Джерела адміністративного права України

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ

імені ЯРОСЛАВА МУДРОГО

УДК 342.9

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового

ступеня кандидата юридичних наук

ДЖЕРЕЛА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА УКРАЇНИ

КОНСТАНТИЙ ОЛЕКСАНДР ВОЛОДИМИРОВИЧ

Спеціальність 12.00.07 - Теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право

Харків-2000

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі адміністративного права Національної

юридичної академії України імені Ярослава Мудрого Міністерства освіти і науки України.

Науковий керівник - кандидат юридичних наук, професор

Битяк Юрій Прокопович, завідувач кафедри адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого

Офіційні опоненти - доктор юридичних наук, професор

Селіванов Анатолій Олександрович,

завідувач відділу зв'язків з органами правосуддя апарату Верховної Ради України;

кандидат юридичних наук, доцент

Комзюк Анатолій Трофимович, доцент

кафедри адміністративного права і адміністративної діяльності Університету внутрішніх справ МВС України.

Провідна установа - кафедра адміністративного права

Національної академії внутршніх справ

МВС України, м. Київ

Захист відбудеться "12 " червня 2000р. о 10.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.086.01 в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого ( 61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77).

З дисертацією можна ознайомитись в бібліотеці Національної юридичної академії України імені Ярослва Мудрого(61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77).

Автореферат розісланий "11" травня 2000р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Ю.П. БИТЯК

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА

Актуальність теми дослідження. З прийняттям Конституції України розпочався якісно новий етап розвитку українського суспільства, основними ознаками якого є демократія, політичний та економічний плюралізм. Головним конституційним завданням діяльності органів держави тепер є забезпечення прав і свобод особи та громадянина, що потребує оновлення всієї правової системи, приведення її у відповідність до норм Основного Закону, правил та принципів міжнародного співтовариства. У цьому процесі важливим є реформування публічних галузей права, серед яких чільне місце належить адміністративному, оскільки його нормами безпосередньо регулюються питання реалізації завдань і функцій держави.

Усвідомлення важливості фундаментальної перебудови адміністративного права знайшло відображення у Розпорядженні Кабінету Міністрів України від 12 травня 1997 року, у якому перед юридичною наукою та практикою поставлене завдання розробки Концепції реформи адміністративного права в контексті Концепції адміністративної реформи в Україні, проект якої висунуто для широкого обговорення. У світлі сказаного, не викликає сумнівів необхідність опрацювання теорії джерел адміністративного права, дослідження сукупності актів адміністративного законодавства, з метою вибору найбільш досконалих та ефективних форм встановлення і виразу норм галузі, місця закону у системі адміністративно-правового регулювання, формулювання понятійного апарату, як основи необхідних перетворень, пошук шляхів проведення систематизації адміністративно-правових норм.

Питання джерел права завжди були актуальними для адміністративного права, оскільки ця галузь (на відміну від інших матеріальних) не має єдиного кодифікованого акту, у якому б містились норми галузі. Адміністративно-правові норми знаходяться у нормативних актах, які приймаються парламентом, президентом, урядом, центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, адміністраціями державних підприємств, установ, організацій. Джерелами адміністративного права є і міжнародно-правові угоди України, які ратифіковані Верховною Радою України, міжнародні акти, визнані Україною, якщо вони регулюють адміністративно-правові відносини.

Потреби практичного вирішення регулювання різноманітних сфер державного управління зумовлюють чисельність адміністративно-правових актів. Так, Верховна Рада України за час з моменту проголошення незалежності прийняла понад 750 законів, які стосуються питань державного будівництва, економічного та соціального розвитку, оборони та державної безпеки, інших питань внутрішнього та зовнішнього життя держави. Президент України лише за друге півріччя 1998 року видав 641 указ, 220 розпоряджень. Кабінет Міністрів України за той же період прийняв близько 1600 постанов, вніс зміни у 375 актів. Крім того, і досі діє чимало законів та підзаконних нормативних актів, які вступили у юридичну силу за часів існування СРСР. Все це ускладнює процес застосування адміністративно-правових норм державними органами, органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями, громадянами. Тому велике теоретичне та практичне значення має встановлення системи та видів джерел адміністративного права, системи адміністративного законодавства, шляхів та форм їх удосконалення і впорядкування.

Особливої актуальності у наш час набувають питання джерел права в зв'язку з бурхливим розвитком і збільшенням інститутів та підгалузей адміністративного права. У відповідності з Конституцією України формується статутне (про правовий статус органів виконавчої влади) законодавство. 9 квітня 1999 року прийнято Закон України “Про місцеві державні адміністрації”, на черзі - закони “Про Кабінет Міністрів України”, “Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади” та інші. Активно розвивається і інститут державної служби після прийняття у 1993 році Закону України “Про державну службу в Україні”. Значний ріст законодавчих та інших нормативно-правових актів у сфері державно-службових відносин викликає необхідність у майбутньому прийняти закон типу Основ законодавства про державну службу (чи внести зміни і доповнення у чинний Закон “Про державну службу”) та закони, які б регулювали питання проходження державної служби в органах законодавчої, виконавчої та судової влади, у прокуратурі, що підтверджується дослідженнями вчених та практиків. Зазначене у повній мірі стосується і інститутів адміністративно-правових режимів, адміністративної юстиції, адміністративно-процесуального права.

Викладене пояснює, на наш погляд, актуальність обраної теми кандидатської дисертації, її структуру, зміст, а також вибір наукового, нормативно-правового та практичного матеріалу, який використовувався при написанні роботи.

Ступінь дослідженості проблеми. Проблема джерел адміністративного права характеризується тим, що вона недостатньо науково розроблена і висвітлена у юридичній літературі. У 1956 році опублікована стаття Г. І. Петрова, яка була спеціально присвячена теоретичним питанням джерел адміністративного права. Наукові дослідження велись переважно на рівні учбової літератури. Окремі аспекти проблеми розглядаються у працях В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, В.В. Богуцького, І.П. Голосніченко, Л.В. Коваля, Ю.М. Козлова, О.П. Коренева, В.М. Манохіна, Н.Р. Ніжник, В.Ф. Опришко, Р.С. Павловського, В.М. Самсонова, А.О. Селіванова, Ю.О. Тихомирова, О.М. Якуби та інших. Пропонована робота є першою спробою дисертаційного дослідження проблем, що стосуються джерел адміністративного права.

Зв'язок роботи з науковими програмами. Дисертація виконана у відповідності з комплексною державною програмою № 0186.0.070865 “Проблеми вдосконалення організації і діяльності органів законодавчої і виконавчої влади та місцевого самоврядування в Україні”.

Об'єктом дослідження є поняття, юридична природа, зміст, система джерел адміністративного права, її особливості, закономірності становлення та розвитку, проблеми узгодженості і підпорядкованості юридичних актів, які містять у собі адміністративно-правові норми, шляхи та засоби підвищення ефективності адміністративно-правового регулювання, приведення його у відповідність до Конституції України, норм і стандартів світової спільноти, систематизації (кодифікації та інкорпорації).

Предметом дослідження є теоретичні та методологічні проблеми суспільних відносин, пов'язаних з підготовкою, прийняттям, дією та оновленням зовнішніх форм виразу адміністративно-правових норм.

Методологічну основу дослідження становить діалектичний метод наукового пізнання. Як загальнонаукові в дисертації використані слідуючі методи: системний, соціологічний, порівняльно-правовий, нормативно-юридичний, історичний. До використаних спеціально-наукових методів належать логічно-нормативний, статистичний, метод моделювання і прогнозування та інші.

Науково-теоретичною базою дослідження є праці вітчизняних та зарубіжних вчених у галузях теорії права, конституційного права і державного будівництва, адміністративного, фінансового, цивільного, трудового права, філософії, зокрема: В.Б. Авер'янова, С.С. Алексеева, Н.Г. Александрова, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, І.Л. Бачило, Ю.П. Битяка, В.В. Богуцького, С.І. Вільнянського, М.Н. Воронова, В.М. Гаращука, В.М. Горшеньова, Б.В. Дрейшева, С.Ф. Кечек'яна, Л.В. Коваля, Ю.М. Козлова, В.В. Копейчикова, В.О. Котюка, О.П. Коренєва, Є.Б. Кубко, Б.М. Лазарєва, О.А. Лук'янової, О.Є. Луньова, Є.В. Назаренка, Н.Р. Нижник, І.Б. Новицького, В.Ф. Опришка, П.С. Пацюрківського, Р.С. Павловського, Л.В. Петрової, А.С. Піголкіна, С.В. Поленіної, П.М. Рабіновича, І.С. Самощенко, В.М. Самсонова, А.О. Селіванова, Ю.О. Тихомирова, М.М. Тищенко, Ю.М. Тодики, В.В. Цвєткова, М.В. Цвіка, В.М. Шаповала, М.Г. Шульги, Л.С. Явича, О.М. Якуби та багатьох інших.

Дисертантом використовувались також роботи дореволюційних та постреволюційних вчених-адміністративістів Є.Н. Берендте, В.А. Гагена, О.Ф. Євтіхієва, А.І. Єлістратова, В.В. Івановського.

Емпіричною базою роботи є Конституція України, закони та постанови Верховної Ради України, міжнародно-правові договори України, укази та розпорядження Президента України, рішення Конституційного і Верховного Суду України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, накази міністрів, розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, рішення місцевих рад опубліковані у офіційних виданнях та у періодичній пресі, а також узагальнення практики діяльності Міністерства юстиції України і його органів на місцях по реєстрації нормативно-правових актів, практики діяльності Конституційного та Верховного Суду України по здійсненню правосуддя у справах, що в тій чи іншій мірі мають відношення до сфери державного управління.

Мета та основні завдання дисертаційного дослідження. Метою дослідження є комплексне наукове опрацювання поняття “джерела адміністративного права України”, системи та особливостей правових актів, які містять у собі загальнообов'язкові правила поведінки у галузі державного управління, теорії та практики нормотворчої діяльності органів законодавчої та виконавчої влади, органів місцевого самоврядування для подальшого розвитку теорії адміністративного права, формування наукової бази для проведення систематизації та приведення у відповідність до Конституції України адміністративного законодавства.

Для досягнення поставленої мети основна увага була приділена вирішенню наступних завдань:

визначенню поняття “джерела адміністративного права України”, виходячи з багатозначності його тлумачення у теорії права, встановленню місця джерел адміністративного права в системі інших юридичних джерел;

аналізу діючої системи джерел адміністративного права України, особливостей окремих її елементів, з'ясуванню зв'язків та залежностей між нормативно-правовими актами різних гілок органів державної влади та в сфері виконавчої влади;

визначенню місця і ролі Конституції України у системі джерел адміністративного права, створенні засад адміністративно-правового регулювання, формуванні головних напрямків розвитку адміністративного законодавства;

дослідженню системи адміністративного права для визначення критеріїв розвитку та систематизації адміністративного законодавства у відповідності з положеннями адміністративної реформи в Україні та реформи адміністративного права України;

встановленню найбільш ефективних та адекватних шляхів і форм систематизації адміністративного законодавства;

формуванню конкретних рекомендацій, спрямованих на розвиток окремих інститутів і підгалузей адміністративного права, визначенню можливостей удосконалення впливу нормативних актів на державно-управлінські відносини, наданню пропозицій для оптимізації нормотворчої роботи в органах виконавчої влади.

Наукова новизна дослідження полягає у тому, що воно є першим у вітчизняній науці адміністративного права монографічним дослідженням проблем джерел цієї галузі права.

На основі проведеного дослідження сформульовано ряд положень, висновків, пропозицій, з яких на захист виносяться наступні:

визначення понять “система джерел адміністративного права” та “джерела адміністративного права України” не лише у юридичному розумінні, як зовнішніх форм прояву загальнообов'язкових правил у галузі виконавчої діяльності, актів правотворчості державних органів і органів місцевого самоврядування, а і у соціально-матеріальному розумінні, як сукупності об'єктивно існуючих економічних, політичних, культурних, духовних та інших обставин суспільного розвитку, які зумовлюють зміст нормотворчої діяльності у адміністративно-правовій сфері;

висновок про те, що діюча правова система України включає в себе у якості джерел адміністративного права нормативно-правові акти державних і недержавних органів (на даний час), міжнародно-правові договори України, рішення Конституційного Суду як специфічні (нормативно-допоміжні) джерела, а також про те, що об'єктивних умов для розвитку в Україні звичаєвого та прецедентного права не має;

висновок про те, що багатоманіття і чисельність джерел адміністративного права зумовлені широким колом суспільних відносин, які складають предмет цієї галузі права, комплексом завдань по забезпеченню ефективного регулювання сфери державного управління;

висновок про те, що місце конкретного нормативно-правового акта у системі джерел адміністративного права пов'язане з дією принципу верховенства права та положенням органу, що його приймає у системі органів держави;

теоретичне обґрунтування щодо підвищення ролі і ваги закону у регулюванні управлінських відносин;

обґрунтування Конституції України як головного джерела адміністративного права, акту вищої юридичної сили, який створює засади виконавчої діяльності і безпосередньо регулює управлінські відносини;

висновок про те, що теоретичною основою для проведення систематизації адміністративного законодавства є діюча система адміністративного права, яка співвідноситься з ним як “зміст” і “форма”;

рекомендації щодо проведення систематизації адміністративного законодавства шляхом інкорпорації і кодифікації; та про доцільність здійснення інкорпорації у межах одного правового інституту, як підготовчої стадії до кодифікації;

пропозиції щодо поетапності кодифікаційних робіт за певними інститутами (підгалузями), з послідуючою підготовкою та прийняттям Адміністративного кодексу України (у вигляді томів, “книг”, кодексів в окремих сферах управління);

положення про необхідність роздільної кодифікації матеріальних та процесуальних адміністративно-правових норм, де першочергове значення має прийняття Кодексу загальних правил адміністративних процедур, Адміністративно-процесуального кодексу та нового Кодексу України про адміністративні правопорушення (в якому буде самостійний розділ відносно провадження в справах про адміністративні правопорушення або ж ці питання повинні бути врегульовані в окремому акті - Законі “Про порядок розгляду справ по застосуванню заходів адміністративного примусу”) і конкретні пропозиції щодо прийняття законів, які мають регулювати відносини у різних сферах державного управління та їх структури;

пропозиції про удосконалення порядку проведення експертизи нормативних актів.

Теоретичне та практичне значення результатів дослідження полягає у тому, що винесені на захист положення є важливими для подальшого розвитку науки адміністративного права, створюють, в певній мірі, теоретичну основу для проведення реформи адміністративного права України, систематизації адміністративного законодавства. Матеріали дисертації дають можливість отримати цілісну інформацію про джерела адміністративного права України, яку можна використовувати під час викладання у юридичних вузах курсу “Адміністративне право України”, у практичній діяльності при застосуванні адміністративно-правових норм.

Практична цінність результатів дослідження визначається також внесенням рекомендацій і пропозицій, що можуть бути використані у нормотворчій діяльності державних органів по вдосконаленню чинного адміністративного і адміністративно-процесуального законодавства.

Деякі сформульовані у роботі положення мають, звичайно, дискусійний характер і передбачають подальші наукові дослідження проблем системи та систематизації зовнішніх форм виразу адміністративно-правових норм.

Апробація результатів дисертаційного дослідження. Основні теоретичні положення і висновки дисертації знайшли відображення у п'яти статтях та доповідях на Першій національній науково-практичній конференції “Адміністративне право: сучасний стан і напрями реформування” (18-21 червня 1998 року, м. Яремча Івано-Франківської області) та науковій конференції молодих вчених та аспірантів “Права людини в умовах реформування правової системи України” (12 грудня 1998 року, м. Харків), обговорювались на кафедрі адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого. Теоретичні положення дисертації використовувались під час проведення практичних занять з курсу “Адміністративне право України” та дисципліни спеціалізації “Адміністративна відповідальність”.

Структура дисертації. У відповідності до мети, завдань і предмету дослідження, дисертація складається із вступу, двох розділів, які включають сім підрозділів, висновків та списку використаних джерел (269 найменувань). Повний обсяг дисертації складає 151 сторінку (без списку використаної літератури та нормативних актів).

ЗМІСТ РОБОТИ

адміністративний право законодавство реформа

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, ступінь дослідженості проблеми, зв'язок роботи з науковими програмами, визначається її об'єкт і предмет, характеризуються методологічна, науково-теоретична, емпірична база дослідження, його мета, основні завдання, наукова новизна, теоретичне та практичне значення роботи, апробація результатів дослідження.

Розділ I “Теоретичні проблеми джерел адміністративного права України” складається з трьох підрозділів.

У першому підрозділі досліджується поняття джерела адміністративного права України, його співвідношення з поняттям джерела права у теорії права, розглядаються основні види адміністративно-правової нормотворчості та форми виразу норм галузі, які існують у правовій системі України.

Аналіз наявних поглядів на джерела адміністративного права України дає можливість встановити, що їх поняття ґрунтується на досягненнях теорії права, у межах якої склався переважно двоякий підхід при застосуванні поняття “джерело права”. Тому поняття “джерело адміністративного права” розглядається у дослідженні в соціально-матеріальному і в юридичному (формальному) розумінні.

Необхідність введення в обіг науки адміністративного права терміну “соціальне джерело права” пояснюється тим, що він позначає процеси, які передують правотворчості державних органів, органів місцевого самоврядування. Соціальні фактори (економічні, політичні, культурні, екологічні та ін.) є причиною (утворюючою силою) права. Вони діють системно і існують об'єктивно, в незалежності від волі представників правотворчих органів. Вирішальне значення для формування права має соціально-економічне становище суспільства.

У дослідженні встановлюється, що у соціальному розумінні джерелом адміністративного права (джерелом його змісту) є сукупність об'єктивно існуючих економічних, політичних, демографічних, духовних та інших обставин суспільного розвитку, свідомості та волі народу України (що на них базуються), які визначають зміст нормотворчої діяльності державних органів, органів місцевого самоврядування по встановленню загальнообов'язкових правил поведінки у галузі державного управління.

У теорії права та у галузевих юридичних науках не сформульоване єдине, загальновизнане визначення “юридичного джерела права”. Одні вчені (Н.Г. Александров, Л.Р. Сюкиянен) джерелом права називають правотворчу діяльність держави, шляхи, якими державні органи приймають участь у правоутворені (поняття обіймає лише процес встановлення норм права). Інші вчені (С.Л. Зівс, С.С. Алексеєв) джерелом права позначають особливі способи, форми виразу норм права (поняття розглядається з позиції буття, існування права). Більш вдалими, на думку дисертанта, є визначення, які об'єднують обидва вищезгадані підходи (С.Ф. Кечек'ян, О.В. Міцкевич, І.Б. Новицький). Тому поняття джерела адміністративного права у юридичному розумінні розглядалось одночасно “як способи, форми встановлення правових норм та як зовнішні форми їх виразу”.

Означений підхід до проблеми зумовив необхідність з'ясування шляхів адміністративно-правового нормовстановлення. На думку здобувача, правотворчість на сучасному етапі не вичерпується діяльністю по розробці та виданню нормативно-правових актів. Нового значення набувають інші способи правовстановлення: прийняття судового прецеденту та укладання міжнародно-правових угод.

З прийняттям Конституції України створені підстави для визнання рішення суду по певним категоріям справ джерелом права. Причинами цього, як відзначено у роботі, є право суду визнавати недійсними і відміняти нормативно-правові акти будь-якого рівня (ч.2. ст.55 Основного Закону) та можливість безпосереднього застосування Конституції у разі невідповідності їй законодавства (ч.3. ст.8 Основного Закону). В інших випадках рішення суду безумовно не є джерелом права.

Питання про встановлення відповідності Конституції України законів, інших правових актів Верховної Ради, актів Президента, Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим віднесені до компетенції Конституційного Суду. Кількість справ, які вирішені Конституційним Судом України, у тому числі із питань, що стосуються правового регулювання державного управління зростає. Правова оцінка нормативних актів інших органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, у випадках виникнення спору проводиться загальними судами. Однак така практика трапляється досить рідко.

Рішення Конституційного Суду України (як джерела права) мають специфічних характер. У них безпосередньо загальнообов'язкові правила поведінки відсутні. Головним є їх правотворча сила - можливість змінювати, скасовувати норми права. У зв'язку з цим вони мають схожу природу з нормативно-допоміжними актами, які також визнаються у юридичній літературі джерелами права (О.В. Міцкевич). Ними затверджуються кодекси, основи законодавства, інструкції, положення, правила, змінюються окремі норми або відміняється їх дія. Їх роль важлива тоді, коли необхідно з'ясувати, які з розрізнених, некодифікованих норм діють на даний час.

Правотворчою є і діяльність по укладанню міжнародних договорів. Відповідно до ст. 9 Конституції України: “Чинні міжнародні угоди, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України”. На міжнародному рівні врегульовуються і суспільні відносини, які складають предмет адміністративного права: питання захисту прав і свобод людини і громадянина, осіб без громадянства, порядку перетину державного кордону, взаємодії прикордонних військ та митних служб сусідніх держав тощо.

Способом правостановлення може бути і санкціонування державного правового звичаю. Однак на сьогоднішній день в Україні така практика відсутня.

Як підсумок, висловлюється думка, що правова система України включає у себе в якості джерел адміністративного права нормативно-правові акти державних органів, органів місцевого самоврядування, міжнародно-правові договори України і рішення Конституційного Суду України, як специфічні (нормативно-допоміжні) джерела.

Аналіз проблем правотворчої діяльності та існуючих форм виразу адміністративно-правових норм дозволив визначити, що джерелом адміністративного права (у юридичному значенні) є зовнішні форми встановлення і виразу загальнообов'язкових правил поведінки, які регулюють суспільні відносини, що виникають у сфері державного управління, акти правотворчості державних органів (законодавчих, виконавчих, судових, господарського управління), місцевих рад, а іноді сумісні акти державних органів і громадських організацій.

У другому підрозділі аналізується існуюча система джерел адміністративного права України, особливості окремих її елементів, з'ясовуються зв'язки і залежності між нормативно-правовими актами різних державних органів, органів місцевого самоврядування, міжнародними договорами України.

Потреби практичного вирішення комплексних завдань по забезпеченню цілісного регулювання державного управління зумовлюють різноманіття та чисельність юридичних джерел адміністративного права. Норми галузі знаходяться у законах і постановах Верховної Ради України, указах та розпорядженнях Президента України, постановах і розпорядженнях Кабінету Міністрів України, наказах міністрів та керівників інших центральних органів виконавчої влади, рішеннях Верховної Ради Автономної Республіки Крим (АРК), постановах Ради міністрів АРК, розпорядженнях голів місцевих державних адміністрацій, наказах керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих органів виконавчої влади, рішеннях місцевих рад, наказах керівників державних підприємств, установ, організацій, у міжнародно-правових угодах, міжнародних актах, визнаних Україною.

Аналіз принципів побудови державних органів дозволяє дійти до висновку, що місце конкретного джерела адміністративного права у системі, що розглядається, пов'язується із компетенцією того органу, який його приймає. Окрема увага приділена характеристиці системи та структури органів виконавчої влади.

На підставі принципу верховенства права досліджується вертикальна структура джерел адміністративного права. Автор підкреслює факт підвищення ролі закону у регулюванні управлінських відносин. Виключно законами, відповідно до ст. 92 Конституції України, мають регулюватись: права і свободи людини та громадянина, гарантії цих прав і свобод, основні обов'язки громадянина; організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, організація державної статистики та інформатики; основи національної безпеки, організація Збройних Сил України; забезпечення громадського порядку; правовий режим державного кордону тощо.

У зв'язку з дослідженням юридичної сили джерел адміністративного права, встановлюється, що міжнародні договори України, які є частиною національного законодавства, знаходяться на рівні поміж Конституцією України та звичайними законами.

Порівняно новим видом джерел адміністративного права є укази та розпорядження Президента України, які мають підзаконний характер, видаються на основі і на виконання Конституції і законів України у межах його повноважень. Важливість цієї групи нормативних актів у регулюванні державно-управлінських відносин пов'язується із статусом Президента України як глави держави, гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності. Окремо розглянуті питання, що стосуються указів президента з економічних питань, які не врегульовані законом (ст. 93 Конституції України).

Важливе місце у системі джерел адміністративного права належить постановам та розпорядженням Кабінету Міністрів України як вищого органу виконавчої влади. У цілому робиться висновок, що вони разом із нормативними рішеннями парламенту та президента, фактично складають зміст адміністративного законодавства.

Автором також з'ясовуються характерні ознаки інших підзаконних нормативних актів, у тому числі і рішень місцевих рад. Висловлена думка, що норми адміністративного права містяться і у актах адміністрації державних підприємств, установ і організацій (локальних актах). Право видавати правові акти керівництвом цих утворень пояснюється необхідністю реалізації компетенції власника майна, тобто держави в особі її органів.

Здобувач аргументує можливість горизонтального розподілу джерел адміністративного права (в залежності від інститутів, підгалузей). Відокремлюються акти, які регулюють: - порядок організації та діяльності органів виконавчої влади; - питання державної служби; - адміністративно-правові режими; - адміністративний процес, в тому числі адміністративні процедури; - контрольно-наглядову діяльність; - адміністративну відповідальність; - питання керівництва економікою, соціально-культурною сферою та сферою адміністративно-політичної діяльності. Робиться висновок, що окремі комплекси нормативно-правових актів являють собою самостійні “підсистеми” джерел адміністративного права (за прикладом інституту державної служби та адміністративного процесу).

З огляду на це, система джерел адміністративного права визначається як логічна послідовність нормативно-правових актів та міжнародно-правових угод України, які об'єднані на основі предмета правового регулювання для вирішення цілей та завдань державного управління в цілому та у сферах економіки, соціально-культурного будівництва і адміністративно-політичної діяльності.

У третьому підрозділі визначається місце Конституції України у системі джерел адміністративного права.

Аналіз відповідних конституційних положень дає можливість дійти висновку, що Конституція України є головним джерелом адміністративного права, тому що: по-перше, закріплює систему органів виконавчої влади; по-друге, у ній матеріалізуються принципи державного управління; по-третє, встановлюються права і обов'язки громадян в управлінській сфері; по-четверте, має вищу юридичну силу; по-п'яте, конституційні положення є базою для інших джерел права.

Виходячи з цього розкривається зміст основних конституційно встановлених принципів державного управління: пріоритет прав і свобод людини та громадянина; відповідальність держави за свою діяльність перед особою; участі громадян в управлінні державними справами; верховенство права; законність. Здійснено класифікацію основних прав і обов'язків громадян у сфері державного управління.

Розділ 2 “Проблеми розвитку та реформування адміністративного законодавства” складається з чотирьох підрозділів.

У першому підрозділі розглядаються питання системи адміністративного законодавства як основи для проведення систематизації адміністративного законодавства.

Дисертант відзначає, що лише на протязі останнього десятиліття у правовій науці відбувається чітке відмежування поняття системи права від поняття правової системи, до якої система права входить поряд з правовою політикою, ідеологією та практикою. Щодо поняття права, автор підтримує вчених (В.С. Нерсесянц, Р.З. Лівшиць), які знаходяться на позиціях його соціально-етичного тлумачення (як нормативно закріпленої справедливості). Воно не може розглядатись лише як система загальнообов'язкових правил поведінки (нормативістський підхід, який панував тривалий час). Завдяки цьому поняття права та система права не ототожнюються.

Система права визначається як сукупність існуючих у суспільстві правових ідей (уявлень про справедливість), суспільних відносин, що ґрунтуються на нормах права, в їх логічному розподілі за галузями, правовими інститутами. На відміну від системи законодавства вона має об'єктивний характер, не залежить від суб'єктивного розсуду законодавця.

На підставі наявних наукових поглядів робиться висновок, що система адміністративного права складається з двох частин. До загальної відносяться слідуючі інститути (підгалузі): - загально-нормативний (принципи, норми, джерела адміністративного права); - основи адміністративно-правового статусу громадян та осіб без громадянства; - основи організації і діяльності органів виконавчої влади; - державна служба; - адміністративно-правовий статус органів місцевого самоврядування; - адміністративно-правовий статус підприємств, установ, організацій; - адміністративно-правові режими; - адміністративний примус; - адміністративна юстиція; - забезпечення законності у державному управління; - адміністративний процес. До особливої частини належать ті, що складають правові засади діяльності у різних сферах управління: - основи організації державного управління; - державне управління в економічній сфері; - державне управління соціально-культурним будівництвом; - державне управління адміністративно-політичною діяльністю; - міжгалузеве державне управління.

Система адміністративного законодавства розглядається як сукупність нормативно-правових актів, форм виразу адміністративно-правових норм. Вона тісно пов'язана із системою права. У досліджені обґрунтовується, що вони співвідносяться між собою як філософські категорії “зміст” та “форма”. З огляду на це, робиться висновок, що теоретичною основою систематизації адміністративного законодавства є діюча система адміністративного права.

На думку автора, важливим кроком, який обумовить успіх кодифікації у правовій системі України, в тому числі адміністративного права, може стати прийняття Загальноправового класифікатора галузей законодавства, проект якого розроблено.

У другому підрозділі характеризуються основні форми систематизації адміністративного законодавства (інкорпорація і кодифікація); при цьому відзначається, що інкорпорація може здійснюватись у межах правового інституту як підготовча стадія до кодифікації.

В дисертації робиться висновок про неможливість в нинішніх умовах суспільного розвитку та рівня управлінської і нормотворчої практики розробити та прийняти Адміністративний кодекс України, як єдиний законодавчий акт (єдине джерело адміністративного права). З огляду на це, найоптимальнішим уявляється проведення поетапної кодифікації адміністративного права за окремими підгалузями і інститутами з послідуючою підготовкою та прийняттям Адміністративного кодексу (у вигляді томів, “книг”, кодексів в окремих галузях управління).

Зроблені пропозиції щодо роздільної кодифікації матеріальних та процесуальних адміністративно-правових норм, де першочергове значення має прийняття Кодексу загальних правил адміністративних процедур в Україні, Адміністративно-процесуального кодексу та нового Кодексу України про адміністративні правопорушення (проступки), ряду законодавчих актів стосовно державної служби. Як принципи кодифікації адміністративного права розглядаються: відповідність цілей та характеру кодифікації рівню соціально-економічного розвитку українського суспільства; наукова обгрунтованість; визнання пріоритетності прав і свобод людини та громадянина в управлінській сфері; гармонізація національно-правових норм з міжнародно-правовими; повнота, всебічність, комплексність, безперервність, поетапність.

У третьому підрозділі обґрунтовуються конкретні пропозиції щодо прийняття законів, які можуть бути прийняті у межах адміністративної реформи в Україні та реформи адміністративного права в Україні.

Автор підтримує точки зору щодо найскорішого прийняття законів “Про Кабінет Міністрів України” та “Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади”, які поряд із Законом України “Про місцеві державні адміністрації” мають утворити законодавство про правовий статус органів виконавчої влади в Україні (статутне законодавство). Крім того, уявляється доцільним прийняття принципово нового законодавчого акту кодифікованого типу з орієнтованою назвою (наприклад) “Про організацію виконавчої влади в Україні”.

Аналіз чинного законодавства про адміністративно-правовий статус громадян дозволяє дійти до висновку, що необхідно, як уявляється, вжити ряд заходів: провести у відповідність до вимог Конституції України Кодексу України про адміністративні правопорушення, інші акти, які передбачають застосування примусу до громадян (Закон України “Про міліцію”, “Про податкову службу” та ін.); - запровадити в Україні адміністративну юстицію як форму судового контролю за діяльністю органів виконавчої влади; - законодавчо врегулювати порядок вільного пересування, вибору місця проживання у межах території України, реєстрації фізичних осіб (закони “Про реєстрацію фізичних осіб” та “Про єдиний державний реєстр фізичних осіб”) тощо.

В основу реформування законодавства про державну службу може бути покладено, як вважає здобувач, прийняття Закону України “Про основи державної служби” або Основ законодавства України про державну службу, у яких би знайшли закріплення загальні положення, притаманні усім видам державної служби та категоріям службовців. Необхідно також прийняти ряд законів, які б регулювали державно-службові відносини у конкретних державних органах: - про службу в апараті Верховної Ради України; - про службу в органах виконавчої влади та їх апараті; - про службу в органах судової влади та їх апараті; - про службу в органах прокуратури та їх апараті; - про службу в апараті органів місцевого самоврядування.

У дисертації робиться висновок, що існує значна група правових норм, які регулюють діяльність органів виконавчої влади у ситуаціях, що значно виходять за межі нормального функціонування суспільних відносин. У зв'язку з цим, доцільним є прийняття закону, який би систематизував головні з них, наприклад, з назвою “Про адміністративно-правові режими”.

Реформування інституту адміністративної відповідальності має відбуватись шляхом прийняття нового Кодексу про адміністративні правопорушення, проект якого нині розроблено. Висловлені пропозиції щодо збереження старої назви Кодексу, оскільки термін “проступок”, який використовується у назві проекту має більш побутовий, ніж юридичний характер. Крім того, у п. 2.2. ст. 92 Конституції України використовується поняття “адміністративне правопорушення”, а не “адміністративний проступок”.

У проекті Кодексу поряд з відповідальністю фізичних осіб передбачено відповідальність юридичних осіб, яка, на думку автора, має регулюватись окремим законом (кодексом), оскільки тут існує багато спеціальних проблем. Висловлюються пропозиції щодо скорочення системи органів, які правомочні розглядати справи про адміністративні правопорушення та реформування системи адміністративних стягнень.

Аналіз законодавства про державне управління в окремих галузях суспільного життя, дозволяє висловитись про необхідність створення узагальнюючих законодавчих актів в окремій підгалузі (типу Основ законодавства про культуру).

Четвертий підрозділ присвячений аналізу проектів нормативних актів щодо реалізації матеріальних норм суб'єктами адміністративного права. Підкреслюється першочерговість прийняття Адміністративно-процесуального кодексу та кодексу загальних управлінських процедур. Даються рекомендації щодо структури та змісту зазначених актів.

У висновках, які завершують роботу, формулюються найсуттєвіші результати проведеного дослідження. Автор відзначає, що правова система України знаходиться на стадії активного оновлення, приведення її у відповідність до норм Основного Закону, правил та принципів міжнародного співтовариства. Практичне вирішення завдань реформування діючої системи виконавчої влади, створення відповідної системи правового регулювання її діяльності в цілому визначені у Концепціях адміністративної реформи та реформи адміністративного права України.

Робиться висновок, що дослідження проблем щодо джерел адміністративного права, їх поняття та системи створює теоретичну основу для проведення систематизації адміністративно-правових норм, забезпечення нормотворчої діяльності в державі.

На думку дисертанта, із Кодексу України про адміністративні правопорушення необхідно виключити ст.5, яка надає право місцевим радам встановлювати загальнообов'язкові правила з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачена адміністративна відповідальність, оскільки вона суперечить ст. 92 Конституції України, де зазначено, що “виключно законами визначаються діяння, які є адміністративними правопорушеннями”. Формулюються інші рекомендації, спрямовані на вдосконалення адміністративного законодавства і практики його застосування.

Основні положення дисертації викладені у таких опублікованих працях автора:

Константий О.В. Співвідношення поняття “джерело права” в теорії права і в адміністративному праві // Проблеми законності. Вип. 34: Респ. міжвідом. наук. зб. - Х.: Нац. юрид. академія України, 1998. - с. 90-94.

Константий О.В. Адміністративно-правове забезпечення прав людини та громадянина на свободу пересування та вільний вибір місця проживання // Проблеми законності. Вип. 35: Респ. міжвідом. наук. зб. - Х.: Нац. юрид. академія України, 1998. - с. 50-54.

Константий О.В. Система законодавства про державну службу в Україні як джерело адміністративного права // Актуальні проблеми державного управління: Наук. зб. - Х.: Харків. філіал Укр. акад. держ. управ-ня при Президентові України, 1999. - №1. - с. 13-17.

Константий О.В. Рішення Конституційного Суду України як джерело адміністративного права // Проблеми законності. Вип. 37: Респ. міжвідом. наук. зб. - Х.: Нац. юрид. академія України, 1999. - с. 82-85.

Константий О.В. Актуальні питання розвитку джерел адміністративно-процесуального права України // Проблеми законності. Вип. 39: Респ. міжвідом. наук. зб. - Х.: Нац. юрид. академія України, 1999. - с. 116-121.

Константий О.В. Закон як визначальне джерело адміністративного права // Матеріали Першої національної науково-практичної конференції “Адміністративне право: сучасний стан і напрямки реформування” (18-21 червня 1998р., м. Яремча Івано-Франківської обл.). - К., 1998. - с. 52-53.

Константий О.В. Забезпечення прав людини і громадянина - головний напрямок розвитку адміністративного законодавства // Права людини в умовах реформування правової системи України (До 50-ї річниці Загальної декларації прав людини): Тези доп. та наук. повідомлень наук. конф. молодих учених та аспірантів. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 1998. - с. 27-28.

Константий О.В. Нагальні питання джерел права у контексті оновлення адміністративного законодавства // Становлення правової системи демократичної України та юридична наука: Короткі тези доп. та наук. повідомлень наук. конф. молодих учених та аспірантів. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 1998. - с. 23-24.

Константий О.В. Соціальні фактори правотворчості у сфері державного управління // Збірник наукових статей Дев'ятих Харківських політологічних читань “Соціально-політичний механізм правотворчості”. - Х., 1999. - с.27.

Константий О.В. Джерела адміністративного права України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право. - Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, Харків, 2000.

В дисертації досліджуються питання, що стосуються поняття, системи та видів джерел адміністративного права України. Аналізується система та особливості нормативно-правових актів, які містять у собі загальнообов'язкові правила поведінки у галузі державного управління, теорія і практика нормотворчої діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування. Розглянуто понятійний апарат, зроблені рекомендації по його уточненню.

Сформульовано научні висновки і пропорції, спрямовані на створення теоретичної основи та забезпечення практичної діяльності щодо проведення реформи адміністративного права України, систематизації адміністративного законодавства.

Ключові слова: Конституція України, адміністративна реформа, джерело адміністративного права, система джерел адміністративного права, адміністративне законодавство, систематизація адміністративного законодавства.

Константый А.В. Источники административного права Украины. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - теория управления; административное право и процесс; финансовое право. - Национальная юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого, Харьков, 2000.

В диссертации исследуются вопросы, касающиеся понятия “источник административного права Украины”, который определяется не только в юридическом значении, как внешняя форма проявления общеобязательных правил в области исполнительной деятельности, акт правотворчества государственных органов и органов местного самоуправления, а и в социально-материальном, как совокупность объективно существующих экономических, политических, культурных, духовных и других обстоятельств общественного развития, которые обуславливают содержание нормотворческой деятельности в административно-правовой сфере. Определяются связи и зависимости между нормативно-правовыми актами разных ветвей органов государственной власти и в сфере исполнительной власти. Устанавливается место и роль Конституции Украины в системе источников административно-правового регулирования, определении основных направления развития административного законодательства.

Раскрываются вопросы системы административного права Украины. Формулируются рекомендации относительно проведения систематизации административного законодательства путем инкорпорации и кодификации, при этом инкорпорация должна осуществляться в пределах одного правового института как подготовительная стадия кодификации. Делается предложение о поэтапности кодификационных работ по определенным институтам (подотраслям) административного права с последующей подготовкой и принятием Административного кодекса Украины (в виде томов, “книг”, кодексов в определенных сферах государственного управления). Рассмотрен понятийный аппарат, сделаны рекомендации по его уточнению.

Сформулированы научные выводы и предложения, направленные на создание теоретической основы и обеспечения практической деятельности по проведению административной реформы в Украине и реформы административного права Украины.

Ключевые слова: Конституция Украины, административная реформа, источник административного права, административное законодательство, систематизация административного законодательства.

Constanty A.V. The sources of the Administrative Law . - Manuscript

Thesis for the Candidate's Degree of Law in specialty 12.00.07 - Theory of managment; Administrative Law and Process; Financial Law. - National Y.Mudry Academy of Law of Ukraine, Kharkov, 2000.

The problems concerning the term, system and kinds of the sources of the administrative law of Ukraine are studied in the thesis. The system and characteristics of normative and legal acts are analyzed, which include rules of general conduct in the field of public administration, theory and practice of legislation of public and local authorities. The conceptual matter is considered, recommendations for its specification are made.

The scientific conclusions and proposals are formulated, which are directed to the making of the theoretical basis and provision of practical activity in the reforming of the administrative law, systematization of the administrative legislation.

Key words: Constitution of Ukraine, administrative reform, source of administrative law. administrative legislation, systematization of the administrative legislation.

Размещено на Allbest.ru

...