Удосконалення функцій і структури кабінету міністрів України в період адміністративної реформи

Размещено на http://www.allbest.ru/

УКРАЇНСЬКА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

«Удосконалення функцій і структури кабінету міністрів України в період адміністративної реформи»

25.00.01. - теорія та історія державного управління

УДК 354 (048)

Дуда

Андрій Володимирович

Київ - 2001

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі державного управління і менеджменту Української Академії державного управління при Президентові України

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор, Заслужений юрист України Нижник Н.Р., Українська Академія державного управління при Президентові України, завідувач кафедрою державного управління і менеджменту

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України Погорілко В.Ф., Інститут держави і права імені В.М.Корецького НАН України, завідувач відділу конституційного права і місцевого самоврядування;

кандидат юридичних наук, доцент Мяловицька Н.А., Київський національний університет імені Тараса Шевченка, доцент кафедри конституційного і адміністративного права

Провідна установа - Національна академія Служби Безпеки України, м. Київ

Захист відбудеться 12 червня о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 в Українській Академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м.Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Української Академії державного управління при Президентові України (03057, м.Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20)

Автореферат розіслано "8" травня 2001 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Шахов В.А.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Визначення місця і ролі Уряду у владній системі, його компетенція - одне з найважливіших питань при характеристиці держави: залежно від статусу Уряду можна говорити про форму державного правління, форму державного режиму, про вплив державного управління на соціальні, економічні, політичні, культурні процеси в суспільстві.

На новому етапі державного будівництва, розпочатому Україною у 1991 році з проголошенням незалежності, було сформовано якісно інші (у порівнянні з радянським періодом) умови функціонування Уряду України: 1) зміна міжнародно-правового статусу України, створення незалежної держави спричинили розширення кола повноважень Уряду України; низка функцій, що реалізовувались в Україні вищим та центральними органами державного управління колишнього Радянського Союзу, перейшли до Уряду Української держави; 2) змінились методи впливу держави (через органи державної влади) на економічні, політичні, духовні процеси в суспільстві. Відповідно перед Урядом України постало питання переходу від командних, адміністративних методів управління до методів, притаманних демократичному суспільству; 3) поділ державної влади на законодавчу, виконавчу, судову встановив нову систему взаємовідносин Уряду України із законодавчим та судовими органами; 4) введення інституту президентури, перехід від радянської системи влади до президентсько-парламентської поставив питання розмежування повноважень у системі виконавчої влади між Президентом України і Кабінетом Міністрів України; 5) процес реформування на місцях призвів до якісних змін у стосунках Уряду України і органів місцевого самоврядування.

Нові умови, у яких опинився вищий орган виконавчої влади, зумовив зміну його статусу, автоматично висунувши питання удосконалення функцій та реформування структури Уряду України, органів, які забезпечують його діяльність. Пошук механізмів, які б адаптували функціональну та організаційну структури Кабінету Міністрів України до його нового статусу, визначення основних засад удосконалення структури і функцій Уряду України є провідною ідеєю сучасної адміністративної реформи в Україні.

Актуальність теми. Практичні заходи з реалізації адміністративної реформи в Українській державі потребують наукового забезпечення. Оскільки ефективною діяльність будь-якого органу управління є тільки тоді, коли його функціонування опирається на науково обгрунтовані параметри. Цього не можна сказати про Кабінет Міністрів на сучасному етапі. По-перше, управлінські аспекти діяльності Кабінету Міністрів в Україні на науковому рівні майже не розроблялися; по-друге, існуючі розробки хибують копіюванням моделей структури і функцій інших держав (не можна ігнорувати іноземний досвід з вирішення проблем державного управління, але до нього потрібно підходити критично, з урахуванням особливостей українських реалій.) Зрозуміло, що не маючи методології аналізу управлінських механізмів, функцій і структури Уряду, не можна говорити про стратегію їх удосконалення; адміністративна реформа повинна мати не тільки інструментарій, потрібно чітко визначити об'єкт реформування. Тому на сьогодні стоїть питання встановлення основних параметрів і критеріїв, на основі яких треба будувати аналіз функцій і структури Кабінету Міністрів України.

В Україні необхідно гармонізувати співвідношення між функціональним навантаженням на Уряд України і відповідальністю за виконання покладених на нього функцій. У цьому зв'язку варто наголосити на тому, що досі в Україні недостатньо приділяється уваги ролі Кабінету Міністрів України у прийнятті державних рішень. Складається парадоксальна ситуація, коли державні рішення приймаються органами влади, які, як правило, не несуть відповідальності за їх розробку та виконання.

Говорячи про актуальність теми дослідження, також варто зауважити, що за роки незалежності України функціональний зміст діяльності Кабінету Міністрів, його склад (що при визначенні Кабінету Міністрів України як колегіального органу ототожнюється зі структурою), структура апарату (Секретаріату) Уряду еволюціонували. Відповідно існує певний вітчизняний досвід функціонально-структурних змін. На жаль, в українській науці досі не систематизовано цей досвід, не виявлено позитивні і негативні результати перетворень у галузі державного управління загалом, та не проаналізовано функціональні й структурні зміни у діяльності Кабінету Міністрів зокрема.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дана робота проводилась на кафедрі державного управління і менеджменту Української Академії державного управління при Президентові України і виконана відповідно до Зведеного плану наукової діяльності Академії за комплексним науковим напрямом "Виконавча влада: організаційно-правові питання формування і функціонування" відповідно до наукового проекту Академії "Державне управління та місцеве самоврядування" (номер державної реєстрації РК 0199И002827). Роль автора у даній розробці полягає в аналізі діяльності Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі виконавчої влади.

Мета і завдання дисертаційного дослідження. Метою дослідження є встановлення шляхів удосконалення функцій і структури Кабінету Міністрів України в перехідний період, наукове обгрунтування завдань адміністративної реформи у змінах функцій і структури Кабінету Міністрів України.

На думку автора, для досягнення даної мети необхідно вирішити такі завдання:

1. Уточнити теоретичну базу для аналізу функцій і структури Кабінету Міністрів України, зокрема визначити основні поняття, необхідні для дослідження теми.

2. Провести аналіз нормативно-правової бази функціонування Кабінету Міністрів України, в тому числі нормативно-правових актів, що визначають його структуру і функції.

3. Дати характеристику функцій Кабінету Міністрів України, класифікувати їх за критеріями організаційно-правового впливу, стадіями управлінського циклу тощо.

4. Провести аналіз структури Кабінету Міністрів, його апарату, допоміжних органів.

5. Визначити критерії і показники ефективності діяльності Кабінету Міністрів України.

6. Розглянути основні напрями реформування структури і функцій Кабінету Міністрів в контексті адміністративної реформи в Україні; дати рекомендації щодо встановлення оптимального співвідношення між функціями Кабінету Міністрів та його державною (політичною) відповідальністю.

7. Дати пропозиції щодо реформування і модернізації структури Кабінету Міністрів України, зокрема у питанні зміни статусу Урядових комітетів. Крім того, запропонувати нові підходи до визначення структури і функцій Секретаріату Кабінету Міністрів України та інших допоміжних органів.

Об'єктом дисертаційного дослідження є діяльність Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі виконавчої влади України в процесі виконання покладених на нього завдань у період адміністративної реформи.

Предметом дисертаційного дослідження є функції, структура Кабінету Міністрів України та перспективи їх удосконалення.

Теоретико-методологічну основу дослідження складають загальнонаукові та спеціальні наукові методи: логічний, діалектичний, аналізу і синтезу, індукції та дедукції, структурно-функціональний, прогностичний, конструктивний, органічної єдності теорії і практики, аналогій, диференціації й узагальнення, історичний, порівняльно-правовий, системний. Так, порівняльно-правовий метод був використаний при аналізі нормативно-правової бази діяльності Урядів держав, системний - для вироблення моделі оптимальної структури і функцій Кабінету Міністрів України тощо.

Нормативну та теоретичну основу дослідження складають: 1) положення Конституції України, законодавчих актів України, Постанов Верховної Ради України, Указів і Розпоряджень Президента України, Постанов і Розпоряджень Кабінету Міністрів України, рішень Конституційного Суду України в частині, що стосується діяльності Кабінету Міністрів України; 2) конституційні та нормативно-правові акти зарубіжних держав, що регулюють діяльність урядів (Канада, Сполучені Штати Америки, Німеччина, Великобританія, Франція, Італія, Польща, Хорватія, Росія, Білорусія, Казахстан та ін.); 3) роботи українських і російських спеціалістів у галузі адміністративного права радянського періоду - Г.В.Атаманчука, І.Л.Бачило, Козлова, Б.П.Курашвілі, Б.М.Лазарєва, А.Є.Луньова, М.І.Піскотіна, В.Ф.Сіренка, Ю.А.Тихомирова, В.В.Цвєткова, В.Є.Чіркіна, Л.Д.Ямпольської, Л.П.Юзькова; 4) дослідження сучасних українських вчених в галузі державного управління та конституційного права - В.Б.Авер'янова, Р.А.Калюжного, Л.Т.Кривенко, В.Ф.Мелащенка, Н.М.Мироненко, Н.Р.Нижник, В.Ф.Погорілка, В.М.Селіванова, І.А.Тимченка, Ю.М.Тодики, В.М.Шаповала, В.О.Шамрая; 5) роботи іноземних авторів з державного управління - Г.Гейла, Б.Гурне, С.Ковалевські, М.Маркова, Л.Планкета, Є.Старосцяка; 6) розробки українських та зарубіжних спеціалістів з теорії систем - Л.М.Артюшина, Р.Джонсона, Ю.К.Зіатдінова, Ф.Каста, О.А.Машкова, І.А.Попова, Д.Розенцвейга, В.П.Троня, А.В.Харченка, ін.

Наукова новизна одержаних результатів. У дисертаційному дослідженні вперше порушується проблема наукового обгрунтування удосконалення функцій і структури Кабінету Міністрів в період адміністративної реформи в Україні на основі аналізу діяльності Уряду України. Наукову новизну складають такі положення даної дисертаційної роботи:

1. Вперше в українській науці робиться спроба визначення функцій Кабінету Міністрів України, встановлення співвідношення між функціями та повноваженнями, компетенцією Кабінету Міністрів України. У роботі також вперше запропоновано науковий підхід до класифікації функцій Кабінету Міністрів України на основі визначених критеріїв.

2. Автором дане власне визначення критеріїв ідентифікації державних (політичних) та адміністративних посад у структурі Кабінету Міністрів України та органів, що забезпечують його діяльність.

3. У даній дисертаційній роботі вперше зроблена спроба визначити поняття структури Кабінету Міністрів України, встановити її особливості по відношенню до структури органу державного управління.

4. Автором дослідження подано власну позицію щодо функціональних характеристик допоміжних органів, які забезпечують діяльність Кабінету Міністрів України, їх структурної побудови.

5. У роботі подано авторське бачення завдань адміністративної реформи в Україні у питанні вдосконалення діяльності Кабінету Міністрів України, реформування його функцій і структури.

6. Вперше визначено поняття удосконалення структури і функцій Кабінету Міністрів України на основі критеріїв ефективності діяльності Кабінету Міністрів України. Проведено їх класифікацію, встановлено прямі та непрямі критерії ефективності діяльності Уряду України.

7. У дослідженні наведена власна позиція автора щодо "функціоналізації" структури Кабінету Міністрів України та його Секретаріату. Структура Кабінету Міністрів України та його допоміжних органів має будуватися на змішаній (функціонально-галузевій) основі.

8. У роботі розроблено нову концепцію функціонування Урядових комітетів як структурних складових Кабінету Міністрів України.

9. Автором запропоновані рекомендації щодо удосконалення організаційно-правових зв'язків між Кабінетом Міністрів України і органами виконавчої влади, місцевого самоврядування.

Результатом роботи є висновки, пропозиції, рекомендації, які складають новизну дослідження.

Практичне значення отриманих результатів. Отримані результати дисертаційного дослідження мають прикладне і науково-практичне значення. Насамперед рекомендації, подані автором дисертаційної роботи, можуть бути використані при розробці нормативно-правової бази функціонування Кабінету Міністрів України, а також практично реалізовані при формуванні стратегії удосконалення функціональної та організаційної структур Уряду України. Науково-практичне значення отриманих результатів дослідження полягає у можливості розробки на їхній основі лекційних курсів та викладання таких дисциплін, як "Конституційне право України", "Державна влада та організація роботи державних установ", "Сучасні проблеми державного управління".

Апробація результатів дисертації була здійснена на семінарських та практичних заняттях з модулів "Сучасні проблеми державного управління", "Державна влада і організація роботи органів державного управління", "Організаційно-правові засади державного управління". Результати дисертації були використані в роботі щорічних наукових конференцій, що проводились Українською Академією державного управління при Президентові України, - "Актуальні проблеми реформування системи державного управління" (29 травня 1997 р.), "Реформування державної служби в України: стан проблеми та перспективи розвитку" (28 травня 1998 р.), "Підвищення ефективності державного управління: стан, перспективи та світовий досвід" (16 лютого 2000 р.).

Публікації. Результати досліджень були опубліковані автором у збірнику наукових праць "Державна виконавча влада в Україні: формування і функціонування", у шести статтях у провідних фахових виданнях, акредитованих Вищою Атестаційною Комісією, та низці інших друкованих робіт.

Структура роботи відповідає меті та завданням дослідження і складається зі вступу, трьох розділів, висновків (всього 162 сторінки), списку використаних джерел та літератури (33 сторінки, 353 назви), додатків (13 сторінок, 11 додатків).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

кабінет міністр правовий адміністративний

У вступі розкривається актуальність теми дисертації та ступінь її наукової розробленості, мета й завдання роботи, об'єкт, предмет та методи дослідження, визначається наукова новизна теоретичне та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок дисертанта, ступінь апробації та перелік публікацій з проблеми дисертаційного дослідження.

Перший розділ дисертаційної роботи "Конституційно-правові засади діяльності Кабінету Міністрів України" дає характеристику стану наукової розробки теми, встановлює основні проблемні питання у визначенні функцій і структури Кабінету Міністрів України. Крім того, зважаючи на специфіку теми роботи (а саме її тісний зв'язок з чинною законодавчою базою), проаналізовано конституційно-правовий статус Кабінету Міністрів України, подано оцінку різних моделей функціонування Уряду України в період державної незалежності.

У роботі відзначається, що в Україні на сьогодні склалася ситуація, коли функціонування вищого органу у системі виконавчої влади не забезпечене науковими розробками, визначеними, теоретично обґрунтованими параметрами. Тому при роботі над дисертацією автор виходив з того, що Кабінет Міністрів України є, насамперед, органом державного управління. Звідси, основні категорії, які характеризують орган державного управління, притаманні й Уряду України. У цьому зв'язку в дисертації розглянуто теоретичні напрацювання радянської адміністративної школи, що стосуються наукового аналізу структури, функцій, методів органів управління, проаналізовано наукові погляди представників західних шкіл державного управління і менеджменту, розглянуто нові роботи українських авторів з управління та адміністративного права.

Розгляд науково-теоретичної бази дослідження має опорними такі пункти: 1) визначення функцій державного управління та органу державного управління (у даному випадку функції державного управління і органу державного управління ототожнюються); 2) взаємозв'язок функцій держави, функцій державного управління та функцій органу державного управління; 3) співвідношення таких категорій, як управлінські функції і повноваження; 4) класифікація управлінських функцій, у тому числі, зв'язок між функціями управління і стадіями управлінського циклу; 5) дефініції структури органу управління; 6) типи і види організаційних структур; 7) критерії удосконалення структури і функцій органу управління. Оскільки Кабінет Міністрів України є вищим органом в системі виконавчої влади, у дисертації проаналізовано підходи до встановлення низки концептуальних відмінностей між функціями і структурою ординарного органу державного управління і Уряду України (у загальному розумінні - системоутворюючого органу державного управління).

У першому розділі дисертаційної роботи детально проаналізовано питання побудови організаційних структур. З'ясовано, що наукові визначення організаційних структур не дуже відрізняються між собою. Як правило, під організаційною структурою органу державного управління (та державного управління взагалі) розуміють "сукупність управлінських ланок, що мають бути розміщені в суворій співпідлеглості і забезпечувати взаємозв'язок між керівною та керованою системами". Виділяють три основні типи організаційних структур: 1) лінійний; 2) функціональний; 3) лінійно-функціональний. В основу розрізнення цих типів покладено такі критерії: 1) зміст і характер взаємовідносин органу управління (або його структурних ланок) з вищестоячими, рівно- і нижчестоячими органами; 2) побудова структури органу управління і характер взаємодії між його складовими частинами. У зв'язку з цим розрізняють "зовнішню" (система зв'язків, що складаються між органами управління) і "внутрішню" (взаємовідносини всередині органу управління) сторони прояву типів структур.

Оскільки тема дисертації стосується структури вищого органу виконавчої влади - Кабінету Міністрів України, - то при її розгляді, крім загальнотеоретичних підходів структурного аналізу, дисертантом порушена важлива проблема політичних та адміністративних посад. Теорія даного питання має давню історію, хоча в Україні воно є новим, особливо стосовно критеріїв ідентифікації політичних (державних) й адміністративних посад. У першому розділі звернуто увагу на різні підходи до визначення даних критеріїв, а саме призначення, відповідальності, компетенції, виділено ґрунтовну систематизацію, згідно якою специфіка статусу державного політичного діяча встановлюється за такими ознаками: 1) порядок призначення на посаду; 2) порядок звільнення з посади; 3) проходження служби за посадою; 4) відповідальність за наслідки діяльності, яка має ознаки політичної відповідальності.

Аналіз наукової літератури дав можливість встановити два основні підходи до визначення функцій органу державного управління: 1) цілеспрямований вплив суб'єкта управління на об'єкт: "Функції - це комплекс тих управляючих впливів, які орган управління може чинити на управляємі об'єкти"2; 2) прояв (вид) діяльності органу управління. За даним визначенням, функція державного управління - це діяльність, якій притаманна певна єдність змісту і яка здійснюється на основі закону спеціально створеними органами виконавчої влади, специфічними методами, для проведення в життя завдань державного управління3.

Одним з найскладніших моментів у визначенні функцій Кабінету Міністрів України є встановлення залежності між такими категоріями, як функції і повноваження. У роботі акцентується увага на тому, що на сьогодні ця проблема себе не вичерпала. Виділяється кілька підходів до цієї проблеми: 1) ототожнення функцій і повноважень (прав і обов'язків чинити управлінські дії); 2) ототожнення функцій лише з обов'язками; 3) позиція, згідно з якою управлінські функції реалізуються через повноваження (права та обов'язки).

Неоднозначним є також питання класифікації управлінських функцій. Залежно від вибраного критерію, автори по різному підходили до вирішення даного питання. Зокрема, Іларія Бачило у низці своїх праць пропонує їх класифікувати за такими критеріями: а) за методом управління з урахуванням часового критерію (метод цільового впливу у визначеному часовому циклі); б) за предметом регулювання; в) за організаційно-правовою формою управлінського впливу; г) за характером діяльності; д) за предметом діяльності. Поширеною в теорії управління є також класифікація управлінських функцій за стадією управлінського циклу.

Як вже було відзначено, труднощі при характеристиці структури і функцій Уряду держави великою мірою пов'язані з особливістю статусу Кабінету Міністрів України. Тому значна частина першого розділу дисертації присвячена визначенню конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України. У дослідженні встановлено, що складовими статусу Кабінету Міністрів України у владній системі України є: 1) порядок утворення та відставки Уряду: суб'єкти, процедура тощо; 2) організаційно-правові відносини Кабінету Міністрів з вищими органами держави; 3) взаємозв'язки Кабінету Міністрів з іншими органами державної влади; 4) організаційно-правові зв'язки Кабінету Міністрів з органами виконавчої влади та місцевого самоврядування. Стосунки Кабінету Міністрів України з іншими органами державної влади знаходять свій вияв у певних типах організаційно-правових режимів. Можемо виділити кілька типів режиму їх взаємостосунків: 1) підвідомчість; 2) підпорядкованість: а) повна підпорядкованість (підлеглість); б) часткова підпорядкованість; 3) підзвітність; 4) підконтрольність; 5) відповідальність.

Критеріями визначення того чи іншого типу режиму є наявність певних форм керуючого впливу органів вищого і нижчого рівнів: 1) право призначати і звільняти персональний склад органів, визначати їхню структуру; 2) право призупиняти та скасовувати дію актів нижчестоячих органів; 3) право перевіряти діяльність органу та отримувати від нього інформацію; 4) обов'язок нижчестоячого органу звітувати про свою діяльність; 5) право вживати заходи дисциплінарного стягнення стосовно органів та посад (з певною специфікою у випадку політичної відповідальності).

Квінтесенцією розгляду конституційно-правового статусу Уряду України є теза про невідповідність характеру організаційно-правових зв'язків Кабінету Міністрів України з органами державної влади, органами місцевого самоврядування й відповідальністю Уряду України перед вищими органами держави - Президентом України і Верховною Радою України.

У дисертаційному дослідженні відзначається слабкість теоретичної бази категорії удосконалення структури і функцій органу управління загалом і Уряду держави зокрема. Проте наявні розробки дають підстави окреслити два основні підходи до цієї проблеми: 1) визначення шляхів оптимізації на основі певних критеріїв; 2) пропозиції щодо удосконалення на основі управлінського досвіду. У першому випадку вченими наводяться критерії ефективності, економічності, продуктивності, раціональності тощо.

У другому розділі дисертаційної роботи - "Функції і структура Кабінету Міністрів України на сучасному етапі" - звернуто особливу увагу на дефініцію понять, які використовуються при характеристиці функцій і структури Кабінету Міністрів України.

Велику частину другого розділу присвячено визначенню й класифікації функцій Кабінету Міністрів України. Насамперед, встановлено взаємозв'язок мети, завдань, функцій Кабінету Міністрів України.

Метою Кабінету Міністрів України є передбачена конституційно-правовими актами постійна в часі комплексна дія, спрямована на реалізацію державної політики. Мета діяльності Кабінету Міністрів знаходить своє вираження у конкретних завданнях.

Загальне трактування завдань Кабінету Міністрів України визначається як комплекс заходів щодо збереження, перетворення та зміни системи органів державної виконавчої влади, порядку їх функціонування та впорядкування об'єкту управління, спрямованих на досягнення мети.

Завдання Кабінету Міністрів реалізуються через його функції. Під функціями Кабінету Міністрів України розуміються напрямки державно-управлінської діяльності, яким притаманна певна єдність змісту, і які здійснюються визначеними методами Кабінетом Міністрів України на основі Конституції України, законів України, інших нормативно-правових актів України для проведення в життя завдань Уряду України.

Особливостями функцій Уряду України як вищого органу в системі виконавчої влади є: вплив на всі органи державного управління, охоплення владним впливом цілих сфер державного життя, суспільних відносин, зв'язків та об'єктивний характер взаємовідносин Уряду з управляємою системою. Інший вартий уваги момент полягає в тому, що Уряд України володіє низкою повноважень, що виходять за межі компетенції виконавчої влади (зокрема, це стосується питання державного планування) і, відповідно, не можуть характеризувати функції управління (у вузькому значенні). Хоча вони органічно доповнюють функції органу і системи управління, їх варто позначати як функції, притаманні лише Кабінету Міністрів України. У розрізі суб'єктно-об'єктного впливу реалізація цих функцій служить впорядкуванню об'єкта управління.

У другому розділі дисертації запропоновано наступний варіант класифікації функцій Кабінету Міністрів України за вибраними критеріями: 1) за часовим критерієм: а) стратегічні, б) тактичні (довгострокові), в) оперативні; 2) за організаційно-правовою формою управлінського впливу: на соціально-економічну сферу - а) розпорядницькі; б) регулюючі; в) організаційно-контрольні; г) виконавські; за впливом на систему виконавчої влади - а) керівні; б) спрямовуючі; в) координаційні; г) контрольні; 4) за предметом діяльності: а) організація системи і процесу управління (загальні питання); б) управління розвитком економіки; в) управління в області соціального розвитку і культури; г) управління в області економічного і соціального розвитку; д) управління в області фінансів, кредиту і цін; е) управління в області праці і заробітної плати; є) управління в області науки і техніки; ж) управління в області забезпечення законності; з) управління в області забезпечення безпеки і обороноздатності країни; и) управління в області зовнішньої політики і міжнародних відносин; 5) за стадією управлінського циклу: а) планування; б) організація; в) реалізація управлінського рішення; г) контроль; 6) за формою прояву: а) внутрішні (внутрішньоорганізаційні); б) зовнішні (спрямовані на зовнішнє середовище).

У роботі акцентується увага на необхідності виділення (при класифікації функцій) низки функціональних рівнів (до того ж, як правило, взаємно не підрядних). Відзначається, що спроби створити однорівневу класифікацію функцій управління є абсолютно хибними. Змішування різних функціональних рівнів є неприпустимим, оскільки одна і та ж функція на різних функціональних рівнях має абсолютно відмінне смислове навантаження.

Виходячи зі статусу Кабінету Міністрів України як вищого органу у системі виконавчої влади України, у дисертації виділяються функції, що характеризують організаційно-правовий вплив на управляємий об'єкт. Об'єктами управлінського впливу Кабінету Міністрів є: 1) соціально-економічна система (середовище); 2) система виконавчої влади. Відповідно і функції Кабінету Міністрів будуть спрямовані на організацію системи виконавчої влади, через яку реалізується вплив на зовнішнє середовище. Вплив Кабінету Міністрів на соціально-економічну систему проявляє себе у сферах: 1) економіки і фінансів; 2) соціальної політики, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, охорони довкілля; 3) правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини і громадянина; 4) зовнішньої політики, національної безпеки та обороноздатності.

Разом з тим, у дослідженні зазначається, що від функцій Кабінету Міністрів України як колегіального органу треба відрізняти функції членів Уряду - Прем'єр-міністра України, віце-прем'єр-міністрів, міністрів. Функціональні повноваження останніх чітко виписані нормативно-правовими актами. Розгляд функцій членів Кабінету Міністрів України дозволяє говорити про такі моменти: 1) відносно слабкою є роль Прем'єр-міністра України в діяльності Кабінету Міністрів України; 2) недостатнє включення міністрів у роботу Уряду України; їх статус як членів Уряду не має належного нормативно-правового забезпечення.

Визнаючи пріоритетність управлінських функцій в діяльності Уряду України, у дисертаційному дослідженні робиться спроба охарактеризувати і ті функції, які не притаманні органу виконавчої влади. У даній роботі вони позначаються як державні функції. Автор відзначає, що чинним законодавством на Кабінет Міністрів покладене виконання лише таких державних функцій як планування і реалізація державних рішень.

Якщо з визначенням державних виконавчих функцій особливих проблем не виникає (державні виконавчі функції складають зміст управлінської діяльності Кабінету Міністрів України), то питання державних функцій планування потребує уточнення. У даному дослідженні під державним плануванням розуміється визначення загальнодержавних цілей та основних напрямів реалізації державних інтересів, встановлення якісних і кількісних показників державного розвитку. При здійсненні функцій державного планування Кабінет Міністрів України бере участь в окремих його стадіях самостійно або співдіючи з іншими органами державної влади. Аналіз практики показує, що повноваження Уряду у сфері державного планування завершуються, як правило, на підготовчій стадії (виняток складає лише експертиза перед підписанням законопроекту Президентом). Виключну компетенцію Кабінету Міністрів у сфері державного планування складає підготовка і представлення на розгляд Верховної Ради України: 1) Програми діяльності Уряду України; 2) загальнодержавних програм; 3) проекту закону України "Про Державний бюджет України".

Характеристика функціональної основи діяльності Кабінету Міністрів України дозволяє зробити такі узагальнення: 1) спостерігається виразне переважання функцій організаційно-контрольного і виконавського характеру, а регулятивна функція Уряду України чинним законодавством дещо обмежена; 2) незабезпеченість розпорядчих функцій реальними механізмами управлінського впливу; 3) невідповідна, як для вищого органу в системі виконавчої влади, участь Кабінету Міністрів у державному плануванні, зокрема стосовно запобігання прийняттю актів, що збільшують витратну частину бюджету.

У роботі проведений аналіз структури Кабінету Міністрів України. Структура Кабінету Міністрів України визначається як сукупність його складових частин, пов'язаних між собою певними організаційними зв'язками.

Складовими частинами органу управління у загальному розумінні є структурні одиниці. У роботі акцентується увага на тому, що при визначенні структури Уряду України некоректно говорити про закріплення за його складовими частини компетенції органу чи зараховувати як елемент структури Кабінету Міністрів України схему розподілу повноважень між його структурними одиницями. Принцип адитивності може стосуватися ординарного органу державного управління, але ніяк не Кабінету Міністрів. Оскільки Кабінет Міністрів є колегіальним органом і його компетенція у більшості випадків є "неподільною" (що, звичайно, не заперечує наявності власної компетенції структурних одиниць Кабінету Міністрів). На сьогодні в науці залишається досить суперечливим питання визначення структурних одиниць Кабінету Міністрів України. Позиція дисертанта грунтується на тому, що структура Уряду України складається із посад членів Кабінету Міністрів України. За Конституцією України, до складу Кабінету Міністрів України входять: прем'єр-міністр України, перший віце-прем'єр-міністр України, три віце-прем'єр-міністри України, міністри України. Проект Закону України "Про Кабінет Міністрів України" дублює дану норму (зауважимо, без обмеження загальної кількості членів Уряду України).

Разом із тим, у дисертації зазначається, що структура Кабінету Міністрів України на сьогодні перебуває на стадії розвитку. Зокрема, утворення Урядових комітетів є досить перспективним заходом в контексті оптимізації структури Кабінету Міністрів України. У роботі відзначається посилення ролі Урядових комітетів в державному плануванні, їх вплив на прийняття рішень Кабінетом Міністрів України. Разом з тим, вказується також на наявні недоліки у їх функціонуванні: 1) не визначено, чи можуть у випадку участі в роботі Урядових комітетів представники органів виконавчої влади, Секретаріату Кабінету Міністрів брати участь у голосуванні з визначених питань; 2) є нечітким формулювання про форму прийняття рішення - консенсус, тим більше, коли наявність чи відсутність останнього визначається головою комітету; 3) суперечним є пункт про те, що рішення Урядового комітету, прийняті в межах його компетенції, є обов'язковими до виконання. Яким чином це можливо забезпечити за умови прийняття рішень комітету у формі протоколу - незрозуміло; 4) є певна алогічність у тому, що контроль за виконанням рішень Урядового комітету здійснюється Секретаріатом Кабінету Міністрів, а не Урядовим комітетом через відповідні структури Секретаріату. Тобто, на сьогодні статус Урядових комітетів в Україні майже не відрізняється від статусу інших робочих органів Кабінету Міністрів; основною причиною цього є те, що за Урядовими комітетами не закріплено відповідних (самостійних) повноважень щодо прийняття управлінських рішень. У зв'язку з цим автор приходить до висновку, що доки буде зберігатися така структурна нерозвинутість Кабінету Міністрів України, доти функції Кабінету Міністрів України, його членів будуть перекладатись фактично на допоміжні робочі органи.

На Секретаріат Кабінету Міністрів України покладається виконання забезпечувальних завдань. Але перелік його функцій, поданий у Тимчасовому Положенні про Секретаріат Кабінету Міністрів України, свідчить про досить вагомий вплив Секретаріату на систему виконавчої влади. Найважливіші з них такі: 1) координація діяльності органів виконавчої влади у процесі розробки і виконання планів роботи Кабінету Міністрів України та урядових комітетів; 2) прийняття рішення про повернення документів, поданих міністрами, керівниками інших центральних органів виконавчої влади на розгляд Кабінету Міністрів України та урядових комітетів, на доопрацювання "у разі порушення вимог щодо їх оформлення"; 3) підготовка висновків щодо документів, поданих міністрами, керівниками інших центральних органів виконавчої влади на розгляд Кабінету Міністрів України та урядових комітетів, на предмет їх відповідності пріоритетам урядової політики; 4) організація контролю за виконанням органами виконавчої влади рішень Кабінету Міністрів України та урядових комітетів, доручень Прем'єр-міністра України, віце-прем'єр-міністрів України; 5) опрацювання матеріалів (за дорученням Прем'єр-міністра України) щодо призначення на посаду та звільнення з посади керівників центральних органів виконавчої влади, урядових органів державного управління та їхніх заступників, керівників місцевих органів виконавчої влади.

Крім того, за керівником Секретаріату Кабінету Міністрів України - Урядовим Секретарем закріплено низку розпорядницьких (по відношенню до системи виконавчої влади) функцій: 1) право давати доручення посадовим особам центральних і місцевих органів виконавчої влади, відповідальним за організацію роботи з підготовки проектів нормативних актів, інших документів, що подаються на розгляд Кабінету Міністрів України; 2) прийняття рішення про повернення розробникам проектів нормативно-правових актів та інших документів, внесених до Секретаріату з порушенням установленого регламенту або з питань, котрі не належать до компетенції Кабінету Міністрів України; 3) проведення нарад з посадовими особами центральних і місцевих органів виконавчої влади, відповідальним за організацію роботи з підготовки проектів нормативних актів, інших документів, що подаються на розгляд Кабінету Міністрів України.

Такі повноваження, надані Секретаріату Кабінету Міністрів України та Урядовому Секретареві, вказують не лише на невідповідність статусу Секретаріату як забезпечувального органу виконуваним функціям, а й на дублювання та (або) перебрання Секретаріатом функцій Кабінету Міністрів України, його членів та Урядових комітетів.

Автор приходить до висновку про те, що функціональні зміни в діяльності Кабінету Міністрів можливі лише у випадку удосконалення структури Уряду України.

У третьому розділі дисертації - "Шляхи удосконалення функцій і структури Кабінету Міністрів України в період адміністративної реформи в Україні" - робиться спроба сформулювати концептуальні засади удосконалення структури і функцій Кабінету Міністрів України під час проведення адміністративної реформи. Загальне значення категорії "удосконалення" в дисертаційній роботі вживається як позитивна зміна якості предмета. У контексті визначеної теми удосконалення функцій і структури Кабінету Міністрів України - це така їх зміна, що забезпечить підвищення якості діяльності Уряду України.

Автор наголошує на подвійній природі удосконалення: 1) удосконалення структури і функцій Кабінету Міністрів України як складова адміністративної реформи, як одномоментна (або короткотермінова) кардинальна зміна функціонування вищого органу виконавчої влади; 2) удосконалення як процес, постійна дія, спрямована на усунення застійних явищ у діяльності Кабінету Міністрів. Адміністративна реформа в Україні серед інших завдань покликана встановити механізми системного і постійного удосконалення функцій і структури Уряду України.

Автор стверджує, що удосконалення функцій і структури Кабінету Міністрів України забезпечується при дотриманні таких базових принципів: 1) ефективності; 2) оптимальності; 3) науковості; 4) законності; 5) соціальної справедливості. (В окремих роботах називають також принципи продуктивності, економічності, раціональності управлінської діяльності. Визнаючи їх значення, автор вважає, що дані принципи не можуть складати основи для удосконалення функцій і структури Кабінету Міністрів України.)

Змістовними характеристиками вищезазначених принципів визначаються: 1) мета діяльності; 2) наявний та затрачуваний ресурс (людський, матеріальний і нематеріальний); 3) результат (ефект).

Основним організаційним принципом удосконалення функцій і структури Кабінету Міністрів України є ефективність. Під ефективністю автор розуміє досягнення максимального результату (ефекту) при заданій меті і за наявності певного ресурсу (людського, матеріального та нематеріального). Ефект розуміється як категорія результуюча; в чому, власне, й полягає його відмінність від ефективності. Принцип оптимальності автором визначається як максимально сприятливе співвідношення затрат (ресурсу) і результату.

Автор акцентує увагу на принципі науковості, тобто на дотриманні визначених науково обґрунтованих параметрів при удосконаленні структури і функцій Кабінету Міністрів України.

Принципи законності і соціальної справедливості є пріоритетними у діяльності Кабінету Міністрів України. Під принципом законності розуміється верховенство закону у прийнятті рішень Урядом України, а під принципом соціальної справедливості - встановлення такого механізму розподілу (і перерозподілу) матеріальних благ суспільства, який би забезпечив рівні умови отримання цих благ всіма його членами.

У дисертації метою удосконалення функцій і структури Кабінету Міністрів України є підвищення ефективності управлінської діяльності останнього. Ефективність управлінської діяльності Кабінету Міністрів України має включати такі елементи: 1) ефективність процесу управління; 2) ефективність роботи Уряду як внутрішньої організації; 3) ефективність актів (управлінських рішень) Кабінету Міністрів України; 4) ефективність управлінської праці.

При визначенні критеріїв ефективності діяльності Кабінету Міністрів України дисертант використовує прямі та непрямі критерії. До прямих критеріїв ефективності діяльності Кабінету Міністрів України (мета, співвіднесена із затраченим ресурсом) належать: 1) економічні - навантаження на Державний бюджет України щодо утримання Кабінету Міністрів України, Секретаріату Кабінету Міністрів України, Служби Прем'єр-міністра України, патронатних служб членів Уряду України, допоміжних та консультативних органів Кабінету Міністрів України; 2) суспільно-політичні - рівень довіри до Уряду суспільних інститутів, представницьких органів влади тощо.

У висновках узагальнено результати дисертаційного дослідження, які варто виділити в констатуючу і динамічну частини.

Так, відзначається, що досі в Україні вивчення проблем державного управління, у тому числі діяльності Уряду України, мало прецедентний характер. Дана дисертаційна робота є однією з перших в Україні спроб теоретичного обґрунтування практичних заходів з вдосконалення функцій і структури Кабінету Міністрів України. У дослідженні запропоновано авторські визначення структури, функцій, ефективності діяльності Уряду та інших понять, необхідних для дослідження теми.

Особливістю дисертаційної роботи є її тісний зв'язок з чинною нормативно-правовою базою України. Тому автором проведено досить детальний аналіз Конституції України, законодавчих та підзаконних актів, які визначають функції і структуру Кабінету Міністрів України.

Автором дана характеристика функцій Кабінету Міністрів України, проведено їхню класифікацію за вибраними критеріями. У дослідженні зазначається, що для Кабінету Міністрів України на сьогодні характерна неспіввідносність між політичною (державною) відповідальністю і повноваженнями з реалізації функцій, покладених на Кабінет Міністрів України. Умови, за яких настає політична (державна) відповідальність, нечітко виписані чинним законодавством, що дозволяє вищим інститутам держави діяти на власний розсуд. Водночас, функціональні повноваження Кабінету Міністрів України щодо впливу на виконавчу владу є досить слабкими. Функціональна слабкість Кабінету Міністрів України виявляє себе і у звуженні кола державних функцій до планування, прогнозування, виконання, покладених на Уряд України.

У дослідженні зазначається, що серйозною проблемою в діяльності Кабінету Міністрів України є нерозробленість його структури. Фактична побудова структури Уряду, що складається з посад його членів, не дає можливості приймати державні (політичні) рішення на рівні Кабінету Міністрів України як колегіального органу; відповідно, на апарат Кабінету Міністрів України покладається виконання невластивих йому функцій.

У зв'язку з цим, назріла потреба в оптимізації функцій і структури Кабінету Міністрів України. Підсумком даного дослідження є теза про те, що удосконалення структури і функцій Кабінету Міністрів України мусить здійснюватися на основі визначених критеріїв, які б відповідали принципам ефективності, оптимальності, законності, науковості, соціальної справедливості. У дисертації робиться спроба комплексної розробки питання критеріїв ефективності діяльності Кабінету Міністрів України, встановлено основні показники ефективності діяльності Уряду України.

У роботі пропонується низка заходів щодо зміни повноважень Уряду у впливі на управляємий об'єкт. Насамперед, йдеться про посилення розпорядчих функцій Кабінету Міністрів України стосовно органів виконавчої влади, надання Кабінету Міністрів України повноважень скасовувати акти місцевих органів виконавчої влади, у тому числі Ради Міністрів Кримської автономії, та органів місцевого самоврядування, приймати рішення про притягнення до адміністративної відповідальності голів місцевих державних адміністрацій, включно зі звільненням з посади, тощо.

Суттєвий чинник удосконалення структури Кабінету Міністрів України бачиться у підвищенні ролі міністрів України у прийнятті державних (політичних) рішень, наданні міністрам повноважень самостійного вирішення більшого кола питань та зміна статусу Урядових комітетів (як форм діяльності). Відзначається також необхідність приведення у відповідність з їх статусом функціональних повноважень Секретаріату Кабінету Міністрів України та інших допоміжних і забезпечуючих органів Кабінету Міністрів України.

У дослідженні стверджується, що адміністративна реформа як вид політико-правової реформи покликана, з одного боку, модифікувати функції і структуру Кабінету Міністрів України, з другого боку - створити умови для їх постійного удосконалення. Тобто, робиться висновок, що адміністративна реформа в Україні є не одномоментним актом, а довготривалим (постійним) процесом, який буде адаптовувати Кабінет Міністрів України до нових реалій політичного, економічного життя, адекватно реагувати на зміну управляємого об'єкта.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Державна виконавча влада в Україні: формування і функціонування: Зб.наук.пр./ Кол.авт.; Наук.кер. Н.Р.Нижник. - К.: Вид-во УАДУ при Президентові України, 2000. - 224 с. (авторські сторінки 81-94; у співавторстві з Н.Р.Нижник - 94-110)

2. Дуда А.В. Державне планування: до проблеми удосконалення функцій Кабінету Міністрів України // Вісник УАДУ при Президентові України. - 2000. - №1. - С.57-63.

3. Дуда А.В. До питання про політичні і адміністративні посади Кабінету Міністрів України // Збірник наукових праць УАДУ при Президентові України. - 1998. - Вип.1. - С.249-254.

4. Кабінет Міністрів України й виконавча влада в Автономній Республіці Крим: організаційно-правові відносини // Збірник наукових праць УАДУ при Президентові України. - 1999. - Вип.2. - Частина І. - С.237-241.

5. Дуда А.В. Конституційно-правова основа діяльності та повноваження Уряду України // Збірник наукових праць УАДУ при Президентові України. - 1999. - Вип.1. - С.234-236.

6. Дуда А.В. Урядові комітети в контексті оптимізації структури Кабінету Міністрів України // Збірник наукових праць УАДУ при Президентові України. - 2000. - Вип.1. - С.18-26.

7. Нижник Н.Р., Дуда А.В. Конституційно-правова основа діяльності та повноваження Уряду України // Вісник УАДУ при Президентові України. - 1999. - №1. - С.57-67.

АНОТАЦІЯ

Дуда А.В. Удосконалення структури і функцій Кабінету Міністрів України в період адміністративної реформи. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01 - Теорія та історія державного управління. - Українська Академія державного управління при Президентові України, Київ, 2000.

Дисертаційна робота присвячена розробці наукових підходів до реформування структури і функцій Кабінету Міністрів України. У дослідженні проаналізовано стан наукової розробки теми, досвід функціонування Кабінету Міністрів України після здобуття Україною незалежності, а також нормативно-правову базу та досвід діяльності Урядів іноземних держав.

Велику частину роботи займає встановлення понятійного апарату з даної проблематики. Подано дефініцію мети діяльності, завдань, функцій Кабінету Міністрів України, встановлено взаємозв'язок функцій Уряду України з його повноваженнями та компетенцією. Автором запропоновано власну класифікацію та аналіз функцій Кабінету Міністрів України. У дисертації дано визначення структури Кабінету Міністрів України, охарактеризовано основні її елементи. Автором встановлено принципи удосконалення структури і функцій Кабінету Міністрів, визначено критерії ефективності його діяльності тощо.

Дисертаційне дослідження має як теоретичне, так і прикладне значення, містить низку рекомендацій щодо удосконалення структури і функцій Кабінету Міністрів України в період адміністративної реформи в Україні.

Ключові слова: Кабінет Міністрів України, структура, функція, принцип, рішення, критерій, адміністративна реформа.

Дуда А.В. Совершенствование структуры и функций Кабинета Министров Украины в период административной реформы. - Рукопись.

Диссертации на соискание ученой степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.01 - Теория и история государственного управления. - Украинская Академия государственного управления при Президенте Украины, Кыйив, 2000.

Диссертационная работа посвящена изучению научных подходов к реформированию структуры и функций Кабинета Министров Украины. В исследовании проанализировано уровень научной разработки темы, опыт функционирования Кабинета Министров Украины после получения Украиной независимости, а также нормативно-правовую базу и опыт деятельности Правительств иностранных государств.

Автором исследуется ряд научных проблем, которые возникают при комплексном анализе деятельности органа государственного управления вообще, и Кабинета Министров Украины в частности. Приводятся подходы разных научных школ в определении критериев эффективности деятельности органов управления.

В работе отражены этапы развития конституционно-правового статуса Кабинета Министров Украины, отслеживаются основные тенденции в изменении структуры и функций Правительства Украины в постсоветский период.

Значительную часть работы занимает установление понятийного аппарата по данной проблематике. Приведены дефиниции структуры, целей деятельности, задач, функций Кабинета Министров Украины, установлена взаимосвязь функций Правительства Украины с его полномочиями и компетенцией.

В диссертации также даны определения структуры Кабинета Министров Украины, охарактеризованы основные ее элементы. Структура Кабинета Министров Украины определяется как совокупность его составных частей, связанных между собой определенными организационными связями. Автор акцентирует внимание на особенностях структуры Правительства Украины в сравнении с другими органами государственного управления. По мнению дисертанта, сегодня структура Кабинета Министров Украины представляет собой совокупность должностей членов Правительства Украины - Премьер-министра Украины, Первого вице-премьер-министра Украины, вице-премьер-министров Украины, министров Украины и связи между ними. Автор не поддерживает мнения некоторых исследователей, которые включают в структуру Правительства Секретариат Кабинета Министров Украины и другие вспомогательные органы.