Державна політика України у сфері громадянства в контексті європейської інтеграції

????????? ?? http://www.allbest.ru

ЛЬВІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

25.00.01 - теорія та історія державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Державна політика України у сфері громадянства

в контексті європейської інтеграції

ШКУМБАТЮК Каріна Любомирівна

ЛЬВІВ - 2004

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник

кандидат юридичних наук, доцент

БОРДЕНЮК Василь Іванович,

Національна академія державного управління

при Президентові України, завідувач кафедри права і законотворчого процесу.

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, професор

МАЙБОРОДА Сергій Васильович,

Національна академія державного управління

при Президентові України,

декан заочного факультету;

СТЕЦЮК Петро Богданович,

Львівський національний університет

імені Івана Франка, завідувач кафедри конституційного, адміністративного

та фінансового права.

Провідна установа

Інститут законодавства Верховної Ради України, відділ проблем правової політики, м. Київ

Захист відбудеться 21 травня 2004 року о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 35.860.01 у Львівському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 79491, м. Львів, смт. Брюховичі, вул. Сухомлинського, 16, к. 220.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (79491, м. Львів, смт. Брюховичі, вул. Сухомлинського, 16).

Автореферат розісланий 20 квітня 2004 року.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради А.О. Каляєв

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Практична реалізація Україною курсу на європейську інтеграцію можлива лише за умов формування в державі таких демократичних інститутів, які відповідали б, з одного боку, стандартам і вимогам Європейського Союзу, а з іншого - забезпечували верховенство права, дотримання прав і свобод людини, повагу та захист прав національних меншин.

До таких інститутів, з якими нерозривно пов'язується вирішення зазначених вище завдань, належить інститут громадянства - основа правового становища особи як у національному, так і в міжнародному праві.

Громадянство як стійкий правовий зв'язок між особою та державою, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та обов'язках, є важливим компонентом правового статусу людини. Відображаючи принципові засади взаємовідносин особи і держави, громадянство, з одного боку, є головною умовою поширення на особу всього комплексу прав, свобод та обов'язків громадянина певної держави, а з іншого - накладає на державу відповідні обов'язки щодо громадян, зокрема в частині, що стосується їх дипломатичного захисту та представлення на міжнародній арені. Саме тому будь-яка людина буде позбавлена значної частини своїх фундаментальних прав, якщо не матиме громадянства.

Громадянство є також виявом суверенітету держави, оскільки держава має право самостійно вирішувати питання, хто може бути і є її громадянами. При цьому від того, як будуть урегульовані питання громадянства, багато в чому залежить стан і стабільність держави та її інститутів. Оптимальне розв'язання проблем взаємовідносин “особа - держава” значною мірою впливає на всі сфери державного і суспільного життя, а тому завжди перебуває в центрі уваги відповідних органів державної влади (державного управління). Із цих позицій громадянство є об'єктом державної політики.

Разом з тим процеси інтеграції України до Європейського Союзу, членство у Раді Європи зумовлюють потребу приведення її державної політики у всіх сферах суспільного і державного життя (в тому числі й у сфері громадянства) у відповідність із загальновизнаними принципами та нормами міжнародного права та права Європейського Союзу. Важливість узгодження державної політики України у сфері громадянства із цими стандартами зумовлена насамперед тим, що відмінності в законодавстві про громадянство в двох або більше державах призводять до виникнення проблем як у громадян, так і в держав у цілому. Ось чому європейські держави, в тому числі й Україна, на сучасному етапі вживають заходів щодо узгодження державної політики у сфері громадянства, вироблення єдиних підходів до регулювання питань громадянства на законодавчому рівні тощо. Саме цим зумовлюється актуальність дослідження проблем формування та реалізації державної політики України у сфері громадянства в контексті європейської інтеграції.

Важливим державно-суспільним значенням громадянства пояснюється значний інтерес до нього з боку вчених як за радянських часів, так і нині. Слід назвати таких вчених, як С.А.Авак'ян, З.К.Александров, Ю.Р.Боярс, В.Г.Буткевич, Л.Д.Воєводин, А.З.Георгіца, А.І.Денисов, Д.Л.Златопольський, С.К.Косаков, А.І.Лепешкiн, М.І.Матузов, В.Ф.Мелащенко, А.А.Мішин, В.Ф.Погорiлко, П.М.Рабiнович, С.І.Русинова, Ю.М.Тодика, П.Ф.Чалий, С.В.Черниченко, В.Є.Чiркiн, В.М.Шаповал, В.С.Шевцов, Б.В.Щетінін та інші. Однак у роботах названих авторів увага акцентувалася в основному на конституційно-правових та міжнародно-правових аспектах громадянства, питання формування та реалізації державної політики та державного управління у сфері громадянства, як правило, не аналізувались.

Це значною мірою стосується й проблем державної політики та державного управління, дослідженню яких присвячені, зокрема, праці таких вітчизняних і зарубіжних вчених, як Г.В.Атаманчука, В.Д.Бакуменка, В.І.Борденюка, П.Брауна, Т.Дая, С.Д.Дубенко, Н.Р.Нижник, Л.Пала, Г.Райта, В.А.Ребкала, В.В.Тертички, В.В.Цвєткова та інші. У згаданих працях розглядаються здебільшого загальні проблеми державної політики та державного управління. Спеціальні дослідження, які були б присвячені аналізу державної політики у сфері громадянства, фактично відсутні.

Викладене свідчить про потребу в комплексному вивченні поняття, змісту і механізмів реалізації державної політики України у сфері громадянства. Це і зумовило вибір теми й актуальність дисертаційної роботи.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертацiйного дослiдження пов'язана з науковими проблемами, над якими працює кафедра права і законотворчого процесу Національної академії державного управління при Президентові України (“Нормативно-правове забезпечення реформи державного управління та місцевого самоврядування” - державний реєстраційний номер 0103U006820).

Автором досліджувалися механізми реалізації конституційних прав громадян на участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, у виборах до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, права рівного доступу до державної служби та служби в органах місцевого самоврядування.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є науково-теоретичне обгрунтування формування та реалізації державної політики України у сфері громадянства в контексті європейської інтеграції, місця та ролі органів державного управління в практичному втіленні цієї політики в життя.

Відповідно до вказаної мети були поставлені такі завдання:

охарактеризувати стан наукової літератури з проблем державної політики України у сфері громадянства;

осмислити теоретичні аспекти інституту громадянства як явища суспільного життя та об'єкта державної політики і сформулювати визначення державної політики України у сфері громадянства;

розкрити мету, зміст та принципи державної політики України у сфері громадянства, її зв'язок з європейською інтеграцією;

системно проаналізувати законодавство України, що визначає основні засади державної політики у сфері громадянства на предмет його відповідності міжнародно-правовим (у тому числі європейським) стандартам;

визначити концептуальні підходи до вдосконалення законодавства України про громадянство щодо усунення прогалин, суперечностей та неузгодженостей у регулюванні суспільних відносин, які складаються в процесі набуття особою статусу громадянина України, збереження громадянства України та його припинення;

дослідити систему органів державного управління, їх місце та роль у формуванні та реалізації державної політики України у сфері громадянства;

виробити відповідні пропозиції і рекомендації щодо шляхів удосконалення державної політики України у сфері громадянства в контексті європейської інтеграції.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що виникають у процесі формування та реалізації державної політики у сфері громадянства, а саме з приводу набуття, збереження та припинення громадянства України, їх правове регулювання, зокрема норми Конституції України, законів та міжнародних договорів України, функції та повноваження відповідних органів державного управління. державна політика громадянство інтеграція

Предмет дослідження - державна політика України у сфері громадянства, її поняття, зміст, принципи, конституційно-правові засади та система органів державного управління, що забезпечують її реалізацію.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що теоретичне осмислення громадянства як об'єкта державної політики, аналіз норм національного законодавства та міжнародно-правових стандартів щодо громадянства дають змогу обгрунтувати поняття, зміст та принципи державної політики України у сфері громадянства і визначити засади її конституційно-правового регулювання та реалізації органами державного управління в контексті європейської інтеграції.

Методи дослiдження. В процесі дослідження дисертантом використовувалась система сучасних загальнонаукових та спеціальних методів наукового пізнання суспільних явищ і процесів, яка, зокрема, включає діалектичний метод, а також системний, історичний, логічний, структурно-функціональний, порівняльно-правовий та інші методи наукового пізнання державної політики у сфері громадянства.

Теоретичну основу дисертації становлять насамперед праці вітчизняних та зарубіжних вчених, в яких досліджувались питання громадянства, державної політики та державного управління. Поряд із цим у процесі дослідження автором використовувались також теоретичні здобутки загальної теорії держави і права, конституційного та міжнародного права, політології та інших суспільних наук.

Нормативно-правову базу дослідження становлять Конституція України, закони України та система міжнародно-правових документів, присвячених правам людини, у тому числі й праву на громадянство.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що в дисертацiйному дослiдженні здійснено комплексний аналіз державної політики України в сфері громадянства в контексті європейської інтеграції.

Елементи наукової новизни полягають, зокрема, в тому, що:

вперше розкрито поняття, зміст та принципи державної політики України у сфері громадянства, обгрунтовано її зв'язок з європейською інтеграцією;

висвітлено конституційно-правові засади державної політики України у сфері громадянства;

дістав подальшого розвитку аналіз законодавства України про громадянство з погляду його відповідності міжнародно-правовим (у тому числі європейським) стандартам та визначено шляхи його вдосконалення;

розкрито місце та роль органів державного управління, які забезпечують формування та реалізацію державної політики України у сфері громадянства;

сформульовані положення та висновки, спрямовані на визначення основ державної політики України у сфері громадянства в контексті європейської інтеграції;

виявлено проблемнi питання у досліджуваній сфері, що потребують подальшого вивчення.

Практичне значення одержаних результатів. Результатами дисертаційної роботи є обгрунтування концептуальних пiдходів до розв'язання проблеми формування, конституційно-правового закріплення та реалізації державної політики України у сфері громадянства в контексті європейської інтеграції. Це дасть змогу вирiшити конкретні питання при пiдготовцi нових i вдосконаленнi чинних законодавчих актiв, які регулюють питання громадянства України, та визначенні повноважень органів державного управління, які забезпечують реалізацію цієї політики. Положення i висновки дисертацiї можна використати в навчальному процесі та подальших дослiдженнях державної політики у сфері громадянства.

Основні положення й рекомендації дисертаційного дослідження використовувалися під час підготовки технічних завдань експертів від України для участі у діяльності робочих органів Ради Європи з питань громадянства (довідка Міністерства закордонних справ України № 3101/16-119/4-893 від 18 грудня 2003 р.) та у підготовчій роботі, пов'язаній з приєднанням України до Європейської конвенції про громадянство 1997 р. (довідка Адміністрації Президента України № 20-01/156 від 19.11.2003 р.).

Апробацiя результатiв дисертації. Основні ідеї і положення дисертаційного дослідження доповідались на міжнародних науково- практичних конференціях: Першій Європейській конференції з питань громадянства (Страсбург, 1999), “Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз” (Київ, 2002) та “Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції” (Київ, 2003).

Матеріали та результати дисертації обговорювалися на засіданнях кафедри права і законотворчого процесу Національної академії державного управління при Президентові України та міжкафедральному семінарі Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Публікації. Основні положення та результати дисертаційного дослідження викладені у дев'яти публікаціях, у тому числі в чотирьох статтях у фахових наукових виданнях.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація включає: вступ, три розділи, висновки, список використаних джерел, додатки. Повний обсяг дисертації становить 186 сторінок (основна частина - 164 сторінки), кількість використаних джерел - 230 найменувань, із них 34 - іноземною мовою.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обгрунтовано актуальність теми, зв'язок роботи з науковими програмами й темами, визначено мету, завдання, об'єкт, предмет, гіпотезу і методи дослідження, розкрито його наукову новизну та практичне значення, наведено дані щодо апробації отриманих результатів.

У першому розділі - “Теоретичні аспекти державної політики у сфері громадянства” - аналізується стан досліджень у науковій літературі проблем формування та реалізації державної політики у сфері громадянства, а також розкриваються зміст поняття громадянства як явища державно-правового життя і як об'єкта державної політики, зміст, мета й принципи державної політики України у сфері громадянства як складової загальнодержавної політики та її зв'язок з процесами європейської інтеграції.

Аналіз робіт вчених, які досліджують питання громадянства, показує, що в сучасній науковій літературі громадянство, як і раніше, розглядається здебільшого в трьох аспектах: як суб'єктивне право, як правовідносини і як правовий інститут. При цьому, незважаючи на різноманітність підходів до формування згаданого поняття, найбільш поширеним є визначення громадянства як стійкого правового зв'язку між особою та державою, за якого вони наділені взаємними правами та обов'язками як на території відповідної держави, так і поза її межами.

Як спосіб інституціоналізації взаємовідносин особи і держави громадянство зумовлює наявність у них взаємних прав та обов'язків. З одного боку, громадянство виступає як засіб захисту прав, свобод та інтересів особи, а з іншого - як інструмент забезпечення інтересів суспільства й держави, яка може вимагати від своїх громадян виконання певних обов'язків як у межах своєї території, так і поза ними. Подібний дуалізм громадянства є відображенням відповідного співвідношення прав та інтересів особи з інтересами держави, яка є формою організації суспільства. До того ж громадянство відображає реальний суверенітет держави, оскільки держава має право самостійно визначати, хто може бути і є її громадянами. Все це дає підстави стверджувати, що проблеми громадянства є обов'язковою складовою внутрішньої і зовнішньої політики держави.

У такий спосіб громадянство нерозривно пов'язується з державою як організацією політичної влади в соціально неоднорідному суспільстві. Відображенням такого зв'язку є те, що за змістом відповідних положень Конституції України тільки громадяни наділяються всією повнотою конституційних прав і свобод, у тому числі й у сфері державного управління. Саме тому громадянство віднесене до інституту конституційного права, норми якого закріплюють основні права і свободи людини і встановлюють з цією метою певну систему державної влади. Як конституційно-правовий інститут громадянство об'єднує правові норми, які регулюють суспільні відносини з приводу набуття, збереження та припинення громадянства України і визначають повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства.

Із цих позицій у роботі послідовно проводиться ідея про те, що громадянство є об'єктом відповідної державної політики, яка є складовою загальнодержавної політики. У зв'язку із цим на основі аналізу наукових праць з проблематики державної політики та державного управління подається авторське визначення державної політики у сфері громадянства та розкриваються її мета, зміст та принципи. Зокрема, державна політика у сфері громадянства визначається як системна і послідовна діяльність держави щодо набуття, збереження та припинення громадянства України, спрямована на досягнення такого рівня взаємовідносин особи і держави, який відповідатиме інтересам кожної особи й інтересам України в цілому.

Відповідно метою державної політики України у сфері громадянства є створення умов для безперешкодної реалізації прав і свобод людини і громадянина, у тому числі і права на громадянство, а також забезпечення національних інтересів, безпеки та територіальної цілісності України, інтеграції здійснюваної нею політики в загальноєвропейську.

У дисертації визначено, що основні етапи формування та розвитку державної політики України у сфері громадянства пов'язані з основними віхами українського державотворення та розвитку конституціоналізму. Зміст її зводиться ось до чого. По-перше, державна політика України у сфері громадянства спрямована на дотримання історичної справедливості стосовно набуття громадянства України вихідцями з України. По-друге, вона орієнтується на надання можливості набуття українського громадянства на основі вільного волевиявлення всіма категоріями осіб, які проживають на території України на законних підставах, без будь-якої дискримінації. По-третє, при вирішенні питань, які стосуються зміни громадянства, не допускається виникнення безгромадянства. По-четверте, забезпечується практичне втілення конституційного принципу єдиного громадянства. І, нарешті, завдяки формуванню та реалізації державної політики України у сфері громадянства відповідно до загальновизнаних принципів і норм міжнародного права створюється сприятливий режим для зближення умов набуття та припинення громадянства всіх європейських країн.

У результаті дослідження також встановлено, що принципи державної політики України у сфері громадянства, в яких відображається її сутність та зміст, закріплені в Конституції України, законах та міжнародних договорах України з питань громадянства. Система цих принципів включає в себе загальні принципи, на яких базується державна політика у будь-якій сфері (законності, дотримання основних прав людини, відкритості державної діяльності, узгодженості інтересів України та міжнародного співтовариства), а також принципи, яких дотримується держава стосовно громадянства. Це, зокрема, поєднання принципів “права грунту” і “права крові”, на яких базується українське громадянство, а також такі принципи: особистої автономії, існування в Україні єдиного громадянства; необхідності уникнення безгромадянства; права на громадянство як невід'ємного права особи; визначення законом підстав для набуття і припинення громадянства України; неможливості вигнання за межі України або видачі іншій державі громадянина України; гарантування Україною піклування та захисту своїм громадянам, які перебувають за її межами.

У другому розділі - “ Конституційно-правові засади державної політики України у сфері громадянства” - досліджуються основні етапи становлення та розвитку національного законодавства України про громадянство та аналізується його відповідність міжнародно-правовим стандартам у контексті європейської інтеграції.

Такий напрям дослідження зумовлений тим, що основні засади державної політики у всіх сферах суспільного життя, в тому числі й у сфері громадянства, визначаються, насамперед, у Конституції і законах України. До того ж наявність власного законодавства про громадянство є відображенням реального суверенітету будь-якої держави і, відповідно, її певної політики.

У роботі зазначається, що до конституційних засад державної політики у сфері громадянства належать передусім положення статті 4 Конституції України, згідно з якою “в Україні існує єдине громадянство. Підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом”. Своєрідну першооснову для визначення конституційно-правових засад державної політики у сфері громадянства створюють також відповідні положення розділу ІІ Конституції України, який визначає конституційні права, свободи та обов'язки людини і громадянина. До них належать ті положення, в яких визначаються конституційні засади організації державної влади в України, зокрема щодо права громадян України брати участь в управлінні державними справами.

Основним нормативно-правовим актом, який на законодавчому рівні визначає засади державної політики України у сфері громадянства, є Закон України “Про громадянство України” від 18 січня 2001 року. Відповідно до Конституції України він визначає правовий зміст громадянства України, підстави його набуття і припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб. Аналіз положень цього закону показує, що його спрямованість відповідає, насамперед, основним завданням державної політики України у сфері громадянства на сучасному етапі, її меті, змісту та принципам.

Водночас, як засвідчує практика застосування відповідних положень законодавства України з питань громадянства, всі питання не можуть бути вирішені лише на базі внутрішнього законодавства. Тому в роботі значна увага приділяється аналізу багатосторонніх міжнародних договорів, до яких Україна приєдналася або має намір приєднатися, а також двосторонніх міжнародних договорів України з питань громадянства передусім з державами-учасницями Співдружності незалежних держав, з якими відбувається інтенсивний міграційний обмін.

У дисертаційній роботі обґрунтовується необхідність участі України в багатосторонніх міжнародних договорах з питань громадянства, що зумовлено, насамперед, її членством у Раді Європи, а також проголошенням курсу на європейську інтеграцію, включаючи вступ до Європейського Союзу. У зв'язку із цим докладно аналізуються питання участі України в Європейській конвенції про громадянство 1997 року. Адже зазначена конвенція, яка була розроблена в рамках Ради Європи, є одним із найважливіших широкомасштабних сучасних міжнародно-правових документів, де визначаються основоположні принципи і правила стосовно громадянства фізичних осіб, з якими має узгоджуватись внутрішнє законодавство з питань громадянства держав-учасниць. Це стосується й України, яка вже підписала цю конвенцію та вживає необхідних заходів щодо її ратифікації.

У руслі такого підходу сформульовані пропозиції та рекомендації щодо приведення чинного законодавства України про громадянство у відповідність з Європейською конвенцією про громадянство. Зокрема, вони стосуються визначення термінів, що вживаються в законі, вдосконалення умов набуття громадянства України за народженням, за територіальним походженням, внаслідок встановлення над дитиною опіки чи піклування, прийняття до громадянства України, поновлення у громадянстві України та умов виходу з громадянства України і підстав втрати громадянства України; уточнення повноважень спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань громадянства і підпорядкованих йому органів та Міністерства закордонних справ України, дипломатичних представництв і консульських установ України.

За результатами аналізу відповідних положень Конституції та Закону України “Про громадянство України”, міжнародних договорів України зроблено висновок, що в Україні в основному сформовані конституційно-правові засади державної політики у сфері громадянства, які відображають її зміст і в цілому відповідають національним інтересам України та відповідним міжнародно-правовим стандартам. Проте законодавче регулювання державної політики України у сфері громадянства потребує вдосконалення, яке має полягати у внесенні змін до чинного законодавства та приєднанні до міжнародно-правових документів з питань громадянства.

У третьому розділі - “Система органів державного управління, що забезпечують реалізацію державної політики України у сфері громадянства” - розглядається система органів державного управління стосовно громадянства та розкривається їх роль, функції та повноваження у відповідній сфері державно-управлінської діяльності.

Це зумовлене насамперед тим, що державна політика у будь-якій сфері державного і суспільного життя завжди здійснюється через розгалужену систему органів державного управління, яка в широкому розумінні означає практичну діяльність усіх органів державної влади з реалізації цілей, функцій і завдань держави. Адже державна політика може бути ефективною не тільки за умови правового, а й організаційного забезпечення її реалізації. Мається на увазі те, що реалізація відповідних завдань і функцій держави, у тому числі й у сфері громадянства, об'єктивно потребує створення певного організаційного механізму. Це повною мірою стосується й державної політики України у сфері громадянства, яка також здійснюється через відповідну систему органів державного управління.

Виходячи з проголошеного в статті 6 Конституції України принципу поділу державної влади, до цієї системи належать Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади, Президент України, Кабінет Міністрів України та інші центральні та місцеві органи виконавчої влади, а також органи судової влади. Кожен з названих органів бере участь у реалізації державної політики у сфері громадянства в межах своєї компетенції.

У роботі аналізуються основні форми участі у формуванні та реалізації державної політики у сфері громадянства, насамперед Верховної Ради України, основне соціально-політичне призначення якої полягає у виконанні в межах Конституції законодавчої функції та функції парламентського контролю. Проявом участі парламенту у формуванні та здійсненні державної політики у сфері громадянства є прийняття відповідних законів України, в яких визначаються основні її засади. До того ж Верховна Рада України, встановлюючи у формі законів повноваження, форми та методи діяльності органів виконавчої влади, визначає у такий спосіб параметри їх управлінської діяльності у сфері громадянства. До проявів виконання парламентом функції парламентського контролю належить діяльність Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

Відповідні функції у сфері громадянства здійснює Президент України. За результатами аналізу повноважень Президента України як глави держави в дисертації визначені, зокрема, основні форми його участі в реалізації державної політики у сфері громадянства, до яких передусім належить видання Президентом України відповідних указів з питань громадянства. Президент України також дає відповідні доручення органам виконавчої влади та користується правом законодавчої ініціативи. Зважаючи на те, що за змістом пункту 28 статті 106 Конституції Президент України для здійснення своїх повноважень може створювати консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи та служби, в дисертації відображається також їх участь у реалізації державної політики у сфері громадянства. Йдеться, зокрема, про Управління з питань громадянства Адміністрації Президента України та Комісію при Президентові України з питань громадянства.

Державна політика у сфері громадянства реалізується в Україні також через систему центральних і місцевих органів виконавчої влади. У зв'язку із цим у роботі розглядаються, зокрема, повноваження Кабінету Міністрів України як органу загальної компетенції, який відповідно до Конституції покликаний забезпечувати здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України у всіх сферах суспільного життя, в тому числі й у сфері громадянства.

У роботі докладно висвітлюються питання участі в реалізації державної політики у сфері громадянства спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань громадянства - Міністерства внутрішніх справ України, а також Міністерства закордонних справ, дипломатичних представництв та консульських установ України, що здійснюють відповідні повноваження щодо осіб, які постійно проживають за кордоном. Такий підхід зумовлений тим, що основне навантаження зі здійснення державної політики у відповідних сферах суспільного життя несуть, як правило, органи спеціальної компетенції.

Оскільки за змістом статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини в державі, в тому числі й на громадянство, то в роботі розглядаються питання участі органів судової влади в реалізації державної політики у сфері громадянства. Так, за результатами аналізу повноважень Конституційного Суду України та судів загальної юрисдикції визначаються основні форми їх участі в реалізації державної політики у цій сфері.

Зокрема, до виявів участі Конституційного Суду України в реалізації державної політики у сфері громадянства належать: вирішення питань про відповідність законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України Конституції України; офіційне тлумачення Конституції і законів України. Крім того, Конституційний Суд України формулює висновки про відповідність Конституції України чинних міжнародних договорів України або договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов'язковість.

Виявами участі в реалізації згаданої політики судів загальної юрисдикції є розгляд скарг на рішення, дії та бездіяльність відповідних органів, до повноважень яких віднесено вирішення питань громадянства.

За результатами цього розділу визначено, що в Україні в цілому завершено створення цілісної системи органів державної влади, які забезпечують формування і реалізацію державної політики у сфері громадянства та здійснюють відповідні функції державного управління у цій сфері. Ця система охоплює: законодавчу владу - Верховну Раду України, Президента України; Кабінет Міністрів України та інші органи виконавчої влади; органи судової влади.

Однак зазначене не виключає пошуку варіантів удосконалення системи органів державного управління, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері громадянства. Це особливо стосується системи органів виконавчої влади, функції та повноваження яких потребують уточнення та узгодження з метою забезпечення ефективної реалізації державної політики у сфері громадянства в контексті європейської інтеграції. Надзвичайно важливе місце в цьому процесі має відводитися конституційній, адміністративній та судовій реформам, актуальність яких підвищилася після вступу України до Ради Європи. Адже його наслідком є прийняття Україною низки зобов'язань щодо здійснення відповідних реформ у правовій та управлінській сферах, які є передумовою її повноцінної європейської інтеграції.

ВИСНОВКИ

Проведене дисертаційне дослідження й узагальнення його результатів підтверджують, що поставлені завдання реалізовані, мета досягнута, отримані наукові результати, які характеризуються науковою новизною, практичним значенням, підтверджують гіпотезу дослідження.

За результатами дослідження сформульовані такі положення, висновки та рекомендації.

1. Аналіз праць вітчизняних і зарубіжних науковців з питань державної політики у сфері громадянства показує, що, незважаючи на значний інтерес науковців до проблематики громадянства, державної політики та державного управління, на цей час у науковій літературі відсутні комплексні дослідження державної політики у згаданій сфері. Теоретичні та концептуальні розробки науковців із цих питань присвячені лише окремим аспектам цієї проблематики, що визначає необхідність проведення комплексного дослідження державної політики України у сфері громадянства.

2. Громадянство як явище суспільного і державного життя, в якому відображається стійкий правовий зв'язок між особою та державою, що породжує для них взаємні права та обов'язки як на території відповідної держави, так і поза її межами, є об'єктом відповідної державної політики.

Державна політика України у сфері громадянства - це системна і послідовна діяльність держави з питань набуття, збереження та припинення громадянства України, спрямована на досягнення такого рівня взаємовідносин особи і держави, який відповідатиме інтересам кожної особи й інтересам України в цілому.

3. У процесі дослідження з'ясовано, що однією з головних проблем формування та реалізації державної політики України у сфері громадянства є знаходження відповідного балансу між інтересами особи, держави i суспільства, оскільки сам по собі інститут громадянства виконує подвійну функцію: з одного боку, він є засобом забезпечення i захисту прав особи, з іншого - засобом захисту інтересів держави. Тому метою державної політики України у сфері громадянства є створення умов для безперешкодної реалізації прав і свобод людини і громадянина, в тому числі і права на громадянство, а також забезпечення національних інтересів, безпеки та територіальної цілісності України, інтеграції здійснюваної нею політики в загальноєвропейську політику.

4. На зміст і порядок формування державної політики у сфері громадянства впливають історичні, культурні, соціальні, економічні, географічні особливості кожної країни окремо. Основні етапи розвитку державної політики України у сфері громадянства пов'язані з етапами українського державотворення та розвитку конституціоналізму. Її зміст зводиться ось до чого: дотримання історичної справедливості стосовно набуття громадянства України вихідцями з України; забезпечення можливості набуття українського громадянства всіма категоріями осіб, які проживають на території України на законних підставах, без будь-якої дискримінації; недопущення виникнення безгромадянства; практичне втілення конституційного принципу єдиного громадянства; сприяння зближенню умов набуття та припинення громадянства всіх європейських країн.

5. Будучи цілісним явищем, державна політика України у сфері громадянства існує в двох площинах і має два аспекти: міжнародний (державна належність), пов'язаний з правами і обов'язками між державами, що звідси випливають, і внутрішньодержавний - щодо відносин між особою і державою. Це зумовлює тісний взаємозв'язок державної політики України у сфері громадянства як складової загальнодержавної політики з євроінтеграційними процесами.

6. Принципи державної політики України у сфері громадянства, в яких відображається її сутність та зміст, визначені в Конституції, законах та міжнародних договорах України з питань громадянства. Система цих принципів включає в себе загальні принципи, на яких має базуватися будь-яка державна політика, а також принципи, яких дотримується держава стосовно громадянства.

7. Першооснову формування та реалізації державної політики у сфері громадянства утворюють відповідні положення Конституції України, в яких визнаються загальні засади конституційного ладу України, конституційні права і свободи та обов'язки людини і громадянина, включаючи право на громадянство, конституційні засади організації та діяльності органів державної влади в Україні, а також положення Закону України “Про громадянство України”, в яких відповідно до Конституції України визначаються правовий зміст та принципи громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб.

Аналіз конституційно-правових засад державної політики України у сфері громадянства показав, що законодавство України з питань громадянства в основному відповідає вимогам демократизму, поваги до прав і свобод людини і громадянина, національним інтересам України та міжнародно-правовим стандартам щодо громадянства. Водночас законодавче регулювання державної політики України у сфері громадянства ще потребує вдосконалення, яке має полягати у внесенні змін до чинного законодавства та приєднанні до міжнародно-правових документів з питань громадянства.

8. Своєрідними орієнтирами вдосконалення державної політики у сфері громадянства в контексті європейської інтеграції є відповідні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, а також ті, до яких Україна має намір приєднатися. Тому актуальним є питання участі України в Європейській конвенції про громадянство 1997 року, що підтверджує визнання Україною принципів і норм європейського права і повагу до них. Україна підписала конвенцію 1 липня 2003 року, і зараз вживаються заходи щодо її ратифікації.

9. Державна політика у відповідних сферах державного і суспільного життя, в тому числі у сфері громадянства, здійснюється через розгалужену систему органів державного управління, які беруть участь в її реалізації в межах своєї компетенції. Виходячи з проголошеного в статті 6 Конституції України принципу поділу державної влади, до цієї системи належать насамперед Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади, Президент України, Кабінет Міністрів України та інші центральні та місцеві органи виконавчої влади, а також органи судової влади.

10. За результатами дослідження функцій та повноважень органів виконавчої влади, які забезпечують реалізацію державної політики України у сфері громадянства, можна стверджувати, що специфікою державного управління у цій сфері є те, що його функції розподілені між кількома центральними органами виконавчої влади спеціальної компетенції, які до того ж тісно взаємодіють. Тому найважливішу роль тут мають відігравати завершеність і цілісність моделі організації державного управління у цій сфері. Отже, необхідно створити таку систему державних органів, що здійснювала б якісне управління у сфері громадянства під контролем українського народу, який є носієм суверенітету і єдиним джерелом державної влади в Україні (частина друга статті 5 Конституції України), як в його інтересах, так і в інтересах України.

11. З метою встановлення чітких орієнтирів для формування та реалізації державної політики України у сфері громадянства доцільним видається визначення парламентом (у формі закону) основних засад державної політики України у цій сфері. Такий закон міг би, зокрема, містити загальні положення (визначення державної політики України у сфері громадянства, її принципи та основні напрями проведення, включаючи питання міжнародного співробітництва), засади правового регулювання та державного управління.

12. Подальше вдосконалення державної політики України у сфері громадянства є одним із суттєвих факторів, який сприятиме утвердженню України як незалежної демократичної правової держави, оскільки громадянство є одним з важливих компонентів правового статусу людини. Адже за змістом відповідних положень Конституції України громадянство є однією з передумов поширення на особу значної частини політичних прав і свобод, зокрема щодо реалізації конституційних прав громадян України на участь в управлінні державними справами. Водночас приведення державної політики України у сфері громадянства (як, зрештою, в інших сферах суспільного і державного життя) у відповідність з міжнародно-правовими, в тому числі з європейськими стандартами, є важливою передумовою успішної європейської інтеграції України.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Шкумбатюк К.Л. Закон України “Про громадянство України” в світлі законодавства про громадянство Ради Європи // Командор. - 1999. - № 1. - С. 44-46.

Шкумбатюк К.Л. Гармонізація законодавства України про громадянство з міжнародним правом у контексті європейської інтеграції // Вісн. УАДУ. - 2000. - № 2. - С. 269-273.

Шкумбатюк К.Л. Громадянство як об'єкт державної політики України // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. Одес. регіон. ін-ту держ. упр. НАДУ. - 2003. - № 4 (16). - С. 103-111.

Шкумбатюк К.Л. Формування та зміст державної політики України у сфері громадянства // Ефективність державного управління: Зб. наук. пр. Львів. регіон. ін-ту держ. упр. НАДУ. - Л., 2003. - Вип. 4. - С. 63-69.

Шкумбатюк К.Л. Державна політика і державна служба (гуманітарний аспект) // Актуальні проблеми реформування державного управління: Матеріали щоріч. наук.-практ. конф. наук.-пед. персоналу, слухачів, аспірантів, докторантів Академії, 29 трав. 1997 р. / За ред. В.Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 1997. - С. 86-88.

Шкумбатюк К.Л. Державна політика України у сфері громадянства як складова європейської інтеграції // Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз: Матеріали наук.-практ. конф. / За заг. ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2002. - С. 215-216.

Шкумбатюк К.Л. Необхідність узгодження національного та європейського законодавства про громадянство // Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції: Матеріали наук.-практ. конф. / За заг. ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2003. - С. 64-66.

Шкумбатюк К.Л. Гуманітарна політика України: державний механізм реалізації // Уряду України: Президенту, законодавчій, виконавчій владі: Аналіт. розробки, пропозиції наук. та практ. працівників). - К., 1995. - Т. 3. - С. 24-32.

Shkumbatiuk K.L. Public Administration in Ukraine: organization and development // Public Administration in Transition. - Bratislava: Published by NISPAcee, 1995. - Р. 130-134.

АНОТАЦІЇ

Шкумбатюк К.Л. Державна політика України у сфері громадянства в контексті європейської інтеграції. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01 - теорія та історія державного управління. - Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. - Львів, 2004.

Дисертаційна робота присвячена комплексному дослідженню державної політики України у сфері громадянства. Зокрема, в роботі на основі аналізу відповідної наукової літератури, Конституції України, законів та міжнародних договорів України з питань громадянства розкриваються поняття, зміст, мета, принципи, конституційно-правові засади державної політики України у сфері громадянства в контексті європейської інтеграції. Досліджуються також місце і роль органів державного управління, які беруть участь у формуванні та реалізації державної політики України у сфері громадянства.

У роботі проводиться ідея, що державна політика України у сфері громадянства, з одного боку, є одним із факторів утвердження України як незалежної демократичної правової держави, а з іншого - важливою складовою європейської інтеграції України.

Положення, висновки та рекомендації, що містяться в дисертаційному дослідженні, можуть бути використані в процесі здійснення заходів щодо імплементації Україною Європейської конвенції про громадянство 1997 року, а його результати - і в навчальному процесі, а також у подальших дослiдженнях державної політики у сфері громадянства.

Ключові слова: громадянство, державна політика у сфері громадянства, зміст, принципи, повноваження, законодавство, міжнародні договори, європейська інтеграція, органи державного управління.

Шкумбатюк К.Л. Государственная политика Украины в сфере гражданства в контексте европейской интеграции. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.01 - теория и история государственного управления. - Львовский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. - Львов, 2004.

Диссертационная работа посвящена комплексному исследованию государственной политики Украины в сфере гражданства. В частности, на основании анализа соответствующей научной литературы, Конституции Украины, законов и международных договоров Украины по вопросам гражданства в работе раскрываются понятие, содержание, цели, принципы, конституционно-правовые основы государственной политики Украины в сфере гражданства в контексте европейской интеграции. Исследуются место и роль органов государственного управления, которые участвуют в формировании и реализации государственной политики Украины в сфере гражданства.

Идея диссертационной работы состоит в том, что государственная политика Украины в сфере гражданства является, с одной стороны, одним из факторов становления Украины как независимого демократического правового государства, а с другой - важной составляющей европейской интеграции Украины.

Положения, выводы и рекомендации, которые содержатся в диссертационном исследовании, могут быть использованы в процессе реализации мер, связанных с имплементацией Украиной Европейской конвенции о гражданстве 1997 года, а его результаты - и в учебном процессе, а также в дальнейших исследованиях государственной политики в сфере гражданства.

Ключевые слова: гражданство, государственная политика в сфере гражданства, содержание, принципы, полномочия, законодательство, международные договоры, европейская интеграция, органы государственного управления.

Shkumbatiuk K.L. Ukrainian public policy in citizenship within the context of European integration. - Manuscript.

The thesis for a Candidate Sciences degree in Public Administration; specialty 25.00.01 - Theory and History of Public Administration. - Lviv Regional Institute of Public Administration of the National Academy of Public Administration, Office of the President of Ukraine. - Lviv, 2004.

The dissertation covers theoretical, methodological and practical aspects of the Ukrainian public policy in citizenship within the context of European integration. The work consists of introduction, three parts/sections, conclusions and bibliography/ references.

The research analyses the definition of Ukrainian public policy in citizenship, its contents, goals and principles.

The process of developing a democratic society in Europe needs a new public policy strategy to be set up in all European States. An important part of the new public policy is the formation of Ukraine's own policy in the sphere of citizenship.

Citizenship (nationality) - the legal bond between the individual and the State - is an essential factor at all levels of human life. Each of us, as individuals, would be deprived of an important part of our most fundamental rights if we did not have a nationality.

Nationality is also an integral part of the identity of the State. But just as the identities of States are very different, so are the ways in which States have chosen to determine their citizens. If States were isolated from each other and if they co-existed in a static international community with little interaction between their populations, the determination of nationality might be an easy task of theoretical relevance only. But this is not the case. In our world there is increasing interaction between States, there are State successions and other kinds of change of sovereignty, there is growing movement of people and there are yet more marriages between people of different nationalities. In this context, States must carefully form policies that both protect their interests and meet the needs of individuals in this changing environment. In this endeavour, it is proper that governments be guided by internationally accepted standards.

The author makes the definition of Ukrainian public policy in citizenship. Ukrainian public policy in citizenship is defined as the state's system and continuous activity to acquire, keep and terminate citizenship of Ukraine for balancing interests of persons and state.

The author argues that the Ukrainian public policy in citizenship is a very important part of the successful solution of economic, social and political problems in Ukraine and creation of its integration into the European community.

This research also analyzes the Law of Ukraine “On Citizenship of Ukraine” as a basis for the formation and realization of the Ukrainian public policy in citizenship. This Law in accordance with the Constitution of Ukraine determines the legal status of citizenship of Ukraine, grounds and order of its acquisition and termination, competency of state authorities taking part in resolving the issues of citizenship of Ukraine, order of appeals against citizenship-related decisions and against actions or inactivity of state authorities, their functionaries and officials.

At the same time, the regulation of nationality, which lies primarily within a state's domestic jurisdiction, must be in line with the international law. The research focuses on the importance of the improvement of Ukrainian law in conformity with international standards in citizenship area, particularly with the standards of the Council of Europe and its 1997 European Convention on nationality. This Convention establishes principles and rules relating to the nationality of natural persons, to which the internal law of States Parties shall conform. When member states ratify the Convention, they will have to ensure that their domestic legislation complies with its principles, and when those states subsequently amend or revise their nationality laws, they will also have to do so in conformity with the Convention's principles. If conflicts arise between the nationality laws of member states, the Convention can provide a solution or a guideline to solve a problem. In this way, the Convention articulates a common standard for European nationality legislation. Ukraine signed the Convention and takes appropriate measures for it ratification.

...