Реформування кадрових служб органів державної влади та місцевого самоврядування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

25.00.03 - державна служба

Реформування кадрових служб органів державної влади та місцевого самоврядування в Україні

Колесніков Борис Петрович

ДНІПРОПЕТРОВСЬК - 2005

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Державна служба в Україні зазнає сьогодні надзвичайно глибоких перетворень, що зумовлено, насамперед, європейським вибором української держави. Це задає набагато вищій рівень вимог до українських державних службовців, породжуючи все більшу кадрову кризу в системі державного управління та місцевого самоврядування. Адекватною відповіддю на нові виклики часу має бути реформування кадрової політики та системи кадрової роботи у сфері державної служби та служби в органах місцевого самоврядування. Важливою складовою цього процесу повинна стати професіоналізація управління персоналом в органах державної влади та місцевого самоврядування й істотне підвищення ролі таких структурних підрозділів, як кадрові служби.

Проблема підвищення ефективності роботи кадрових служб в органах державної влади та місцевого самоврядування має досить давню історію. Теза про те, що “кадри вирішують все”, стала крилатим висловом ще за радянських часів. Проте популярність наведеної думки не привела до надання кадровим службам дійсно вагомого значення щодо вирішення питань формування й реалізації кадрової політики у сфері державної служби та служби в органах місцевого самоврядування. Цим підрозділам надавалася в основному роль реєстрації, обліку та документального забезпечення роботи з персоналом, яка у всіх ключових своїх аспектах виконувалася і виконується лінійними керівниками різних рівнів.

Подібна ситуація ще могла влаштовувати в минулому. Однак сьогодні і науковці, і практики все виразніше усвідомлюють ту обставину, що стрімкий розвиток суспільства зумовлює інтенсивне зростання вимог до державних службовців, на яких покладене завдання ефективно управляти суспільними процесами, що постійно ускладнюються. Нові вимоги до кадрової роботи висуває і логіка проведення адміністративної реформи в Україні.

За таких умов кадрова робота лінійних керівників має спиратися на функціонально багатограннішу діяльність кадрових служб. Розширення та поглиблення функціонального спектру цих підрозділів вимагають істотних зрушень в їх внутрішній структурі. Реалізація зазначеної потреби у вдосконаленні функцій та структури кадрових служб в органах державної влади та місцевого самоврядування вимагає, у свою чергу, ґрунтовних наукових досліджень і розробок.

Значна робота в цьому напрямку вже зроблена як українськими (О. Воронько, О. Губа, С. Дубенко, В. Князєв, В. Луговий, Т. Мотренко, Н. Нижник, С. Серьогін, В. Сороко, О. Оболенський, В. Щокін, В. Яковенко та ін.), так і зарубіжними вченими (І. Марченко, О. Турчинов, Дж. Томасон, Р. Тан, М. Гай та ін.). У працях цих науковців приділена увага багатьом важливим питанням кадрової політики та роботи з персоналом у сфері державної служби та служби в органах місцевого самоврядування. В усіх цих роботах провідною є думка про те, що на сучасному етапі розвитку державної служби та служби в органах місцевого самоврядування кадрова робота в ній має бути піднята на якісно новий рівень.

Складність проблеми розширення та поглиблення функціонального спектру роботи кадрових служб в органах державної влади та місцевого самоврядування зумовлює потребу в теоретичному її дослідженні й напрацюванні науково обґрунтованого інструментарію, який могли б ефективно використовувати зазначені підрозділи. Саме гострий брак теоретичного підґрунтя та науково-практичного інструментарію є однією з найвагоміших причин істотного розриву між моделлю роботи кадрових служб, окресленою у відповідних Постановах Кабінету Міністрів України, які стосуються Типового положення про цей підрозділ, і реальною практикою роботи. Дотепер не створено розгорнутої теоретичної моделі, яка давала б можливість деталізувати й розвивати нормативно-правову основу урядових документів, що регламентують роботу кадрових служб. З цієї причини керівники й практичні працівники цих підрозділів відчувають брак орієнтирів для розбудови на місцях кадрових служб нового зразка і перерозподілу функцій кадрової роботи.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота координується з комплексним науковим проектом “Державне управління та місцеве самоврядування”, вона є складовою науково-дослідної роботи кафедри державного управління та місцевого самоврядування Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за темою “Регіональна кадрова політика на сучасному етапі державотворення” (номер державної реєстрації 0104U0006877). Завданням дисертанта було дослідження ролі кадрових служб органів державної влади та місцевого самоврядування у процесах розробки й реалізації регіональної кадрової політики, а також напрацювання пропозицій щодо вдосконалення діяльності цих структурних підрозділів. Отримані при цьому результати були використані під час розробки навчальних програм з модуля “Кадрова політика і державна служба” у системі підготовки магістрів державного управління та модуля “Кадрове забезпечення державної служби” у структурі двотижневих семінарів за професійними програмами для державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є розробка науково-концептуальних засад реформування кадрових служб в органах державної влади та місцевого самоврядування в Україні, вивчення, отримання й узагальнення даних щодо діяльності цих підрозділів та наукове розв'язання практичних завдань переходу від діловодної моделі їх роботи до функціонально багатовимірної діяльності щодо управління персоналом державної служби та служби в органах місцевого самоврядування.

Задля досягнення зазначеної мети були визначені такі конкретні завдання:

- проаналізувати нормативно-правові акти, на базі яких функціонує кадрова служба в органах державної влади і місцевого самоврядування, узагальнити існуючі в науковій літературі погляди на функціонування структурних підрозділів, відповідальних за управління персоналом організацій, і виокремити напрямки подальшого дослідження за обраною темою дисертаційної роботи;

- розкрити наявну та потенційну роль кадрових служб у процесі розробки і здійснення кадрової політики в системі органів державної влади та місцевого самоврядування України;

- уточнити зміст поняття “кадрова служба”, окреслити загальні та специфічні виміри функціонування кадрових служб в органах державної влади та місцевого самоврядування;

- дослідити сучасний стан розвитку кадрових служб органів державної влади та місцевого самоврядування;

- проаналізувати передумови виникнення, еволюцію, сучасний стан і тенденції подальшого розвитку кадрових служб органів державної влади та місцевого самоврядування, показати взаємозв'язок цих підрозділів з розвитком суспільства;

- висвітлити виклики до управління персоналом державної служби, які виникають у нових умовах розвитку українського суспільства, та запропонувати теоретико-методологічні засади побудови кадрових служб нового типу;

- сформулювати рекомендації щодо вдосконалення організаційних форм та нормативно-правових основ діяльності кадрових служб органів державної влади та місцевого самоврядування;

- запропонувати методичні підходи до підготовки керівників та працівників кадрових служб для роботи в нових умовах.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що складаються у процесі діяльності кадрових служб органів державної влади та місцевого самоврядування.

Предмет дослідження - реформування кадрових служб органів державної влади та місцевого самоврядування.

Гіпотеза дослідження полягає в припущенні, що для здійснення реального переходу від застарілої, виключно діловодної моделі функціонування кадрових служб в органах державної влади та місцевого самоврядування до нового, функціонально багатовимірного формату їх діяльності потрібно доповнити наявну нормативно-правову базу роботи цих підрозділів теоретико-методологічним інструментарієм для проектування структурно-функціональної організації кадрових служб поліфункціонального типу та підготовки нової генерації фахівців з управління персоналом у сфері державної служби та служби в органах місцевого самоврядування.

Методи дослідження. У процесі реалізації мети й завдань дослідження застосовувався комплекс таких теоретичних методів, як аналіз вітчизняної та зарубіжної наукової літератури для порівняння й узагальнення різних концепцій функціонування кадрової служби в державному та бізнесовому секторах, конкретно-історичний та футурологічний підхід до осмислення кадрової служби як організації особливого типу, системний та гіпотетико-дедуктивний аналіз для побудови концептуальної моделі кадрової служби в органах державного управління та місцевого самоврядування. Для верифікації теоретичних припущень залучалися також емпіричні методи: аналіз документів, статистичних даних, контент-аналіз, спостереження, опитування, інтерв'ю, експертні оцінки, хронометрія тощо. Нормативну та інформаційну базу дослідження склали Конституція та закони України, Укази Президента України, Постанови Кабінету Міністрів, документи Головдержслужби, окремих Міністерств, органів державної влади та місцевого самоврядування, які стосувалися теми дослідження.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертаційна робота є першим в українській науковій літературі дослідженням функціонування кадрових служб органів державної влади та місцевого самоврядування, у результаті проведення якого

уперше:

- визначено широке та вузьке тлумачення поняття “кадрова служба органу державної влади” та “кадрова служба органу місцевого самоврядування”, як внутрішніх підструктур органу (чи фахівців), а також зовнішніх організацій (чи фахівців), яким делегується керівниками певна частина функцій управління персоналом;

- розроблено типологію кадрових служб органів державної влади та місцевого самоврядування як основу для диференційованого підходу до їх реформування;

- проаналізовано структурно-функціональну організацію кадрових служб різного типу, що дозволило сформулювати принципи вибору оптимальної організаційної форми кадрової служби для конкретних органів державної влади та місцевого самоврядування;

- адаптовано бізнесову модель аутсорсінгової кадрової служби до системи органів державної влади та місцевого самоврядування регіону і запропоновано проект положення про реґіональну аутсорсінгову кадрову службу для органів державної влади та місцевого самоврядування;

- обґрунтовано необхідність та доцільність диференційованого підходу до реформування кадрових служб органів державної влади та місцевого самоврядування;

удосконалено:

- підходи до розвитку професійного потенціалу керівників та спеціалістів кадрових служб у сфері державної служби України;

дістали подальшого розвитку:

- питання історичного та футурологічного аналізу розвитку кадрових служб;

- ідея про необхідність відмови від традиційної діловодної моделі кадрової служби та впровадження більш складних форм її діяльності в процесі переходу від індустріального до інформаційного суспільства;

- методологія моніторингу та аналізу реального стану кадрових служб органів державної влади та місцевого самоврядування регіону.

Практичне значення одержаних результатів. Зроблені автором узагальнення, висновки та пропозиції можуть бути використані в процесі реформування кадрових служб органів державної влади та місцевого самоврядування, у навчальному процесі з підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, а також у практичній діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, спрямованій на підвищення ефективності кадрової роботи.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійною науковою працею, яка містить отримані автором нові результати в галузі науки державного управління, що в сукупності вирішують важливе науково-практичне завдання теоретико-методологічного забезпечення реформування кадрових служб органів державної влади та місцевого самоврядування. У дисертації не використовувалися ідеї або розробки, що належать співавторам, разом з якими були опубліковані окремі наукові праці.

Апробація результатів дисертації. Дисертацію виконано і обговорено на кафедрі державного управління та місцевого самоврядування Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Окремі результати дослідження оприлюднено автором на регіональних науково-практичних конференціях “Проблеми підготовки кадрів на регіональному рівні” (Дніпропетровськ, січень 2004 р.), “Актуальні проблеми європейської та євроатлантичної інтеграції” (Дніпропетровськ, травень 2004 р.), “Актуальні проблеми європейської та євроатлантичної інтеграції” (Дніпропетровськ, травень 2005 р.), під час роботи круглого столу “Шляхи розвитку кадрових служб органів державної влади та місцевого самоврядування”, організованого та проведеного автором 11 травня 2005 р. за підтримки Донецької обласної державної адміністрації, а також під час участі в засідання круглого столу щодо обговорення проекту Концепції сучасної державної кадрової політики України 21 червня 2005 р. в Дніпропетровському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження були оприлюднені в 6 наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях, та 3 тезах наукових доповідей у збірниках матеріалів конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і трьох додатків. Повний обсяг дисертації становить 203 сторінки, з них 174 сторінки основного тексту. Робота містить додатки на 13 сторінках. Список використаних джерел містить 194 найменування.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

реформування кадровий державний влада

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження та визначено ступінь її наукової розробленості, окреслено мету й завдання дослідження, його об'єкт та предмет, висунуто основну гіпотезу, охарактеризовано методологічну базу, розкрито наукову новизну та практичну значущість роботи, а також наведено дані про зв'язок роботи з науковими програмами, апробацію, упровадження та оприлюднення результатів дослідження, описано структуру та обсяг дисертації.

У першому розділі - “Стан наукового та нормативно-правового забезпечення реформування кадрових служб органів державної влади та місцевого самоврядування” - проаналізовано сучасний стан наукових досліджень, присвячених проблемі реформування кадрових служб як в органах державної влади та місцевого самоврядування України, так і у вітчизняному та зарубіжному недержавному секторі.

Аналітичний огляд фахової наукової літератури з державної кадрової політики і нормативно-правової бази державної служби в Україні свідчить, що науковці і державні діячі чільну увагу приділяють вирішенню кадрових питань органів державної влади та місцевого самоврядування. Ефективна кадрова політика одностайно розглядається як наріжний камінь вирішення практично всіх пріоритетних завдань, які стоять сьогодні перед українським державотворенням, у тому числі стосовно інтеграції України в ЄС. При цьому відзначається, що наявний стан кадрового потенціалу державної служби України, на жаль, поки що не відповідає новим викликам часу і потребує кардинального вдосконалення (О. Воронько, Н. Гончарук, О. Губа, С. Дубенко, В. Князєв, В. Луговий, Т. Мотренко, Н. Нижник, О. Оболенський, С. Серьогін та ін.). Шукаючи шляхи вдосконалення кадрової політики та кадрової роботи у сфері державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, більшість науковців зосереджуються, насамперед, на питаннях підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, визначенню вимог до їх ділових та особистісних якостей, управління кар'єрою державних службовців, процедурам добору, оцінки, атестації та просування кадрів тощо. Однак при цьому рідко увага приділяється суб'єктному виміру управління персоналом державної служби, оскільки за давно усталеними стереотипами він асоціюється, передусім, з керівниками, і лише потім - з різного роду кадровими радами, конкурсними та атестаційними комісіями. Кадрові служби, попри те, що починаючи з 1996 р. набув чинності перший варіант затвердженого урядом типового положення про цей підрозділ, дуже рідко згадуються у фахових публікаціях. Що ж стосується публікацій, які були спеціально присвячені кадровим службам в органах державної влади та місцевого самоврядування, то вони майже відсутні, якщо не враховувати статті автора, одну статтю О. Штефана і тези доповіді Н. Суханової.

Інша картина спостерігається в результаті систематизації та узагальнення літературних джерел з управління персоналом у сфері бізнесу та промисловості. Діяльності кадрових служб присвячено досить широке коло досліджень таких авторів як О. Альохіна, В. Анісімов, А. Павлуцький, О. Ключкова, Е. Ковінова, Н. Соснін, В. Шкатулла, С. Шекшня, Г. Щокін та ін. Кадрові служби в цих публікаціях розглядаються як підрозділи, що виконують значно більше функцій управління персоналом, ніж ведення кадрової документації. Окрім того, у бізнесовому секторі управління персоналом спирається не лише на внутрішні кадрові служби організацій, але й на інфраструктуру кадрового консалтингу, яку утворюють різного роду кадрові агенції, тренінгові компанії, ассесмент-центри та індивідуальні бізнес-консультанти з кадрових питань. Взаємини організацій з такими структурами мають як епізодичний, так і систематичний характер. В останньому випадку зовнішня консалтингова компанія набуває форми свого роду “зовнішньої кадрової служби” або “виносного відділу персоналу”, і цей різновид взаємозв'язків має вже усталену назву аутсорсінгу кадрової роботи.

Органи державної влади та місцевого самоврядування майже позбавлені можливості користуватися у сфері управління персоналом інфраструктурою кадрового консалтингу. Винятком є вже добре розвинута інфраструктура навчання та розвитку кадрів державної служби, що складається з мережі навчальних закладів з підготовки магістрів державного управління та державної служби, центрів підвищення кваліфікації і короткотермінових курсів. Для інших функцій управління персоналом, як то пошук та підбір кадрів, їх оцінка, мотивування, формування соціально-психологічного клімату, організаційної культури спеціальної консалтингової інфраструктури для органів державної влади та місцевого самоврядування не існує.

Новий підхід, подібний до того, що формується у сфері бізнесу, простежується і в змінах та доповненнях до Типового положення про кадрову службу органів виконавчої влади, затверджених Кабінетом Міністрів України. У положенні чітко накреслена тенденція до переходу від традиційної, виключно діловодної моделі функціонування державної служби, до більш складного, багатофункціонального формату діяльності цих підрозділів. Проте проведені автором емпіричні дослідження реального стану функціонування кадрових служб в органах державної влади Дніпропетровської, Донецької, Запорізької, Кіровоградської і Черкаської областей шляхом опитування, анкетування і спостереження свідчать про низький статус кадрових служб щодо розробки й реалізації кадрової політики у сфері державної служби та служби в органах місцевого самоврядування. Виявлений стан дає всі підстави констатувати виразну суперечність між моделлю кадрової служби, наведеною в Типовому положенні про кадрову службу, і реальною практикою роботи цих підрозділів в органах державної влади та місцевого самоврядування. Ураховуючи це, одним з ключових напрямків розбудови нової, сучасної державної кадрової політики має стати професіоналізація виконання функції управління персоналом у сфері державної служби і залучення до розробки та реалізації державної кадрової політики спеціально підготовлених фахівців, які володіють знаннями, досвідом, навичками й технологіями, яких сьогодні вже гостро бракує лінійним керівникам. Роль кадрових служб має бути змінена, насамперед, у консультативному плані, не зачіпаючи функцію прийняття остаточних кадрових рішень, яка обов'язково повинна залишатися за керівниками. Професіоналізація кадрів, які займаються управлінням персоналом, має відбуватися не шляхом підміни керівників кадровиками, а підняттям на новий, якісно вищий рівень співпраці і одних, і других.

Проведені емпіричні дослідження дають можливість зробити висновок, що гальмування процесів упровадження вже затвердженої нормативно-правової моделі дуже негативно позначається на кадровому потенціалі державної служби та служби в органах місцевого самоврядування України. Органи державної влади та місцевого самоврядування, на жаль, програють у конкурентній боротьбі за висококваліфікований персонал на сучасному ринку праці не тільки через різницю в оплаті праці, але й унаслідок того, що кадрові служби бізнесових організацій переважають аналогічні підрозділи органів державної влади та місцевого самоврядування за активністю, функціональним спектром діяльності та рівнем професіоналізму кадровиків. Це зумовлює нагальну потребу реформування кадрових служб в органах державної влади та місцевого самоврядування в Україні. Але таке реформування не повинно мати характер механічного копіювання кращих зразків роботи кадрових служб у передових фірмах, хоча врахування подібного досвіду, безперечно, є дуже важливим. Державна служба та служба в органах місцевого самоврядування має свою яскраву специфіку, що повинна знайти своє втілення в організаційних, нормативно-правових та інших аспектах створення кадрових служб нового типу та системи підготовки кадровиків і керівників органів державної влади й місцевого самоврядування на новому рівні.

У другому розділі - “Виникнення, еволюція та перспективи подальшого розвитку кадрових служб” - розглядаються передумови реформування кадрових служб органів державної влади та місцевого самоврядування з урахуванням тенденцій еволюції та перспектив подальшого розвитку кадрових служб в організаціях.

Теоретико-методологічним підґрунтям історико-футурологічного аналізу розвитку кадрових служб була взята концепція Е. Тоффлера щодо трьох хвиль цивілізаційного розвитку: аграрної, індустріальної і постіндустріальної, або інформаційної. Обґрунтовано, що кожній із цих фаз розвитку суспільства й держави відповідає власна модель кадрових служб організацій. На аграрній фазі суспільного розвитку кадрові служби виникають лише в нечисленних на той час великих організаціях, до яких, насамперед, належать і політико-адміністративні системи держав. Їх виникнення пов'язано зі збільшенням чисельності персоналу організацій до таких розмірів, які починали перевищувати рівень мнемічних можливостей керівників щодо збирання та утримання інформації про їх кадровий склад. Це породжувало потребу у створенні в структурі організацій спеціальних посад чи підрозділів, які б відповідали за облік кадрів. Історичними дослідженнями було достеменно встановлено, що ще в стародавньому Китаї в державному апараті царства Ся існувала кадрова служба, яка мала назву “гуанцзис”, що опікувалася кадровим потенціалом чиновництва. При цьому облікова функція у великих організаціях аграрних суспільств була провідною, оскільки розподіл праці був ще порівняно невеликий і переважала потреба в малокваліфікованій робочій силі, що породжувало досить прості інформаційні запити щодо кожного з працівників.

Другий етап розвитку кадрових служб організацій розпочався з розгортанням індустріальної хвилі суспільного розвитку, що потребувала набагато більшої кількості організацій великого розміру і формувала в суспільстві ринок праці. Останній створював потребу в державній регуляції відносин між найманими працівниками та роботодавцями, яка здійснювалася шляхом швидкої розбудови нормативно-правового поля трудових відносин, що, у свою чергу, вимагало все більшого обсягу документування трудової діяльності працівників в організаціях, на підставі яких могли вирішуватися в судовому порядку трудові спори. Стимулювало розвиток кадрового діловодства і впровадження пенсійного забезпечення та соціального захисту, які потребували ретельного документування трудової біографії кожного члена суспільства. Таке втручання держави в трудові відносини і викликало до життя нову форму кадрових служб, яку ми пропонуємо називати обліково-діловодною, або просто діловодною. У системах державних служб Європи та царської Росії потреба в розвинутому кадровому діловодстві зумовлювалася ще й переходом від системи просування по службі за родовитістю до просування за вислугою років і службовими досягненнями, а також введенням табелів про ранги. Нова система вимагала документальної фіксації кар'єрних шляхів державних службовців, що і зумовлювало перехід кадрових служб від облікового до діловодного типу. Свого яскраво розвинутого вигляду діловодні кадрові служби в західних країнах набули в другій половині ХІХ століття і проіснували як типове явище майже до кінця ХХ ст.

Діловодний тип кадрових служб у головних своїх рисах був аналогічним як у капіталістичному, так і в соціалістичному проекті індустріалізації. Ці підрозділи займалися переважно веденням документації стосовно персоналу відповідно до встановлених державою стандартів кадрового діловодства. Порівняно з обліковим типом кадрових служб у діловодних кадрових службах акумулювалися значно більші обсяги кадрової інформації, необхідної керівництву для прийняття кадрових рішень. Однак інформаційні потреби щодо персоналу ще не були складними, тому в цей період і західні, і радянські кадрові служби комплектувалися працівниками, до яких не висувалося особливо високих вимог щодо рівня їх кваліфікації і попередньої підготовки. Від кадровика вимагалося, насамперед, бути добросовісним канцеляристом.

Ситуація щодо вимог до кадрових служб почала принципово змінюватися лише в 70-х рр. у західних країнах і в 90-х рр. ХХ ст. в Україні та інших пострадянських державах, унаслідок все більшого входження в постіндустріальну, інформаційну фазу суспільного розвитку. Нарощування третьої, інформаційної хвилі зумовлено, насамперед, подальшим розвитком західних країн, хоча радянський проект індустріального розвитку, хоч дещо іншим шляхом і значно повільніше, також передбачав рух убік інформаційного суспільства. Про це свідчить, зокрема, аналіз літературних джерел останніх років радянського періоду. У працях Є. Войченка, Н.Сулицького робота кадрових служб починає вже розглядатися у багатофункціональному форматі, а також обговорюються шляхи автоматизації кадрової роботи.

Інформаційна революція кардинально змінює розподіл праці в суспільстві, структуру зайнятості та спричиняє низку інших наслідків, які принципово перебудовують систему управління персоналом в організаціях постіндустріального суспільства. Передача все більшої частини функцій розумової праці комп'ютерам радикально трансформує й вимоги щодо кадрового потенціалу державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, зменшуючи потребу у виконанні функцій технічного порядку (низького рівня абстракції) і збільшуючи запити на експертно-аналітичну діяльність державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування (високого рівня абстракції). Потреба в останніх як у сфері державної служби, так і в суспільстві загалом зростає настільки, що автором висувається теза про існування біосоціальної кризи інформаційного суспільства. В інформаційному суспільстві попит на висококваліфіковану інтелектуальну працю досягає таких обсягів, що починає перебільшувати наявну кількість людей, здатних до такої роботи за природними здібностями. Цього не було в індустріальному і аграрному суспільстві, де потреба в людях висококваліфікованої розумової праці була меншою за кількість тих, що потенційно здатні до неї. Унаслідок цього вже не техніка, а людський фактор стає критичним у системі чинників, які визначають ефективність діяльності організацій постіндустріального суспільства, що вимагає від кадрових служб якісно нового рівня праці. Характерною рисою кадрових служб організацій постіндустріального суспільства стає розширення кола функцій управління персоналом, які їм делегуються з боку керівництва.

Підвищуються і вимоги до працівників кадрових служб, які повинні бути не стільки старанними канцеляристами, скільки консультантами керівників у галузі управління персоналом, що дає підставу говорити про виникнення нового типу кадрових служб - консалтингового. Саме така модель кадрової служби і починає увиразнюватися з кожним новим доповненням до Типового положення про кадрову службу в органах виконавчої влади, і ця нормативно-правова модель має стати базовою для реального реформування кадрових служб в органах державної влади та місцевого самоврядування.

Упровадження в систему органів державної влади та місцевого самоврядування кадрових служб консалтингового типу дасть можливість значною мірою розв'язати кадрову кризу у сфері державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, яка породжена не стільки переходом від тоталітаризму до демократії та від командно-адміністративної економіки до ринкової, скільки переходом українського суспільства від індустріальної фази розвитку до постіндустріальної.

У третьому розділі - “Шляхи реформування кадрових служб органів державної влади та місцевого самоврядування в процесі становлення постіндустріального суспільства” - аналізуються можливості переведення концептуальних конструкцій, що були наведені в попередніх розділах, у площину практичних рекомендацій щодо реформування кадрових служб та системи управління персоналом органів державної влади та місцевого самоврядування.

Загалом виокремлюються три основні напрямки реформування кадрових служб в органах державної влади та місцевого самоврядування: реформування організаційних форм кадрових служб; реформування нормативно-правової бази діяльності кадрових служб; реформування системи навчання працівників кадрових служб та керівників, які займаються управлінням персоналу у сфері державної служби. Кожний із цих напрямків розглядається в окремому підрозділі.

У першому підрозділі обґрунтовується теза про те, що в організаційному плані подальший розвиток кадрових служб має відбуватися в трьох загальних напрямках: удосконалення кадрових служб органів державної влади та місцевого самоврядування як внутрішніх підрозділів цих організацій; створення в тій чи іншій формі регіональних аутсорсінгових кадрових служб у системі органів державної влади та місцевого самоврядування, які будуть зовнішніми щодо цих органів організаціями, але внутрішніми щодо системи державної служби; налагодження оптимальної взаємодії внутрішніх і аутсорсінгових кадрових служб у системі управління персоналом регіону.

Внутрішні кадрові служби в органах державної влади та місцевого самоврядування вже існують і їх лише необхідно вдосконалювати, але аутсорсінгових кадрових служб у системі державної служби та служби в органах місцевого самоврядування поки що практично не існує, тому їх потрібно створювати. Ключовою перевагою такого кроку є можливість сформувати повноформатну кадрову службу, у структурі якої буде представлено повний спектр фахівців у галузі управління персоналом: юристів, економістів, психологів, соціологів, фізіологів. Сьогодні є вкрай необхідним залучення в систему державної служби таких кадровиків-спеціалістів. Водночас існує потреба і в кадровиках-універсалах, або дженералістах, які б поєднували у своєму професійному потенціалі всі фахові виміри, хоча, можливо, і не на рівні спеціалізованого фахівця, але на достатньо високому рівні, щоб у цілому бачити проблеми кадрової політики. Загалом же в сучасній системі управління персоналом державної служби потрібна співпраця кадровиків-дженералістів і кадровиків-спеціалістів як усередині самої кадрової служби, так і за її межами, унаслідок взаємодії внутрішніх та аутсорсінгових кадрових служб.

У другому підрозділі описуються пропозиції щодо вдосконалення наявної нормативно-правової бази діяльності кадрових служб в органах державної влади та місцевого самоврядування. Зокрема, пропонується внести до Типового положення про кадрову службу чіткі норми співвідношення чисельності кадровиків і державних службовців, які працюють у даному органі. Норматив пропонується з розрахунку 1 кадровик не більш як на 40 державних службовців чи посадових осіб місцевого самоврядування, обґрунтовується, чому ця пропорція значно нижча, ніж у бізнесових структурах, де обсяг необхідної кадрової документації істотно менший, ніж на державній службі та службі в органах місцевого самоврядування, і значно меншу роль там відіграє робота з кадровим резервом. Пропонується також розширити і перелік функцій кадрових служб, увівши до їх спектру, зокрема, функцію кадрового маркетингу, розробки мотиваційних програм та формування іміджу органів державної влади чи місцевого самоврядування як роботодавців. Особлива увага приділяється розробці проекту положення про регіональну аутсорсінгову службу органів державного управління та місцевого самоврядування, систему яких пропонується створити при регіональних інститутах державного управління та обласних відділеннях Головного управління державної служби України.

Третій підрозділ присвячено реформуванню системи навчання працівників кадрових служб та керівників органів державної влади та місцевого самоврядування до управління персоналом в умовах постіндустріального суспільства. Обговорюються підходи до реформування системи навчання працівників кадрових служб та керівників, що займаються управлінням персоналу у сфері державної служби та служби в органах місцевого самоврядування на таких трьох рівнях, як навчання в спеціальних навчальних закладах підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, апаратного професійного навчання в органах державної влади та місцевого самоврядування й трансдіяльнісного професійного навчання державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування.

ВИСНОВКИ

1. Аналітичний огляд нормативно-правової бази державної служби та служби в органах місцевого самоврядування в Україні і наукової літератури свідчить, що в підходах до розбудови кадрових служб органів державної влади та місцевого самоврядування виразно простежується тенденція переходу від діловодної моделі функціонування до багатофункціонального формату роботи цих підрозділів. Водночас у фахових виданнях з державного управління та місцевого самоврядування на сьогодні майже відсутні дослідження, які б були присвячені проблемам кадрової служби, хоча думки про необхідність підвищення ролі кадрових підрозділів стосовно управління персоналом у сфері державної служби та служби в органах місцевого самоврядування досить часто зустрічаються в контексті статей, присвячених державній кадровій політиці. Компенсувати виявлену прогалину і було поставлено за мету в даному дисертаційному дослідженні.

2. Аналіз літератури з кадрового менеджменту доводить, що однією з головних змін у світлі сучасних вимог до організацій є стрімке нарощування значущості людського та соціального капіталу в структурі ресурсів, що визначають ефективність їх функціонування. Особливо це стосується наукомістких галузей, до яких належать державна служба та місцеве самоврядування. Унаслідок цього відбувається інтенсивна професіоналізація функції управління персоналом і, відповідно, відхід від монопольної концентрації кадрових функцій у руках лінійних керівників та їх перерозподіл на користь кадрових служб, оснащених новітніми комп'ютерними технологіями обліку персоналу та укомплектованими професіоналами-експертами з кадрової роботи та кадрової політики.

3. У результаті проведення емпіричних досліджень реального стану кадрових служб органів державної влади та місцевого самоврядування було виявлено суттєву розбіжність між нормативно-правовою моделлю кадрової служби, закладеною в типовому положенні про цей підрозділ, і фактичною його діяльністю. Такі підрозділи, за рідкісними винятками, продовжують працювати в межах діловодної моделі. Основними перешкодами щодо втілення в життя задекларованої урядом модернізованої моделі кадрової служби є: по-перше, несформованість у свідомості керівників та кадровиків нової філософії управління персоналом, адекватної новим реаліям постіндустріальної стадії розвитку суспільства і держави; по-друге, недостатня розробленість організаційних форм функціонування кадрової служби, нормативно-правової бази та інструментарію її діяльності; по-третє, відставання професійної готовності кадровиків та недостатнє технічне оснащення цих підрозділів.

4. Для більш глибокого наукового аналізу феномена кадрової служби в органах державної влади та місцевого самоврядування обґрунтовано доцільність виокремлення широкого та вузького значення поняття “кадрова служба”. У вузькому значенні це підрозділ, який має відповідну назву і на який офіційно покладені відповідні функції. У широкому розумінні кадрову службу можна розглядати як певну систему внутрішніх підструктур органу (чи фахівців) та зовнішніх організацій (чи фахівців), яким фактично делегується керівниками більша чи менша частина функцій управління персоналом, хоча ці підрозділи і не обов'язково називаються кадровою службою (юридичний відділ, бухгалтерія, профком тощо). Необхідність формального і фактичного окреслення феномена кадрова служба зумовлена тим, що зазначені його виміри досить часто не збігаються, а обмеження лише формально-вузьким її розумінням заважає глибше усвідомити можливий спектр структурно-функціональних форм розбудови кадрових служб та перебудови кадрової роботи в органах державної влади та місцевого самоврядування.

5. Показано, що кадрові служби органів державної влади та місцевого самоврядування поряд з багатьма спільними рисами мають і деякі відмінності. У першому випадку кадрова політика визначається в цілому через вибори керівництва загальнонаціонального рівня і в плані народного волевиявлення багаторазово опосередкована через організаційно-ієрархічні щаблі державно-управлінського апарату. У другому випадку суб'єкти кадрової політики вибираються територіальною громадою і залежність кадрових процесів від місцевого виборця має значно менше ланок. Тобто кадрова політика органів державної влади більш залежна “зверху”, а органів місцевого самоврядування - “знизу”. Ця різниця накладає певний відбиток і на характер роботи кадрових служб.

6. Доведено, що в історичному плані розвиток кадрових служб пов'язаний з аграрною, індустріальною та постіндустріальною фазами розвитку суспільства і проходить, відповідно, три етапи: облікову, діловодну та консалтингову моделі. При цьому кожна нова модель виникає внаслідок розвитку попередніх як її надбудова. Звернено особливу увагу на те, що фактично функцію кадрових служб у процесі історичної еволюції управління персоналом державної служби виконували не тільки підрозділи, які мали відповідну назву, але й інші підрозділи як усередині організацій, так і за її межами. Під кутом розширеного тлумачення поняття “кадрова служба” зроблена, зокрема, спроба осмислити радянський досвід роботи з кадрами, глибше проникнути в чинники дезорганізації системи кадрової роботи та кадрової політики в процесі переходу від тоталітарної системи державного управління до розбудови демократичної політико-адміністративної системи.

7. Вивчення радянського історичного досвіду управління персоналом та порівнювання його з досвідом західних країн дало можливість сформулювати авторську позицію щодо головної причини сьогоднішньої кадрової кризи у сфері державної служби та служби в органах місцевого самоврядування України. Ця криза, хоча й має певний відбиток переходу від тоталітаризму до демократії, значно тісніше пов'язана з переходом від індустріальної до постіндустріальної фази розвитку суспільства. У цьому сенсі радянський і західний шляхи розвитку були різними варіантами реалізації однієї й тієї ж головної тенденції - індустріального проекту розвитку цивілізації, що більше уподібнило, ніж розрізнило логіку розвитку управління персоналом у цілому і кадровими службами зокрема у цих досить різних політико-адміністративних системах.

8. На підставі футурологічного аналізу еволюції кадрових служб зроблено висновок, що сьогодні розвиток спрямований на поширення й удосконалення кадрових служб консалтингового типу і в майбутньому цей напрямок збережеться, що буде все більше вимагати від органів державного управління та місцевого самоврядування переходу від традиційної діловодної моделі кадрової служби до консалтингової. Проте для різних органів державної влади та місцевого самоврядування ця необхідність є різною, і це залежить від масштабу органу та питомої ваги постіндустріального сектору в структурі його об'єкта управління. Тому реформування кадрових служб органів державної влади та місцевого самоврядування повинно мати поетапний характер, розпочинаючись із найбільших органів державної влади та місцевого самоврядування, розташованих у мегаполісах.

9. Доведено, що залежно від масштабів органів державної влади та місцевого самоврядування доцільно виокремлювати такі типи кадрових служб: 1) одноосібні; 2) малоформатні, з неповним набором фахівців (до 4 працівників); 3) повноформатні, з наявністю всіх фахівців з основних аспектів управління персоналом. При цьому окрім внутрішньо-організаційного можна виокремлювати й зовнішній тип кадрової служби органів, або аутсорсінговий. Розроблено проект положення кадрової служби останнього типу. Необхідність упровадження регіональної аутсорсінгової кадрової служби обґрунтовується виходячи з невеликої чисельності персоналу в переважній більшості органів державного управління та місцевого самоврядування, що робить недоцільним утримання розвинутих форм внутрішньої кадрової служби з повним комплектом відповідних фахівців.

10. Запропоновано доповнення до основного Типового положення про кадрову службу та проект положення про регіональну аутсорсінгову кадрову службу. Обґрунтовано, що роль кадрових служб повинна бути піднята, насамперед, у дорадчому плані, а функція прийняття кінцевих кадрових рішень та розпорядчі повноваження повинні обов'язково залишатися за керівниками. Розроблено програми підготовки, підвищення кваліфікації та науково-методичного супроводу фахівців кадрових служб органів державної влади та місцевого самоврядування. Доведено, що система навчання новим підходам до управління персоналом державної служби та служби в органах місцевого самоврядування має включати не тільки навчання у відповідних навчальних закладах, але й систематичне апаратне та трансдіяльнісне професійне навчання. Останні різновиди навчання доцільно планувати з урахуванням результатів проведення тайм-аудиту системи управління кадрами, що склалася на даний момент у конкретному органі державної влади чи місцевого самоврядування.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Колесніков Б.П. Аналіз історичної динаміки вимог до кадрових служб органів державного управління // Державне регулювання економічного розвитку: Зб. наук. пр. Донецької держ. академії упр. - Донецьк: ДонДАУ, 2003. - т. 4. - Вип. 29, серія “Державне управління”. - С. 117 - 125.

2. Колесніков Б.П. Формування кадрового потенціалу служб з управління персоналом в органах державної влади // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. - Д.: ДРІДУ НАДУ, 2004. - Вип. 4(18). - С. 248 - 255.

3. Колесніков Б.П. Хронобюджетний підхід до вивчення та удосконалення роботи кадрових служб в органах виконавчої влади: методологічні проблеми // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. - О: ОРІДУ НАДУ, 2004. - Вип. 4(20). - С. 205 - 216.

4. Колесніков Б.П. Функції кадрових служб органів виконавчої влади: ідеали типового положення про кадрову службу та реалії повсякденної практики кадрової роботи // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. - О: ОРІДУ НАДУ, 2004. - Вип. 1(17). - С. 243 - 253.

5. Колесніков Б.П. Шляхи підвищення ефективності роботи кадрових служб в органах виконавчої влади та місцевого самоврядування // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. - Д.: ДРІДУ НАДУ, 2004. - Вип. 1(15). - С. 178 - 183.

6. Колесніков Б.П. Кадрові служби органів виконавчої влади перед викликом часу // Зб. наук. пр. НАДУ при Президентові України. - К.: Вид-во НАДУ, 2005. - Вип. 1. - С. 116 - 122.

7. Колесніков Б.П. Традиційні та новітні функції в органах виконавчої влади // Проблеми підготовки управлінських кадрів на регіональному рівні: Матеріали регіон. наук.-практ. конф. - Д.: ДРІДУ НАДУ, 2004. - С. 27 - 30.

8. Колесніков Б.П., Батраченко І.Г. Розвиток кадрових служб органів виконавчої влади в контексті адаптації державної служби України до стандартів ЄС // Актуал. пробл. європейської та євроатлантичної інтеграції України: Матеріали регіон. наук.-практ. конф. - Д.: ДРІДУ НАДУ, 2004. - С. 86 - 89.

9. Колесніков Б.П., Батраченко І.Г. Адаптація кадрової роботи в системі державної служби України до стандартів ЄС // Актуал. пробл. європейської та євроатлантичної інтеграції України: Матеріали ІІ регіон. наук.-практ. конф. - Д.: ДРІДУ НАДУ, 2005. - С. 110 - 112.

Размещено на Allbest.ru