Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний університет внутрішніх справ

Лебідь Наталія Володимирівна

УДК 342.51+35.078.3

Адміністративно-правовий статус державних інспекцій в Україні

Спеціальність 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Харків - 2004

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України.

Науковий керівник - доктор юридичних наук, доцент

КОМЗЮК Анатолій Трохимович,

Національний університет внутрішніх справ, професор кафедри адміністративного права і адміністративної діяльності ОВС.

Офіційні опоненти - доктор юридичних наук, професор

АНДРІЙКО Ольга Федорівна,

Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, провідний науковий співробітник відділу проблем державного будівництва та адміністративного права;

кандидат юридичних наук, професор

БИТЯК Юрій Прокопович,

Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого, завідуючий кафедрою адміністративного права.

Провідна установа - Кримський юридичний інститут Національного університету внутрішніх справ, кафедра адміністративного права, Міністерство внутрішніх справ України (м. Сімферополь).

Захист відбудеться „ 27 „ січня 2005 року о „1000” годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.700.01 Національного університету внутрішніх справ (61080, м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Національного університету внутрішніх справ (61080, м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

Автореферат розіслано „ 27 „ грудня 2004 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Каткова Т.В.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Розбудова державності в Україні та формування ринкових відносин потребують чіткої організації виконавчої діяльності, забезпечення оперативності та повноти реалізації прийнятих рішень. Виконання зазначеного завдання значною мірою залежить від налагодження оперативної та дієвої системи контролю. Значення контролю значно підвищується залежно від масштабів та складності проблем, що постають перед країною. За допомогою контролю здійснюється збір та аналіз інформації про підконтрольні об'єкти, її зіставлення, виявлення причин протиріч між реальною діяльністю та заданою моделлю. В суспільстві діяла раніше і в наш час діє особлива система державних органів контролю і нагляду, на яку покладено обов'язок підтримання та зміцнення законності і дисципліни в державі. Однак, практична діяльність зазначеної системи органів сучасним тенденціям відповідають не завжди і не в усьому.

На сьогодні виникла гостра необхідність у створенні оновленої контрольно-наглядової системи, здатної ефективно функціонувати в умовах економічного та політичного плюралізму. До системи органів контролю належать і державні інспекції - спеціалізовані органи виконавчої влади, що здійснюють контроль за виконанням певних загальнообов'язкових правил у відповідних галузях: промисловості чи фінансів, сільського господарства чи охорони природи, будівництва, соціального забезпечення, збереження матеріальних цінностей, стандартизації, якості продукції, техніки безпеки і здоров'я населення тощо.

Завдання комплексного наукового дослідження адміністративно-правового статусу державних інспекцій актуалізується у зв'язку з тим, що законодавче закріплення системи державних інспекцій відсутнє. Відсутні також і законодавчо визначені принципи, засади, якими необхідно керуватися при створенні інспекцій, а також підстави наділення певних органів контрольними повноваженнями державних інспекцій. Таким чином, необхідність удосконалення діяльності державних інспекцій як спеціалізованих органів контролю виконавчої влади обумовлює актуальність дослідження широкого кола питань, пов'язаних із визначенням, нормативно-правовим закріпленням, реалізацією та розвитком адміністративно-правового статусу державних інспекцій в Україні.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до п. 1.11 Пріоритетних напрямків фундаментальних та прикладних досліджень навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 2002-2005 рр., затверджених наказом МВС України № 635 від 30 червня 2002 р., та п. 2.1 Головних напрямків наукових досліджень Національного університету внутрішніх справ МВС України на 2001-2005 рр., схвалених вченою радою Національного університету внутрішніх справ 23 березня 2001 р., протокол № 3.

Мета та завдання дослідження. Мета дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України та узагальнень практики його реалізації визначити місце державних інспекцій в системі виконавчої влади, поняття та структуру їх адміністративно-правового статусу, а також шляхи його оптимізації.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні завдання:

- з'ясувати сутність та особливості виконавчої гілки державної влади;

- визначити поняття та структуру адміністративно-правового статусу державних інспекцій, проблеми його правового закріплення;

- охарактеризувати місце державних інспекцій в системі виконавчої влади;

- розкрити поняття та зміст компетенції державних інспекцій;

- визначити форми та методи контрольної діяльності державних інспекцій;

- з'ясувати повноваження державних інспекцій щодо попередження та припинення правопорушень;

- охарактеризувати адміністративно-юрисдикційні повноваження державних інспекцій;

- визначити напрямки розвитку взаємодії державних інспекцій з правоохоронними органами, зокрема, органами внутрішніх справ;

- сформулювати рекомендації, спрямовані на удосконалення адміністративно-правового статусу державних інспекцій.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають у сфері формування та функціонування державних інспекцій.

Предмет дослідження становлять теоретичні і практичні питання визначення, нормативно-правового закріплення, реалізації та розвитку адміністративно-правового статусу державних інспекцій.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3). Для аналізу адміністративно-правового статусу державних інспекцій як складної правової конструкції використовувались методи аналізу та синтезу (підрозділи 1.3, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4). За допомогою історико-правового методу досліджувались процеси становлення адміністративно-правового статусу державних інспекцій (підрозділ 1.2). Структурно-логічний та порівняльно-правовий метод використано для аналізу структурних елементів адміністративно-правового статусу державних інспекцій (підрозділи 1.3, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4). Методи класифікації‚ групування‚ структурно-логічний застосовувалися для виділення окремих видів повноважень державних інспекцій як складових їх адміністративно-правового статусу (підрозділ 2.3, 2.4). За допомогою статистичного методу і документального аналізу визначено недоліки правового регулювання статусу державних інспекцій (підрозділи 1.3, 3.1, 3.3). Компаративний метод і документальний аналіз використовувались для вироблення пропозицій щодо удосконалення законодавства, що регулює адміністративно-правовий статус державних інспекцій (підрозділи 1.2, 3.1, 3.3).

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали загальнотеоретичні наукові праці‚ розробки провідних фахівців в галузі теорії управління та адміністративного права - В.Авер'янова, С.Алексєєва, О.Андрійко, О.Бандурки, Д.Бахраха, І.Бачила, Ю.Битяка, А.Васильєва, В.Гаращука, І.Голосніченка, C.Гончарука, Є.Додіна, В.Зуй, Р.Калюжного, Л.Коваля, В.Колпакова, А.Комзюка, О.Коренєва, Б.Лазарєва, І.Мартьянова, Н.Нижник, О.Остапенка, І.Пахомова, В.Пєткова, А.Селіванова, Ю.Тихомирова‚ М.Тищенка, В.Чиркіна, В.Шкарупи та ін. Були опрацьовані праці науковців різних часів, які у своїх дослідженнях безпосередньо звертались до проблем контролю та діяльності державних інспекцій: В.Афанасьєва, І.Веремеєнка, В.Горшеньова, М.Єропкіна, Я.Здіра, О.Кармолицького, Ю.Козлова, Б.Лазарєва, О.Лук'янова, О.Луньова, В.Манохіна, М.Студенікіної, А.Шергіна, Е.Шоріної, Ц.Ямпольської та ін. Нормативною базою роботи є Конституція України, закони України, акти Президента та Кабінету Міністрів України, а також відомчі нормативно-правові акти‚ які регулюють діяльність державних інспекцій. Інформаційну і емпіричну основу дослідження становлять узагальнення практичної діяльності державних інспекцій, політико-правова публіцистика, довідкові видання.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що дисертація є одним з перших в Україні комплексних досліджень адміністративно-правового статусу державних інспекцій, а також його правового регулювання та практичної реалізації. В результаті проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем:

- покращено характеристику сутності та особливостей виконавчої гілки державної влади, яка реалізує ряд функцій, спрямованих на виконання головного обов'язку сучасної держави - утвердження і забезпечення прав і свобод людини;

- дістали подальший розвиток визначення і характеристика поняття та структури адміністративно-правового статусу державних інспекцій;

- удосконалено визначення місця державних інспекцій у сучасній системі виконавчої влади як спеціалізованих органів контролю за виконанням загальнообов'язкових правил;

- поліпшено характеристику системи функцій та адміністративно-правових повноважень державних інспекцій;

- подальший розвиток одержало визначення форм та методів контрольної діяльності державних інспекцій;

- удосконалено характеристику повноважень державних інспекцій щодо попередження і припинення правопорушень; обґрунтовано висновок про необхідність комплексного застосування державними інспекціями адміністративно-юрисдикційних та попереджувально-профілактичних повноважень, що сприятиме подоланню негативного іміджу державних інспекцій, сприйняття їх як каральних органів;

- вперше визначено напрямки взаємодії державних інспекцій з підрозділами органів внутрішніх справ щодо охорони правопорядку та боротьби з правопорушеннями;

- змістовно поглиблено розуміння шляхів оптимізації адміністративно-правового статусу державних інспекцій;

- сформульовано і обґрунтовано висновок про необхідність проведення уніфікації найменувань державних інспекцій;

- сформульовано пропозиції щодо необхідності прийняття Закону України “Про державні інспекції”, що сприятиме підвищенню ефективності їх діяльності, а також підвищить авторитет контролюючих органів виконавчої влади.

Практичне значення одержаних результатів дослідження полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

- у науково-дослідній сфері - положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшої розробки питань адміністративно-правового статусу державних інспекцій, проблем забезпечення прав та свобод громадян під час його реалізації;

- у правотворчості - їх може бути використано при підготовці відповідних нормативно-правових актів, які встановлюють організаційно-правові засади надвідомчого контролю і регулюють адміністративно-правовий статус державних інспекцій;

- у правозастосовчій діяльності - використання одержаних результатів дозволить покращити практичну діяльність державних інспекцій;

- у навчальному процесі - матеріали дисертації можуть використовуватися при підготовці методичних матеріалів до курсів лекцій з теорії державного управління, адміністративного права та процесу, при проведенні занять в системі підвищення кваліфікації, у правовому всеобучі.

Апробація результатів дисертації. Основні ідеї, положення і висновки дисертаційного дослідження було оприлюднено дисертантом на: Міжнародній науково-практичній конференції “Пріоритетні напрямки діяльності органів внутрішніх справ у боротьбі зі злочинністю в сучасних умовах (м. Дніпропетровськ, жовтень 2002 р.); Всеукраїнській науково-практичній конференції “Актуальні проблеми державотворення в умовах адміністративної реформи в Україні” (м. Запоріжжя, квітень 2003 р.); Міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми підвищення ефективності протидії нелегальному обігу наркотичних та психотропних речовин: вітчизняний та міжнародний досвід” (м. Дніпропетровськ, жовтень 2003 р.); Міжнародній науковій конференції молодих вчених “Другі осінні юридичні читання” (м. Хмельницький, листопад 2003 р.); Х-ій регіональній науково-практичній конференції “Проблеми державотворення та захисту прав людини в Україні” (м. Львів, лютий 2004 р.); науково-практичній конференції “Шлях України до економічної безпеки” (м. Харків, квітень 2004 р.); науковому семінарі “Проблеми наукового забезпечення діяльності правоохоронних органів в умовах розбудови України як правової держави” (м. Дніпропетровськ, березень 2004 р.); міжвузівській науково-практичній конференції молодих вчених “Актуальні проблеми юридичної науки та правоохоронної діяльності” (м. Дніпропетровськ, травень 2004 р.); щорічній міжнародній науково-практичній конференції “Запорізькі правові читання” (м. Запоріжжя, липень 2004 р.).

Публікації. Основні результати дисертації відображено у 10 статтях, 5 з яких опубліковано у фахових наукових виданнях.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів‚ поділених на підрозділи, висновків, списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 185 сторінок. Список використаних джерел складається із 159 найменувань і займає 13 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів та публікації.

Розділ 1 “Державні інспекції в системі виконавчої влади України” містить три підрозділи. У підрозділі 1.1 “Сутність та особливості виконавчої гілки державної влади” аналізуються загальні підстави виокремлення виконавчої гілки влади в системі державної влади та особливості її здійснення, пов'язані з проведенням демократичних перетворень в країні.

З'ясовано, що тлумачення виконавчої влади та виконавчої діяльності, яке зводить сутність функціонування цієї гілки державної влади виключно до забезпечення виконання законів, які приймаються органами законодавчої влади, є неприпустимим з огляду на те, що як історико-правовий, так і політичний розвиток системи державної влади переконливо свідчать, що “вузьке” розуміння виконавчої влади є не лише теоретично недостатнім, а й практично неадекватним, оскільки виконавча влада реалізує ще й цілий ряд інших функцій, які забезпечують існування механізму державної влади: забезпечення законопроектної бази; створення умов, сприятливих для здійснення ефективної макроекономічної політики і функціонування життєздатних фінансових інституцій; інвестування інфраструктури та сфери соціальних послуг; створення системи мінімального соціального захисту найбідніших верств суспільства; охорона навколишнього середовища тощо.

В роботі підкреслюється, що сьогодні потрібно подолати існуючі недоліки у функціонуванні всієї системи виконавчої влади, для чого необхідне наукове обґрунтування стратегічних і тактичних завдань подальшого розвитку виконавчої влади і державного управління, певних шляхів і засобів радикального удосконалення всіх складових його механізму і форм правового регулювання.

Значну увагу в підрозділі приділено аналізу проблеми, пов'язаної із визначенням статусу так званих урядових органів державного управління, створення яких було запропоновано Концепцією адміністративної реформи.

Зазначено, що однією з основних правових вимог щодо виконавчої гілки державної влади є реалізація принципу законності, який не можна обмежувати лише вимогою суворого дотримання законів. Органи виконавчої влади мають робити все можливе, щоб ці закони діяли, і перетворювати формальні норми на реальне право.

Зроблено висновок про те, що удосконалення системи контролю, здатної ефективно функціонувати в умовах економічного і політичного плюралізму, є нагальною потребою. Зважаючи на те, що будь-які практичні перетворення та реформи мають відбуватися після їх наукового обґрунтування, доцільним є дослідження проблем, що виникають у процесі функціонування окремих органів виконавчої влади, на які безпосередньо покладено функції контролю за забезпеченням стану законності в країні.

У підрозділі 1.2 “Поняття та структура адміністративно-правового статусу державних інспекцій” зазначено, що наукове визначення статусу державних інспекцій як органів, що здійснюють надвідомчий контроль, неможливе без визначення загальних понять адміністративно-правового регулювання і адміністративно-правового статусу. При з'ясуванні питання щодо адміністративно-правового статусу державних інспекцій узагальнено їх характерні особливості як органів виконавчої влади та суб'єктів адміністративного права.

Під час визначення поняття „компетенція” досліджувались такі її складові як “предмети відання” (суспільні відносини), “права і обов'язки” та “владні повноваження” органу. В аналізі адміністративно-правового статусу державних інспекцій досліджено співвідношення функцій і компетенції.

Зроблено висновок, що правовий статус державних інспекцій є складною правовою конструкцією, який включає в себе такі елементи: цілі, завдання, функції; компетенцію; організаційний блок елементів; відповідальність. Підкреслено, що цілі, завдання, функції державних органів - це різнопорядкові категорії. Функції державних інспекцій доцільно формулювати у відповідних нормативних актах через закріплення встановленого переліку завдань. Компетенція державних інспекцій вміщує в собі предмети відання (підвідомчість) та повноваження (обов'язки). У межах компетенції можна виділити функціональні, процесуальні, предметні, територіальні повноваження.

Репрезентовано висновок про те, що специфіка обов'язків державних інспекцій полягає в тому, що повноваження органів одночасно є їх обов'язками перед державою в особі вищого щодо них органу державної влади. Крім цього, державні інспекції наділені обов'язками у власному значенні цього слова.

У підрозділі 1.3 “Місце державних інспекцій в системі виконавчої влади” визначено загальне поняття та значення контролю у державному управлінні, розглянуто систему органів контролю у сфері виконавчої влади.

Звернено увагу на те, що факти синонімії термінів “контроль” і “нагляд” у певних нормативно-правових актах - це об'єктивна реальність, але законодавство дає підстави у певних випадках чітко розрізняти контрольні та наглядові органи, приміром, за таким критерієм як спосіб ініціювання діяльності. Зазначено, що контрольні функції державного управління реалізуються через діяльність відповідних уповноважених органів, для яких контроль є головним змістом їх роботи.

Досліджено досвід інших країн щодо здійснення контролюючої діяльності відповідними системами спеціально створених органів. Наведено приклади здійснення контролю в США, контрольну функцію в яких реалізують спеціальні інспекційні органи, наприклад, Відомство з охорони навколишнього середовища, Комісія з безпеки і охорони здоров'я на виробництві, Комісія з безпеки споживчих товарів тощо. Ці управлінські структури організаційно відокремлені від департаментів, є достатньо самостійними і мають право приймати відповідні рішення. У Великобританії контроль здійснюється насамперед міністерствами, однак за допомогою своїх інспекторів, які щороку проводять тисячі передбачених відповідними законами відкритих розслідувань. Наведено приклади формування та діяльності інспекційних органів інших країн. На основі проведеного аналізу зазначається, що систему органів контролю у сфері виконавчої влади складають суб'єкти, для яких контроль є основним видом діяльності.

В дисертації основна увага приділена такій організаційній формі здійснення контролю як державні інспекції, що утворюються при органах виконавчої влади чи як структурні ланки в їх апараті. Зазначено, що в Україні досить інтенсивно відбувається формування таких структур з контрольними та наглядовими повноваженнями в усіх сферах державного управління. При цьому на практиці і в нормативно-правових актах терміном “державні інспекції” користуються не лише щодо органів контролю з надвідомчими повноваженнями, а й щодо органів, які здійснюють відомчий контроль, або органів, що не наділені повноваженнями інспекційного, наглядового характеру.

В роботі зазначено, що з організаційного погляду виокремлюють два основних типи державних інспекцій. Більшість з них на сьогодні є складовими частинами відповідних галузевих органів управління. До другої групи державних інспекцій належать ті, що створені при Кабінеті Міністрів України. Відповідно, перша група державних інспекцій у своїй діяльності підпорядковується тим міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади, у складі яких вони перебувають. Друга група підпорядкована безпосередньо Уряду.

Зроблено висновок, що залежно від меж поширення владних повноважень можна виокремити, по-перше, державні інспекції, які володіють надвідомчими повноваженнями, по-друге, державні інспекції, які мають право здійснювати лише внутрішньовідомчі повноваження. Оскільки використання в назві інспекції слова “державна” вказує на загальнодержавний характер її діяльності, зроблено висновок, що називати державними інспекції, які володіють лише внутрішньовідомчими повноваженнями, не зовсім правомірно.

Розділ 2 “Компетенція державних інспекцій” складається з трьох підрозділів, в яких аналізується система функцій та адміністративно-правових повноважень державних інспекцій, форми та методи їх контрольної діяльності, повноваження щодо попередження та припинення правопорушень.

У підрозділі 2.1 “Система функцій та адміністративно-правових повноважень державних інспекцій” визначено власне поняття компетенції органу виконавчої влади, виявлення елементів компетенції органу, її юридичної сутності. Розглянуто питання про підстави розмежування компетенції між спорідненими інспекціями. Зазначений момент потребує вдосконалення нормативно-правової бази з огляду на дублювання повноважень органів, що здійснюють свою контрольну діяльність на одних об'єктах.

На підставі аналізу положень про державні інспекції, а також вивчення їх практичної діяльності щодо здійснення контролю зроблено висновок, що ця діяльність складається з трьох складових, які становлять єдине ціле: а) попереджувальна (профілактична) робота; б) робота щодо своєчасного припинення правопорушень; в) робота щодо притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності. Відповідно до цього перед державними інспекціями поставлені такі завдання щодо боротьби з правопорушеннями: а) їх попередження; б) припинення; в) покарання винних осіб. Для вирішення зазначених завдань державні інспекції і наділені надвідомчими повноваженнями. Відповідно можна розрізняти три групи повноважень: а) повноваження щодо попередження правопорушень; б) повноваження щодо припинення порушень; в) повноваження щодо застосування адміністративних стягнень. На основі аналізу положень про державні інспекції виділено й такі повноваження як а) повноваження щодо самостійної розробки і затвердження різних норм і правил і б) повноваження щодо участі в розробці таких правил і норм. До другої групи повноважень нормотворчого характеру можна віднести: а) розробку проектів нормативних актів, які містять певні норми і правила, що затверджуються потім органами загальної чи галузевої (міжгалузевої) компетенції; б) участь у розробці проектів нормативних актів іншими суб'єктами.

В дисертаційному досліджені визначено компетенцію державних інспекцій через з'ясування функцій, покладених на конкретні з них. Зазначено, що першим етапом діяльності щодо визначення компетенції органів управління слугує виявлення необхідних у даний проміжок часу для держави функцій, за допомогою яких можна з найкращим результатом здійснювати державне управління, пошуку оптимальних варіантів розподілу цих функцій між відповідними органами. На основі проведеного аналізу визначено, що основними функціями державних інспекцій є: контроль; збір, аналіз інформації, передача її в разі необхідності іншим органам; прогнозування; планування; організація; регулювання; координація; стимулювання.

У підрозділі 2.2 “Форми та методи контрольної діяльності державних інспекцій” визначено, що форма діяльності державних інспекцій щодо здійснення контролю - це практичне зовнішнє вираження конкретних дій цих виконавчо-розпорядчих органів, їх територіальних підрозділів та посадових осіб, необхідних для реалізації ними в межах своїх повноважень відповідної функції управління, забезпечення законності та дисципліни.

З'ясовано, що до правових форм спеціалізованої контрольної діяльності державних інспекцій належать: видання правових актів управління (як нормативного, так і індивідуального характеру); укладання угод (договорів); здійснення інших юридично значущих дій. До організаційних форм роботи цих органів належать здійснення організаційних дій та виконання матеріально-технічних операцій. Проаналізовано всі зазначені форми контрольної діяльності державних інспекцій.

Зазначено, що під методами контрольної діяльності державних інспекцій розуміються конкретні способи практичного здійснення завдань і функцій виконавчо-розпорядчої діяльності, що становлять якісну сторону управління. Аналіз нормативних актів, що регулюють діяльність державних інспекцій, свідчить про те, що в результаті реалізації відповідних методів державні інспекції виконують функції спеціалізованого міжвідомчого контролю шляхом: встановлення загальнообов'язкових правил поведінки; організації та здійснення контролю за їх додержанням; направлення об'єкту контролю приписів та застосування до них інших заходів адміністративного примусу у випадку порушення цих нормативів тощо. Вони фактично відображають владні повноваження інспекторів, є засобом їх реалізації і завжди застосовуються щодо певного об'єкта управління, який підлягає плановій перевірці.

Таким чином, методи діяльності державних інспекцій виявляються лише у зв'язках, які виникають між державними інспекціями та підконтрольними об'єктами в процесі здійснення контролю. Особливістю методів роботи цих органів контролю є також те, що інспектор, враховуючи характер порушення, його суспільну небезпеку, вину посадової особи підконтрольного об'єкта, для найбільш ефективного досягнення управлінського результату вправі на власний розсуд у межах своєї компетенції використати ті або інші засоби.

У підрозділі 2.3 “Повноваження державних інспекцій щодо попередження та припинення правопорушень” зазначено, що для діяльності державних інспекцій, як і для діяльності інших органів контролю, характерна, насамперед, профілактична та попереджувальна робота. Профілактична спрямованість їх діяльності вимагає, щоб у процесі контрольної діяльності державні інспекції виявляли і вимагали усунення правопорушень, причин і умов їх вчинення, вживали заходів щодо запобігання іншим правопорушенням. Отже, мета профілактичної роботи державних інспекцій становить своєчасне попередження правопорушень, причин і умов їх вчинення, надання дієвої допомоги підконтрольним об'єктам у справі дотримання і правильного виконання певних норм, правил, інструкцій.

Зазначено, що важливе значення в профілактичній роботі державних інспекцій мають їх повноваження щодо видачі дозволів на здійснення певних дій підконтрольними підприємствами, організаціями, установами та громадянами. Характер цих дозволів залежить від напрямку діяльності державних інспекцій. До повноважень щодо попередження правопорушень належать і права більшості державних інспекцій на проведення різних експертиз, надання висновків. Існує також група повноважень, що дозволяє державним інспекціям відсторонювати чи порушувати питання перед керівництвом підконтрольних об'єктів про відсторонення окремих працівників від роботи за тих чи інших обставин.

В дисертації підкреслено, що профілактична чи попереджувальна робота є складовою частиною контрольної діяльності державних інспекцій. Однак, не у всіх положеннях, що закріплюють цей бік їх діяльності, чітко і ясно закріплено завдання і функції щодо попередження правопорушень. Одним з недоліків положень про державні інспекції є також і те, що не всі вони однаково наділені повноваженнями щодо профілактики правопорушень. Безсумнівно, що таке положення принижує роль окремих державних інспекцій у попереджувальній роботі. Крім того, потребує уваги той факт, що у багатьох положеннях про державні інспекції останнім надано право давати вказівки щодо усунення виявлених порушень, однак не закріплено повноваження, які б давали право перевіряти роботу підконтрольних об'єктів щодо виконання зазначених вказівок.

Одним з головних завдань органів виконавчої влади в дисертації названо своєчасне припинення правопорушень; така функція характерна і для діяльності державних інспекцій. Для виконання зазначеного завдання державні інспекції наділені широким колом юридично-владних повноважень щодо застосування заходів адміністративного припинення. Назва цих повноважень говорить про те, що вони застосовуються для того, щоб примусовим шляхом перервати правопорушення, запобігти його шкідливим наслідкам. В підрозділі аналізуються повноваження державних інспекцій щодо застосування таких заходів припинення правопорушень як надання обов'язкових розпоряджень посадовим особам підконтрольних об'єктів; вимога припинити неправомірну поведінку; відсторонення від роботи осіб, які порушують певні норми, правила, чи інструкції; адміністративне затримання; вилучення у правопорушника речей, які є засобом вчинення правопорушення. Сформульовано висновок про доцільність закріплення в положеннях про державні інспекції їх права порушувати перед відповідними органами питання про зупинення дії незаконних актів чи розпоряджень.

Розділ 3 “Шляхи удосконалення адміністративно-правового статусу державних інспекцій”, який складається з двох підрозділів, присвячено характеристиці взаємодії державних інспекцій з підрозділами органів внутрішніх справ щодо охорони правопорядку та боротьби з правопорушеннями, а також проблемам оптимізації адміністративно-правового статусу державних інспекцій.

У підрозділі 3.1 “Взаємодія державних інспекцій з підрозділами органів внутрішніх справ щодо охорони правопорядку та боротьби з правопорушеннями” визначено основні форми взаємодії державних інспекцій і органів внутрішніх справ. Зазначено, що взаємодія державних інспекцій з іншими органами виконавчої влади залежить від завдань, які ними виконуються, та галузевої спрямованості їх завдань і функцій. Так, державні інспекції в галузі охорони навколишнього середовища можуть взаємодіяти і між собою (Державна екологічна інспекція Азовського моря та Державна інспекція охорони Чорного моря Міністерства екології та природних ресурсів України), з інспекціями інших неспоріднених галузей, а також з іншими органами виконавчої влади. Дієвою є взаємодія підрозділів державних інспекцій з окремими службами органів внутрішніх справ, а саме з підрозділами адміністративної служби міліції (дозвільної системи), слідчими підрозділами тощо.

Зазначено, що форми взаємодії можуть бути різними, однак вони повинні відповідати ряду загальних вимог: усі взаємодіючі сторони повинні мати єдину мету, кожен орган має діяти в межах своєї компетенції, керуватися своїми відомчими нормативними актами, а співробітники - функціональними обов'язками, взаємодія повинна супроводжуватися взаємним інформуванням один одного, всі підрозділи повинні взаємодіяти в межах закону. В дисертаційному досліджені визначено основні принципи та напрямки взаємодії між державними інспекціями та органами внутрішніх справ.

У підрозділі 3.2 “Проблеми оптимізації адміністративно-правового статусу державних інспекцій” зазначено, що існуюча система контролю, який здійснюється державними інспекціями як спеціалізованими органами контролю виконавчої влади з надвідомчою компетенцією, невідкладно потребує раціоналізації, приведення чисельності працівників і витрат на їх утримання у відповідність з вимогами реального забезпечення належної ефективності її діяльності.

Аналіз роботи державних інспекцій дозволив зробити висновок, що система державних інспекцій наочно демонструє необхідність її удосконалення, насамперед, шляхом: чіткого визначення правового статусу державних інспекцій; забезпечення незалежності та автономності діяльності контрольних органів; об'єднання державних інспекцій, що контролюють близькі за змістом питання. Зазначено, що необхідно організаційно відокремити державні інспекції та їх структурні ланки у складі відповідних органів виконавчої влади, а у випадку виникнення колізій між службовими (власними) та відомчими інтересами - виділити державні інспекції як самостійні органи державного управління, що здійснюють виключно функцію контролю.

Підкреслено, що серйозними недоліками відомчого контролю за роботою державних інспекцій є недосконалість методів його здійснення компетентними посадовими особами, відсутність у них необхідного нормативного матеріалу. Наслідками нормативної невизначеності відомчого контролю є також фактична залежність структур контролю від керівництва центральних органів виконавчої влади, до системи яких вони належать, що можна розглядати як пряме втручання в службову діяльність інспекторів.

Зазначено, що для належного виконання функцій контролю державними інспекціями необхідним є: 1) виведення окремих державних інспекцій зі складу міністерств чи інших центральних органів виконавчої влади; 2) підпорядкування їх безпосередньо Кабінету Міністрів України; 3) надання керівникам цих органів більш високого статусу шляхом призначення їх на посаду та звільнення з посади головою уряду або Президентом України.

Наголошено, що при формуванні організаційно незалежних інспекцій необхідно також враховувати суміжність напрямків контролю деяких з них. Внаслідок цього здійснюються паралельні перевірки, зустрічається їх дублювання. Контроль в дуже вузьких межах зумовлює не тільки велику кількість перевірок близьких за змістом питань, а й значні фінансові, трудові витрати на їх проведення. Зроблено висновок, що уникнути цього можна лише шляхом об'єднання державних інспекцій, які здійснюють суміжні напрямки контролю. Проте мова не йде про створення єдиного органу, якому б підпорядковувались усі державні інспекції. Разом з тим зазначено, що різноманітні напрямки реалізації контрольної діяльності не можна поєднувати у роботі одного інспектора, оскільки він не має необхідного обсягу спеціальних знань, а тому не зможе якісно здійснити різнопланові перевірки.

Зроблено висновок, що об'єднання під загальним керівництвом суміжних інспекцій сприяло б: 1) уникненню здійснення паралельних перевірок на підконтрольних об'єктах; 2) наданню перевіркам комплексного та всеохоплюючого характеру; 3) взаємодії та взаємоконтролю представників усіх відділів цієї структури у процесі кожної перевірки; 4) створенню єдиного організаційно-правового механізму здійснення перевірок; 5) підвищенню ефективності спільної роботи об'єднаної державної інспекції з іншими контролюючими структурами; 6) наданню всім відділам державної інспекції однакових повноважень, необхідних для повної та якісної реалізації функції спеціалізованого контролю як різновиду управлінської функції.

ВИСНОВКИ

В результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства України і практики його реалізації, теоретичного осмислення численних наукових праць у різних галузях права, автором сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на удосконалення адміністративно-правового статусу державних інспекцій в Україні. Основні з них такі:

1. Адміністративно-правовий статус державних інспекцій є складною правовою конструкцією, який включає в себе його цілі, завдання, функції; компетенцію; організаційний блок елементів; відповідальність.

2. Аналіз нормативно-правової бази, яка регламентує діяльність державних інспекцій, свідчить про те, що більшість державних інспекцій функціонують на підставі спеціальних положень. Однак правова природа таких положень є неоднорідною: існує два варіанти затвердження положень про державні інспекції, в яких і закріплюється їх компетенція. Одні положення затверджуються Кабінетом Міністрів України, наприклад, положення про Державну автомобільну інспекцію, про Державний санітарний нагляд. Інші положення затверджуються відповідними міністерствами (наприклад, Положення про Державну карантинну інспекцію).

3. На підставі дослідження положень про різні державні інспекції зроблено висновок, що відсутність загальної концепції їх організації та функціонування призвело до наявності відмінностей у юридичному статусі, функціях, повноваженнях, завданнях цих органів контролю.

4. Необхідно здійснити комплекс заходів, спрямованих на забезпечення відповідності організаційно-правового положення державних інспекцій у системі органів виконавчої влади тим завданням, які перед ними поставлені. У ряді першочергових на сьогодні проблем постало питання про необхідність правильного законодавчого закріплення компетенції всіх державних інспекцій. Існує потреба уніфікації повноважень державних інспекцій.

5. Важливою умовою правильного функціонування державних інспекцій є чітке розмежування компетенції між суміжними інспекціями (наприклад, між Газовим наглядом та Держтехнаглядом), а також між окремими ланками самої інспекції. Незважаючи на вже давно сформульовану вченими проблему, й досі у більшості положень про державні інспекції немає чіткого визначення меж повноважень конкретних ланок самої інспекції (винятки становлять повноваження щодо накладення адміністративних стягнень).

6. Завдання контролю, який здійснюється державними інспекціями, не повинно зводитись до виявлення порушень та притягнення винних до відповідальності. Першочергова увага в діяльності державних інспекцій повинна бути приділена аналітичній, профілактичній роботі. Головна мета - не фіксація недоліків, а активна діяльність, спрямована на виявлення причин цих недоліків, їх усунення, попередження їх повторення.

7. Результативність контролю, який здійснюється державними інспекціями, значною мірою визначається кількістю та вагомістю отриманої в результаті перевірок інформації, що може бути використаною для внесення коректив до управлінського процесу. Існує необхідність узгодження діяльності всіх державних інспекцій, а також усунення паралельних перевірок з однакових питань, одночасних перевірок одного об'єкта з різних аспектів (питань). Необхідні налагоджені контакти, взаємодія в роботі, що й буде важливим резервом подальшого вдосконалення всього механізму контролю в Україні. Сьогодні гостро постала проблема координації контрольної діяльності в цілому та контрольної діяльності державних інспекцій, зокрема.

8. Контроль державних інспекцій повинен бути оперативним та кваліфікованим, таким, що базується на поглибленому знанні кожної контрольованої галузі. Для того щоб надати допомогу у виправленні певних недоліків, слід бути компетентним, тому таким конче потрібним є ретельний добір на державну службу до інспекційних органів висококваліфікованих спеціалістів. Не останнє значення має правова підготовка співробітників державних інспекцій, підвищення їх юридичної освіти.

9. Визначення правового статусу державної інспекції як органу виконавчої влади з надвідомчою контролюючою компетенцією, його юридичне закріплення мають важливе науково-практичне значення, оскільки відсутність чіткої регламентації прав та обов'язків держінспекцій і їх посадових осіб веде до порушень законності, зниження відповідальності посадових осіб. Уніфікація організаційно-правового положення державних інспекцій, повне використання ними наданих повноважень, координація діяльності з іншими органами контролю, поліпшення роботи з кадрами повинно стати логічним продовженням удосконалення функціонування виконавчої влади в цілому та органів контролю, зокрема.

10. Змістом контрольної діяльності державних інспекцій мають бути: організація та проведення контрольних заходів (вибір підконтрольних об'єктів, визначення конкретних форм та методів здійснення контролю); виявлення, збір та фіксація отриманих в ході перевірки фактичних даних; прийняття на підставі останніх відповідного правового рішення, яке є обов'язковим для виконання підконтрольним об'єктом; застосування заходів, які забезпечують виконання об'єктами контролю прийнятого за результатами перевірки рішення; надання консультативної і методичної допомоги в налагодженні виробничого, навчального та інших процесів на об'єктах контролю відповідно до нормативно-правових вимог; інформування про прийняте рішення вищих відносно підконтрольного об'єкта органів і організація зв'язку із засобами інформації та громадськістю.

11. На підставі аналізу нормативно-правових актів, які визначають адміністративно-правовий статус державних інспекцій, зроблено висновок, що на сьогодні мають місце певні неточності як у визначенні статусу окремих державних інспекцій, так і їх організації. У зв'язку з цим у зазначених актах доцільно:

- розширити повноваження державних інспекцій щодо попередження та припинення правопорушень;

- надати у виключних випадках право самостійно припиняти роботи, що ведуться з порушенням встановлених правил і норм, тим державним інспекціям, які таким правом не наділені;

- закріпити у всіх положеннях, що регламентують діяльність державних інспекцій, обов'язок повідомляти відповідні органи про прийняття рішення про припинення робіт;

- закріпити в положеннях чітко визначене право відсторонювати від роботи осіб, винних у вчиненні правопорушень;

- закріпити право державних інспекцій ставити перед відповідними органами питання про припинення чи скасування актів управління, які суперечать законодавству;

- зрівняти повноваження різних державних інспекцій щодо самостійного накладення адміністративних стягнень на винних осіб;

- закріпити в положеннях про державні інспекції чітко сформульоване основне їх завдання - попередження правопорушень;

- здійснити уніфікацію найменувань державних інспекцій.

12. Доцільно розробити та прийняти Закон України “Про державні інспекції”, в якому було б визначено загальні питання правового статусу цих органів, їх завдання та функції, повноваження щодо попередження і припинення правопорушень та притягнення до адміністративної відповідальності.

Список опублікованих автором праць

Лебідь Н.В. Поняття та особливості державних інспекцій як органів виконавчої влади // Науковий вісник Юридичної академії Міністерства внутрішніх справ: Збірник наукових праць. - 2003. - №2 (11). - С. 164-169.

Лебідь Н.В. Повноваження державних інспекцій як складова їх компетенції // Міліція України. - 2004. - № 4. - Науково-практичний збірник. Актуальні проблеми юридичних наук у дослідженнях учених. - 2004. - № 29. - С. 9-12.

Лебідь Н.В. Вдосконалення організаційно правового забезпечення міжвідомчого контролю держінспекцій // Науковий вісник Юридичної академії Міністерства внутрішніх справ: Збірник наукових праць. - 2004. - №1. - С. 255-259.

Лебідь Н.В. Загальна характеристика адміністративно-правового статусу державних інспекцій в Україні // Вісник Львівського університету. - 2004. - Вип. 39. - С. 229-234.

Лебідь Н.В. Характеристика повноважень державних інспекцій щодо попередження правопорушень // Вісник Запорізького юридичного інституту МВС України. - 2004. - № 1. - С. 86-94.

Лебідь Н.В. Значення контролю державних інспекцій в забезпечення законності та правопорядку // Актуальні питання держави і права: Збірник наукових праць Одеської національної юридичної академії. - 2004. - Вип. 21. - С. 250-254 .

Волкова Н.В. Адміністративно-правове регулювання статусу державних інспекцій в Україні // Актуальні проблеми державотворення в умовах адміністративної реформи: Матеріали Всеукраїнської науково-практичної конференції. - Запоріжжя: Юридичний інститут МВС України, 2003. - С. 15-19.

Лебідь Н.В. Щодо притягнення державними інспекціями юридичних осіб до відповідальності // Шлях України до економічної безпеки: Матеріали науково-практичної конференції. - Харків: НУВС, 2004. - С.85-87.

Лебідь Н.В. Контроль державних інспекцій як функція зворотного зв'язку державного управління // Юридична наука та правоохоронна діяльність: Матеріали міжвузівської науково-практичної конференції молодих учених “Актуальні проблеми юридичної науки та правоохоронної діяльності. - Дніпропетровськ: ЮА МВС. - 2004. - № 5. - 31-34.

Лебідь Н.В. Державний контроль за утилізацією та знищенням неякісних наркомістких лікарських засобів як складова протидії незаконному обігу наркотичних речовин // Науковий вісник Юридичної академії Міністерства внутрішніх справ: Збірник наукових праць. Спецвипуск. - 2003. - № 1 (13). - С. 125-127.

Анотації

державний інспекція контроль виконавчий

Лебідь Н.В. Адміністративно-правовий статус державних інспекцій в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національний університет внутрішніх справ, Україна, Харків, 2004.

Дисертацію присвячено теоретичним проблемам визначення адміністративно-правового статусу державних інспекцій в Україні як спеціалізованих органів контролю державної виконавчої влади з надвідомчою компетенцією. Досліджено поняття та структуру адміністративно-правового статусу державних інспекцій, їх місце як органів контролю в системі виконавчої влади, систему функцій та адміністративно-правових повноважень державних інспекцій, форми та методи їх контрольної діяльності, повноваження державних інспекцій щодо попередження та припинення правопорушень, порядок взаємодії державних інспекцій з підрозділами органів внутрішніх справ щодо охорони правопорядку та боротьби з правопорушеннями. Проаналізовано зарубіжний досвід діяльності спеціалізованих структур з контрольними повноваженнями, визначено можливості його використання в Україні. Сформульовано пропозиції щодо оптимізації адміністративно-правового статусу державних інспекцій шляхом внесення змін і доповнень до чинного законодавства.

Ключові слова: державна інспекція, адміністративно-правовий статус, виконавча влада, контроль, компетенція, повноваження, форми, методи, взаємодія, оптимізація.

Лебедь Н.В. Административно-правовой статус государственных инспекций в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - теория управления; административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Национальный университет внутренних дел, Украина, Харьков, 2004.

Диссертационное исследование посвящено теоретическим проблемам определения административно-правового статуса государственных инспекций в Украине как специализированных органов контроля исполнительной власти с вневедомственной компетенцией.

Определены понятие и структура административно-правового статуса государственных инспекций, их место как органов контроля в системе исполнительной власти, система функций и административно-правовых полномочий государственных инспекций, формы и методы их контрольной деятельности, полномочия государственных инспекций по предупреждению и пресечению правонарушений. Проанализирован зарубежный опыт деятельности специализированных структур с контрольными полномочиями, определены возможности его использования в Украине.

Комплексному анализу подвергнуты функции и полномочия государственных инспекций. Обоснован вывод о необходимости комплексного применения государственными инспекциями административно-юрисдикционных и профилактических полномочий с целью преодоления формирования негативного имиджа государственных инспекций, восприятия их как карательных органов.

Проанализирован порядок взаимодействия государственных инспекций с подразделениями органов внутренних дел по охране правопорядка и борьбе с правонарушениями. Отмечено также, что результативность контроля государственных инспекций в значительной степени определяется качеством и весомостью полученной в результате проверок информации, которая может быть использована для внесения корректив в процесс управления. Существует необходимость обеспечения согласования деятельности всех государственных инспекций, а также устранения проведения параллельных проверок, значительного количества проверок различными инспекциями одних и тех же объектов для разрешения однородных вопросов.

Аргументирована позиция автора о необходимости осуществления комплекса мероприятий, направленных на обеспечение соответствия организационно-правового положения государственных инспекций в системе органов исполнительной власти тем задачам, которые поставлены перед госинспекциями, практическим потребностям осуществления государственного контроля.

Среди первоочередных задач совершенствования государственного надведомственного контроля названа необходимость решения проблемы правильной законодательной регламентации компетенции государственных инспекций, унификации их полномочий.

Сформулированы рекомендации относительно возможной унификации административно-правового положения государственных инспекций, более полного использования ими полномочий, координации деятельности с другими органами контроля, улучшения работы с кадрами как о логическом продолжении совершенствования системы государственного контроля. Важным условием соответствующего функционирования государственных инспекций названо четкое разграничение компетенции смежных инспекций, а также между отдельными структурными подразделениями самих инспекций.

Сформулированы предложения по оптимизации административно-правового статуса государственных инспекций путем внесения соответствующих изменений и дополнений в действующее законодательство по указанным вопросам.

...