Української Академії державного управління при Президентові України, на науково-практичних конференціях за міжнародною участю “Проблеми наукового забезпечення адміністративної реформи в Україні” (Київ, травень 1999 р.), “Державна регіональна політика та місцеве самоврядування” (Київ, травень 2000 р.), “Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні” (Київ, травень 2001 р.); міжнародних конференціях “Підвищення ефективності державного управління: стан, перспективи та світовий досвід” (Київ, березень 2000 р.), “Підвищення ефективності прийняття та запровадження урядових рішень у контексті проведення адміністративної реформи в Україні” (Київ, червень 2000 р.).

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження висвітлені в семи наукових працях, у тому числі в п'яти статтях у фахових наукових журналах і збірниках наукових праць.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і 8 додатків. Повний обсяг дисертації - 205 сторінок, з них - 174 сторінки основного тексту, 8 сторінок додатків. Список використаних джерел містить 286 найменувань (166 - іноземною мовою).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовується актуальність теми, ступінь дослідженості обраної проблеми, зв'язок роботи з науковими програмами, планами й темами, визначається мета, завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження, розкривається наукова новизна, практичне значення та апробація отриманих результатів.

У першому розділі дисертації - “Наукові засади підготовки державних службовців у системі державної служби Франції” - обґрунтовуються теоретико-методологічні засади підготовки державних службовців у системі державної служби Франції, проводиться огляд наукових праць, пов'язаних із тематикою дисертації, визначаються основні напрями сучасних наукових досліджень окресленої проблеми.

Державна служба Франції, що традиційно є визначальною інституцією забезпечення життєдіяльності французького суспільства, розглядається як системне утворення. Французька державна служба побудована на засадах кар'єрного розвитку, що передбачає розуміння державної служби як діяльності, яка вимагає від людини особливих якостей і повної віддачі служінню державним інтересам. При вступі на державну службу державні службовці отримують певний ранг, що дозволяє їм обіймати певні посади, які характеризуються значною різноманітністю функцій. Таке співвідношення рангу (ієрархічного рівня у корпусі) і посади (тимчасового робочого місця в державному органі) сприяє значній мобільності державних службовців у межах певного рангу, що свідчить про реальну гнучкість в управлінні людськими ресурсами.

У дисертаційній роботі доведено, що визначальне значення у функціонуванні державної служби Франції має реалізація принципу професіоналізму й компетентності державних службовців. Це забезпечується системою їх професійної підготовки на основі постійного врахування потреб державної служби країни у висококваліфікованих кадрах, які мають високий загальноосвітній рівень і здатні використовувати наявні знання в процесі виконання професійних функцій.

У пізнавально-історичному аспекті в даному дисертаційному дослідженні розглядаються теоретичні погляди на досліджувану проблему, висвітлені в працях Р.Катріна, М.Крозьє, П.Судета, Г.Тюйєра, М.Дебре, Ш.Дебаша, Р.Грегуара, в яких з'ясовується сутність, закономірності й особливості підготовки державних службовців, впливу рівня їх підготовки на ефективність методів державного управління. Аналізуються наукові праці французьких учених Ж.-П.Лорьє, Ж.-А.Сейти, Ж.Лезурна, К.Дюбара, Ж.Дюмазедьє, присвячені методологічним аспектам професійного навчання, зокрема аналізу його структури, фінансових засобів, впливу держави та інших інституцій на забезпечення його функціонування. Здобувач звертає особливу увагу на дослідження проблем безперервної освіти, що “захоплює індивіда й відбувається протягом життя”, здійснене французьким ученим П.Ленграном.

На основі проведення джерелознавчого аналізу автор доводить, що питання функціонування французької державної служби, підготовки її персоналу на сучасному етапі розвитку французького суспільства розглядаються в контексті наукового вивчення принципів і засобів оптимального впровадження реформи держави. Наукові дослідження в цьому напрямі здійснюють такі французькі вчені, як Ж.Марку, Ш.Дебаш, М. Фабре, С. Баталь, Г.Бребан, Ж.Зіллер, Ж.Шевальє, С.Салон, М.Пошар, Б.Пешер, В.Шаню.

Поряд з аналізом праць французьких науковців, у дисертаційній роботі розглядаються наукові дослідження російських вчених І.Буніна, І.Василенко, І.Крилової, В.Лобанова, А.Козиріна, А.Стригіна, А.Звєрєва, О.Оболонського, Є.Охотського, які надають особливого значення вивченню досвіду розвинутих країн, зокрема Франції, для раціоналізації діяльності апарату державного управління, основним засобом забезпечення якої виступає підготовка його персоналу.

Автором також зазначається, що дослідженню різних аспектів розвитку, аналізу механізмів і принципів підготовки керівного складу державної служби країн Західної Європи, зокрема Франції, присвячено значну кількість праць вітчизняних науковців С.Дубенко, В.Куценка, В.Лугового, Л.Пашко, В.Яцуби та інших. Особливу увагу приділено дослідженням В.Лугового, в яких виділяються найважливіші принципи організації підготовки керівного персоналу державної служби й визначається загальний інтегральний міждисциплінарний підхід у навчанні державних службовців.

За результатами аналізу існуючих підходів і концепцій підготовки державних службовців у Франції автором зроблений висновок, що спільним для більшості таких підходів виступає розуміння ролі й місця системи підготовки державних службовців у французькому суспільстві. Однак теоретичні розробки вчених стосуються лише окремих аспектів даної проблематики. На думку автора, потребують наукового вивчення такі її аспекти: особливості функціонування державної служби Франції на сучасному етапі, вплив системи підготовки державних службовців на стабільність державної служби, взаємозв'язок конкурсного відбору й підготовки в системі державної служби, роль безперервної професійної підготовки державних службовців у контексті здійснення реформи держави.

На основі цього зроблено висновок про необхідність здійснення системного аналізу підготовки державних службовців як складової системи державної служби Франції.

У другому розділі - “Структурно-функціональний аналіз системи підготовки державних службовців у Франції” - подається загальна характеристика французької системи підготовки державних службовців, аналізується відповідна нормативно-правова база, визначається роль і функціональні повноваження органів державної влади в цій сфері, розглядається діяльність міжміністерських навчальних закладів загального управління, механізм конкурсного відбору і його взаємозв'язок із навчанням кадрів державної служби Франції.

Здобувач обґрунтовує необхідність використання системного підходу до вивчення підготовки державних службовців як складної, динамічної, цілісної системи, що складається із сукупності взаємопов'язаних елементів, спрямовується на досягнення певної мети та взаємодіє з середовищем. Система підготовки державних службовців Франції розглядається як наявність і функціонування різних типів навчальних закладів, відповідних органів управління в їх взаємозв'язку й цілісності. Досліджується механізм відбору, структура, зміст підготовки, комплекс організаційних форм, методів, засобів і технологій навчання, специфіка організації навчального процесу, особливості безперервної професійної підготовки та її зв'язок із службовим просуванням.

Значна увага приділена визначенню системи підготовки державних службовців як підсистеми державної служби й національної системи освіти, що пов'язана і взаємодіє з підсистемами відбору й службового просування. Автор розглядає особливості державної служби Франції, взаємозв'язок і взаємовплив систем відбору й розвитку кар'єри та системи підготовки державних службовців. Це, у свою чергу, дозволило проаналізувати інтегративні властивості системи державної служби, що виникають унаслідок взаємодії її структурних елементів. Відповідно подається характеристика основних механізмів, що безпосередньо забезпечують цю взаємодію між елементами й приводять до виникнення системних властивостей.

Цілі органів державної влади у сфері підготовки державних службовців визначаються в законодавстві про державну службу Франції. Так, сьогодні перед французькою системою підготовки державних службовців постає завдання формування спеціалістів найвищого рівня, що поєднують фундаментальні теоретичні знання й ґрунтовну практичну підготовку.

Науковий аналіз проблеми дисертаційної роботи дозволяє стверджувати, що система підготовки державних службовців у Франції, що за своєю суттю є системою професійної підготовки, включає дві основні складові:

базову підготовку;

безперервну (упродовж усієї кар'єри) професійну підготовку.

Під терміном “базова підготовка” мається на увазі початкова професійна підготовка, що здобувається при вступі на державну службу. Метою базової підготовки є формування основних знань, умінь, навичок, оперування якими дозволить державним службовцям ефективно виконувати професійні функції в межах займаних посад, а також повною мірою використовувати їхнє право на безперервну підготовку впродовж службової кар'єри.

У свою чергу термін “безперервна підготовка” означає професійну підготовку державних службовців упродовж їхньої кар'єри в державній службі. Її основна мета полягає у постійному збагаченні професійних знань та умінь державних службовців упродовж службової діяльності. Вона сприяє просуванню державних службовців на нові посади й успішному розвитку кар'єри. Порівняно з цим терміном, що означає родове поняття, термін “підвищення кваліфікації” використовується в дисертаційній роботі для позначення видового поняття одного з типів безперервної професійної підготовки державних службовців. Підвищення кваліфікації (згідно із французьким трактуванням) розглядається як процес удосконалення виконання державними службовцями певних посадових функцій. Це практична, спеціалізована професійна підготовка для службовців, які вже працюють на конкретних посадах в органах державного управління. Вона спрямовується безпосередньо на покращання виконання професійних функцій і завдань, які державний службовець виконує або виконуватиме в майбутньому.

Здобувач зазначає, що сьогодні у Франції розмежування між базовою і безперервною професійною підготовкою державних службовців стає все менш очевидним. У свою чергу, система підготовки державних службовців, що об'єднує базову й безперервну професійну підготовку, є складовою їх безперервної освіти.

Таким чином, результати дослідження свідчать про безперервну освіту державних службовців у Франції. Адже загальновизнано, що сьогодні державний службовець повинен бути висококваліфікованим фахівцем і особистістю, яка усвідомлює, що ставлення до держави як соціального інституту формується в результаті його компетентності й високого професійного рівня, уміння спілкуватися із споживачами державних послуг, його загальної культури та обізнаності з різними аспектами державної діяльності. Цього можна досягти лише в межах безперервної освіти державних службовців, що є необхідною умовою їх усебічного розвитку, засобом збагачення творчого потенціалу, реалізації здібностей і зростання фахової компетентності шляхом постійного вдосконалення раніше здобутих знань, умінь, навичок. Вона є основним підґрунтям для успішного здійснення процесів осучаснення й удосконалення всього державного управління.

У дисертаційній роботі увага приділяється також тому, що в концепції французької державної служби чітко простежується позиція держави щодо здійснення контролю за підготовкою державних службовців. Для виконання цього завдання у Франції створена мережа прикладних адміністративних шкіл, які забезпечують загальну адміністративну підготовку (Національна школа адміністрації - ENA, регіональні інститути управління - IRA) та спеціалізовану підготовку (Національна податкова школа, Національна школа фінансів тощо). Ці заклади відіграють провідну роль у підготовці кадрів для державної служби Франції. Незначною мірою використовується й університетська підготовка.

У роботі визначено організаційну структуру системи підготовки державних службовців, що включає:

міжміністерські заклади загального управління:

а) центральний рівень: Національна школа адміністрації (ENA), Міжнародний інститут державного управління (IIAP), Центр європейських студій Страсбурга (CEES);

б) регіональний рівень: регіональні інститути управління (IRA);

спеціалізовані галузеві заклади різноманітних міністерств.

Міністерство державної служби, реформи держави й децентралізації координує діяльність закладів міжміністерського спрямування. Спеціалізовані адміністративні школи підпорядковуються відповідним міністерствам. Освітня політика у сфері державної служби визначена у Франції як один з найважливіших пріоритетів.

Здобувач доводить, що у сфері державної служби Франції розробляється й упроваджується обґрунтована політика професійної підготовки державних службовців на основі законодавчого забезпечення й ефективного управління, що здійснюється відповідними державними органами. Відповідальність за розробку політики професійної підготовки кадрів державної служби Франції покладається на орган, що відповідає за державну службу, кадрову політику, здійснення реформи держави - Міністерство державної служби, реформи держави й децентралізації. Для вирішення всіх питань, пов'язаних із підготовкою державних службовців, у складі міністерства функціонує Головне управління адміністрації і державної служби. Наголошується на тому, що концентрація вирішення важливих питань стосовно державної служби й реформи держави в одному міністерстві свідчить про прагнення уряду забезпечити визначальну роль державних службовців Франції як основних суб'єктів здійснення реформи держави. У цьому контексті пріоритетне значення надається їх професійній підготовці.

У дослідженні визначено, що тенденція полівалентної підготовки, характерної для всіх міжміністерських закладів загального управління, утвердилася у Франції із заснуванням Національної школи адміністрації. Разом з її створенням був реалізований проект загальноосвітнього закладу, що за міжміністерським принципом здійснює підготовку найвищих посадових осіб держави для адміністративної діяльності. Загальна навчальна програма Національної школи адміністрації базується на міждисциплінарній моделі підготовки фахівців, у її навчальному процесі знайдено оптимальний компроміс між теоретичним викладанням і практичними формами навчання, що мають винятково професійну спрямованість. ENA є прикладною школою і готує універсальних спеціалістів із полівалентними знаннями й уміннями, що здатні виконувати свої професійні обов'язки в будь-якій сфері державної служби. Випускники Національної школи адміністрації готові виконувати як адміністративні, контрольні, інспекційні, так і дипломатичні й економічні функції. Вищі державні посади, які вони обіймають упродовж службової кар'єри, також є різними. Це надзвичайно важливо, оскільки весь період навчання в школі (що триває 27 місяців і пропорційно розподіляється на теоретичну підготовку й практичні стажування) сприяє формуванню у слухачів спільної адміністративної “культури”, як необхідної умови існування корпоративності випускників Національної школи адміністрації.

У розділі зосереджено увагу на аналізі механізму здійснення конкурсного відбору у французькій державній службі. На основі проведеного дослідження автор робить висновок, що у Франції існує розгалужена система відбору державних службовців. Конкурсний відбір використовується в роботі з кадрами як при вступі на державну службу, так і при службовому просуванні. Принцип проведення конкурсів передбачений Загальним статутом державних службовців, хоча існують і певні винятки щодо службовців вищої службової ієрархії.

Проведений аналіз дозволяє стверджувати, що політика конкурсного відбору державних службовців у Франції є ефективною з погляду забезпечення державної служби необхідними кваліфікованими кадрами, здатними професійно виконувати свої службові обов'язки. Проведення конкурсів сприяє підтриманню службовцями їхнього професійного рівня, оскільки іспити, які необхідно скласти для службового просування, надзвичайно серйозні і вимагають ґрунтовних теоретичних і практичних знань.

Конкурсний відбір кандидатів до органів державного управління є тим правовим механізмом, що забезпечує комплектування кадрового складу державної служби кваліфікованими спеціалістами і водночас вимагає від них здійснення безперервної професійної підготовки з метою постійного підвищення свого професійного і загальнокультурного рівня. Саме цей механізм відіграє визначальну роль у формуванні кадрового потенціалу державної служби, його якісному поповненні та постійному вдосконаленні. Крім того, конкурсний відбір гарантує кращий захист від будь-якої дискримінації між кандидатами, оскільки при відборі враховується лише оцінка професійних якостей і знань. До того ж, гарантія неупередженості забезпечується за рахунок залучення незалежного журі.

Конкурсний порядок прийому на державну службу Франції виступає також засобом оптимального розподілу персоналу державної служби, стимулювання самоосвіти, самовдосконалення в межах безперервної професійної підготовки. Крім того, він відкриває можливості для формування високопрофесійного управлінського складу державної служби, що у свою чергу є визначальним чинником підвищення ефективності державної служби в цілому.

У третьому розділі - “Підготовка державних службовців у Франції: проблеми та перспективи” - розкривається стратегія і тенденції розвитку системи підготовки державних службовців у Франції.

Наголошується на тому, що в системі підготовки державних службовців Франції спостерігається переорієнтація з політологічного підходу на менеджерський. Він базується на освоєнні управлінського досвіду, знань, навичок, цінностей адміністративної діяльності й визнанні необхідності постійного поглиблення знань в юридичній сфері. Особливі зусилля в цьому напрямі спрямовуються на забезпечення безперервного вивчення й урахування змін у законодавчому полі, удосконалення техніки підготовки й редагування адміністративних документів із метою підтримання високої компетентності кадрів державної служби Франції.

Науковий доробок здобувача дозволяє визначити основні тенденції розвитку системи підготовки державних службовців у Франції, головними серед яких є створення інтегральної ієрархії адміністративної діяльності, що передбачає спільну працю спеціалістів і універсалів, а також зосередження основних зусиль органів, відповідальних за розробку освітньої політики французької державної служби, на забезпеченні відповідності між змістом базової і безперервної професійної підготовки в межах безперервної освіти.

У даному розділі йдеться також про те, що програми підвищення кваліфікації керівних кадрів державної служби Франції все більше орієнтуються на міжміністерський принцип, спрямований на заохочення найвищих державних службовців різних корпусів, що прагнуть до обміну досвідом, відкритості, причому, основний акцент у навчанні зроблено на адаптацію управлінської діяльності до умов розвитку французького суспільства.

Адаптація системи підготовки управлінських кадрів Франції до нових вимог суспільного розвитку базується на визначенні загальної стратегії у сфері управління персоналом державної служби, що має бути одночасно персоналізованим і перспективним. Персоналізоване управління просуванням по службі є необхідним чинником ефективного управління людськими ресурсами державної служби. Воно сприяє постійному професійному вдосконаленню персоналу державної служби, його підготовленості до виконання професійних завдань, що поставатимуть упродовж його кар'єри. Саме тому на сучасному етапі розвитку французької державної служби особливі зусилля спрямовуються на забезпечення професійної орієнтації державних службовців, основною метою якої є допомога в оцінюванні їх власної професійної підготовки й виробленні проекту кар'єри. Провідна роль навчання полягає в тому, щоб сприяти побудові такого профілю кар'єри, який якнайкраще відповідав би побажанням і рівню професійної підготовки кожного державного службовця та інтересам адміністрації.

На основі аналізу визначених головних цілей і напрямів упровадження здійснюваної французьким урядом реформи держави здобувач обґрунтовує положення про те, що в процесі реформи держави у Франції передбачено численні заходи, спрямовані, з одного боку, на посилення людського потенціалу в державній службі, зокрема керівного складу, а з другого - на осучаснення й поліпшення соціального діалогу між громадянами й деконцентрованими службами держави, які безпосередньо надають управлінські послуги.

Підсумовуючи, слід зазначити, що в умовах здійснення реформування адміністративної сфери, підготовка державних службовців набуває особливого значення.

ВИСНОВКИ

державний службовець франція освіта

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання, що полягає в розкритті сутності й особливостей функціонування підготовки державних службовців у Франції як підсистеми державної служби. Це здійснено шляхом вирішення основних завдань дисертаційного дослідження. У цьому контексті отримані основні наукові результати, що характеризуються науковою новизною, практичним значенням і підтверджують гіпотезу дослідження.

Таким чином, результати проведеного дисертаційного дослідження дають можливість зробити низку узагальнюючих висновків і рекомендацій, які мають теоретичне й практичне значення.

1. На основі системного підходу проаналізовано результати досліджень, здійснених зарубіжними й вітчизняними науковцями з проблем професійної підготовки державних службовців у Франції. Незважаючи на значну кількість наукових праць, присвячених різноманітним аспектам професійної підготовки державних службовців у Франції, ця проблема не достатньо вивчена, оскільки теоретичні й концептуальні розробки науковців присвячені лише окремим аспектам даної проблематики. Це підтверджує необхідність проведення ґрунтовного аналізу підготовки державних службовців у Франції як цілісної системи і визначення основних напрямів дослідження (вплив системи підготовки державних службовців на стабільність державної служби, взаємозв'язок конкурсного відбору й підготовки у системі державної служби Франції, роль безперервної професійної підготовки державних службовців у контексті здійснення реформи держави тощо).

2. Професійна підготовка державних службовців відіграє провідну роль у системі державної служби Франції, оскільки розглядається органами державного управління й державними службовцями як основний важіль динаміки змін у системі державного управління країни. Основними складовими системи професійної підготовки виступають базова й безперервна професійна підготовка. Організаційна структура системи професійної підготовки французьких державних службовців включає: міжміністерські заклади загального управління центрального й регіонального рівнів, призначені для підготовки управлінських кадрів державної служби, і спеціалізовані галузеві заклади. Міністерство державної служби, реформи держави й децентралізації Франції координує освітню діяльність закладів міжміністерського спрямування. Спеціалізовані адміністративні заклади підпорядковуються відповідним галузевим міністерствам.

3. Система кар'єрної державної служби, утверджена у Франції, гарантує державним службовцям зайнятість упродовж їхньої службової діяльності й кар'єрне просування на основі особистих заслуг, а також професійну мобільність. Водночас, у сучасних умовах здійснення реформи держави й упровадження інновацій в усіх сферах суспільного життя відбувається адаптація системи державної служби до нових реалій, що зумовлює необхідність постійного професійного розвитку державних службовців. В основу кар'єри покладено професійний рівень державних службовців, що визначає вид і якість виконуваних функціональних повноважень. Це зумовлює зростання ролі безперервної професійної підготовки державних службовців упродовж їхньої службової кар'єри. Така підготовка включає пріоритети:

справедливість і рівність у наданні кожному державному службовцю можливості використовувати своє законне право на безперервну підготовку впродовж своєї кар'єри на державній службі;

забезпечення високої якості навчання державних службовців;

врахування результатів навчання в розвитку службової кар'єри кожного державного службовця.

4. На сучасному етапі розвитку централізованої французької держави система підготовки державних службовців спрямовується на формування професійного управлінця універсала широкого профілю, здатного розробляти й реалізовувати основні напрями державної політики. Полівалентна підготовка, характерна для всіх міжміністерських закладів загального управління, визначає здатність кадрів успішно працювати в різних професійних середовищах. Це забезпечується високою якістю навчання. Націленість на досягнення конкретних практичних результатів зумовлює використання ефективних наукових, педагогічних методик, що ґрунтуються на застосуванні інтерактивних методів. Вони дозволяють активно залучати слухачів до навчального процесу, використовуючи можливості новітніх інформаційних і комунікаційних технологій. Навчання державних службовців базується на широкому залученні до процесу навчання практиків - високих посадових осіб державної служби Франції.

5. Ефективна конкурсна політика у сфері державної служби Франції є важливим фактором забезпечення її якісного функціонування. Конкурсний відбір використовується при прийомі на державну службу й службовому просуванні. Він забезпечує залучення й просування по службі на основі ділових якостей і кваліфікації державних службовців, виступає засобом стимулювання безперервної професійної підготовки, спрямованої на постійне підвищення професіоналізму і якісного виконання функціональних повноважень державними службовцями впродовж усієї службової кар'єри.

6. Цілісність і стабільність державної служби Франції є основою стабільності держави й забезпечується за рахунок збереження й удосконалення професійних кадрів, які мають високий професійний рівень і значний досвід роботи. Їх високий професіоналізм і компетентність є результатом ефективного функціонування системи професійної підготовки. Для зайняття вищих посад державної служби Франції необхідно отримати відповідну підготовку у вищих школах, які в умовах жорсткого відбору готують кадри вищих корпусів. Це забезпечує високу компетентність державних службовців і престиж органів державного управління, основним засобом збереження якого є обмеження кількості службовців і доцільність їх використання. Діяльність державних службовців Франції не залежить від результатів парламентських виборів і змін у політичному житті країни. Завдяки стабільності державні службовці мають змогу розкривати свої здібності, професійний потенціал, набувати достатнього досвіду, працювати з повною віддачею на перспективу, вирішувати стратегічні завдання.

7. Важливим напрямом політики у сфері державної служби Франції є забезпечення узгодженого взаємозв'язку службового просування (ротації) і відповідної підготовки. Загальновизнаним є принцип, за яким професійне навчання французьких державних службовців необхідна для цього умова. Призначення на керівні посади будь-якого ієрархічного рівня має супроводжуватися підтвердженням того, що призначуваний кандидат пройшов чи проходитиме підготовку, пов'язану з виконанням ним професійних обов'язків на цій посаді. В основу здійснюваної кадрової політики у сфері державної служби Франції покладено наступну парадигму: безперервна професійна підготовка повинна мати стимулюючий характер для розвитку кар'єри державних службовців шляхом забезпечення тісного зв'язку між навчанням і службовим просуванням.

8. Основними тенденціями розвитку системи підготовки державних службовців Франції нами визначені:

усвідомлення органами державного управління ролі безперервної професійної підготовки впродовж службової кар'єри як необхідної умови ефективної діяльності кадрів державної служби на сучасному етапі розвитку французької держави;

створення інтегральної ієрархії адміністративної діяльності, що передбачає спільну діяльність універсалів і спеціалістів;

інтеграція безперервної професійної підготовки з кар'єрним розвитком кожного державного службовця;

зосередження основних зусиль органів державної влади, відповідальних за розробку освітньої політики французької державної служби, на забезпеченні відповідності, наступності й послідовності між базовою і безперервною професійною підготовкою державних службовців у межах освіти впродовж життя;

запровадження інтенсивних короткотермінових програм підвищення кваліфікації, які забезпечують швидку віддачу.

Отримані результати дослідження особливостей функціонування системи підготовки державних службовців у Франції дають можливість сформулювати рекомендації щодо їх практичного використання в Україні на сучасному етапі реформування системи державної служби. На наш погляд, доцільно здійснити такі заходи, спрямовані на підвищення ефективності навчання державних службовців в Україні:

1. Внести зміни й доповнення до Закону України “Про державну службу” щодо запровадження єдиного порядку проведення конкурсів на основі складання відповідних професійних іспитів. Зокрема, необхідно започаткувати спеціальні технології відбору і підготовки фахівців для роботи на державній службі з подальшою перепідготовкою та підвищенням їх кваліфікації відповідно до розвитку науково-технічного прогресу. Такі ефективні критерії відбору кандидатів на посади державної служби сприятимуть формуванню професійної управлінської еліти в Україні.

2. Здійснювати цілеспрямовану конкурсну політику у сфері державної служби України, що базуватиметься на комплексній, об'єктивній оцінці незалежної, а відтак, неупередженої, конкурсної комісії з метою забезпечення демократичних засад проведення конкурсів, їх відкритості й прозорості.

3. Забезпечити доступність і відкритість інформації про наявні вакантні посади на всіх рівнях державної служби шляхом публікацій у спеціальному друкованому виданні, а також на веб-сайті Головного управління державної служби України в мережі Internet.

4. Покращити підготовку управлінського складу центрального рівня державної служби України з метою формування керівника як центрального суб'єкта системи державного управління. З цією метою Українській Академії державного управління при Президентові України для забезпечення високої якості підготовки керівних кадрів доцільно:

удосконалювати зміст підготовки державних службовців, віддаючи перевагу прикладному аспекту навчання за рахунок залучення до навчального процесу практиків високих посадових осіб державної служби України та введення предметів практичного спрямування;

поліпшувати якість стажування, здійснюючи його впродовж навчального періоду й узгоджуючи з тематикою магістерських робіт, а логічним завершенням стажування має бути аналітичний звіт із пропозиціями й висновками щодо розв'язання практичних проблем з адміністративної практики.

5. Розробити механізм залучення керівних посадових осіб органів державної влади й управлінців-практиків до організації професійного навчання з метою забезпечення різноманітної цільової та індивідуальної, насамперед прикладної, підготовки різних категорій державних службовців центральних і місцевих органів державної влади в Україні.

6. Основними критеріями просування державних службовців по службі, оплати праці й пенсійного забезпечення мають бути результати успішної професійної підготовки, перепідготовки й підвищення кваліфікації кадрів державної служби України. Враховуючи динамічний розвиток усіх суспільних процесів, зміст фахового навчання повинен бути випереджаючим.

7. Реалізовувати технологічні програми діяльності системи державного управління одночасно з безперервною професійною підготовкою управлінських кадрів упродовж службової кар'єри. З цією метою доцільно запровадити практику надання державним службовцям спеціальних навчальних відпусток.

8. Розробити механізм проходження професійної підготовки кандидатами на вищі керівні посади перед їх призначенням. Оволодіння відповідними навчальними програмами має стати обов'язковою умовою просування по службі.

Таким чином, підготовка фахівців з державного управління повинна включати розробку сучасних технологій державного управління на основі врахування як світового досвіду, зокрема Франції, історичних і культурних традицій, так і вивчення процесів, що відбуваються в Україні на сучасному етапі суспільного розвитку.

З урахуванням складності й багатогранності даної проблематики виникає необхідність продовження вивчення її в майбутньому. Перспективними напрямами подальшого дослідження цієї тематики мають стати: управління системою підготовки державних службовців у Франції, механізм атестації державних службовців, порівняльний аналіз функціонування систем підготовки державних службовців Франції та України тощо.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Чмига В. Підготовка державних службовців - складовий елемент адміністративної реформи // Зб. наук. пр. УАДУ / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 1999. - Вип. 2: В 2 ч. - Ч. ІІ. - С. 140-145.

Чмига В. Конкурсна політика як складова частина ефективності державної служби (з досвіду організації та проведення конкурсів на заміщення посад у державній службі Франції) // Вісн. УАДУ. - 2000. - № 1. - С. 279-287.

Чмига В. Національна школа адміністрації в Парижі як основний заклад підготовки керівних кадрів державної служби у Франції // Вісн. УАДУ. - 2000. - № 2. - С. 317-325.