Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ Президентові України

УДК 352.07:336.1/.2

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

УДОСКОНАЛЕННЯ СИСТЕМИ УПРАВЛІННЯ МІСЦЕВИМИ ФІНАНСОВИМИ РЕСУРСАМИ

КАЛІНЮК Наталія Валеріївна

25.00.04 - місцеве самоврядування

Київ - 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник - кандидат наук з державного управління

МЕЧИНСЬКИЙ Олексій Борисович,

ТОВ “Гарантія-аудит”, генеральний директор.

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, професор

КУЙБІДА Василь Степанович,

Міжрегіональна академія управління персоналом, віце-президент;

кандидат юридичних наук, доцент

ПУХТИНСЬКИЙ Микола Олександрович,

Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України при Президентові України, голова.

Провідна установа - Науково-дослідний економічний інститут Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України,

відділ проблем регіональної економіки, м. Київ.

Захист відбудеться 6 червня 2005 р. о 16.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.02 у Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, к 212.

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 5 травня 2005 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради О.В. Жабенко

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Трансформаційні процеси, що тривають у системі державного управління та місцевого самоврядування України з часу здобуття незалежності, обумовили необхідність пошуку нових наукових підходів до розв'язання проблеми забезпечення фінансової самостійності місцевого самоврядування.

Положеннями Європейської хартії місцевого самоврядування за місцевими органами влади закріплено право на власні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень. Фінансова самостійність гарантована Конституцією України, її зміцненню сприяла ціла низка прийнятих нормативно-правових актів. Але дана проблема набула ще більшої гостроти у зв'язку з необхідністю проведення адміністративно-територіальної реформи, розширенням повноважень місцевого самоврядування.

Взаємовідносини між центральними й місцевими органами влади в частині виконання останніми покладених на них повноважень щодо забезпечення життєдіяльності населення та розвитку території і наявності необхідних для цього фінансових ресурсів у всіх країнах світу, насамперед високорозвинутих, завжди були й залишаються на сьогодні предметом обговорень, дискусій, наукових досліджень, навіть елементом політичної боротьби. Проблема фінансової самостійності місцевого самоврядування не втрачає своєї актуальності протягом усього процесу розвитку суспільно-політичних та економічних відносин будь-якої країни. Особливо це характерно для країн, у яких здійснюються глобальні трансформаційні процеси. Не є винятком і Україна.

Вирішення перелічених питань, безумовно, потребує гармонізації поточного законодавства з тими завданнями, які мають розв'язувати органи місцевого самоврядування щодо життєзабезпечення населення та соціально-економічного розвитку підпорядкованих їм територій. Це, передусім, стосується вдосконалення управління місцевими фінансовими ресурсами, розгляду комплексу пов'язаних з ним проблем системного характеру. До них слід віднести діяльність органів місцевого самоврядування щодо підвищення ефективності механізмів управління фінансовими ресурсами.

Прийняття Бюджетного кодексу України сприяло вирішенню проблеми фінансового забезпечення місцевого самоврядування. Проте через відсутність відповідних механізмів їх реалізації місцеві органи влади не завжди можуть застосувати його положення повною мірою, що призводить до неефективного управління місцевими фінансовими ресурсами й свідчить про наявність у практиці управління ними певних недоліків.

Незважаючи на загальне поліпшення ситуації у сфері управління фінансами, особливої актуальності набуває розв'язання теоретичних і практичних аспектів удосконалення управління місцевими фінансовими ресурсами, зокрема таких складових фінансового механізму, як контроль, аналіз та оцінка.

Теоретичним підґрунтям проведеного дослідження стали наукові праці з державного управління і місцевого самоврядування таких українських та зарубіжних учених, як В.М. Бабаєв, В.Д. Бакуменко, В.М. Вакуленко, В.Є. Воротін, Л.М. Зайцева, О.С. Ігнатенко, В.М.Князєв, В.С. Куйбіда, О.Ю. Лебединська, В.І. Луговий, Н.Р. Нижник, М.О. Пухтинський, С.М. Серьогін, Ю.П. Шаров, Г.В. Атаманчук, В.А. Козбаненко, В.Є. Чіркін, Г. Райт та ін.

Зміцнення фінансових засад місцевого самоврядування, функціонування окремих елементів системи управління місцевими фінансами, удосконалення механізмів управління формуванням та використанням фінансових, передусім бюджетних, ресурсів - усі ці питання постійно перебувають у центрі уваги вітчизняної та зарубіжної науки.

Значний внесок у їх розробку зробили такі українські науковці, як О.Д. Василик, О.П. Кириленко, В.І. Кравченко, О.П. Крайник, І.О. Луніна, Ю.І. Ляшенко, В.М. Опарін, К.В. Павлюк, Ю.В. Пасічник, І.В. Розпутенко, В.М. Федосов, І.Я. Чугунов, М.Г. Чумаченко, С.І. Юрій, В.В. Юрчишин та ін. Дослідженню вищезазначених питань присвячені наукові праці російських учених В.В. Бурцева, В.В. Іванова, Г.Б. Поляка, В.М. Родіонової, Б.М. Сабанті, Є.А. Уткіна, А.Н. Широкова, М.І. Яндієва, зарубіжних науковців Дж. Аронсона, Р. Бленда, К. Давея, Дж.Петерсена, Д. Стігліца, Т. Треверса, Т.М. Хорвата, С. Чапкової та ін.

Проте низка питань щодо методів та механізмів організації процесу управління місцевими фінансовими ресурсами, проведення оцінки фінансового стану місцевого самоврядування, розробки й реалізації механізмів забезпечення стійкості місцевих бюджетів ще не знайшли достатнього науково-теоретичного й методичного вирішення і потребують подальшого вивчення й уточнення з позицій державного управління. Удосконалення потребують також правові, організаційні, функціональні аспекти управління фінансовою базою місцевого самоврядування. Усе вищевикладене й зумовило вибір теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконувалась на кафедрі управління містом Національної академії державного управління при Президентові України в межах комплексного наукового проекту “Державне управління та місцеве самоврядування” (РК 0199U002827) - тема дослідження “Основні напрямки вдосконалення територіальної організації влади та управління в контексті проведення Адміністративної реформи в Україні”, в якій автор дисертації була виконавцем.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є науково-теоретичне обґрунтування положень щодо удосконалення системи управління фінансовими, зокрема бюджетними, ресурсами місцевого самоврядування.

Для досягнення поставленої мети були визначені наступні завдання:

здійснити аналіз вітчизняної та зарубіжної літератури, нормативно-правової бази й визначити напрями дослідження;

уточнити наявний понятійний апарат у сфері управління фінансовими, зокрема бюджетними, ресурсами місцевого самоврядування щодо категорії “фінансово-економічна стійкість місцевого бюджету”;

дослідити й охарактеризувати структурні елементи системи управління місцевими фінансовими ресурсами;

розкрити процес здійснення контролю й аналізу органами місцевого самоврядування, запропонувати можливі напрями їх удосконалення;

розробити механізм моніторингу фінансового розвитку місцевого самоврядування;

сформулювати пропозиції щодо підвищення ефективності процесу управління фінансовими ресурсами місцевого самоврядування.

Об'єкт дослідження - фінансові ресурси органів місцевого самоврядування й основна їх складова - місцеві бюджети.

Предмет дослідження - система управління фінансовими, зокрема бюджетними, ресурсами місцевого самоврядування.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що створення надійних правових та економічних гарантій ефективності управління місцевими фінансовими ресурсами потребує вдосконалення теорії управління ними та проведення поглибленого аналізу сучасної практики їх формування й використання, а впровадження запропонованих теоретичних положень і практичних рекомендацій, розроблених у результаті дослідження, дадуть можливість більш раціонально підійти до удосконалення системи управління місцевими фінансовими ресурсами.

Методи дослідження. Теоретичною та методологічною основою дисертаційного дослідження слугували фундаментальні положення теорії державного управління та економічної науки, нормативно-правова база України, зокрема Конституція України, закони України, укази Президента України, нормативні документи Кабінету Міністрів України, а також наукові праці вітчизняних і зарубіжних учених у галузі державного управління та місцевого самоврядування, державних і місцевих фінансів, оподаткування.

Для досягнення поставленої в дисертації мети використовувалися такі загальнонаукові методи дослідження, як: системний підхід (для вивчення структурних елементів системи управління місцевими фінансовими ресурсами); порівняльний, економічний аналіз (при визначенні динаміки та структури доходів і видатків місцевих бюджетів, при здійсненні оцінки фінансового стану місцевого самоврядування та бюджетної стійкості); системний аналіз економічних та управлінських явищ і процесів, проблемно-орієнтовний метод (для наукового обґрунтування стратегічних напрямів розвитку управління місцевими фінансами); компаративний (у процесі зіставлення фінансових та податкових систем зарубіжних країн); синтез (при визначенні основних напрямів наукових досліджень з теми роботи, узагальненні зарубіжного досвіду в створенні механізмів управління процесами формування й використання фінансових ресурсів на місцевому рівні). На основі системно-аналітичного методу зроблене теоретичне узагальнення наукових концепцій, розробок і пропозицій провідних вітчизняних та зарубіжних учених, присвячених формуванню й використанню фінансових ресурсів місцевого самоврядування. Сукупність вищезазначених методів і прийомів складає методику дисертаційного дослідження.

Інформаційну базу дослідження становили матеріали центральних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також аналітичні огляди та науково-методичні публікації з досліджуваної проблеми в періодичних виданнях, матеріали науково-практичних конференцій і семінарів.

Наукова новизна одержаних результатів дослідження полягає у визначенні структурних елементів системи управління місцевими фінансовими ресурсами та встановленні взаємозв'язків між ними, обґрунтуванні й використанні низки нових понять у сфері управління фінансовими ресурсами місцевого самоврядування.

Унаслідок проведеного наукового дослідження у роботі вперше:

розроблено механізм моніторингу фінансового розвитку місцевого самоврядування, який дає можливість встановити сукупність факторів, що впливають на фінансовий стан місцевого самоврядування;

запропоновано критерії оцінки ефективності процесів функціонування фінансової системи й управління бюджетними ресурсами на місцевому рівні;

сформульовано та змістовно обґрунтовано поняття:

“інтегральна ліквідність системи місцевих фінансів”, яка дає змогу оцінити ефективність функціонування та регулювання фінансової системи території;

“бюджетний ризик”, який з точки зору місцевих бюджетів є ризиком недоодержання коштів у бюджет будь-якого рівня;

уточнено визначення категорії “фінансово-економічна стійкість місцевого бюджету”, яка відображає такий стан доходів і видатків бюджету, що надає органам місцевого самоврядування можливість повного та своєчасного виконання покладених на них повноважень;

дістали подальшого розвитку:

дослідження елементів системи управління фінансовими ресурсами, таких як фінансовий та бюджетний контроль, аналіз і оцінка, а також шляхи їх удосконалення;

визначення шляхів підвищення якості системи управління місцевими фінансами;

показники оцінки фінансово-економічної стійкості та шляхи її підвищення;

розробка напрямів зміцнення фінансової бази місцевого самоврядування.

Практичне значення одержаних результатів визначається тим, що висновки та рекомендації, а також матеріали дисертаційного дослідження використані в діяльності Головного фінансового управління Одеської обласної державної адміністрації (довідка про впровадження № 11-18 від 28 січня 2005 р.), управління фінансів Одеської міської ради (довідка про впровадження № 129 від 31 січня 2005 р.), у процесі розробки програми соціально-економічного розвитку міста Южний Одеської області (довідка про впровадження № 1-23-89 від 1 лютого 2005 р.). Основні положення дисертаційного дослідження використані в навчальному процесі Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України при розробці курсів: “Управління місцевими фінансами та бюджетом”, “Державні фінанси і бюджетний процес”, “Основи державного управління та місцевого самоврядування” (довідка про впровадження № 01/13/62 від 28 січня 2005 р.).

Теоретична й практична значущість дослідження полягає також у тому, що рекомендації та пропозиції, сформульовані автором на підставі проведеного в роботі аналізу, та запропоновані в дисертаційній роботі теоретичні положення й концептуальні підходи можуть застосовуватись державними й місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування при розробці стратегічних планів економічного розвитку міст та регіонів, бюджетів і програм соціально-економічного й культурного розвитку адміністративно-територіальних одиниць України.

Виявлені в процесі дослідження теоретичні підходи й запропоновані методичні розробки можуть бути використані і при розробці або вдосконаленні навчальних курсів “Управління місцевими фінансами та бюджетом”, “Місцеве самоврядування”, “Регіональна економіка”, у процесі підготовки фахівців з державного управління, підвищення кваліфікації державних службовців у Національній академії державного управління при Президентові України та інших навчальних закладах і організаціях, що виконують ці функції.

Запропоновані в дисертаційній роботі теоретичні положення, висновки й рекомендації також можуть бути використані:

для подальшого поглиблення науково-методологічних засад і формування категоріального апарату у сфері науки державного управління;

у діяльності органів місцевого самоврядування з метою підвищення ефективності управління фінансовими, зокрема бюджетними, ресурсами.

Апробація результатів дисертації. Результати, одержані здобувачем у процесі дослідження, доповідались на таких науково-практичних конференціях:

науково-практичній конференції за міжнародної участі “Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз” (м. Київ, 2002);

науково-практичній конференції “Бюджет та фінансовий контроль у державному управлінні” (м. Харків, 2002);

науково-практичній конференції за міжнародної участі “Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції” (м. Київ, 2003);

науково-практичній конференції за міжнародної участі “Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління” (м. Київ, 2004);

науково-практичній конференції “Державна стратегія управління місцевим та регіональним розвитком: форми, методи та актуальні проблеми реалізації” (м. Одеса, 2004);

Публікації. Результати дослідження викладені в дванадцяти друкованих роботах, шість із яких у фахових виданнях, а також у п'яти матеріалах конференцій. Опубліковані праці належать особисто автору. Їх обсяг становить 5,19 друкованих аркуша, із яких 3,24 друкованих аркуша - у фахових виданнях.

Структура дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Повний обсяг дисертації становить 225 сторінок, містить 9 рисунків, 5 таблиць, 18 додатків. Список використаних джерел налічує 265 найменувань.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми, вказано на зв'язок роботи з дослідженнями Національної академії державного управління при Президентові України, визначаються мета, завдання, об'єкт, предмет, гіпотеза і методи дослідження, оцінюється ступінь наукової розробленості проблеми, висвітлюється наукова новизна й практичне значення одержаних результатів, наводяться дані щодо їх впровадження та апробації.

У першому розділі - “Теоретичні засади управління місцевими фінансовими ресурсами” - проведено дослідження теоретичних засад управління фінансовими ресурсами місцевого самоврядування та сутності фінансових ресурсів як інструменту економічного розвитку місцевого самоврядування.

У дисертації проаналізовано стан наукових досліджень з питань фінансового забезпечення місцевого самоврядування, бюджетного процесу та міжбюджетних відносин, вивчені наукові праці вітчизняних і зарубіжних учених, які присвячені дослідженню теоретичних основ ефективності державного управління й управління місцевими фінансами.

Аналіз наукових праць (О.Д.Василика, О.П.Кириленко, В.І.Кравченка, І.О.Луніної, Ю.І.Ляшенка, Л.В.Панкевич, І.О.Федіва та ін.) дозволив визначити напрями дослідження щодо вирішення завдання впровадження якісно нових підходів до управління фінансовими ресурсами на місцевому рівні. Перший напрям пов'язаний з обґрунтуванням теоретичних засад управління місцевими фінансовими ресурсами. Другий - з виробленням механізмів реалізації поставлених цілей та завдань.

Більшість із дослідників зосереджували основу увагу на аналізі основ теорії місцевих фінансів, сутності, закономірностей становлення і розвитку місцевих бюджетів, розширення їх дохідної бази, вивченні міжбюджетних відносин, але меншою мірою досліджувалися питання управління місцевими фінансовими ресурсами.

Аналіз літературних джерел дав підставу зробити висновок, що теорія управління місцевими фінансовими ресурсами ще не розроблена достатньою мірою. Базуючись на положеннях теорії управління, теорії фінансів, економічної науки, встановлено, що при розробці концептуальних засад удосконалення системи управління фінансовими ресурсами місцевого самоврядування та пошуку шляхів підвищення ефективності управління ними насамперед повинна бути забезпечена чіткість і однозначність понятійного апарату. Відзначається, що в науковій літературі пропонуються різні визначення сутності місцевих фінансів та місцевих фінансових ресурсів.

У дисертаційній роботі під “місцевими фінансовими ресурсами” розуміються грошові кошти місцевого самоврядування та фінансові ресурси підприємств і організацій, населення, що утворюються в процесі відносин, пов'язаних з розподілом і перерозподілом частини вартості валового внутрішнього продукту та залучаються органами місцевого самоврядування для забезпечення економічного й соціального розвитку території.

На підставі узагальнення наявного досвіду у сфері формування фінансових ресурсів місцевого самоврядування встановлено, що до місцевих фінансових ресурсів належать доходи місцевих бюджетів (у тому числі трансферти, ресурси цільових фондів); ресурси підприємств та організацій усіх форм власності; інвестиції, місцеві запозичення та кошти населення.

Досліджено, що фінансові ресурси місцевого самоврядування можуть бути класифіковані: 1) за способами використання: на кошти, що спрямовуються на утримання невиробничої сфери та покриття суспільних потреб територіальної громади та на кошти, що направляються на цілі нагромадження; 2) за напрямами використання: на поточні - ресурси, що направляються на покриття поточних витрат для підтримання життєдіяльності території; на інвестиційні - витрати на соціально-економічний розвиток території; 3) за характером формування: на власні та залучені, у тому числі позичкові; 4) за характером використання: на універсальні та цільові.

Огляд зарубіжних фінансових систем показав, що основним дохідним джерелом місцевих бюджетів є податкові надходження. Серед податкових надходжень домінують місцеві податки, які розподіляються на три групи: податки на майно (найчастіше обмежуються податком на нерухомість); прибутковий податок з громадян та податок на прибуток підприємств; податки з оборотів по реалізації товарів та послуг. Поточні доходи також формуються за рахунок неподаткових надходжень (в основному плата за користування) та міжбюджетних трансфертів. Позики використовуються місцевими органами влади зарубіжних країн здебільшого для фінансування капіталовкладень.

У розділі визначено систему управління місцевими фінансовими ресурсами як сукупність таких елементів, як суб'єкт, об'єкт управління, фінансовий механізм, функціонування яких спрямовано на досягнення поставлених цілей фінансового управління. Встановлено, що управління місцевими фінансовими ресурсами є циклічним процесом, який складається з послідовності етапів планування, регулювання, обліку, контролю, аналізу та оцінки, а також підвищення якості управління.

фінансовий ресурс місцевий самоврядування



Структурна схема системи управління місцевими фінансовими ресурсами

Доведено, що ефективне функціонування системи управління фінансовими ресурсами місцевого самоврядування може бути забезпечене за рахунок підвищення дієвості фінансового аналізу та контролю, використання в управлінській діяльності сучасних інформаційно-комунікаційних технологій, організації проведення комплексної оцінки фінансового стану місцевого самоврядування, а також удосконалення методів виконання розпорядчих, контрольних, планувальних, облікових та інших операцій, пов'язаних із реалізацією функцій справляння податків, формуванням місцевих бюджетів, використанням бюджетних ресурсів тощо.

У другому розділі - “Функціональний механізм управління місцевими фінансовими ресурсами” - аналізуються система управління місцевими, зокрема бюджетними, ресурсами й такі основні складові фінансового механізму системи, як планування, регулювання, облік і контроль, аналіз та оцінка.

Установлено, що органи місцевого самоврядування здійснюють процес управління фінансовими ресурсами через відповідний фінансовий механізм, основними складовими якого є фінансові методи, інструменти (ставки податків, фінансові санкції, позики, субсидії тощо) та нормативно-правове, організаційне й інформаційне забезпечення. Автор виходить з того, що процес управління фінансовими ресурсами включає не тільки управління об'єктом, але й удосконалення фінансового механізму управління, організації діяльності суб'єкта управління.

Визначено основні принципи, на яких ґрунтується процес управління бюджетом, - це принципи планомірності, системності, цілеспрямованості, стратегічної спрямованості. Крім цього, пропонується виділяти такі принципи управління бюджетними ресурсами на місцевому рівні, як наукове обґрунтування, врахування досвіду минулого й екстраполяція його на майбутнє; контроль за виконанням прийнятих рішень; єдність системи інформаційного обміну між учасниками бюджетного процесу; координація та концентрація фінансових потоків на пріоритетних напрямах розвитку території тощо.

Основними завданнями бюджетного управління, які тісно взаємопов'язані, є забезпечення високої фінансової стійкості місцевих бюджетів та зниження бюджетних ризиків. Перше завдання може бути реалізоване шляхом проведення ефективної бюджетно-податкової політики, забезпечення сприятливого інвестиційного клімату, формування доходів території за рахунок різних джерел та ефективного використання коштів. Друге завдання передбачає оцінку окремих видів ризиків, їх запобігання та мінімізацію.

Органи місцевого самоврядування, маючи інформацію про можливий ризик бюджету, можуть вжити заходів щодо ефективнішого управління бюджетом. Визначення ризику бюджету дозволить вирішувати наступні завдання: встановити величину очікуваного виконання бюджету з поправкою на ризик та виявляти причини ризику бюджету і шляхи його нейтралізації. Зазначається, що сфера бюджетних відносин ще не одержала достатнього методичного й організаційно-правового забезпечення здійснення реальної оцінки бюджетного ризику.

Встановлено, що незважаючи на певний прогрес у напрямі вдосконалення системи управління фінансовими ресурсами, всі її елементи функціонують із низьким рівнем ефективності. Це стосується процесу формування та виконання бюджету, здійснення бюджетного аналізу й контролю, а також прозорості бюджету.

У розділі розглянуто завдання, принципи та методи здійснення бюджетного контролю, робиться акцент на здійсненні постійного моніторингу за використанням коштів, результати якого мають підлягати обов'язковій публікації в засобах масової інформації та у вигляді окремих звітів.

Аналіз практики контролю у фінансово-бюджетній сфері свідчить про те, що для досягнення комплексності контрольних процедур необхідно розробити організаційно-правовий, інформаційний, методичний та інші різновиди системного забезпечення фінансового контролю. Недосконале правове поле, орієнтація на здійснення подальшого, а не попереднього, контролю, його недостатня ефективність є причинами високого рівня правопорушень у фінансовій сфері, неможливості ефективного їх усунення. Крім цього, відсутнє належне наукове, інформаційно-технічне й кадрове забезпечення діяльності контролюючих органів. Залишається не прийнятим Закон України “Про фінансовий контроль в Україні”, який регламентував би діяльність усіх контролюючих органів держави. Отже, можна говорити про відсутність цілісної системи фінансового контролю в країні. Зазначене дало змогу констатувати, що базовою умовою вдосконалення державного фінансового контролю має бути створення єдиного правового поля розвитку системи фінансового контролю й закріплення за його суб'єктами контрольних функцій у законодавчому порядку.

Вивчення функціонального механізму управління фінансовими ресурсами дало можливість встановити важливість такого інструменту управління, як оцінка ефективності бюджетних програм. Її використання сприяє здійсненню аналізу результативності використання бюджетних коштів згідно з метою та завданнями бюджетної програми. Важливим інструментом визначення результативності бюджетного процесу і функціонування фінансової системи в цілому є фінансовий моніторинг. Його проведення надає змогу отримувати інформацію стосовно результатів діяльності органів місцевого самоврядування, а також ефективно управляти бюджетними коштами, від чого безпосередньо залежить розвиток території.

Зазначається, що наявна сьогодні система управління місцевими фінансами характеризується недостатньо ефективними механізмами аналізу фінансового стану місцевого самоврядування та бюджетних показників, який необхідний місцевим органам влади для оцінки формування бюджету, його дохідної та видаткової частин; визначення можливостей зниження фінансових витрат території, а також шляхів збільшення дохідної частини бюджету та ін. Дисертантом обґрунтовані основні принципи і завдання аналізу функціонування системи місцевих фінансів. Методика аналізу має бути спрямована не на ускладнення механізмів проведення, а на підвищення його якості. Комплексний аналіз бюджетних показників повинен передбачати вивчення не тільки окремих показників, але й встановлювати фактори, що на них впливають.

Доведено, що одним із шляхів удосконалення діяльності органів місцевого самоврядування у сфері управління фінансовими ресурсами та підвищення ефективності управління ними може бути створення Кодексу кращої практики, в якому б містився передовий вітчизняний та зарубіжний досвід управління фінансами на місцевому рівні. До Кодексу мають бути включені лише фінансові аспекти діяльності органів місцевого самоврядування, у ньому повинна відображатися логіка процесу управління місцевими фінансами. Кращі практики відображаються у Кодексі і можуть бути використані на місцевому рівні у випадках, якщо вони не суперечать чинному законодавству і сприяють підвищенню ефективності використання фінансових ресурсів.

У третьому розділі - “Пріоритети ефективності управління місцевими фінансовими ресурсами” - запропоновано організаційно-економічні та правові механізми удосконалення управління місцевими фінансовими ресурсами.

Формування раціонального механізму регулювання розвитку фінансової системи території, взаємодії її основних елементів може бути повною мірою забезпечено шляхом інтеграції поточного, перспективного та стратегічного регулювання. Функціональною стратегією місцевих органів влади у розвитку фінансової системи можуть виступати стратегія економічного зростання та стратегія бездефіцитності бюджету.

На підставі проведеного дослідження пропонується основними напрямами підвищення ефективності управління місцевими фінансовими ресурсами вважати оцінку стану фінансових ресурсів місцевого самоврядування, удосконалення методики їх прогнозування; аналіз проблем практики бюджетного регулювання; підвищення прозорості бюджетних процедур; поліпшення інвестиційного клімату з метою припинення відтоку капіталу; обов'язковість складання довгострокових фінансових планів-прогнозів; впровадження, з урахуванням міжнародного досвіду, у практику управління бюджетними ресурсами аналізу та аудиту бюджетних показників, а також оцінки ефективності використання бюджетних ресурсів з погляду очікуваних результатів; аналіз фінансово-економічної стійкості місцевих бюджетів тощо.

У розділі виділені напрями удосконалення системи фінансового контролю та встановлені групи факторів, що впливають на підвищення його ефективності. У процесі організації та проведення фінансово-бюджетного контролю пропонується застосовувати процесний підхід з використанням інформаційних технологій, основною і принциповою відмінністю якого від структурно-функціонального, орієнтованого на завдання, є контроль процесу управління як єдиного цілого, яким є рух фінансових коштів, а не окремих його частин. Також пропонується робити акцент на попередньому контролі як більш ефективній порівняно з подальшим контролем формі. Створення системи попереднього фінансово-бюджетного контролю сприятиме запобіганню нецільового та неефективного витрачання фінансових ресурсів місцевого самоврядування.

Крім цього, при розробці напрямів удосконалення контролю на місцевому рівні особлива увага має приділятися аналізу діяльності контролюючих органів та повноважень щодо здійснюваних ними контрольних функцій, визначенню показників ефективності фінансового контролю. Ефективність контролю може розглядатися, з одного боку, як ефективність використання фінансово-бюджетних коштів, з другого - як ефективність методів фінансового контролю. Загальну ефективність фінансово-бюджетного контролю можна розглядати як сукупність соціального, організаційного та економічного ефектів, отриманих внаслідок його проведення. До факторів, які впливають на підвищення ефективності фінансового контролю, пропонується віднести професіоналізм спеціалістів, що здійснюють контрольно-аналітичну роботу, інформаційне забезпечення, систему обміну інформацією між суб'єктами контролю, науково-методичне забезпечення контролю.

Доведено, що одним з найбільш важливих етапів управління місцевими фінансовими ресурсами є здійснення об'єктивної оцінки їх поточного стану. Фінансовий стан може бути визначений як здатність органів місцевого самоврядування надавати різні послуги в такій кількості і такої якості, які необхідні для життєзабезпечення населення певної території та які адекватні потребам населення в суспільних благах.

Установлено, що до складу факторів, які впливають на фінансовий стан місцевого самоврядування й оцінюються у процесі аналізу, входять фактори зовнішнього середовища, організаційні та фінансові. Фактори зовнішнього середовища визначають зовнішній вплив на територію. Цей вплив здійснюється двома способами. По-перше, ці фактори діють з боку попиту на послуги місцевого самоврядування. По-друге, вони діють з боку пропозиції місцевих ресурсів. Отже, фактори зовнішнього середовища можуть створювати попит та пропозицію ресурсів водночас. До них належать зовнішньоекономічні умови, суспільні потреби, міжбюджетні відносини, політична культура.

Організаційні фактори є реакцією органів місцевого самоврядування на зміни зовнішнього середовища. Це безпосередньо практика прийняття управлінських рішень та відповідних місцевих нормативно-правових актів.

Фінансові фактори значною мірою є результатом взаємодії факторів зовнішнього середовища та організаційних факторів. До цих факторів відносять доходи, видатки, платоспроможність та стан капітальних активів. Для проведення оцінки поточного фінансового стану місцевого самоврядування і прогнозування його можливих змін у перспективі запропоновано здійснювати моніторинг фінансового розвитку.

Важливою проблемою оцінки фінансового стану є розробка науково обґрунтованої методології визначення ризику дохідної та видаткової частин місцевого бюджету. Для її рішення запропоновано сформувати інструментарій для визначення ризику бюджету, розробити критерії очікуваного та неочікуваного ризику.

Окрема увага у даному розділі дисертації приділена дослідженню фінансово-економічної стійкості бюджету. Шляхами підвищення стійкості дохідної бази місцевих бюджетів є зростання власних доходів за рахунок активізації податкових і неподаткових джерел, а також зміцнення й розвиток фінансового потенціалу окремої території. Основний напрям розвитку фінансового потенціалу пов'язаний з податковою політикою та її здатністю впливати на розвиток підприємницької сфери. На сьогодні важливого значення для підвищення ефективності оподаткування набуває комплексна реалізація його фіскальної, контрольної та стимулюючої функцій.

Запропоновано показники фінансової стійкості місцевого бюджету, які можуть бути використані для розробки більш повної і розгорнутої методики оцінки фінансового стану бюджету будь-якого рівня.

Серед шляхів збільшення надходжень доходів місцевих бюджетів можна виділити наступні: розширення податкової бази, яке має відбуватися не тільки шляхом удосконалення законодавства, зокрема прийняття Податкового кодексу, а й за рахунок збільшення обсягів валового внутрішнього продукту, вироблених благ та наданих послуг, підвищення їх конкурентоспроможності; стимулювання інвестиційної діяльності; покращання адміністрування податків; ефективного використання та удосконалення інституту місцевих податків та зборів тощо.

На основі здійсненого у розділі аналізу визначено комплекс організаційних, економічних та управлінських заходів, спрямованих на підвищення ефективності системи управління місцевими фінансовими ресурсами.

Висновки

У дисертації наведено теоретичне узагальнення й нове вирішення актуального наукового завдання щодо удосконалення системи управління місцевими фінансовими ресурсами, яке має важливе значення для забезпечення фінансової самостійності місцевого самоврядування. Одержані в процесі виконаного дослідження результати підтверджують гіпотезу, покладену в його основу, а реалізована мета й завдання дослідження дають можливість зробити відповідні висновки й надати пропозиції.

1. Аналіз літературних джерел з досліджуваної теми свідчить, що управління місцевими фінансовими ресурсами є однією з важливих проблем державного управління, яка на сьогодні характеризується недостатнім рівнем вивчення і розв'язання якої потребує проведення відповідних комплексних досліджень.

Зарубіжний досвід підтверджує, що для посилення ролі місцевого оподаткування у забезпеченні фінансової самостійності місцевого самоврядування необхідно розширити повноваження його органів щодо запровадження та справляння місцевих податків і зборів і включити до їх переліку податок на нерухомість.

Одним із ефективних шляхів підвищення якості управління місцевими фінансовими ресурсами може бути створення та використання Кодексу кращої практики. Він включатиме досвід органів місцевого самоврядування з різних аспектів управління фінансами та міститиме зібрані і належним чином систематизовані практики, які визнаються “кращими” найбільш авторитетними організаціями та фахівцями у сфері фінансів.

2. Вирішення існуючих у законодавстві України суперечностей щодо регулювання місцевих фінансів має бути здійснено шляхом перегляду норм чинного законодавства, внесення змін та прийняття нових редакцій законів України “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про систему оподаткування”, а також шляхом ухвалення законів України “Про місцеві податки та збори“, “Про фінансовий контроль в Україні”, “Про місцеві запозичення” та прийняття Податкового кодексу України, в якому мають бути вирішені існуючі протиріччя правового регулювання місцевих податків та зборів. З метою врегулювання питань дотримання бюджетної дисципліни та відповідальності за своєчасне надходження доходів бюджету і раціональне використання коштів бюджету має бути прийнятий Закон України “Про державний контроль за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальність за бюджетні правопорушення”.

3. Узагальнено основні положення теорії управління фінансовими та бюджетними ресурсами та виявлено необхідність уточнення та розширення понятійного апарату. Сформульовано поняття “інтегральна ліквідність системи місцевих фінансів”, під якою розуміється загальна здатність фінансово-економічної системи території у повному обсязі та в установлені строки здійснювати всі необхідні для її нормального функціонування платежі. Уточнено визначення поняття “фінансово-економічна стійкість місцевого бюджету” як такий стан доходів та видатків бюджету, їх структури та динаміки, що забезпечує органам місцевого самоврядування можливість повного, своєчасного та незалежного від інших бюджетних рівнів виконання своїх обов'язків, сприяє збалансованому розвитку економіки та соціальної сфери.

4. За результатами вивчення структурних елементів системи управління місцевими фінансовими ресурсами встановлено, що основними вимогами до неї є забезпечення взаємодії всіх елементів фінансового механізму управління; забезпечення прозорості прийняття фінансово-бюджетних рішень; здатність до превентивних дій, здійснення функцій попереднього фінансового контролю, прогнозування та стратегічного бюджетного планування як однієї з основних вимог ефективної фінансової політики; забезпечення стійкого зростання показника ефективності; покращання якості бюджетного адміністрування на всіх стадіях бюджетного процесу.

5. Аналіз практики контролю у фінансово-бюджетній сфері свідчить про те, що для досягнення комплексності здійснення контрольних процедур необхідно розробити організаційно-правовий, інформаційний, методичний, технологічний та інші різновиди системного забезпечення контролю. Підвищення ефективності системи фінансового контролю має включати формування нових та вдосконалення існуючих процедур контролю, методик його проведення; оптимізацію організаційних структур фінансового контролю та підвищення професійного рівня кадрів; створення відповідної завданням та функціям контролю інформаційно-комунікаційної інфраструктури.

Проблеми, які виникають у практиці управління фінансовими ресурсами через відсутність достовірного аналізу фінансового стану місцевого самоврядування, на сьогодні є очевидними. З метою визначення результативності бюджетного процесу і функціонування фінансової системи в цілому важливим для органів місцевого самоврядування є проведення фінансового моніторингу. Він має носити характер безперервного процесу збору даних про видатки та аналізу ефективності програм, який необхідний для оцінки відповідності діяльності органів місцевого самоврядування та обраної ними стратегії очікуваним результатам. Система фінансового моніторингу являє собою сукупність облікових операцій, аналізу, оцінки очікуваних результатів і прогнозування на перспективу.

6. Установлено, що основою ефективного управління фінансовими ресурсами є оцінка фінансового стану місцевого самоврядування. Аргументовано доцільність здійснення моніторингу фінансового розвитку за допомогою визначення факторів, що впливають на фінансовий стан. Використання моніторингу як управлінського інструменту дає можливість розраховувати показники, які, будучи представленими в динаміці, використовуються для оцінки змін фінансового стану і дають змогу визначити можливі проблеми для місцевого самоврядування. В основу моніторингу покладені фактори зовнішнього середовища, організаційні та фінансові фактори. Застосування моніторингу фінансового розвитку у практичній діяльності органів місцевого самоврядування дасть змогу їм краще зрозуміти фінансовий стан території, визначати фактори та ступінь їх впливу на стан місцевих фінансів, а також аналізувати наслідки цього впливу; виявляти існуючі та можливі фінансові проблеми та розробляти шляхи їх усунення.

7. Запропоновано виявляти величину бюджетного ризику та здійснювати оцінку його ступеня шляхом зіставлення ряду показників, для чого необхідно визначити типи ризиків, джерела і причини їх виникнення, виділити суб'єкти, що формують ризики, та суб'єкти, що можуть компенсувати і нейтралізувати ризики. Органи місцевого самоврядування, маючи інформацію про можливий ризик бюджету, можуть вжити заходів з більш ефективного управління бюджетом.

8. Основою формування сукупного критерію оцінки ефективності системи місцевих фінансів може бути метод аналізу ієрархій. Ієрархія комплексного критерію ефективності фінансової системи повинна включати такі рівні, як: інтегральний критерій, локальні критерії, окремі (індивідуальні) критерії. Як інтегральний критерій ефективності системи місцевих фінансів пропонується використовувати інтегральну ліквідність системи місцевих фінансів.

9. Визначено основні напрями підвищення ефективності управління місцевими фінансовими ресурсами, серед яких найбільш суттєвими є: удосконалення методологічної, нормативно-правової бази, яка регулює відносини у сфері місцевих фінансів; чітке дотримання правового механізму: недопущення ухвалення законодавчих актів, які б передбачали збільшення бюджетних видатків без визначення джерел зростання доходів бюджету; удосконалення казначейської системи виконання місцевих бюджетів з метою недопущення ускладнень щодо здійснення видатків; забезпечення реформування податкової системи України; здійснення оцінки стану фінансових ресурсів місцевого самоврядування та вдосконалення методики їх прогнозування; проведення аналізу проблем бюджетного регулювання; дослідження технологій контролю та аналізу бюджетних показників; удосконалення теорії управління місцевими фінансовими ресурсами; підвищення відкритості й підконтрольності дій органів місцевого самоврядування шляхом залучення громадськості до участі в бюджетному процесі. Автором запропоновано критерії оцінки ефективності управління бюджетними ресурсами.

10. Обґрунтовано шляхи підвищення фінансової стійкості місцевих бюджетів та доповнено перелік показників її оцінки, які дають змогу оцінити ступінь стійкості бюджету та виявити причини, що спричинили її порушення. Установлено, що основними шляхами підвищення стійкості дохідної бази місцевих бюджетів є зростання власних доходів місцевих бюджетів на основі активізації податкових і неподаткових джерел та зміцнення і розвиток фінансового потенціалу території. Зазначається, що підвищення рівня фінансової стійкості повинно здійснюватися шляхом збільшення обсягів податкових надходжень, яке відбувається не за рахунок підвищення податкового тиску, а шляхом розширення податкової бази.

11. Доведено, що існуюча система місцевих податків та зборів містить такі збори, які фактично забезпечують незначний обсяг надходжень до місцевих бюджетів. Пропонується переглянути перелік місцевих податків та зборів з точки зору їх економічної доцільності та об'єктивних можливостей забезпечення стійкими, стабільними джерелами доходів місцевих бюджетів. Для зміцнення ролі місцевих податків і зборів, крім податку на нерухомість, було б доцільно віднести до місцевих податків податок на землю, податок з доходів фізичних осіб, ресурсні платежі, податок на прибуток підприємств комунальної форми власності.

Основна частина отриманих автором результатів дисертаційного дослідження була використана органами місцевого самоврядування на практиці, про що свідчать відповідні довідки про впровадження.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

1. Калінюк Н. Бюджетна децентралізація в країнах з перехідною економікою // Зб. наук. пр. УАДУ / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К., 2002. - Вип. 2. - С. 322-328.

2. Калінюк Н. Перспективи вдосконалення податкової політики для зміцнення фінансової бази місцевого самоврядування // Вісн. НАДУ. - 2003. - № 4. - С. 401-408.

3. Калінюк Н. Податок на нерухомість - джерело бюджетних доходів // Вісн. УАДУ. - 2003. - № 1. - С. 141-150.

4. Калінюк Н. Роль контролю в забезпеченні ефективності бюджетного процесу на місцевому рівні // Упр. сучас. містом. - 2004. - № 10-12 (16) - С. 78-85.

5. Логвінова Н.В. (Калінюк Н.В.). Місцеві бюджети - фінансова база місцевого самоврядування // Актуальні проблеми державного управління: Наук. зб. - О., 2000. - Вип. 3. - С. 189-200.

6. Логвінова Н.В. (Калінюк Н.В.). Становлення системи міжбюджетних трансфертів в Україні // Актуальні проблеми державного управління: Наук. зб. - О., 2001. - Вип. 5. - С. 195-203.

7. Калінюк Н. Бюджетна політика на місцевому рівні // Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції: Матеріали наук.-практ. конф. / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К., 2003. - Т. 2. - С. 438-440.

8. Калінюк Н.В. Використання програмно-цільового методу в бюджетному процесі України // Державна стратегія управління місцевим і регіональним розвитком: форми, методи та актуальні проблеми реалізації: Матеріали наук.-практ. конф.: У 2 т. - О., 2004. - Т. 1. - С. 205-207.

9. Калінюк Н.В. Міжбюджетні відносини в Англії // Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз: Матеріали наук.-практ. конф. / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К., 2002. - Т. 2. - С. 245-246.

10. Калінюк Н.В. Нові підходи до формування місцевих бюджетів // Теорія та практика державного управління. - Вип. 1. Бюджет та фінансовий контроль у державному управлінні: Матеріали наук.-практ. конф., 27 листоп. 2002 р. - Х., 2003. - С. 87-88.

11. Калінюк Н. Оцінка ефективності використання фінансових ресурсів регіону // Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління: Матеріали наук.-практ. конф. / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К., 2004. - Т. 2. - С. 101-103.

12. Калінюк Н. Вдосконалення формування доходів місцевих бюджетів // Вироблення державної політики: Аналіт. зап. - К., 2003. - С. 71-84.

Анотації

Калінюк Н.В. Удосконалення системи управління місцевими фінансовими ресурсами. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.04 - місцеве самоврядування. - Національна академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2005.

У дисертаційному дослідженні висвітлені теоретичні аспекти управління фінансовими, зокрема бюджетними, ресурсами місцевого самоврядування та сформульовані практичні рекомендації щодо вдосконалення системи управління ними. Узагальнено існуючі підходи та результати досліджень із даної проблематики.

Обґрунтовано сутність місцевих фінансових ресурсів та визначена система управління ними. Розглянуто процес здійснення фінансово-бюджетного контролю та аналізу у системі управління фінансовими ресурсами, запропоновано напрями удосконалення контрольно-аналітичної роботи.

У роботі визначені можливі шляхи підвищення рівня стійкості дохідної бази місцевих бюджетів, розроблені пропозиції щодо проведення оцінки фінансового стану місцевого самоврядування, підвищення ефективності процесу управління фінансовими ресурсами місцевого самоврядування.

Ключові слова: органи місцевого самоврядування, місцеві фінансові ресурси, місцевий бюджет, система управління місцевими фінансовими ресурсами, управління бюджетними ресурсами, планування, аналіз, оцінка, фінансово-бюджетний контроль.

Калинюк Н.В. Совершенствование системы управления местными финансовыми ресурсами. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.04 - местное самоуправление. - Национальная академия государственного управления при Президенте Украины. - Киев, 2005.

В диссертации на основании изучения отечественных и зарубежных литературных источников в сфере государственного управления, местного самоуправления, местных финансов, региональной экономики и налоговой политики обобщены теоретические основы управления местными финансовыми ресурсами и сформулированы практические рекомендации по совершенствованию системы управления финансовыми, в частности бюджетными, ресурсами местного самоуправления.

Доказана необходимость уточнения понятийного аппарата в той части, которая касается разработки концептуальных основ самостоятельного направления финансовой науки - управления местными финансовыми ресурсами, предложено ряд новых понятий, уточнены уже существующие, осуществлена классификация местных финансовых ресурсов.

В работе рассмотрены источники финансирования местных органов власти зарубежных стран. Их изучение показало, что основным источником доходов местных бюджетов являются налоговые и неналоговые поступления. Доказывается необходимость предоставления органам местного самоуправления больших прав в части применения местных налогов и сборов, упрочения доходной части за счет введения налога на недвижимое имущество.

Проанализирована нормативно-правовая база обеспечения финансовой самостоятельности местного самоуправления, обосновывается необходимость принятия целого ряда законов, которые способствовали бы решению этой задачи и содействовали бы устранению существующих противоречий между полномочиями местного самоуправления и его финансовым обеспечением.

Рассмотрена система управления местными финансовыми ресурсами, функционирование которой характеризуется как целенаправленное использование органами местного самоуправления финансового механизма по регулированию состояния местных финансовых ресурсов и направления их на решение социально-экономических вопросов, определяемых потребностями жизнеобеспечения населения, проживающего на данной территории. Показано, что этот процесс носит циклический характер и состоит из таких последовательных этапов: планирования, регулирования, учета и контроля, анализа и оценки, повышения эффективности управления. Организационная, нормативно-правовая и информационная поддержка выступают в роли обеспечивающих подсистем процесса управления местными финансовыми ресурсами.

...