Оскільки органи місцевого самоврядування розглядаються в якості самостійної владної структури, постає питання про їх зв'язок та співвідношення з державною владою. Відповідно до позиції автора, органи місцевого самоврядування незалежні від держави лише в суто громадівських справах, а у сфері політичній розглядаються як органи держави, що виконують її функції і повноваження. Відповідно до цього й ті справи, які покликані вирішувати органи місцевого самоврядування, мають поділятися на так звані “власні” і “делеговані”. Якщо при вирішенні власних справ, органи місцевого самоврядування мають діяти незалежно і самостійно від державних органів, дотримуючись лише закону, то при вирішенні “делегованих” - під контролем та адміністративною опікою відповідних державних органів.

Ефективність функціонування місцевої системи управління обумовлюється багатьма факторами, серед яких особливо слід відзначити взаємозв'язок децентралізації та деконцентрації влади, співвідношення функцій і компетенцій органів влади, їх розподіл за функціональними та галузевими принципами.

Вважаємо, що децентралізація - це поступове делегування частини державних повноважень місцевим органам влади.

Ефективною децентралізація може бути лише тоді, коли державні повноваження делегуються місцевим органам, що не є організаційно підпорядкованими органам державної влади.

Делегування повноважень, як один із способів встановлення компетенції місцевих органів публічної влади, є важливим організаційно-правовим інститутом децентралізації публічної влади, що має велике значення для всіх процесів побудови правової держави і, зокрема, для підвищення ефективності діяльності системи місцевих органів публічної влади. Він реалізується у двох формах - нормативній і договірній.

Враховуючи соціальну спрямованість та добровільний характер природи делегованих повноважень, безпосередньо процес делегування повноважень має супроводжуватись підписанням адміністративного договору.

Договір є угодою сторін, що виражає їх волю до встановлення, зміни або припинення прав та обов'язків сторін, до здійснення або утримання від вчинення юридичних дій. Нормативні договори відрізняються встановленням правил тривалого застосування для широкого кола адресатів, які повинні у відповідності з ними: видавати правові акти (постанови та ін.), укладати угоди, здійснювати юридично значущі дії.

Система місцевих органів публічної влади є складним явищем, тому що, на думку дисертанта, до цієї системи входять елементи, серед яких одні - мають чисто державну природу (місцеві державні адміністрації), інші - громадську природу (органи місцевого самоврядування). При цьому, усі зв'язки між елементами цієї системи тяжіють до врівноваження загальнодержавних і місцевих інтересів, і саме у цій площині мають відбуватися і процеси делегування повноважень. Слід відзначити, із огляду на все вищенаведене, що при цьому процес делегування повноважень можна розглядати як реалізацію інституту децентралізації публічної влади.

У другому підрозділі „Делегування повноважень між місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування” розглядаються питання делегування повноважень окремо органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій.

Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” визначає систему органів місцевого самоврядування, наділяючи при цьому кожен рівень системи відповідними повноваженнями.

Особливість делегованих повноважень полягає у тому, що виконуючи окремі функції державних органів, виконавчі органи місцевих рад тим самим беруть участь у здійсненні державної політики на місцевому рівні, яка, врешті-решт, також спрямована на забезпечення потреб відповідної територіальної громади. При цьому деякі власні та делеговані повноваження збігаються за своїм змістом. Наприклад, здійснюючи власні повноваження у сфері соціального захисту населення, виконавчі органи рад вирішують питання про надання допомоги інвалідам, ветеранам війни та праці, сім'ям загиблих військово-службовців та іншим категоріям громадян у будівництві індивідуальних жилих будинків, проведенні капітального ремонту житла тощо. Виконуючи делеговані повноваження, вони, зокрема забезпечують заходи щодо поліпшення житлових і матеріально-побутових умов інвалідів, ветеранів війни та праці.

У своїй повсякденній роботі органам місцевого самоврядування доводиться вирішувати проблеми територіальних громад за допомогою як власних, так і делегованих повноважень. За попередніми розрахунками органам місцевого самоврядування законодавчо делеговано більше 100 повноважень органів виконавчої влади, що являє собою доволі широкий діапазон спільної діяльності двох підсистем системи публічної влади. Однак в даний час ці повноваження не забезпечені в повній мірі необхідними фінансовими ресурсами (трансфертами) з державного бюджету. У зв'язку з цим видаткова частина місцевих бюджетів збільшується. Така ситуація приводить до значного зниження якості послуг та постійному зменшенню матеріальних ресурсів комунальної власності територіальної громади міста. В кінцевому результаті породжується економічна і політична нестабільність регіону.

Безпосередня діяльність місцевих державних адміністрацій регламентується Законом України “Про місцеві державні адміністрації”. Так, згідно зі статтею 1 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” місцеві державні адміністрації в межах своїх повноважень здійснюють виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізують повноваження, делеговані їм відповідною радою.

Місцеві державні адміністрації на відповідній території взаємодіють з сільськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими органами та сільськими, селищними і міськими головами, сприяють у здійсненні ними власних повноважень місцевого самоврядування, зокрема у вирішенні питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій, зміцненню матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування, контролюють виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розглядають та враховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб.

Стаття 35 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” визначає межі здійснення ними повноважень і встановлює, що місцеві державні адміністрації не мають права втручатись у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень.

Відповідно до Конституції України і зазначеного закону місцеві державні адміні-страції діють за принципом субординації, відповідальності перед Президентом України, Кабінетом Міністрів України, підзвітності та підконтрольності органам виконавчої влади вищого рівня, а також районним та обласним радам у межах делегованих повноважень, передбачених чинним законодавством.

Закон України “Про місцеві державні адміністрації” встановлює, що відповідні державні адміністрації виконують завдання, покладені на них виконавчими органами вищого рівня або відповідними (в межах своєї юрисдикції) місцевими радами (міськими, районними у містах, селищними і сільськими). Проте цей закон не визначає конкретних механізмів взаємодії між цими інституціями, даючи лише опис функцій місцевих державних адміністрацій. Це потенційно породжує питання і призводить до неефективності у відносинах між цими органами публічної влади, насамперед, пов'язаних з виконанням делегованих повноважень.

Відповідно до чинного законодавства України функції і повноваження місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування ґрунтуються на принципах галузевої компетенції. Наявність великої суміжної компетенції місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування призводить до накладок і дублювань, а звідси і втручання цих органів у “чужу сферу”, колізіям і компетенційним спорам між цими суб'єктами владних повноважень.

Компетенційний спір може бути викликаний різними причинами. Передусім він виникає внаслідок нездатності або незацікавленості відповідних органів влади у визначенні меж здійснення повноважень, що приводить до вже зазначеного вище дублювання і паралелізму. Також це може відбуватися внаслідок прямого або опосередкованого втручання одного органу у вирішення питань, які складають компетенцію іншого органу, що може приймати форму фактичного присвоєння повноважень останнього і створення перешкод для їх самостійного здійснення. Недосконале правове закріплення статусу органів влади також дуже часто приводить до нечіткого визначення цілей, завдань, функцій, прав і обов'язків відповідних органів.

Вважається, що найефективнішим способом вирішення компетенційних спорів є їх судовий розгляд, і безпосередньо спеціалізованими адміністративними судами. Законодавство України передбачає можливість звернення до суду суб'єктів делегованих повноважень з вимогою скасувати незаконні акти, що посягають на їх прерогативи.

На даний момент, функції держави та обласних та районних рад перемішані у межах однієї й тієї ж місцевої державної адміністрації. Подібна система існувала у Франції до 1982 року. Саме з метою розвитку децентралізації від зазначеної системи відмовилися й передали виконавчі повноваження разом із відповідними адміністративними засобами виборним головам генеральних та регіональних рад.

На політичному і науковому зрізі точиться дискусія щодо питання, а чи потрібні місцеві органи виконавчої влади у нинішньому їх вигляді, можливо Україну чекає майбутнє за французьким сценарієм, де головна роль вирішення місцевих справ відводиться органам місцевого самоврядування, за діяльністю яких пильно „наглядають” представники держави на місцях - префекти.

Досвід Франції щодо розбудови і розширення повноважень місцевого самоврядування може бути корисним і для України у її важкому просуванні по шляху побудови справді демократичної держави.

Третій підрозділ „Правове регулювання матеріального та фінансового забезпечення реалізації делегованих повноважень”. Одним із важливих принципів Європейської хартії місцевого самоврядування є принцип фінансово-економічної самостійності, закріплений в її статті 9.

делегування повноваження публічний влада

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення результатів дослідження і пропонується нове розв'язання наукових завдань, пов'язаних з делегуванням повноважень місцевими органами влади, формулюються конкретні пропозиції та рекомендації, основні з яких наступні:

1. Проблема делегованих повноважень має виключне значення для всіх державно-правових реформ, оскільки напряму впливає на процес і обсяг реалізації прав і свобод громадян, тому що стан реалізації прав і свобод людини прямо залежить від ефективності діяльності системи органів державної влади і системи органів місцевого самоврядування. Враховуючи те, що делегування повноважень є відносно новим, малодослідженим явищем, воно відповідно потребує розвитку і удосконалення. Відсутність досліджень інституту делегованих повноважень стає на заваді нормальному становленню, розвитку і взаємодії місцевих органів публічної влади.

2. Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядуванння є складовими системи місцевих органів публічної влади. Виконання органами місцевого самоврядування делегованих державних повноважень не дає підстав на включення органів місцевого самоврядування до системи органів державної влади.

3. Зважаючи на те, що правові норми, які врегульовують питання делегування повноважень “розпорошені” у законодавстві України, вважається за доцільне прийняття єдиного закону “Про делеговані повноваження”, який би закріпив основні положення делегованих повноважень, визначив суб'єктний склад делегованих повноважень, врегулював процес делегування повноважень, встановив порядок передачі фінансових та/або матеріальних ресурсів на виконання делегованих повноважень, визначив відповідальність за невиконання делегованих повноважень, закріпив систему контролю за реалізацією делегованих повноважень та встановив порядок розгляду спірних питань, що виникають в ході реалізації делегованих повноважень.

4. Доцільно встановити на законодавчому рівні невичерпний перелік повноважень, які можуть бути делеговані делегуючим суб'єктом, і вичерпний виключний перелік повноважень, які взагалі не можуть бути делеговані. При цьому до повноважень, які взагалі не можуть бути делеговані доцільно віднести повноваження, які мають загальнодержавне значення, в т.ч.: забезпечення національної безпеки, охорона державної таємниці тощо.

5. Норми про делегування повноважень від органів державної влади органам місцевого самоврядування, так само як і від органів місцевого самоврядування органам державної влади повинні викладатися не імперативним, а диспозитивним способом.

6. В процесі делегування повноважень, делегуючий суб'єкт наділяє власними повноваженнями делегованого суб'єкта. При цьому делегуючий суб'єкт формально не втрачає зазначені повноваження, вони залишаються в його компетенції, він лише надає право їх реалізації делегованому суб'єкту на певний час і на певній території. У делегованого ж суб'єкта внаслідок отримання делегованих повноважень розширюється перелік повноважень, але він є підконтрольним в частині виконання делегованих повноважень делегуючому суб'єкту.

7. На думку дисертанта, необхідно законодавчо закріпити можливість повернення делегованих повноважень до делегуючого суб'єкту, у разі невиконання або неналежного виконання суб'єктом, якому делегуються повноваження, цих повноважень і вирішити при цьому питання про судовий розгляд спорів, що виникають з адміністративно-договірних відносин у сфері делегування повноважень.

8. Вважається, що окрім визначених вже ознак юридичної природи делегованих повноважень їй властиві наступні обов'язкові ознаки: 1) делегування повноважень має базуватися на вільному волевиявленні обох суб'єктів делегування; 2) делегування повноважень повинно супроводжуватися укладенням адміністративного договору; 3) делегування повноважень має обов'язково супроводжуватися передачею фінансових та/або матеріальних ресурсів для забезпечення належної реалізації делегованим суб'єктом делегованих повноважень; 4) делегований суб'єкт несе юридичну відповідальність за належне виконання делегованих повноважень.

9. З урахуванням природи делегованих повноважень в результаті дисертаційного дослідження дисертант пропонує авторські визначення понять “делеговані повноваження” і “делегування повноважень”.

Делеговані повноваження - власні повноваження делегуючого суб'єкта, що надаються з метою найбільш ефективної їх реалізації делегованому суб'єкту шляхом укладення адміністративного договору або за законом.

Делегування повноважень - процес передачі власних повноважень делегуючого суб'єкта делегованому суб'єкту, який базується на вільному волевиявленні обох суб'єктів делегування, здійснюється для найбільш ефективної реалізації зазначених повноважень, супроводжується передачею відповідних фінансових та/або матеріальних ресурсів і оформлюється шляхом укладення адміністративного договору або відповідним законодавчим актом.

Відповідно, суб'єкт делегування - орган публічної влади, що приймає участь у процесі делегування повноважень

10. Делегування повноважень, як один із способів встановлення компетенції місцевих органів публічної влади, є важливою складовою частиною децентралізації виконавчої влади, що має велике значення для всіх процесів побудови правової держави і, зокрема, для підвищення ефективності діяльності системи місцевих органів публічної влади.

11. Система органів публічної влади має бути збалансованою, в ній неможливі елементи дублювання та домінування однієї управлінської структури над іншою. Законодавчо мають бути розмежовані поняття “повноваження державної влади (органу виконавчої влади)”, “повноваження місцевого самоврядування”. До повноважень державної влади мають бути віднесені повноваження, наслідки виконання яких пов'язані із інтересами населення України в цілому, в той час, як наслідки виконання повноважень місцевого самоврядування спрямовані на безпосереднє забезпечення життєдіяльності територіальної громади, пов'язані з її інтересами.

Необхідно внести відповідні зміни та доповнення до чинних Законів України “Про місцеві державні адміністрації” та “Про місцеве самоврядування в Україні” з урахуванням необхідності перерозподілу функцій та повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, вирішення питання про можливість утворення на обласному та районному рівнях виконавчих органів відповідних рад, регламентувати на законодавчому рівні порядок розгляду і розв'язання компетенційних спорів між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади.

12. Правове і організаційне забезпечення формування матеріальних та фінансових основ місцевого самоврядування має базуватися на основі чіткого визначення статусу комунальної власності, внутрішніх та зовнішніх джерел формування місцевих бюджетів та позабюджетних коштів місцевого самоврядування, забезпечення самостійності місцевих бюджетів, розроблення та запровадження механізму фінансового вирівнювання для забезпечення мінімальних соціальних стандартів у межах всієї території країни.

13. Ефективна реалізація делегованих повноважень можлива лише тоді, коли держава зможе реально забезпечувати їх фінансування. Необхідно чітко визначити у Бюджетному кодексі України порядок фінансування делегованих повноважень. При цьому необхідно відокремлювати зазначені джерела доходів місцевих бюджетів від власних доходів. Виконання власних повноважень органів місцевого самоврядування має забезпечуватися власними надходженнями та державними трансфертами, коли власних ресурсів недостатньо. Виконання делегованих повноважень має в повному обсязі фінансуватися з державного бюджету, коли делегуються державні повноваження або у випадку делегування власних повноважень органів місцевого самоврядування, в порядку, передбаченому адміністративним договором.

14. Необхідно усунути недоліки в законодавстві України стосовно можливості „переделегування” повноважень, які, зокрема, мають місце у Бюджетному кодексі України і полягають у тому, що Бюджетним кодексом України закріплено порядок передачі видатків на виконання делегованих державних повноважень між місцевими бюджетами, що, відповідно, припускає можливість здійснення „переделегування” делегованих державних повноважень. Адже зазначене положення суперечить природі делегованих повноважень.

15. Необхідно законодавчо врегулювати питання правового статусу комунальної власності, порядок передачі об`єктів комунальної власності у зв`язку з делегуванням повноважень; встановити перелік об'єктів комунальної власності, які не можуть бути відчужені або приватизовані тощо.

16. Більшість з статутних документів територіальних громад являє собою систему адаптованих до місцевих умов норм чинного законодавства України про місцеве самоврядування. Необхідно запровадити практику вирішення неврегульованих законодавством питань на місцях у статутах територіальних громад. Вважається за доцільне також безпосередньо у статутах врегульовувати порядок передачі повноважень, відповідальність суб'єктів делегування за невиконання чи неналежне виконання делегованих повноважень, інші процедурні питання, що виникають в ході реалізації делегованих повноважень.