Актуальність теми дослідження. В історії України не було й, на жаль, у нинішній час немає спеціального закону, який би регламентував прийняття, реєстрацію, перевірку та вирішення заяв, повідомлень, іншої інформації про вчинені злочини чи такі, що готуються.

В останні роки у правозастосувальній діяльності органів дізнання, досудового слідства та прокуратури при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини проявляються тенденції, що не сприяють ефективній боротьбі зі злочинністю, охороні прав і законних інтересів громадян, захисту інтересів суспільства і держави. Як свідчить практика прокуратури, має місце порівняно значна кількість приховування від реєстрації заяв і повідомлень про злочини і злочинів від обліку; необгрунтована відмова в порушенні кримінальних справ. У зв'язку з чим ефективність у діяльності зазначених органів, як і реальний захист прав та законних інтересів потерпілих від злочинів фізичних і юридичних осіб у значній мірі залежить від законодавчої регламентації правових відносин, що виникають у цій сфері.

При написанні даної роботи враховувалася ступінь дослідженості інституту прокурорського нагляду за додержанням законів при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини в правовій науці. Значний внесок у розвиток теоретичних основ означеного інституту зробили такі науковці, як: Бакаєв Д.М., Давиденко Л.М., Дмитрієва М.А., Долежан В.В., Зеленецький В.С., Кожевніков Г.К., Маслєннікова Л.М., Михайленко О.Р., Павлов М. Є., Руденко М.В., Савицький В.М., Фінько В.Д. та ін.

Різні аспекти діяльності прокурора на стадії порушення кримінальних справ розглядалися в працях Баскова В.І., Вернидубова І.В., Коні А.Ф., Косюти М.В., Клочкова В.В., Ковтуна М.М. Ларіна О.М., Постового Д.А., Пєрлова І.Д., Степанова В.В., Соловйової Т.А., Тація В.Я., Чувильова О.О., Шейфера С.А. та ін.

Проте питання діяльності прокурора в цій сфері після прийняття Конституції України ще не були предметом комплексного дисертаційного дослідження.

Усе вищезазначене підтверджує актуальність виконаної роботи.

Основною метою дисертаційної роботи є комплексне дослідження організаційно-правових аспектів прокурорського нагляду за додержанням законів при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини.

Відповідно до цього необхідно було вирішити наступні завдання:

проаналізувати сутність прокурорського нагляду за додержанням законів при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини з врахуванням викладених в науковій літературі поглядів і на підставі проведеного аналізу та нормативного регулювання визначити власне природу цієї діяльності, ії характерні ознаки;

дослідити зміст предмету прокурорського нагляду за додержанням законів при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини й визначити його роль в нормативному регулюванні цих питань і на цій основі вияснити правову природу відповідних повноважень прокурора;

окреслити правові засоби прокурорського реагування на виявлені порушення закону при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини і шляхи підвищення їх результативності;

розкрити сутність, значення структурних елементів організації роботи прокуратури по здійсненню нагляду за додержанням законів при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини;

висвітлити значення розробки перелічених питань для вдосконалення законодавства і практики діяльності прокурора при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини.

Автор усвідомлював, що в обсязі одного дисертаційного дослідження неможливо розглянути всі спірні питання зазначеної теми, і тому намагався приділити увагу саме тим аспектам діяльності прокурора при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини, які, на його думку, мають найбільше значення для вирішення наукових проблем у галузі організації та практичної діяльності органів прокуратури України.

Об'єктом даного дослідження є відносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням конституційної функції прокурора по нагляду при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини, правовий механізм цієї діяльності і гарантії її повної реалізації.

Предметом дисертаційного дослідження є сутність і зміст діяльності прокурора при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини.

Методологічну основу дослідження складає сукупність методів і прийомів наукового пізнання.

Широке застосування в дисертаційному дослідженні отримав метод порівняльно-правового аналізу при розгляді питань, пов'язаних з діяльністю прокурора при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини в Україні та Росії.

Під час роботи над дисертацією використовувалися загальнонауковий метод та метод системного аналізу і синтезу існуючих теоретичних розробок інституту прокурорського нагляду та сучасного нормативного регулювання діяльності прокурора, а також діалектичний підхід до розгляду проблем забезпечення означеної діяльності.

У процесі дослідження використовувалися загальні положення і висновки науки прокурорського нагляду, кримінального процесу, науки управління, а також формально-логічний, предметно-теоретичний, статистичний та інші методи наукового пізнання.

Комплексний підхід і використання зазначених наукових методів дозволили авторові всебічно розглянути особливості методики прокурорського нагляду при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини.

Емпірична база дослідження представлена статистичними даними про діяльність прокурорів при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини, що надані Генеральною прокуратурою України, вибірковим аналізом прокурорської практики деяких областей України (Київської, Закарпатської, Луганської).

Нормативну та інформаційну базу дослідження складали норми Конституції України, Закон України "Про прокуратуру" (а також проекти останньої редакції цього Закону), КПК України, КК України, постанови Пленуму Верховного Суду України, Накази Генерального прокурора України, відомчі накази і розпорядження МВС України, праці вчених в галузі прокурорського нагляду, наук кримінального циклу, науки управління, психології та інших наук.

Наукова новизна дисертаційного дослідження полягає в тому, що в роботі на монографічному рівні комплексно розглянуті проблеми прокурорського нагляду при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини - однієї із функцій прокуратури України; розроблено методику оцінки якості і ефективності прокурорського нагляду за додержанням законів при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини; сформульовані висновки, до яких автор дійшов у процесі проведення дослідження, спрямовані на подальше вдосконалення прокурорського нагляду при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини.

Особистим внеском здобувача є наукові результати, викладені в дисертації, які він отримав на підставі дослідження теоретичного та емпіричного матеріалу, а також діючого законодавства.

Дисертант сформулював низку теоретичних положень та висновків, які відрізняються певною новизною в досліджуваній сфері і тому виносяться на захист:

1. Доведена необхідність в Законі України "Про прокуратуру": а) чіткого розмежування правового регулювання цілей і завдань прокуратури; б) точного і конкретного визначення місця прокурорського нагляду в системі розподілу влади; в) конкретного окреслення завдань прокуратури, що стосуються як дослідчого кримінального процесу, так і досудового розслідування злочинів.

2. Сформульована теза, що сутність наглядової функції прокуратури зумовлюється тим, що вона є самостійним суб'єктом контрольно-наглядової влади, в зв'язку з чим пропонується віднести до кола суб'єктів подання в Конституційний Суд також Генерального прокурора України щодо відповідності законів та інших правових актів Основному Закону України. Визнано необхідним надати Генеральному прокурору України право законодавчої ініціативи, оскільки, володіючи широкою інформацією про стан злочинності, потенційно маючи всі можливості оцінювати правозастосувальну практику, здійснювати свого роду моніторинг законодавства і маючи право законодавчої ініціативи, прокуратура могла б більш активно брати участь у законотворчому процесі, позитивно впливати на вдосконалення чинного законодавства і державну правову політику.

3. Обґрунтовується висновок, що предметом прокурорського нагляду за додержанням законів при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини є додержання органами дізнання, підрозділами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органами попереднього (досудового) слідства установленого законом порядку (процедури) приймання, реєстрації, перевірки та вирішення заяв і повідомлень про вчинені чи підготовлювані злочини, у тому числі і по справах, що не підлягають їхньому веденню.

4. Здійснена класифікація форм прокурорського нагляду за додержанням законності при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини на три групи:

1) форми виявлення порушень закону;

2) форми усунення порушень закону;

3) форми попередження порушень закону. В роботі детально аналізуються ці форми та розкривається специфіка рішень що приймає прокурор по кожній із форм цієї його діяльності.

5. Зроблений висновок, що кожне рішення, яке приймається прокурором в досліджуваній сфері його діяльності, носить не тільки процесуальний характер, але й наділено властивістю управлінського рішення. В зв'язку з цим зміст управлінської діяльності в органах прокуратури повинні визначати дві основні функції - керівництво й організаційне забезпечення певної сфери наглядової діяльності прокурора. Ці функції, в свою чергу, слід розчленувати на підфункції: керівництво - підготовка і прийняття управлінського рішення, доведення його до підлеглих, контроль за виконанням; організаційне забезпечення - інформаційне, аналітичне, планове, кадрове, матеріально-технічне.

6. Просліджуються особливості масиву інформації, покликаної забезпечити перевірку правильності та своєчасності надходження достовірних даних про порушення законів. Одним із найбільш оптимальних шляхів цього є встановлення чітких, детермінованих владними повноваженнями прокурора інформаційних зв'язків із відповідними компетентними органами і посадовими особами з розгляду заяв і повідомлень про злочини. Дослідження такого роду джерел отримання інформації приводить до висновку про доцільність володіння прокуратурою інформацією щодо приватно-розшукової і охоронної діяльності, в якій зайняті вже багато сотень збройних, навчених військовій справі й оперативній роботі осіб (так званий приватний охоронний бізнес).

7. Вноситься пропозиція доповнити Кримінально-процесуальний кодекс спеціальною нормою, що визначає порядок і засоби перевірки заяв (повідомлень) про злочини.

8. Пропонується, з огляду на важливість процесуального значення стадії порушення справи, встановити такий порядок, щоб порушення кримінальної справи, як і затримання на термін понад добу, короткочасний арешт санкціонувалися прокурором. Встановлення такого порядку підвищить відповідальність як посадових осіб, які порушують кримінальні справи, так і прокурорів при здійсненні нагляду за законністю цього виду процесуальної діяльності.

9. Автор приводить додаткові аргументи про те, що суд не повинен мати права порушувати кримінальну справу по новому обвинуваченню та по відношенню до нових осіб, у всіх випадках, він окремою ухвалою повідомляє прокурора про діяння, які містять ознаки злочину, котрі були виявлені в судовому засіданні. Це ж положення слід поширити і на випадки, коли суд виявляє факти лжесвідчення, навмисно неправдивого перекладу та заздалегідь неправильного висновку експерта.

10. Доказана доцільність доповнення переліку рішень, прийнятих за заявою (повідомленням) про злочин, вказівкою на можливість залишення її без розгляду, якщо вона не відповідає вимогам, встановленим для неї законом (виходить не від потерпілого у справах, порушуваним не інакше як за його скаргою; не підписана заявником); обґрунтовується необхідність введення до Кримінально-процесуального кодексу окремої статті, в якій слід викласти умови і порядок прийняття такого рішення; в статті ж про обставини, які виключають провадження у справі, зазначити, що за відсутності встановленого законом приводу до початку кримінального процесу в справі така справа підлягає припиненню. Приводиться аргумент на користь, що в органах прокуратури доцільно вести спеціальні наряди-накопичувачі одержання такої інформації, відповідно до яких щомісяця наростаючим результатом підпорядковані прокуратури надавали би інформацію про виконану роботу з постановки на облік прихованих від реєстрації заяв і повідомлень про злочини, і злочинів від обліку.

11. Обґрунтовуються пропозиції щодо вдосконалення законодавства з прокурорського нагляду, кримінально-процесуального законодавства, розроблені наукові рекомендації стосовно підвищення ефективності діяльності прокурора по нагляду за додержанням законів при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини. Признано доцільним переглянути статус помічника (старшого помічника) міського, районного прокурора і наділити його такими ж процесуальними повноваженнями в рамках покладених на нього обов'язків, якими володіє міський, районний прокурор, що буде мати позитивний вплив на поліпшення роботи міських і районних прокуратур.

12. В результаті дисертаційного дослідження, автор приходить до висновку про нагальну потребу прийняття Закону "Про порядок прийняття, реєстрації, перевірки та вирішення заяв, повідомлень і іншої інформації про злочини", який регламентував би цю діяльність.

Теоретичне і практичне значення результатів дослідження полягає в тому, що сформульовані автором висновки, окремі положення та пропозиції можуть бути використані: а) у правозастосувальній діяльності - при підготовці нового і вдосконаленні чинного кримінально-процесуального законодавства; б) у науково-дослідній роботі - дисертація може стати основою для подальшого опрацювання проблем прокурорського нагляду при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини; в) у навчальному процесі - при підготовці відповідної навчально-методичної літератури, у системі підвищення кваліфікації органів прокуратури України тощо.

Практична значимість дисертаційної роботи полягає в опрацюванні основи методичного забезпечення діяльності прокурора при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини, та в обґрунтуванні ефективності цієї діяльності, що сприятиме реалізації завдань органів прокуратури в кримінальному судочинстві.

Апробація результатів дослідження і впровадження їх у практику роботи прокуратури. Основні положення дисертаційного дослідження автором висвітлювались:

прокурорський нагляд закон злочин

1) у доповіді "Про стан законності і правопорядку в державі та заходи щодо виконання Конституції, законів України, указів Президента України з питань боротьби з організованою злочинністю" на спільному виїзному розширеному засіданні Колегії Генеральної прокуратури України, МВС України, СБУ (14 квітня 1999 р., м. Харків);

2) на засіданні науково-методичної ради при Генеральній прокуратурі при обговоренні проекту Закону України "Про порядок прийняття, реєстрації, перевірки та вирішення заяв, повідомлень та іншої інформації про злочини", який надіслано Генеральним прокурором України та Президентом Академії правових наук 01.02.99 р. до Кабінету Міністрів України з пропозицією увійти до Верховної Ради України із законодавчою ініціативою (29 січня 1999 року, м. Київ.)

Окремі питання цієї проблематики викладено в доповідях на семінарах прокурорських працівників у прокуратурах Закарпатської, Луганської, Київської областей.

Публікації. Основні положення дисертаційного дослідження знайшли своє відбиття в 3-х наукових статтях у фахових виданнях та в тезах доповідей на конференціях.

Структура дисертації відповідає логіці проведеного дослідження і складається із вступу, 3-х розділів, що поділяються на 8 підрозділів, висновку, 6-ти додатків та списку використаної літератури (375 найменувань). Обсяг дисертації (161 сторінок).

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначаються його мета і структура, завдання, методологічна і юридична база, наукова новизна, теоретичне і практичне значення, а також викладені основні положення, що виносяться на захист.

Розділ перший "Місце і роль інституту прокуратури в забезпеченні законності при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини (теоретичний аспект)".

У підрозділі 1.1 розглядається прокуратура у системі "стримувань і противаг", а також в розмежуванні та взаємодії законодавчої, виконавчої і судової влади. Досліджуючи функціонування прокуратури з позиції теорії поділу і взаємодії влади, з'ясовується й обґрунтовується необхідність особливих форм її організації в загальній структурі державної влади, що має ключове значення для встановлення правового статусу прокуратури, порядку її організації і діяльності.

Автор рішуче заперечує щодо підпорядкування прокуратури виконавчій чи судовій владі, та вказує на те, що це неодмінно призведе до руйнації сформованої в державі системи "стримувань і противаг", збільшить небезпеку порушення законів, ускладнить роботу та збільшить можливість настання негативних наслідків.

Акцентується увага на доцільність вивчення досвіду різних держав, але запозичення елементів зарубіжної практики не повинно носити характеру механічного або "смакового" перенесення, слід врахувати, що кожний окремий інститут у зарубіжних правових системах - це лише елемент відлагодженого, збалансованого механізму, який може і не спрацювати в наших умовах.

Подальший розвиток прокуратури необхідно розглядати з урахуванням тих аспектів, котрі безпосередньо впливатимуть на реформування прокурорської діяльності. І в першу чергу приведення прокурорської системи у відповідність з її конституційною моделлю; поетапність реформування прокуратури; визначення напрямків подальшого розвитку слідчого апарату і правова регламентація деяких сторін діяльності прокуратури, які не знайшли належного висвітлення у чинному законодавстві.

На жаль, Конституцією України Генеральний прокурор не віднесений до кола суб'єктів подання до Конституційного Суду щодо відповідності законів та інших правових актів Основному Закону України. Висувається теза, що сама природа статусу прокуратури, її повноважень, тієї ролі, яку вона відіграє у суспільстві, свідчить про доцільність надання такого права Генеральному прокурору України. Дисертант пропонує також надати Генеральному прокурору України права законодавчої ініціативи.

У підрозділі 1.2 досліджується проблема предмета прокурорського нагляду за додержанням законів при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини, що пояснюється істотною зміною останнім часом кола органів, наділених функціями по прийманню, реєстрації, перевірці і вирішенні заяв і повідомлень про злочини (податкова міліція, Управління Державної охорони України, митні органи й інші).

На основі аналізу ст.94-98 КПК України здобувач приходить до висновку, що предметом прокурорського нагляду за додержанням законів при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини є додержання органами дізнання, підрозділами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органами попереднього слідства встановленого законом порядку (процедури) приймання, реєстрації, перевірки та вирішення заяв і повідомлень про вчинені чи підготовлювані злочини, у тому числі і по справах, що не підлягають їхньому веденню.

Зазначається, що ця діяльність прокуратури найбільш слабо розроблена в теорії прокурорського нагляду.

Пропонується також вирішити питання, яке виникає при порушенні кримінальної справи щодо строків. Вказується, що строк три, а тим більше десять діб є дуже значним, у зв'язку з чим можуть бути втрачені докази. На погляд дисертанта, достатньо однієї доби, а у виняткових випадках п'яти діб.

До прийняття Закону "Про порядок прийняття, реєстрації, перевірки та вирішення заяв, повідомлень і іншої інформації про злочини", для забезпечення повноти реєстрації і законності вирішення заяв і повідомлень про злочини та події здобувач пропонує видати про це міжвідомчу інструкцію, затверджену Генеральним прокурором України, Міністром внутрішніх справ України, Головою Служби безпеки України, Головою державної податкової адміністрації України, а також Міністром юстиції України. Приводяться додаткові аргументи на користь поглядів В.С. Зеленецького, О.Р. Михайленка та інших вчених, що діяльність по перевірці та вирішенню заяв, повідомлень і іншої інформації про злочини, повинна бути врегульована в новому КПК України.

Вказується, що нагляд за законністю й обгрунтованістю приймання, реєстрації, перевірки та вирішення заяв і повідомлень про вчинені або підготовлювані злочини, займає важливе місце в системі прокурорського нагляду. Від того, наскільки швидко і законно будуть вирішені всі заяви і повідомлення про злочини, значною мірою залежить успішне розкриття і розслідування злочинів. У зв'язку з цим, пропонується доповнити ст.29 Закону України "Про прокуратуру" словами "приймання, реєстрація, перевірка та вирішення заяв і повідомлень про вчинені чи підготовлювані злочини".

Розділ другий "Особливості та тенденції розвитку повноважень прокурора при здійсненні нагляду за додержанням законів при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини (проблеми та реальність)".

У підрозділі 2.1 досліджується обсяг та загальна характеристика повноважень прокурора при здійсненні нагляду за законністю та обґрунтованістю приймання, реєстрації та вирішенні заяв і повідомлень про злочини.

Аналіз змісту статей КПК в главі "Порушення кримінальної справи", які передбачають розгляд заяв і повідомлень про злочини, дає підстави для висновку про допоміжний характер діяльності з розгляду заяв і повідомлень про злочини й односторонню її спрямованість на досягнення кінцевого результату - порушення кримінальної справи.

Слід зазначити, що порядок розгляду заяв і повідомлень про злочини, на відміну від інших заяв, листів і скарг громадян, регламентується нормами КПК. Отже, перевірка і розгляд заяв і повідомлень про злочини - це кримінально-процесуальна діяльність, початкова частина кримінального процесу.

В літературі висловлена цілком нова позиція професора В. С. Зеленецького, що аналізована нами частина процесу іменується не стадією, а дослідчим кримінальним процесом.

Про те, що розгляд заяв і повідомлень про злочини не входить в структуру стадії порушення кримінальної справи, свідчить аналіз ст.100 КПК України: "Нагляд прокурора за законністю порушення кримінальної справи", здобувач приводить додаткові аргументи, що у новому КПК повинно бути конкретно вказано повноваження прокурора, на підставі яких ним може здійснюватися нагляд за додержанням законів при розгляді і попередній перевірці заяв, повідомлень чи іншої інформації про злочини.

Форми нагляду прокуратури за додержанням законів встановлені Законом України "Про прокуратуру", КПК і іншими нормативними актами. Виходячи з уже визнаного в науці і прокурорській практиці підходу, дисертант пропонує таку класифікацію форм прокурорського нагляду за додержанням законності при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини:

1) форми виявлення порушень закону;

2) форми усунення порушень закону;

3) форми попередження порушень закону. В роботі детально аналізуються всі вище згадані форми, розкривається специфіка рішень, що приймає прокурор по кожній із форм цієї його діяльності.

У підрозділі 2.2 розглянуті правові засоби прокурорського реагування на виявлені порушення закону при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини і шляхи підвищення їх результативності.

При виборі актів прокурорського реагування, спрямованих на усунення порушень конституційних прав громадян в сфері розгляду заяв і повідомлень про злочини, доцільно серед можливих правових засобів на перше місце поставити ті, що спрямовані не тільки на усунення порушень закону, але і забезпечують відновлення порушених прав громадян або юридичних осіб: скасування незаконних постанов про порушення кримінальної справи; про відмову в порушенні кримінальної справи; про направлення заяв і повідомлень про злочини за підслідністю тощо.

Аналіз слідчої і прокурорської практики показав, що значне число кримінальних справ порушується прокуратурою у відповідності зі ст.100 КПК при скасуванні постанов про відмову в порушенні кримінальних справ. В даному випадку прокурор зобов'язаний виключити необґрунтовану відмову в здійсненні кримінального переслідування. На це неодноразово зверталася увага в наказах Генерального прокурора України.

Оскільки абсолютна більшість кримінальних справ порушується не прокуратурою, а іншими органами дізнання і досудового слідства, то природно, що саме вони і повинні забезпечувати законність розгляду заяв і повідомлень про злочини. Так, в Луганській області прокуратурою було порушено в 1994-1998 р. в 12 разів менше кримінальних справ, ніж слідчими органів МВС, і в 5 разів менше, ніж органами дізнання. Основна маса заяв і повідомлень про злочини розглядається органами МВС. Діяльність прокуратури в таких випадках полягає в основному у виявленні тих заяв і повідомлень про злочини, які приховані від реєстрації чи злочинів від обліку, а також адекватному реагуванні на них.

Розділ третій "Організація прокурорського нагляду за додержанням законів при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини (теоретико-прикладний аспект)".

У підрозділі 3.1 досліджуються поняття та значення організації роботи органів прокуратури по здійсненню нагляду за додержанням законів при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини.

Ефективність прокурорського нагляду в досліджуваній сфері багато в чому залежить від того, наскільки правильно організована діяльність прокурора. В роботі вказується на необхідність додаткових заходів для удосконалення управління й організації роботи в органах прокуратури, в тому числі і на такій важливій ділянці, як нагляд прокурора за додержанням законів органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання і досудове слідство.

На погляд дисертанта, зміст управлінської діяльності в органах прокуратури повинні визначати дві основні функції - керівництво й організаційне забезпечення. Ці функції, в свою чергу, можна розчленувати на підфункції: керівництво - підготування і прийняття управлінського рішення, доведення його до підлеглих, контроль за виконанням; організаційне забезпечення - інформаційне, аналітичне, планове, кадрове, матеріально-технічне. Обґрунтовуючи цю точку зору, дисертант насамперед посилається на ст.15 3акону України "Про прокуратуру".

Виходячи з вищезазначеного, здобувач приходить до висновку, що:

1. Організація роботи районної, міської прокуратури по здійсненню нагляду за додержанням законів при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини - це, в першу чергу, своєчасна постановка завдань перед колективом і кожним робітником, мобілізація співробітників прокуратури, коректування їхньої діяльності. Адже, як справедливо зазначив Генеральний прокурор України М.О. Потебенько, відсутність точності у визначенні завдань призводить до негативних результатів Потебенько М.О. Час потребує не слів, а дій / Голос України. - 1998 р. 21 серпня. .

2.3 позиції системного підходу, організація роботи даної ланки органів прокуратури може бути також визначена як спрямована на рішення задач прокурорського нагляду динамічна система упорядкування діяльності, яка забезпечує: по-перше - формування оптимальної структури районної, міської прокуратури (визначення необхідної чисельності оперативних і технічних робітників, раціональний розподіл обов'язків); по-друге - встановлення на цій основі комплексу зовнішніх (внутрісистемних) і позасистемних зв'язків і відношень даного структурного підрозділу прокуратури з вищими органами прокуратури; по-третє - регулювання системи діяльності шляхом збору й обробки інформації, аналітичної роботи, керівництва і контролю виконання.

У підррозділі 3.2 розглядається характеристика структурних елементів організації роботи органів прокуратури по здійсненню нагляду за додержанням законів при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини.

Важливе значення має вирішення питання про науково обгрунтований розрахунок штатної чисельності міських і районних прокуратур. Об'єктивна потреба в цьому зумовлена фактичним обсягом роботи, яку виконує прокурор.

В дисертаційному дослідженні вказується, що за помічником прокурора слід закріпити такий обсяг прокурорської діяльності, як нагляд за законністю й обґрунтованістю прийому, реєстрації, перевірки та вирішенні заяв і повідомлень про вчинені злочини, а також нагляд за законністю розслідування. Проте на цих ділянках всі документи прокурорського реагування відповідно до чинного законодавства можуть підписуватися лише прокурором або його заступником. "Підвищення ефективності прокурорського нагляду на даній ділянці, - зазначив Генеральний прокурор України М.О. Потебенько, - як і в цілому за додержанням законів органами, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, є нині однією з актуальних проблем, які постали перед наукою і практикою" Потебенько М. Боротися зі злочином спеціальними спільними силами /Виступ Генерального прокурора на засіданні Координаційного комітету по боротьбі з корупцією й організованою злочинністю при Президенті України 20 листопада 1998 р. /Урядовий кур'єр. - 1998. - 28 листопада. .

Дисертант вважає, що законодавче обмеження повноважень помічника (старшого помічника) прокурора при здійсненні нагляду в даній області, як і в інших областях прокурорського нагляду, нічим не виправдано.

Звідси випливає практична необхідність переглянути статус помічника (старшого помічника) міського, районного прокурора і наділити його такими ж процесуальними повноваженнями в рамках покладених на нього обов'язків, якими володіє міський, районний прокурор. (До речі, в законодавстві багатьох країн взагалі відсутнє поняття "помічник прокурора".)

Розподіл обов'язків в органах прокуратури - дуже відповідальний процес. Керівнику прокуратури необхідно враховувати ряд різноманітних чинників - обсяг роботи, забезпеченість оргтехнікою й іншими технічними засобами, спроможність робітника до того або іншого виду діяльності, його інтелектуальні і фізичні можливості тощо. В цих умовах відсутність чітких правових критеріїв нерідко призводить до суб'єктивізму, ігнорування умов, які забезпечують ефективне використання творчого потенціалу особистості.

Для упорядкування всіх цих явищ потрібно, на наш погляд, здійснити: а) нормативне закріплення оптимальних форм розподілу праці; б) контроль з боку обласних і прирівняних до них прокуратур за слушністю розподілу обов'язків у підпорядкованих прокуратурах. Тому принцип оптимального розподілу функціональних обов'язків обумовлює необхідність встановлення розумних меж інформаційного забезпечення прокурорського нагляду за додержанням законів при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини.

В механізмі прокурорського нагляду необхідно, в першу чергу, налагодити інформаційні зв'язки, покликані забезпечити своєчасне надходження в потрібному обсязі достовірної, якісної інформації про порушення законів при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини.

Значною мірою це зумовлено відсутністю належного наукового забезпечення даної сфери організації роботи. І хоча окремі питання роботи з інформацією про правопорушення знайшли відображення у роботах А.Д. Берензона, В.С. Зеленецького, Г.К. Кожевнікова, В.Г. Мелкумова, В.В. Долежана, В.К. 3вірбуля, В.П. Рябцева й інших вчених юристів, єдину цілісну концепцію упорядкування системи інформаційних зв'язків і відношень, а також технологічних процесів обробки інформації наука прокурорського нагляду ще не розробила.

Одним із найбільше оптимальних шляхів цього є встановлення чітких, детермінованих владними повноваженнями прокурора інформаційних зв'язків із відповідними компетентними органами і посадовими особами з розгляду заяв і повідомлень про злочини. В роботі поставлено і вирішено питання щодо методики аналізу стану законності в сфері розгляду заяв і повідомлень про злочини, використовуючи яку можна забезпечити співставлення одержуваних результатів і сформулювати висновки, які необхідні в практичній діяльності прокурора.

Дисертант вважає доцільним, щоб у новому КПК України суд (суддя) був би неправомочним порушувати кримінальні справи, в тому числі по новому обвинуваченню, по відношенню до нових осіб та ін., але в окремих випадках суд зобов'язаний окремою ухвалою повідомляти прокурора про діяння, які містять ознаки злочину, котрі були виявлені в судовому засіданні. В зв'язку з чим вбачаються спірними положення ст.276, 278, 279 КПК, що дають право суду порушувати кримінальні справи.

У підрозділі 3.3 розглянуті форми та методи виявлення прокурором порушень законів при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини і шляхи їх удосконалення.

Тактика і методика виявлення порушень закону при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини дозволяють прокурору використовувати всі прийоми, які він вважає необхідними. Насамперед прокурор перевіряє не рідше одного разу на місяць всі заяви і повідомлення про злочини, що надішли в органи внутрішніх справ, журнали про їх реєстрацію і подальше спрямування. В межах своїх повноважень прокурор перевіряє виконання законів: - про прийом заяв і повідомлень про злочини всіма органами (посадовими особами), які відповідно до КПК мають право їх розглядати; - про своєчасну, повну і правильну реєстрацію заяв і повідомлень про злочини; - про повну перевірку джерел інформації, які надійшли; - про законність і обґрунтованість прийнятих по заявах і повідомленнях рішень.

При здійсненні прокурорського нагляду за законністю й обґрунтованістю процесуальних рішень, прийнятих по заявах і повідомленнях про вчинені злочини, необхідно враховувати, з одного боку, важливість своєчасного порушення кримінальної справи для розкриття злочину, якщо він вчинений, і виявлення винних, а з іншого боку - недопустимість порушення справи при відсутності законних приводів і достатніх підстав, оскільки це може призвести до неправомірного обмеження прав і інтересів громадян, що охороняються законом.

Дисертант вважає доцільним доповнити КПК спеціальною нормою, що визначає порядок і засоби перевірки заяв (повідомлень) про злочини. В запропонованій нормі слід передбачити, що по заявах і повідомленнях, які надійшли, можуть бути отримані пояснення, витребувані документи й інші матеріали, призначені ревізії, перевірки і відомчі експертизи; що заявник, а також будь-які громадяни, підприємства, установи, організації і посадові особи мають право надати наявні в їхньому розпорядженні предмети і документи, що містять дані, які підтверджують або спростовують зроблену заяву (повідомлення); що у випадках, які не терплять зволікання, може бути зроблено огляд місця події й огляд предметів і документів, поданих заявником або іншими особами, а також отриманих за вимогою дізнавача, слідчого, прокурора; що для встановлення причин смерті і характеру тілесних ушкоджень, якщо без їхнього з'ясування неможливо вирішити питання про порушення або про відмову в порушенні кримінальної справи, може бути проведена судово-медична експертиза; що слідчий і прокурор вправі давати органам дізнання доручення і вказівки про проведення оперативно-пошукових заходів з метою одержання даних, необхідних для ухвалення рішення про порушення або про відмову в порушенні кримінальної справи. В КПК потрібно закріпити і порядок одержання пояснень до порушення кримінальної справи.

З огляду на важливість процесуального значення стадії порушення справи було б правильним встановити такий порядок, щоб порушення кримінальної справи, як і затримання на термін понад добу, короткочасний арешт, санкціонувалося прокурором. Встановлення такого порядку підвищить відповідальність як посадових осіб, що порушують кримінальні справи, так і прокурорів, які здійснюють нагляд за законністю цього виду процесуальної діяльності.

Ефективним прийомом виявлення порушень закону при розгляді заяв і повідомлень про злочини, на наш погляд, є метод зіставлення інформації, зафіксованої в різноманітних документах органів дізнання і досудового слідства. Для виявлення прихованих заяв і повідомлень про злочини прокурору насамперед доцільно використовувати і співставляти між собою дані з різноманітних джерел. Багато інформації можна отримати при звірках з медичними установами (із приводу повідомлень про кримінальні травми), у військкоматі і паспортній візовій службі (про втрату документів), в органах державного і недержавного страхування (про виплати за втрачене майно громадян), у банках (про розкрадання банківських документів) і так далі.

Методика прокурорського нагляду за законністю порушення і відмов у порушенні кримінальних справ в значній мірі індивідуальна і залежить від обсягу роботи прокурора й інших обставин.

Здобувач також вказує на доцільність доповнити перелік рішень, прийнятих за заявою (повідомленню) про злочин, вказівкою на можливість залишення її без розгляду, якщо вона не відповідає вимогам, встановленим для неї законом (виходить не від потерпілого у справах, що порушуються не інакше як за його скаргою; не підписана заявником); ввести в КПК окрему статтю, в якій викласти умови і порядок прийняття такого рішення; в статті ж про обставини, які виключають провадження у справі, зазначити, що за відсутності встановленого законом приводу до початку кримінального процесу в справі така справа підлягає закриттю.

У підрозділі 3.4 досліджені проблеми оцінки якості та ефективності прокурорського нагляду за додержанням законів при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини (методологічний аспект).

Першочерговою є розробка і практичне застосування методики виміру ефективності діяльності прокуратури на всіх напрямках і ділянках прокурорської роботи. Практичне значення даної проблеми складається в тому, що оцінка ефективності прокурорської роботи є діючим інструментом управління в органах прокуратури.

На погляд дисертанта вирішення даної проблеми дозволить: а) створити завершену і, звісно ж, обґрунтовану теоретичну концепцію, що визначить поняття ефективності роботи прокуратури й основні підходи до її виміру; б) визначити критерії і основні показники ефективності прокурорської діяльності, як в загальному, так і окремих її напрямків.

Основним завданням початкового етапу провадження по заявах і повідомленням про злочини є встановлення підстав до порушення кримінальної справи при наявності приводів, передбачених законом (ст.94 КПК) і відсутність обставин, що виключають провадження в справі, виходячи з чого органи дізнання, слідства, прокуратури і суду покликані, з одного боку, реагувати на кожний факт, в якому вбачаються ознаки злочину, а з іншого боку - не припускати порушення кримінальної справи при наявності обставин, що виключають провадження в справі. Необхідність цього складається в тому, що, як вірно зауважив О.О. Придня, практичне вирішення цих задач в чималому ступені залежить від ефективності прокурорського нагляду вже на початковому етапі кримінального процесу.

Таким чином, завдання, закріплені в ст.29, 30 3акону України "Про прокуратуру" і конкретизовані в наказі Генерального прокурора України № 4 - 1998 р., виступають в якості запрограмованого, а саме бажаного результату, і в цьому розумінні є критерієм оцінки роботи прокуратури по нагляду за законністю розгляду заяв і повідомлень про злочини. Співвідношення між задачею-критерієм і фактичним результатом наглядової діяльності прокуратури вказує на ступінь ефективності даної діяльності.

Для забезпечення результативності запропонованої методики оцінки стану прокурорського нагляду за законністю розгляду заяв і повідомлень про злочини необхідно, насамперед, встановити головне: наскільки повно і своєчасно виявляє прокурор допущені порушення законності і чи правильно на них реагує.

Різке поліпшення даних про строки або скорочення строків розгляду заяв і повідомлень нерідко є результатом не покращення цієї роботи, а перекручування звітних даних. Про несприятливе положення з додержанням законності при розгляді заяв і повідомлень про злочини може вказувати число скарг, що надійшли. Зменшення кількості перевірених прокурором матеріалів вказує на зниження активності прокурорського нагляду і так далі.

В органах прокуратури доцільно вести спеціальні наряди-накопичувачі одержання такої інформації, відповідно до яких щомісяця наростаючим результатом підпорядковані прокуратури надавали б інформацію про здійснену роботу з постановки на облік прихованих від реєстрації злочинів. Кількісні дані, що характеризують цю роботу, можуть виглядати таким чином:

1. Виявлено прихованих в звітному періоді злочинів, постановка їх на облік, їхній характер. При цьому мають на увазі окремо: а) злочини безпосередньо приховані від обліку; б) приховані, незважаючи на їхню очевидність, шляхом винесення незаконних постанов про відмову в порушенні кримінальної справи.

2. З числа прихованих заяв кримінальні справи, порушені прокурором безпосередньо.

3. Порушені компетентним органом за вказівкою прокурора.

4. З них спрямовані в суд і результати розгляду.

5. Результати розгляду таких справ судом.

6. Закриті або тимчасово припинені по різним, але законним підставам.

7. Які знаходяться в стадії розслідування на кінець звітного періоду.

8. У відношенні винних порушено прокурором дисциплінарне переслідування.

9. Притягнуто до кримінальної відповідальності за приховання від реєстрації заяв і повідомлень про злочини від обліку.

10. Загальна кількість проведених прокурором перевірок додержання законності при прийманні, реєстрації, перевірці та вирішенні заяв і повідомлень про злочини і кількість виявлених фактів їхнього приховання від обліку.

У висновках сформульовані пропозиції щодо прийняття Закону "Про порядок прийняття, реєстрації, перевірки та вирішення заяв, повідомлень і іншої інформації про злочини", а також внесення змін у кримінально-процесуальне законодавство, котрі мають як теоретичне, так і практичне значення. Зокрема, пропонується встановити такий процесуальний порядок, щоб порушення кримінальної справи, як і затримання на термін понад добу, короткочасний арешт та інші процесуальні дії на цій стадії санкціонувалися прокурором. Пропонується доповнити КПК спеціальною нормою, що визначає порядок і засоби перевірки заяв (повідомлень) про злочини. Викладені основні положення і результати проведеного наукового дослідження.

За темою дисертації опубліковано такі роботи