Розвиток і кодифікація земельного законодавства України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інститут держави і права ім. В.М. Корецького

Національної академії наук України

Спеціальність 12.00.06 - Земельне право; аграрне право; екологічне право; природоресурсове право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Розвиток і кодифікація земельного законодавства України

Пащенко Олександр Миколайович

Київ - 2001



Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Одеській національній юридичній академії Міністерства освіти і науки України

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України Погрібний Олексій Олексійович, Одеська національна юридична академія, завідуючий кафедрою аграрного, земельного та екологічного права

Офіційні опоненти - доктор юридичних наук, професор, академік Академії правових наук України Янчук Василь Зіновійович, Національний аграрний університет, завідуючий кафедрою аграрного права;

кандидат юридичних наук, доцент Носік Володимир Васильович, Київський національний університет імені Т.Г. Шевченка, доцент кафедри трудового, земельного і екологічного права

Провідна установа - Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, кафедра земельного та екологічного права, Міністерство освіти і науки України

З дисертацією можна ознайомитись в бібліотеці Інституту держави і права ім. В.М. Корецького Національної академії наук України за адресою: 252001, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради кандидат юридичних наук Кучеренко І.М.



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Закономірністю розвитку земельного законодавства в процесі проведення в Україні земельної реформи, умовою його успішного впливу на суспільні відносини має бути несуперечність і узгодженість системи діючих правових норм.

Розвиток земельних відносин в Україні потребує належного правового забезпечення. Процес реформування цих відносин супроводжується прийняттям великого масиву законів та підзаконних актів, багато з яких, на жаль, суперечать один одному. Все це свідчить про низький рівень законотворчих робіт. В зв'язку з цим виникає нагальна потреба у кодифікації земельного законодавства України.

Ідея об'єднання законів і інших нормативних актів у цілісну систему, що регулює споріднені суспільні відносини з метою усунення громіздкості законодавства і полегшення користування нормативним матеріалом, відома здавна. Багато провідних учених у радянський та пострадянський періоди присвятили свої монографії, дисертаційні та наукові дослідження питанням кодифікації законодавства. Але в правовій літературі поки що відсутні суттєві теоретичні розробки, монографічні дослідження щодо проблем кодифікації саме земельного законодавства.

З переходом нашої держави до ринкових відносин склалася ситуація, коли практично всі норми базових актів галузевого законодавства носять надто загальний характер, при цьому унеможливлюється реалізація їх положень як норм прямої дії. Окрім того, сучасне земельне законодавство характеризується надмірним динамізмом нормативного масиву, частими змінами провідних аспектів земельної політики. Головний земельний закон морально застарів і не може якісно та у повному обсязі регулювати відносини, що виникають в процесі реалізації земельної реформи.

Такий стан справ викликаний тим, що в країні до цього часу відсутня наукова обґрунтованість кодифікації земельного законодавства, тобто взагалі немає юридичної концепції формування нового земельного законодавства. Тому з розвитком ринкових відносин необхідно виробити чітке і наукове обґрунтування суттєвості приведення норм земельного законодавства у певним чином узгоджену і цілісну систему.

Теоретична і практична розробка проблеми кодифікації земельного законодавства України не може здійснюватися без глибокого і всебічного вивчення досвіду вітчизняної і зарубіжної кодифікації земельного законодавства. Однак в Україні дотепер відсутні комплексні спеціальні дослідження, що давали б хоча б загальне уявлення про кодифікацію земельного законодавства, яка проводилася в нашій країні, а дослідження, присвячені аналізу окремих кодифікаційних робіт, нечисленні і мають фрагментарний характер, що й обумовлює актуальність даного дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження є складовою частиною загальної науково-дослідницької програми кафедри аграрного, земельного та екологічного права Одеської національної юридичної академії на тему "Правове регулювання розвитку АПК України", яка розробляється відповідно до теми досліджень Одеської національної юридичної академії "Проблеми розвитку держави і права України в умовах ринкових відносин".

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в теоретичній розробці сучасних проблем кодифікації земельного законодавства і обґрунтуванні власних пропозицій щодо формування нового земельного законодавства та його кодифікації. Відповідно до мети визначені наступні задачі дослідження:

вивчити і провести ґрунтовний аналіз загальнотеоретичної, спеціальної юридичної, історичної літератури та законодавства щодо розвитку кодифікації земельного законодавства в Україні;

провести історико-правовий аналіз етапів розвитку та кодифікації земельного законодавства України;

провести аналіз чинних кодифікованих актів земельного законодавства України;

визначити проблеми кодифікації сучасного земельного законодавства;

сформулювати на цій підставі власні наукові висновки;

розробити і сформулювати рекомендації щодо формування і кодифікації нового земельного законодавства України.

Об'єктом дослідження є процес кодифікації земельного законодавства як суспільно-історичне та правове явище, а також періодизація та закономірності розвитку цього процесу в Україні.

Предметом дослідження є зміст кодифікованих актів земельного законодавства та актуальні правові проблеми їх створення і розвитку в Україні.

Методи дослідження. Дослідження проведене на основі історичного, порівняльно-правового, формально-логічного, структурно-функціонального, комплексного методів дослідження та методу системного аналізу.

За допомогою історичного методу дисертантом була досліджена періодизація розвитку та кодифікації земельного законодавства України і визначені етапи цього розвитку. При здійсненні аналізу розвитку земельного законодавства України і Росії було використано порівняльно-правовий метод. Застосування формально-логічного, структурно-функціонального, комплексного методів дослідження та методу системного аналізу дало змогу автору проаналізувати зміст чинних кодифікованих актів земельного законодавства, дослідити тенденції та проблеми розвитку і кодифікації земельного законодавства, а також зробити і обґрунтувати власні висновки щодо шляхів розв'язання цих проблем.

Обґрунтованість висновків та положень, що висуваються в дисертаційній роботі, забезпечується комплексом досліджень, проведених дисертантом, а також тим, що його власні висновки ґрунтуються на аналізі великого обсягу спеціальної літератури та нормативних актів.

Науково-теоретичною базою дослідження є праці відомих вчених-правознавців, які займалися науковим вивченням питань правового регулювання земельних відносин: В.І. Андрейцева, Г.О. Аксеньонка, І. Будзиловича, А.П. Гетьмана, О.К. Голіченкова, В.К. Гуревського, Б.В. Єрофєєва, Ю.Г. Жарікова, І.О. Іконицької, П.Д. Індиченка, С.П. Кавеліна, Н.Д. Казанцева, І.І. Каракаша, О.М. Козир, О.І. Корольова, Н.І. Краснова, П.Ф. Кулинича, В.Л. Мунтяна, В.В. Носіка, М.М. Осокіна, О.О. Погрібного, В.І. Семчика, Н.І. Титової, Ю.С. Шемшученка, М.В. Шульги, В.В. Янчука, В.З. Янчука; представників російської дореволюційної епохи: І.Є. Германа, Г. Дернбурга, О.О. Леонтьєва, Л.О. Кассо, В.І. Сінайського, М.М. Сперанського, В.А. Удінцева, О.А. Хауке, Г.Ф. Шершенєвича; вчених радянського часу, які займались науковими проблемами історії, теорії та юридичних критеріїв кодифікації законодавства: С.С. Алексєєва, С.Н. Братуся, Л.І. Дембо, О.М. Іодковського, І.Ф. Казьміна, Д.А. Керімова, Т.В. Лях, Н.Т. Осіпова, М.С. Перетерського, О.С. Піголкіна, С.В. Поленіної, І.С. Самощенка, Л.Б. Тіунової, А.П. Ткача, О.М. Турубінера, О.О. Ушакова, О.Ф. Шебанова, В.Ф. Яковлєва.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що на основі аналізу чинного законодавства України та наукової літератури вперше виконане комплексне монографічне дослідження, присвячене актуальним теоретичним проблемам кодифікації земельного законодавства Україні.

Внаслідок проведеного дослідження на захист виносяться наступні наукові положення, висновки і рекомендації:

1. Зроблено висновок, що процес розвитку вітчизняного земельного законодавства поділяється на два етапи: докодифікаційний, який брав свій початок з часів становлення та розвитку звичаєвого і писаного права на території України і тривав до моменту прийняття 18 січня 1918 року Тимчасового земельного закону, та кодифікаційний, який був започаткований прийняттям Тимчасового земельного закону і триває по сьогоднішній день.

2. Обґрунтовано висновок про те, що першим кодифікованим актом земельного законодавства України став Тимчасовий земельний закон від 18 січня 1918 року, яким було кодифіковано інститут користування землею.

3. Зроблено висновок про те, що неприйняття нового загальногалузевого кодифікованого акта, який повинен регулювати земельні відносини, є причиною відсутності в Україні необхідної системи супідрядності земельно-правових норм, зводить нанівець розробку і прийняття багатьох законодавчих актів, є підґрунтям цілої низки суперечностей, які містяться у вже прийнятих нормативних документах.

4. Обґрунтовано висновок про те, що створювані кодифіковані акти земельного законодавства повинні містити повну, логічно і юридично виважену систему земельно-процесуальних норм, які мають забезпечити реалізацію земельних норм матеріального права.

5. Обґрунтовано можливість і доцільність внутрішньогалузевої кодифікації земельного законодавства України на сучасному етапі його розвитку шляхом прийняття "пакету законів" - системи окремих нормативних актів, які б кодифікували земельне законодавство за його інститутами.

6. Уперше доведено, що однією з об'єктивних умов кодифікації земельного законодавства є наявність системного підходу до формування законодавства, сутність якого полягає: а) у створенні як зовні, так і внутрішньо узгодженої системи нормативних актів, що кореспондують один одному і ґрунтуються на єдиному (базовому) нормативному акті - кодексі; б) у встановленні пріоритетності законопроектів, визначенні критеріїв, відповідно до яких прийняття того чи іншого нормативного акта буде вважатися пріоритетним у відповідній ситуації; в) у створенні системи супідрядності земельно-правових норм.

7. Запропоновано створення і прийняття концептуального нормативного акта у формі Закону про основні напрямки і принципи використання та охорони земель, головними завданнями якого будуть: а) визначення державно-правових, економічних, соціальних та організаційних засад забезпечення належної охорони і використання земель в Україні; б) встановлення єдиних принципів та засад реалізації суб'єктами земельних відносин своїх законних прав та обов'язків.

8. Уперше доведено, що сучасне земельне законодавство України не є кодифікованим і характеризується наступними ознаками:

а) більшість норм діючого Земельного кодексу України та інших законодавчих та підзаконних актів, що повинні регулювати земельні відносини, фактично втратили силу - формально дію цих норм не скасовано, але вони суперечать чинній Конституції України, а також не відповідають вимогам, які висуваються до них сучасною земельною реформою;

б) регулювання земельних відносин загалом здійснюється постановами Кабінету Міністрів України, указами Президента України, відомчими наказами та інструкціями і характеризується відсутністю певної ієрархії нормативних актів, системи супідрядності норм і системи їхньої взаємодії;

в) у співвідношенні актів, які видавалися пізніше, з актами, які видавалися раніше, не спостерігається достатньої наступності, у зв'язку з чим іде процес утворення багаторівневого із значними нашаруваннями масиву актів земельного законодавства, часто неузгоджених та таких, що суперечать один одному.

Практичне значення одержаних результатів полягає в можливості застосування викладених у роботі положень і зроблених висновків та рекомендацій: при подальшій розробці правового регулювання земельних відносин, зокрема у підготовці нових кодифікованих актів земельного законодавства та при внесенні змін та доповнень в діючі; у навчальному процесі - при підготовці відповідних підручників і навчальних посібників з курсу "Земельне право", викладанні відповідних навчальних дисциплін, в науково-дослідницькій роботі студентів, а також у процесі правового виховання населення.



Апробація результатів дисертації. Результати дослідження доповідалися на ІІ-й (29-30 березня 1999 року), III-й (28-29 лютого 2000 року) та ІV-й (27-28 березня 2001 року) звітних наукових конференціях професорсько-викладацького складу і аспірантів Одеської національної юридичної академії.

Публікації. Основні теоретичні положення і висновки дисертації знайшли відображення в трьох наукових статтях.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, висновку та списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи - 184 сторінки, із них список використаних джерел - 19 сторінок (201 найменування).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі автором обґрунтовується актуальність вибраної теми, розкривається її сутність і стан наукової розробки, визначається мета та завдання дослідження, методологічна основа роботи, викладаються основні результати, отримані внаслідок проведеного дослідження, доводиться наукова новизна, теоретичне та практичне значення досягнутих результатів, їх апробація, наукове та практичне значення дисертації.

Перший розділ "Загальні засади та періодизація процесу кодифікації земельного законодавства України", що складається з двох підрозділів, присвячений розкриттю поняття та змісту кодифікації законодавства та особливостям і періодизації процесу кодифікації земельного законодавства в Україні.

У підрозділі 1.1. "Поняття і сутність кодифікації галузевого законодавства" проводиться аналіз кодифікації законодавства як однієї із форм його систематизації; досліджується генеза цього поняття у працях видатних науковців-юристів, наводиться зміст і найважливіші ознаки кодифікації галузевого законодавства та значення цього процесу для впорядкування існуючої системи законодавства.

Закономірністю розвитку будь-якої правової системи, умовою її успішного впливу на суспільні відносини є логічна стрункість, несуперечність і погодженість системи діючих правових норм. Одним із засобів приведення правової системи до логічної стрункості, несуперечності і погодженості системи діючих правових норм є кодифікація законодавства.

Наукові дискусії та пошуки щодо змісту і значення цього процесу, розпочаті ще на початку ХІХ ст. видатним російським вченим-кодифікатором М.М. Сперанським, призвели до формування цілої низки теорій та доктринальних підходів. Але незважаючи на різне охоплення властивостей і відображення тих чи інших сторін кодифікації, як діяльності по систематизації законодавства, всі вони єдині в головному: внаслідок кодифікації удосконалюється як форма, так і зміст правової матерії, що завдяки істотним перетворенням набуває ознак єдності і погодженості (як внутрішньої, так і зовнішньої). У процесі кодифікації відбувається якісна переробка діючих юридичних норм, усуваються непогодженості, дублювання, суперечності і прогалини в правовому регулюванні, скасовуються неефективні і застарілі норми. Нормативний матеріал приводиться законодавцем у струнку, внутрішньо узгоджену правову систему. На зміну великому числу нормативних документів, що діяли раніше, приходить новий єдиний зведений акт, виданням якого досягається чіткість і ефективність у правовому регулюванні. Кодифіковані акти забезпечують стрункість і стабільність стану і розвитку тієї чи іншої галузі законодавства. На відміну від інших форм упорядкування нормативно-правових актів - інкорпорації і консолідації - кодифікаційна діяльність здійснюється на основі оновлення і систематизації правових приписів.

Це дає змогу дійти висновку, що найбільш важливими ознаками кодифікаційної діяльності є:

1) зміна змісту правового регулювання;

2) упорядкування діючого законодавства.

Ці ознаки свідчать про важливу роль, яку відіграють нормативні акти, створені внаслідок проведення кодифікаційної діяльності, у формуванні галузевої структури законодавства.

Таким чином, при визначенні переліку правових актів, що відносяться до конкретної галузі законодавства, повинна враховуватися ефективність нормативних засобів і їхня доступність. У протилежному випадку неможливо буде кодифікувати дану галузь, тому що споріднені за своїм змістом і цільовим призначенням нормативно-правові приписи будуть "розкидані" по різних кодифікованих актах інших галузей законодавства, що і спостерігається у чинному земельному законодавстві України, норми якого містяться у великому масиві кодифікованих актів, що входять до інших галузей вітчизняного законодавства.

У підрозділі 1.2. "Особливості і періодизація процесу кодифікації земельного законодавства України" досліджуються історико-правові засади кодифікації земельного законодавства на різних етапах його розвитку на території нашої держави. З цією метою автором запропоновано власний поділ процесу кодифікації вітчизняного земельного законодавства за періодами (етапами):

І. Докодифікаційний етап, який охоплює період з часів становлення та розвитку звичаєвого і писаного права на території України і до прийняття Тимчасового земельного закону, тобто до 18 січня 1918 року. У цей період земельне законодавство тільки починало формуватися і являло собою розрізнені нормативні акти, що регулювали земельні відносини. З часів Руської правди і до столипінської аграрної реформи земельні відносини регулювалися в основному нормами цивільного права, що містились у різних нормативних актах. Власне земельне законодавство стало розвиватися в Україні лише в процесі втілення в життя реформи 1861 року і столипінської аграрної реформи.

ІІ. Кодифікаційний етап, який охоплює період з 18 січня 1918 року до сьогодення. Цей етап у свою чергу поділяється ще на ряд окремих періодів у залежності від найбільш важливих подій, які справили величезний вплив на процес кодифікації вітчизняного земельного законодавства:

1) період з 1917 до 1928 року;

2) період з 1928 до 1970 року;

3) період з 1970 до 1990 року;

4) період з 1990 року до 28 червня 1996 року;

5) період з 28 червня 1996 року.

Поділ процесу кодифікації за вказаними періодами є умовним, однак відіграє важливу роль у з'ясуванні особливостей і перспектив розвитку та кодифікації вітчизняного земельного законодавства. Він дає можливість провести історико-правовий аналіз процесу кодифікації земельного законодавства України, дослідити ґенезу формування наукових концепцій та тенденцій розвитку і кодифікації цієї галузі законодавства.

Розділ ІІ "Формування наукових концепцій та тенденцій розвитку і кодифікації земельного законодавства України", який складається з трьох підрозділів, присвячений аналізу тенденцій розвитку земельного законодавства у визначений період, дослідженню змісту і значення основних кодифікованих актів та визначенню їх впливу на становлення сучасного земельного законодавства.

Підрозділ 2.1. "Формування наукових концепцій кодифікації земельного законодавства України в період з 1917 до 1928 року" присвячено аналізу змісту перших радянських декретів і законів, нормативних актів Української Центральної Ради та їх впливу на подальший розвиток земельного законодавства і земельного права як самостійної галузі права.

Беззупинні зміни характеру земельних відносин, що мали місце в період з 1917 року до 1928 року, обумовили активність ведення кодифікаційних робіт, метою яких було впорядкування і систематизація норм права, які регулювали земельні відносини. Це було однією з причин формування самостійної галузі земельного права. З прийняттям перших кодифікованих актів закладалися основні принципи формування вітчизняного земельного законодавства, була систематизована значна частина величезного масиву нормативних актів. Першим кодифікованим актом земельного законодавства України був Тимчасовий земельний закон, прийнятий УЦР 18 січня 1918 року. А першим кодифікованим актом радянського земельного законодавства слід вважати Декрет "Про соціалізацію землі", прийнятий ВЦВК 19 лютого 1918 року.

До нормативних актів, які справили величезний вплив на становлення і подальший розвиток кодифікації вітчизняного земельного законодавства, прийнятих у період з 1917 до 1928 рр., відносяться Декрети радянської влади "Про землю" і "Про соціалізацію землі", Основний закон про трудове землекористування. Важливою віхою стало також прийняття УЦР у 1918 році Тимчасового земельного закону, що, незважаючи на короткий період своєї дії, поряд з першими декретами радянської влади став позитивним досвідом у справі кодифікації земельного законодавства України.

Загальногалузева кодифікація земельного законодавства України відбулася з прийняттям Земельного кодексу УСРР 1922 року. Однак окремі інститути земельного законодавства (такі як трудове користування землею, трудова оренда землі) були кодифіковані з прийняттям Декрету "Про соціалізацію землі" та Основного закону про трудове землекористування.

Земельний кодекс УСРР 1922 року був фундаментальним нормативним актом. З його прийняттям була створена система супідрядності нормативних актів і, як наслідок, земельне законодавство стало більш ефективно виконувати покладені на нього регулятивні функції, - були врегульовані всі земельні відносини, що існували на той час. Основне місце в Кодексі займали положення, які повно і вичерпно врегульовували такі найважливіші інститути, як трудове землекористування, трудова оренда, застосування найманої праці тощо.

"Тенденції розвитку і кодифікації земельного законодавства України в період з 1928 до 1970 року" вивчається і аналізується у підрозділі 2.2. дисертаційного дослідження.

Аналіз кодифікованих актів земельного законодавства, що приймались у цей період, дав змогу дійти висновку, що тільки з прийняттям Загальних засад землекористування і землевпорядження 1928 року де-юре була закріплена виключна державна власність на землю. Єдиною юридичною підставою використання землі було право землекористування. Подальший розвиток союзного і республіканського законодавства пішов по лінії удосконалення сформованих у результаті націоналізації землі основних земельно-правових інститутів: права виключної державної власності, права землекористування і його різновидів, правового режиму різних категорій земель, землевпорядження тощо. Загальні засади стали першим загальносоюзним кодифікованим актом земельного законодавства.

Наступним після Загальних засад 1928 року фундаментальним кодифікованим актом стали Основи земельного законодавства Союзу РСР і союзних республік, які були прийняті лише в 1968 році. Основи більш чітко закріпили розподіл земель на категорії, який був введений Загальними засадами, підтвердили заборону оренди землі, введену в 1930 році, врегулювали питання ведення земельного кадастру. Також були закріплені тимчасове і вторинне землекористування, положення щодо охорони земель, які стосувалися нового земельно-правового порядку відповідальності, а також принцип безкоштовності користування землею. На базі й у розвиток Основ у 1970 році був прийнятий новий Земельний кодекс УРСР, що практично цілком відтворив їхні положення.

У підрозділі 2.3. "Кодифікація земельного законодавства України в період з 1970 до 1990 року" розглядаються основні риси, зміст та значення кодифікованих актів, які приймалися і діяли у вказаний період.

У 1990 році був прийнятий новий кодифікований акт, який порівняно з попереднім земельним законодавством заклав діаметрально протилежні принципи і напрямки розвитку земельних відносин. Цей акт був прийнятий у формі Основ і став провісником початку здійснення сучасної земельної реформи.

Основи законодавства Союзу РСР і союзних республік про землю 1990 року проголосили землю народним надбанням, відмовившись від терміна "державна власність на землю". Був введений новий юридичний титул - володіння, а також відновлене право користування землею на умовах оренди. Це стало причиною більш докладної регламентації гарантій захисту прав і законних інтересів землеволодільців і землекористувачів. Важливим нововведенням Основ стало встановлення платності землекористування. Спеціальний розділ в Основах був відведений регулюванню відносин у сфері охорони земель. Закон визначив нових суб'єктів земельних правовідносин - громадян, що ведуть селянське господарство. Був закріплений зв'язок правового положення нерухомості і земельної ділянки, на якій вона розташована, а також зроблені інші нововведення.

Закладене в Основах розмаїття земельних відносин, його принципова відмінність від попереднього земельного законодавства створили передумови для повернення землі в сферу майнового обігу і, як наслідок, дали поштовх розвитку низки норм земельного законодавства, покликаних регулювати майновий обіг земель. історичний правовий земельний кодифікація

У розділі третьому "Розвиток і кодифікація земельного законодавства України сучасного періоду", що складається з двох підрозділів, досліджуються і аналізуються правові проблеми і тенденції кодифікації земельного законодавства на сучасному етапі його розвитку.

Так у підрозділі 3.1. "Розвиток і кодифікація земельного законодавства в період з 1990 року до прийняття нової Конституції України 28 червня 1996 року" автор аналізує зміст і значення кодифікованих актів земельного законодавства, що діяли у відповідний період, та тенденції розвитку земельно-правових інститутів, які знайшли своє відображення в цих актах.

Спроба здійснити земельну реформу на основі Земельного кодексу УРСР 1990 року і постанови "Про земельну реформу" не дала відчутних результатів. Вказані законодавчі акти сприйняли основні інститути і принципові засади земельного законодавства, що сформувалися в роки радянської влади, починаючи з 1917 року, і не привнесли кардинальних змін у регулювання земельних відносин.

Таким чином, корінних змін в організації належного використання і охорони земель в Україні в 1990-1991 роках не відбулося. Земельна реформа на цьому етапі розвивалася в рамках діючого (радянського) законодавства, на базі таких інститутів і засад, як виключна власність держави на землю, виключення земельних ділянок з цивільного обігу та винятково адміністративний характер передачі прав на землю тощо.

З прийняттям 13 березня 1992 року чинної редакції Земельного кодексу України ситуація суттєво змінилася. Вперше кодифікований акт, що регулює земельне законодавство, проголосив юридичну демонополізацію земельної власності. Даний закон встановив, що разом з державною вводиться колективна та приватна форми власності на землю і проголосив їх рівноправними.

Але діючий Земельний кодекс України має цілу низку вад, які пов'язані з великою кількістю відсильних норм, безадресних формулювань і декларативних положень, що містяться в ньому. Основними недоліками Головного земельного закону України є відсутність відповідного механізму реалізації земельно-правових норм, а також невідповідність окремих його норм вимогам регулювання земельних відносин в умовах розвитку ринкової економіки. Така невідповідність стала ще більш явною з прийняттям чинної Конституції України, що закріпила низку положень, які, на жаль, не знайшли свого відображення в загальногалузевому кодифікованому акті земельного законодавства.

Проблемам прийняття проекту нового Земельного кодексу, який мав би вирішити цю складну ситуацію, та аналізу новітніх тенденцій кодифікаційного процесу в галузі земельного права присвячений підрозділ 3.2. "Розвиток і кодифікація земельного законодавства після прийняття нової Конституції України"

Аналізуючи сучасний стан земельного законодавства України, дисертант прийшов до наступних висновків:

1) значний масив норм діючого Земельного кодексу України та інших законодавчих та підзаконних актів, що повинні регулювати земельні відносини, фактично втратив силу. Формально дію цих норм не скасовано, але вони суперечать чинній Конституції України і не відповідають вимогам, які висуваються до них сучасною земельною реформою;

2) чинна нормативна база складається загалом з підзаконних актів - постанов Кабінету Міністрів України, указів Президента України, відомчих наказів і інструкцій та характеризується відсутністю певної ієрархії нормативних актів, системи супідрядності норм і системи їхньої взаємодії. Це призводить до таких ситуацій, коли важливі кардинальні питання вирішуються на рівні відомчих інструкцій;

3) у співвідношенні актів, які видавалися пізніше, з актами, які видавалися раніше, не спостерігається достатньої наступності, у зв'язку з чим іде процес утворення багаторівневого із значними нашаруваннями масиву актів земельного законодавства, часто неузгоджених та таких, що суперечать один одному.

Тому сьогодні найбільш актуальною є потреба проведення комплексної загальногалузевої кодифікації земельного законодавства, яке з огляду на вищезазначені факти, на жаль, не є кодифікованим і складається із значного масиву нормативних правових актів, багато з яких суперечать один одному та не відповідають положенням діючої Конституції і вимогам, які висуваються до них сучасною земельною реформою. Неприйняття нового єдиного кодифікованого акта, який би регулював земельні відносини, є причиною відсутності стрункої збалансованої системи супідрядності земельно-правових норм; зводить нанівець розробку і прийняття багатьох законодавчих актів; вносить суперечливий характер у вже прийняті нормативні документи. В кінцевому підсумку таке становище веде до неузгодженості в управлінні земельними ресурсами, до різкого зниження економічної ефективності їх використання, негативно позначається на охороні земель.

Дисертант обстоює думку, що внутрішньогалузева кодифікація земельного законодавства, тобто кодифікація законодавства за його інститутами (за допомогою окремих кодифікаційних актів - "пакету законів"), є одним з пріоритетних варіантів кодифікації земельного законодавства України на сучасному етапі його розвитку. Прийняття "пакету законів", які б кодифікували земельні відносини за окремими інститутами, є можливим та доцільним в умовах відсутності нового загальногалузевого кодифікованого акта. Цей висновок має сенс також з іншої причини: можливість ефективної кодифікації земельного законодавства в Україні залежить від наявності певних умов. До таких умов належать: стабільність земельного законодавства, внутрішня єдність системи земельного законодавства, максимальна відповідність системи земельного законодавства системі земельного права, наявність практики застосування земельного законодавства, наукова обґрунтованість кодифікації земельного законодавства (наявність юридичної концепції формування нового земельного законодавства), наявність системного підходу до формування земельного законодавства в цілому. Всі ці умови сьогодні в Україні відсутні, тобто розробка і прийняття нового загальногалузевого кодифікованого акта земельного законодавства за принципом "щоб було" неможлива.

З огляду на це автор дисертаційного дослідження пропонує до прийняття загальногалузевого кодифікованого акта створити і прийняти концептуальний закон, який дав би можливість закріпити загальні напрями (концепцію) розвитку і кодифікації земельного законодавства України та провести внутрішньогалузеву кодифікацію земельного законодавства.

На підставі аналізу наукових концепцій та досвіду створення кодифікованих актів земельного законодавства дисертант висловлює низку пропозицій щодо змісту нового Земельного кодексу.

Насамперед новий земельний закон України повинен розглядати землю не тільки як об'єкт права власності (як це робиться в цивільному законодавстві), але разом з тим і як природний ресурс, об'єкт господарювання, а в ряді випадків - як основний природній засіб виробництва, себто як суто економічно-екологічну категорію. Це означає, що при веденні законопроектних робіт законодавець повинен чітко розмежувати сфери правового регулювання між земельним законодавством, з одного боку, і цивільним, адміністративним та іншими галузями законодавства - з іншого. Перш за все особливу увагу слід приділити чіткому розмежуванню земельного законодавства із законодавством цивільним. На наш погляд, новий Земельний кодекс повинен містити цивільно-правові норми, враховуючи при цьому специфіку землі, як об'єкта правового регулювання і відносин, що виникають відносно цього специфічного об'єкта.

Новий Земельний кодекс повинен мати замкнений, локально визначений і конкретизований перелік випадків, засобів, меж та наслідків втручання держави у здійснення прав громадян і юридичних осіб щодо вільного володіння, користування та розпоряджання землею, якщо це не шкодить навколишньому середовищу і не порушує прав і законних інтересів інших осіб. Це означає, що регулювання земельних відносин у новому кодифікованому акті повинно базуватись на принципі забезпечення раціонального використання і охорони земель, всього навколишнього середовища. Тому права приватних власників земель можуть і повинні бути обмеженими, але з досить чітким зазначенням цілей, для забезпечення яких вводяться обмеження, а також детальною фіксацією порядку відшкодування збитків, яких зазнав власник при встановленні тих чи інших обмежень. Як зазначає професор О.О. Погрібний, необхідність таких обмежень підтверджується й багатовіковим досвідом західних країн з розвиненою ринковою економікою, які мають належні законодавчі обмеження повноважень приватних власників земельних ділянок з метою захисту громадських інтересів та охорони природних об'єктів від нераціонального використання.

Кодекс обов'язково має включати перелік земель, що не можуть передаватися у приватну власність за будь-яких обставин у зв'язку з особливим їх значенням для екологічної і економічний безпеки, а також обороноздатності країни. Він повинен передбачати випадки і порядок примусового припинення прав на землю (примусовий викуп, конфіскація) в разі використання землі з порушеннями законодавства чи засобами, які призводять до деградації земель, погіршення екологічної ситуації.

Особлива увага у новому Земельному кодексі повинна приділятися правовому захисту (охороні) земель. Згідно ст.14 Конституції України земля визнана "основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави". Названа конституційна норма, на думку професора Н.І. Титової, вказує на пріоритетний правовий режим, насамперед стосовно земель сільськогосподарського призначення, який не лише має бути збережений в новому основному земельному законі України, а й потребує більш чіткого правового закріплення (порівняно з існуючим сьогодні законодавством про землю).

Кодекс повинен регулювати усі земельні правовідносини, які виникають у процесі використання, відновлення та охорони будь-яких категорій земель. Бо ж, як слушно зауважує професор В.І. Андрейцев, те, що норми із земельно-правовим змістом "розтягуються" по різних кодексах, законах та підзаконних нормативно-правових актах, є свідченням дуже низької юридичної техніки нормотворчої діяльності. А це створює відчутні перешкоди на шляху розуміння, усвідомлення та ефективного застосування Земельного кодексу.

Новий земельний закон має містити детальний і зрозумілий всім механізм здійснення операцій із земельними ділянками та земельними частками (в тому числі проведення залогових операцій з землею), врегулювати порядок виникнення, здійснення і захисту земельних прав та питання управління, розпоряджання землями, що знаходяться в державній (муніципальній) власності тощо. Тобто новий Земельний кодекс має врегулювати створення цивілізованого ринку землі.

Необхідною умовою ефективності нового земельного закону повинна стати повна, логічно і юридично виважена система земельно-процесуальних норм, які мають забезпечити реалізацію земельних норм матеріального права. Саме система, бо тільки в єдиному узгодженому між собою вигляді земельно-процесуальні норми будуть виступати тим важелем, який надасть можливість якісно реалізовувати норми матеріального права.

Кодекс повинен відображати стратегію держави стосовно всіх зазначених проблем, спрямовану на подальший розвиток земельної реформи, та має створити єдину законодавчу основу для подальшої нормотворчої та правозастосовчої практики. Адже саме законодавчі, а не підзаконні акти, завжди мають виступати засобом управління різноманітними процесами. Відхід від принципу верховенства закону негативно позначається на змісті, стилі і взаємовідносинах державних органів, що у кінцевому рахунку виступає ще одним фактором кризового стану державного управління. Стан регулювання земельних відносин, що склався сьогодні, наочний тому приклад.



ВИСНОВКИ

У висновках, які подаються після кожного розділу та в кінці дисертації, сформульовані узагальнені результати проведеного дослідження. Основними висновками є такі:

неприйняття нового загальногалузевого кодифікованого акта, який повинен регулювати земельні відносини, є причиною відсутності в Україні необхідної системи супідрядності земельно-правових норм, зводить нанівець розробку і прийняття багатьох законодавчих актів, є підґрунтям цілої низки суперечностей, які містяться у вже прийнятих нормативних документах;

створювані кодифіковані акти земельного законодавства повинні містити повну, логічно і юридично виважену систему земельно-процесуальних норм, які мають забезпечити реалізацію земельних норм матеріального права. Саме системи, бо тільки в єдиному узгодженому між собою вигляді земельно-процесуальні норми є тим важелем, який дає можливість якісно реалізовувати норми матеріального права. Прикладом такого нормативного акта у вітчизняному досвіді проведення кодифікаційних робіт був ЗК УСРР 1922 року. Чинний Земельний кодекс України, проект Земельного кодексу України від 24 травня 2000 року та існуючі альтернативні проекти не містять такої системи;

внутрішньогалузева кодифікація земельного законодавства, тобто кодифікація законодавства за його інститутами є одним з пріоритетних варіантів кодифікації земельного законодавства України на сучасному етапі його розвитку. В умовах відсутності нового загальногалузевого кодифікованого акта можливим і доцільним є прийняття "пакету законів" - окремих нормативних актів, які б кодифікували земельне законодавство за його інститутами;

однією з об'єктивних умов кодифікації земельного законодавства є наявність системного підходу до формування законодавства. Сутність системного підходу до формування земельного законодавства полягає:

а) у створенні як зовні, так і внутрішньо узгодженої системи нормативних актів, що кореспондують один одному і ґрунтуються на єдиному (базовому) нормативному акті - кодексі;

б) у встановленні пріоритетності законопроектів, визначенні критеріїв, відповідно до яких прийняття того чи іншого нормативного акта буде вважатися пріоритетним у відповідній ситуації;

в) у створенні системи супідрядності земельно-правових норм;

однією з причин гальмування земельної реформи є відсутність в Україні концепції розвитку і кодифікації земельного законодавства. Тому існує необхідність створення і прийняття концептуального нормативного акта у формі Закону про основні напрямки і принципи використання і охорони земель. Головними завданнями такого акта будуть:

а) визначення державно-правових, економічних, соціальних та організаційних засад забезпечення належної охорони і використання земель в Україні;

б) встановлення єдиних принципів та засад реалізації суб'єктами земельних відносин своїх законних прав та обов'язків;

сучасне земельне законодавство України не є кодифікованим і характеризується наступними рисами:

а) значний масив норм діючого Земельного кодексу України та інших законодавчих та підзаконних актів, що повинні регулювати земельні відносини, фактично втратив силу. Формально дію цих норм не скасовано, але вони суперечать чинній Конституції України, а також не відповідають вимогам, які висуваються до них сучасною земельною реформою;

б) чинна нормативна база складається загалом з підзаконних актів - постанов Кабінету Міністрів України, указів Президента України, відомчих наказів та інструкцій і характеризується відсутністю певної ієрархії нормативних актів, системи супідрядності норм і системи їхньої взаємодії. Це призводить до таких ситуацій, коли важливі кардинальні питання вирішуються на рівні відомчих інструкцій;

в) у співвідношенні актів, які видавалися пізніше, з актами, які видавалися раніше, не спостерігається достатньої наступності, у зв'язку з чим іде процес утворення багаторівневого із значними нашаруваннями масиву актів земельного законодавства, часто неузгоджених та таких, що суперечать один одному.



СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ:

1. Пащенко О.М. Теоретичні питання кодифікації земельного законодавства України // Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. - Одеса. - 2000. - №3. - С. 89-93.

2. Пащенко А.Н. К вопросу о принятии нового Земельного кодекса Украины // Актуальні проблеми держави та права: Зб. наук. праць. Вип. 9. - Одеса: Астропринт, 2000. - С. 295-299.

3. Пащенко О.М. Проблеми кодифікації земельного законодавства України // Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. - Одеса. - 2001. - №1. - С. 102-104.



АНОТАЦІЇ

Пащенко О.М. Розвиток і кодифікація земельного законодавства України. - Рукопис

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.06. - земельне право; аграрне право; екологічне право; природоресурсове право. - Інститут держави і права імені В.М. Корецького Національної академії наук України, Київ, 2001.

Дисертаційне дослідження присвячене аналізу закономірностей розвитку вітчизняного земельного законодавства та процесу його кодифікації; своєрідності і взаємозв'язку етапів розвитку і кодифікації земельного законодавства України. Досліджуються наукові концепції та тенденції розвитку і кодифікації земельного законодавства України; розглядаються можливості загальногалузевої та внутрішньогалузевої кодифікації земельного законодавства; проведено аналіз чинних кодифікованих актів земельного законодавства України.

Сформульовані висновки та рекомендації щодо формування і кодифікації нового земельного законодавства України.

Ключові слова: земельне законодавство України, кодифікація земельного законодавства, етапи розвитку і кодифікації земельного законодавства, кодифікований акт, Земельний кодекс.

Пащенко А.Н. Развитие и кодификация земельного законодательства Украины. - Рукопись

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.06. - земельное право, аграрное право; экологическое право; природоресурсное право. - Институт государства и права имени В.М. Корецкого Национальной академии наук Украины, Киев, 2001.

Диссертационное исследование посвящено анализу процесса кодификации земельного законодательства как общественно-исторического и правового явления, изучению наиболее важных закономерностей развития этого процесса в Украине. Анализируется содержание и значения действующих кодифицированных актов. В работе специально рассматриваются основные проблемы и тенденции развития общеотраслевой кодификации земельного законодательства на современном этапе, а также возможности такой кодификации. Автором разрабатываются и обосновываются рекомендации по формированию и кодификации нового земельного законодательства Украины.

Структура диссертационного исследования обусловлена его целью и задачами. Во вступлении автором обосновывается актуальность выбранной темы, раскрывается ее сущность и состояние научной разработки; определяются цель и задачи исследования, методологическая основа работы; излагаются основные результаты, полученные на основе проведенного исследования, доказывается научная новизна, теоретическое и практическое значение полученных результатов, их апробация, научное и практическое значение диссертации. Раздел 1 "Общие начала и периодизация процесса кодификации земельного законодательства Украины" посвящен раскрытию понятия и содержания кодификации законодательства, а также особенностям и периодизации процесса кодификации земельного законодательства Украины. В Разделе 2 "Формирование научных концепций и тенденций развития и кодификации земельного законодательства Украины в период с 1917 до 1990 года" анализируются тенденции развития земельного законодательства в указанный период, исследуются содержание и значение основных кодифицированных актов, определяется их влияние на становление современного земельного законодательства. В разделе 3 "Развитие и кодификация земельного законодательства Украины современного периода" исследуются правовые проблемы и тенденции кодификации земельного законодательства на современном этапе его развития.

Автором формулируются собственные выводы и рекомендации относительно путей решения исследуемых в работе проблем. Проведенное в работе исследование позволяет прийти к выводу о том, что сегодня земельное законодательство в Украине не является кодифицированным, так как состоит из значительного массива нормативных правовых актов, большинство из которых противоречат друг другу и не отвечают положениям действующей Конституции Украины, а также требованиям, предъявляемым проводимой земельной реформой. Кроме того, действующая нормативная база состоит в основном из подзаконных актов - постановлений Кабинета Министров Украины, указов Президента Украины, ведомственных приказов и инструкций и характеризуется отсутствием определенной иерархии нормативных актов, системы соподчиненности норм и системы их взаимодействия. Это приводит к тому, что важные кардинальные вопросы решаются на уровне ведомственных инструкций.

Отсутствие нового общеотраслевого кодификационного акта приводит к тому, что в соотношении актов, издаваемых в разное время, не прослеживается необходимой преемственности, в связи с чем идет процесс создания многоуровневого со значительными наслоениями массива актов земельного законодательства, которые часто не согласованы и противоречат друг другу.

Возникновение проблем регулирования земельных отношений во многом связано с отсутствием в Украине современной концепции развития и кодификации земельного законодательства. Поэтому, по мнению автора, существует необходимость создания и принятия концептуального нормативного акта в форме Закона об основных направлениях и принципах использования и охраны земель. Главными задачами такого акта будут:

а) определение государственно-правовых, экономических, социальных и организационных основ обеспечения надлежащей охраны и использования земель в Украине;

б) установление единых принципов и начал реализации субъектами земельных отношений своих законных прав и обязанностей. Принятие нормативного акта, который определит концепцию развития и кодификации земельного законодательства, даст возможность создать в будущем стройную сбалансированную систему соподчиненности земельно-правовых норм, в основе которой будет новый Земельный кодекс Украины.

Диссертант отстаивает точку зрения, согласно которой, при современном состоянии земельного законодательства Украины, приоритетным вариантом его кодификации является внутриотраслевая кодификация. То есть, в условиях отсутствия нового общеотраслевого кодифицированного акта возможным и необходимым является принятие "пакета законов" - отдельных нормативных актов, которые кодифицировали бы земельное законодательство по его институтам.

Ключевые слова: земельное законодательство Украины, кодификация земельного законодательства, этапы развития и кодификации земельного законодательства, кодифицированный акт, Земельный кодекс.

Paschenko O.M. Development and codification of the land legislation of Ukraine. - Manuscript Thesis for a Candidate Degree in Law by speciality 12.00.06. - Land Law; Agricultural Law; Environmental Law; Natural Resources Law. - The V.M. Koretsky Institute of State and Law of National Ukrainian academy of sciences, Kyiv, 2001.

A dissertation is devoted to the analysis of the development conformities of natural laws of home land legislation and process of its codification; originality and development stages interrelation and codification of land legislation of Ukraine; the possibilities of general and inner branch codification of land legislation are considered. The analysis of prevailing codification acts of land legislation of Ukraine is carried out. Conclusions and recommendations as for to the formation and codification of new land legislation of Ukraine are formulated.

Key words: land legislation of Ukraine, codification of land legislation, stages of development and codification of land legislation, codification act, Land Code.Размещено на Allbest.ru

...