Дозвільна система в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru

НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ

імені ЯРОСЛАВА МУДРОГО

Спеціальність: 12.00.07 - теорія управління;

адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Дозвільна система в Україні

Харитонов Олексій Вікторович

Харків - 2004

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, Міністерство освіти і науки України.

Науковий керівник доктор юридичних наук, доцент Гаращук Володимир Миколайович, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, професор кафедри адміністративного права;

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Калюжний Ростислав Андрійович, Національна академія внутрішніх справ України, начальник кафедри державно-правових дисциплін;

доктор юридичних наук, професор Селіванов Анатолій Олександрович, Верховна Рада України, постійний представник у Конституційному Суді України.

Провідна установа: Національний університет внутрішніх справ МВС України, кафедра адміністративного права і адміністративної діяльності органів внутрішніх справ, м. Харків.

Захист відбудеться 24 червня 2004 року о 10.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.086.01 в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого за адресою: 61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого за адресою: 61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 70

Автореферат розісланий 17 травня 2004 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Шепітько В.Ю.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Радикальні перетворення у всіх сферах політичного та соціально-економічного життя українського суспільства нерозривно пов'язані з забезпеченням безпеки особистості, суспільства і держави, створенням необхідних умов реалізації конституційних прав і свобод громадян у різних сферах суспільного життя. Процеси демократизації суспільства і держави в Україні, рівність різних форм власності стали підставою для підприємницької активності фізичних та юридичних осіб, здійснення окремих видів діяльності, виробництв, робіт та послуг, які пов'язані з використанням потенційно небезпечних технологій, предметів та речовин. За таких обставин особливої актуальності набуває питання створення ефективної системи контролю зі сторони держави за використанням предметів, речовин, матеріалів, здійсненням окремих видів діяльності, виробництв, робіт, які уявляють підвищену суспільну небезпеку.

Законодавство України передбачає особливий порядок виготовлення, придбання, зберігання, перевезення, обліку і використання спеціально визначених предметів, матеріалів і речовин, а також відкриття та функціонування окремих підприємств, майстерень і лабораторій відповідно до Положення про дозвільну систему, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 1992 року № 576 та інших нормативно-правових актів, що визначають основи дозвільної системи, яка є одним з основних адміністративно-правових засобів забезпечення суспільної безпеки і суспільного порядку.

Як специфічний вид виконавчо-розпорядчої діяльності, дозвільна система безпосередньо проявляється у різних формах і здійснюється багатьма органами державної виконавчої влади. Кожен з таких органів, у межах своєї компетенції, наділяється правом застосовувати ті чи інші форми і методи державного управління для впровадження в життя приписів норм, які її утворюють. Разом з тим, є багато проблем, що виникають у процесі здійснення діяльності з забезпечення функціонування дозвільної системи. Удосконалення вимагає як законодавство, що визначає правовий статус і повноваження органів вказаної сфери, так і їх система. Нечітке визначення задач і функцій органів дозвільної системи, недостатня правова регламентація способів їх взаємодії породжують ряд негативних наслідків, таких як тяганина, бюрократія, порушення законних прав і інтересів громадян у даній області і т.п., що, у цілому, знижує ефективність їх діяльності з забезпечення суспільної безпеки. Вимагає свого перегляду і законодавча база самої дозвільної системи, яка на сьогоднішній день багато в чому не відповідає вимогам часу.

Необхідність забезпечення суспільної безпеки і суспільного порядку обумовлює актуальність і важливість глибокого комплексного дослідження проблем дозвільної системи: її сутності і значення, виникнення і розвитку, предметів і об'єктів, діяльності різних державних органів щодо її здійснення, удосконалення законодавчої бази, яка стосується питань організаційно-правових і процедурних основ її функціонування.

Дослідження дозвільної системи є доцільним і для розвитку та удосконалення адміністративного законодавства, розробки проектів ряду нормативних актів, зокрема: Закону України “Про дозвільну систему”, “Про зброю”, “Про обіг вибухових речовин і матеріалів” та інших, необхідність прийняття яких на сьогоднішній день набуває особливої гостроти.

Слід зазначити, що в юридичній літературі є роботи, присвячені аналізу дозвільної системи. Разом з тим, при вивченні дозвільної системи більшість авторів досліджували її крізь призму роботи лише одного суб'єкту - органів внутрішніх справ. Про діяльність інших державних органів (Мінохоронприроди, Держнаглядохоронпраці та ін.) щодо запровадження в життя вимог дозвільної системи згадувалось лише фрагментарно, без розгляду особливостей форм і методів їх діяльності в означеній сфері. В той же час, говорити про дозвільну систему як про спеціальний вид діяльності лише органів внутрішніх справ уявляється невірним. Саме недостатня розробка теоретичних положень, наявність ряду правових проблем, а також необхідність проведення комплексного правового дослідження дозвільної системи й обумовили вибір автором даної теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до плану науково-дослідницьких робіт Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого в рамках державної цільової комплексної програми №0186.0.070865 „Права людини і проблеми вдосконалення організації і діяльності органів законодавчої і виконавчої влади та місцевого самоврядування в Україні”.

Мета і основні завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у комплексному розгляді теоретичних і практичних проблем, пов'язаних з функціонуванням дозвільної системи в Україні, характеристиці основних елементів дозвільної системи, розробці пропозицій щодо удосконалення адміністративного законодавства, яке регулює суспільні відносини, що складаються в даній області. Для досягнення поставленої мети автором була приділена увага вирішенню таких завдань:

з'ясуванню сутності і формулюванню поняття адміністративно-правової охорони суспільної безпеки і засобів її забезпечення;

визначенню сутності дозвільної системи як одного з видів державного управління, її місця серед правозабезпечувальної діяльності, наданню характеристиці її складових елементів; конкретизуванню об'єкту, предмета і форм дозвільної системи;

дослідженню етапів становлення дозвільної системи як одного з видів державного управління;

характеристиці системі органів державної виконавчої влади, які здійснюють дозвільну систему, визначенню їх повноважень;

розкриттю основних напрямків, форм і методів діяльності окремих органів державної виконавчої влади, які здійснюють дозвільну систему;

аналізу організаційно-правового забезпечення діяльності органів сфери дозвільної системи, наданню пропозицій і рекомендацій з його удосконалення; дозвільне провадження суспільна безпека

дослідженню дозвільних проваджень і визначенню основних шляхів їх законодавчого забезпечення.

Об'єктом дослідження є дозвільна система як специфічний вид виконавчо-розпорядчої діяльності органів державної виконавчої влади.

Предметом дослідження виступають становлення, розвиток і організація дозвільної системи, форми і методи її здійснення різними органами державної виконавчої влади, проблеми організаційно-правового і процедурного забезпечення дозвільної системи.

Методи дослідження. Для досягнення поставленої мети у процесі дослідження використовувались як загальнонаукові, так і спеціальні методи. За допомогою діалектичного та історико-правового методів досліджено генезис дозвільної системи, виділені основні етапи формування її організаційних і правових основ. Застосування дисертантом формально-логічного і соціологічного методів дозволило визначити значення і місце дозвільної системи серед інших інститутів державного управління. Статистичний і порівняльно-правовий методи використовувались при визначенні основних напрямків удосконалення правових основ діяльності відповідних державних органів сфери дозвільної системи. За допомогою методів документального аналізу, граматичного розгляду і тлумачення правових норм визначались прогалини та інші недоліки законодавства сфери дозвільної системи, що дозволило внести пропозиції з його удосконалення.

Науково-теоретичну базу дослідження становлять наукові положення про сутність, форми та методи здійснення дозвільної системи, що містяться в роботах: В.А. Гуменюка, І.Г. Кириченка, С.В. Лихачьова, Г.Г. Месхи, Д.В. Осінцева, С.Д. Подлінєва та інших.

При проведенні дисертаційного дослідження також використовувались роботи таких українських та російських вчених в сфері державного будівництва та адміністративного права як: В.Б. Авер'янова, Г.В. Атаманчука, О.М. Бандурки, І.І. Веремеєнка, Д.М. Бахраха, І.Л. Бачило, В.І. Безсмертного, Ю.П. Битяка, А.С.Васильєва, В.М. Гаращука, С.Т. Гончарука, Є.В. Додіна, О.В. Дяченка, В.В. Зуй, М.І. Єропкіна, О.П. Клюшниченка, Л.В. Коваля, А.Т. Комзюка, О.П. Коренєва, Б.М. Лазарєва, Р.С. Павловського, Л.Л. Попова, А.О. Селіванова, Ю.А. Тихомирова, Ф.Д. Фіночко, В.В. Цвєткова, О.М. Якуби та ін.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що воно є одним з перших комплексних монографічних досліджень проблем організаційно правового та процесуального забезпечення дозвільної системи в Україні в умовах незалежної, правової держави України. Наукова новизна міститься також у зроблених автором висновках, сформульованих автором поняттях і пропозиціях з удосконалення чинного законодавства. Найбільш значимими, що мають як теоретичне так і практичне значення, вбачаються такі положення дисертації, які виносяться на захист:

- дістали подальшого розвитку визначення адміністративно-правової охорони суспільної безпеки і засобів її забезпечення, проведена їх класифікація і визначено місце дозвільної системи серед них;

- запропоновано авторське визначення дозвільної системи у широкому і у вузькому розумінні;

- вперше виділені і охарактеризовані основні і додаткові елементи дозвільної системи, розкриті їх особливості;

- подальшого розвитку та обґрунтування дістали етапи становлення дозвільної системи й охарактеризована трансформація органів, які її здійснюють;

- по-новому розглянуто і розкрито зміст таких категорій як “об'єкт”, “предмет” і “форми дозвільної системи”;

- розвинуто положення про принципи діяльності органів, які здійснюють дозвільну систему;

- дістала подальшого розвитку характеристика форм і методів діяльності органів, які здійснюють дозвільну систему, надані пропозиції щодо їх удосконалення;

- комплексно досліджено проблеми організаційно-правового забезпечення дозвільної системи в державному управлінні, запропоновані її нові стандарти, обґрунтовано пропозиції щодо розробки й прийняття узагальнюючого нормативного акта - Закону України “Про дозвільну систему”, надано проект авторського варіанту його структури;

- по-новому обгрунтовується класифікація дозвільних проваджень, визначено їх види, досліджено тенденції їх розвитку і законодавчого регулювання.

Практичне значення одержаних результатів. Сформульовані в дисертації теоретичні положення, висновки та рекомендації можуть бути використані:

- у науково-дослідній роботі - для подальшого вивчення особливостей дозвільної системи як одного з видів державного управління, аналізу форм і методів її здійснення;

- у правотворчій діяльності - при розробці нормативно-правових актів сфери законодавства дозвільної системи;

- у правозастосовчій діяльності - шляхом використання наданих рекомендацій і пропозицій щодо удосконалення як правової основи самої дозвільної системи, так і діяльності державних органів, які її здійснюють;

- у навчальному процесі - при підготовці курсу лекцій по адміністративному праву, методичних і навчальних посібників, а також підручників для вищих навчальних закладів.

Апробація результатів дисертаційного дослідження. Дисертація виконана й обговорена на кафедрі адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого. Ряд її положень був предметом обговорення на наукових і науково-практичних конференціях: “Конституція - основа державно-правового будівництва і соціального розвитку України” (м. Харків, 30 червня 2001), “Сучасні проблеми юридичної науки і правозастосовчої діяльності” (м. Харків, 20-21 грудня 2001 р.), “Правові проблеми реформування регіональної влади” (м. Харків, 12 квітня 2002 р.), “Проблеми вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування” (м. Харків, 4-5 грудня 2001 р.).

Публікації. Основні положення дисертації викладені в 3-х статтях, опублікованих у фахових наукових виданнях, визначених ВАК України, і 4-х тезах доповідей науково-практичних конференцій.

Структура дисертації складається з вступу, трьох розділів, дев'яти підрозділів, висновків (після кожного розділу і наприкінці дисертації) і списку використаної літератури. Загальний обсяг роботи складає 197 сторінок. Список використовуваної літератури складається з 191 найменувань і займає 16 сторінок.

ОСНОВНІЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовуються вибір теми дисертації, її актуальність і ступінь дослідження проблеми, визначаються мета й завдання дослідження, його методологічна й теоретична основа, розкриваються практичне й теоретичне значення роботи, її новизна, формулюються основні положення, що виносяться на захист, містяться інформація щодо зв'язку роботи з науковими програмами, апробації й публікації результатів дослідження, структура й обсяг дисертації.

Розділ 1 “Дозвільна система як об'єкт державного управління” містить чотири підрозділи.

У Першому підрозділі “Поняття адміністративно-правової охорони суспільної безпеки. Дозвільна система як засіб її забезпечення” закладаються концептуальні основи дослідження, аналізується та дається детальна характеристика таких загальних категорії як “адміністративно-правова охорона суспільної безпеки”, “засоби охорони суспільної безпеки”, визначається місце дозвільної системи серед них.

В дисертації зазначається, що охорона суспільної безпеки здійснюється трьома основними способами: кримінально-правовим, цивільно-правовим і адміністративно-правовим, які різняться характером властивих їм засобів, специфікою правового регулювання, що обумовлено сутністю відносин з охорони суспільної безпеки. Адміністративно-правову охорону суспільної безпеки автор пропонує розуміти як визначену нормативними актами виконавчо-розпорядчу діяльність компетентних органів (їх посадових осіб), спрямовану на забезпечення особистої і суспільної безпеки фізичних і юридичних осіб, захист їх прав, свобод, законних інтересів, їх здоров'я та майна, яка полягає у практичній реалізації державою організаційно-правових заходів для охорони існуючих у суспільстві загальнообов'язкових правил, а також застосуванні заходів впливу за порушення цих правил. Адміністративно-правові засоби забезпечення суспільної безпеки визначаються як закріплені в нормативних актах способи і прийоми впливу на суспільні відносини з метою забезпечення особистої і суспільної безпеки фізичних і юридичних осіб, захисту їх прав, свобод і законних інтересів.

Всі адміністративно-правові засоби забезпечення суспільної безпеки автор пропонує підрозділити на два великих блоки: 1) адміністративно-правові засоби забезпечення суспільної безпеки, які використовуються органами виконавчої влади в процесі нормотворчої діяльності; 2) адміністративно-правові засоби забезпечення суспільної безпеки, які використовуються органами виконавчої влади в процесі здійснення правозастосовчої діяльності.

В підрозділі обґрунтовується висновок про те, що у сфері забезпечення суспільної безпеки дозвільна система є одним з основних засобів її забезпечення, оскільки при її здійсненні повноважні органи виконавчої влади реалізують нормотворчу діяльність за допомогою встановлення загальнообов'язкових розпоряджень, спрямованих на втілення в життя її вимог; здійснюють правозастосовчу діяльність (видають відповідні дозволи і т.п.); застосовують за вчинені у сфері дозвільної системи правопорушення передбачені законом примусові заходи, здійснюють іншу діяльність.

У підрозділі 1.2. “Поняття і сутність дозвільної системи” звертається увага на те, що незважаючи на численні використання у правовій літературі терміну “дозвільна система”, єдиного погляду з цього приводу не досягнуто. Переважна кількість адміністративистів розглядають питання дозвільної системи винятково як вид діяльності органів внутрішніх справ (Р.С. Павловський, М.І. Єропкин, Л.Л. Попов та ін.). В юридичній літературі існує також точка зору відповідно до якої дозвільна система ототожнюється з ліцензуванням (С.Д. Подлінєв, Д.В. Осінцев). У результаті аналізу поглядів зазначених науковців щодо визначення дозвільної системи, здобувач дійшов висновку, що як перше, так і друге розуміння дозвільної системи призводить до невірного уявлення про нею в цілому, оскільки дозвільна система є специфічною формою діяльності всього державного апарату управління, а не його окремої частини, або напрямку. В той же час дисертант приєднується до точки зору тих науковців, які пропонують розглядати дозвільну систему як у вузькому, так і в широкому сенсі.

Звернення автора до етимології слова “система” логічно підводить до визначення дозвільної системи як певної сукупності взаємозалежних ієрархічних елементів (підсистем), об'єднаних єдністю цільового призначення. Їх визначення та розкриття на думку здобувача дозволяє дати якісну характеристику дозвільної системи як специфічного правового явища.

Реалізація норм дозвільної системи здійснюється за допомогою встановлення і підтримки дозвільного режиму. Звідси стає очевидним, що поняття “дозвільна система” нерозривно пов'язана з поняттям “дозвільний режим”. Аналіз дозвільного режиму і дозвільної системи в цілому показує, що складові елементи дозвільного режиму багато в чому визначають специфіку самої дозвільної системи. Іншими словами - вони є системоутворюючими елементами дозвільної системи і входять у її структуру. До їх числа автор відносить: 1) мету дозвільної системи; 2) особливий порядок діяльності, дій або поведінки громадян, юридичних осіб, державних органів і їх посадових осіб у сфері дозвільної системи, який спрямований на реалізацію зацікавленими особами (заявниками) своїх суб'єктивних прав.

Разом з тим, дисертант підкреслює, що тільки названими режимними елементами дозвільна система не обмежується. Це обумовлено тим, що в співвідношенні понять "дозвільна система" і "дозвільний режим" перше уявляється визначальним стосовно другого, тобто дозвільний режим виступає складовою частиною дозвільної системи. Сама ж дозвільна система, окрім відповідних режимних елементів, містить у собі й інші елементи. На думку автора, вони випливають з аналізу правовідносин, що складаються в сфері дії дозвільної системи. До них він відносить: 3) суб'єктів дозвільної системи; 4) об'єкт і предмети дозвільної системи; 5) здійснення контролю уповноваженими суб'єктами за дотриманням загальнообов'язкових правил дозвільної системи; 6) притягнення осіб, які порушують правила дозвільної системи, до встановленої законом відповідальності. При цьому з зазначених елементів дозвільної системи автор виділяє основні і додаткові. Останні випливають з основних і дозволяють більш чітко відмежувати дозвільну систему від інших правових явищ.

На підставі проведеного аналізу автор визначає дозвільну систему в широкому розумінні як певну сукупність правовідносин, що виникають з метою забезпечення суспільної безпеки між органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, уповноваженими видавати дозволи з однієї сторони (дозволитель), а також фізичними або юридичними особами з іншої (заявник), щодо можливості здійснення останніми дій, спрямованих на придбання в особливому порядку певних прав або повноважень заявником, з приводу користування такими речовинами, матеріалами, предметами, або зайняття видами діяльності, які можуть бути небезпечні для життя і здоров'я людини, загрожувати державним інтересам, з наступним здійсненням контролю і нагляду з боку дозволителя за дотриманням встановлених правил, а так само притягненням винних (при наявності підстав) до встановленої законом відповідальності. Дозвільна система у вузькому сенсі містить у собі всі перераховані вище елементи, однак дія її поширюється тільки на обмежене коло речей, речовини і предметів матеріального світу, які уявляють потенційну небезпеку. Дозвільна система саме у вузькому розумінні і є безпосереднім об'єктом дисертаційного дослідження.

У підрозділі 1.3. “Виникнення і розвиток дозвільної системи як одного з видів державного управління” аналізуються історично-правові аспекти становлення і розвитку дозвільної системи.

На підставі аналізу нормативних актів минулого здобувач виділяє декілька етапів розвитку дозвільної системи:

1. Період виникнення і становлення основ дозвільної системи (XVI - XVII століття), коли говорити про існування дозвільної системи як самостійного елемента в державному управлінні можна лише умовно. У XVI - XVII століттях у Росії ще не існувало окремих спеціалізованих органів, які б здійснювали функції дозвільної системи, тоді як у ряді країн Західної Європи вони вже почали формуватися.

2. Період закріплення основних задач і принципів дозвільної системи (XVIII - XIX століття), характерними рисами щодо дозвільної системи якого стала наявність (у порівнянні з попереднім періодом) досить розвинутої правової бази, норми якої з часом все більш конкретизуються і вже у Зводі Законів Російської Імперії набувають вид самостійних нормативних актів. Відбувається остаточне становлення спеціалізованих органів, у чиї функції входила безпосередня видача дозволів і притягнення винних у порушенні встановлених правил до відповідальності, та поява окремої групи спеціальних державних службовців, які здійснюють безпосередній контроль за дотриманням встановлених правил „дозвільної системи”.

3. Радянський період розвитку дозвільної системи (1917 - 1991 рр.) - вводиться в оборот і законодавчо закріпляється сам термін „дозвільна система” (Постанова ЦВК і СНК СРСР від 12 грудня 1924 р.). Як законодавчо, так і сугубо теоретично, довільна система на цьому етапі розглядається як інститут, що встановлює порядок обігу строго визначених предметів і речовин (тобто превалює вузько-нормативне її розуміння). Діяльність державних органів, які її здійснюють має переважно імперативний характер. В організаційному аспекті - це вузько спеціалізовані органи, компетенція яких поширюється на чітко визначену ділянку суспільних відносин сфери дозвільної системи. Наявність певних особливостей у законодавчому регулюванні дозвільної системи цього етапу дає можливість автору підрозділити його на 6 подетапів.

IV. Сучасний період розвитку дозвільної системи (1991-2003 рр.). Його можна пов'язати зі змінами в економічній системі суспільства, а також в методах державного управління, переходом до ринкових відносин, прийняттям ряду нормативних актів (наприклад, Постанови Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 1992 р. №576 „Про дозвільну систему”, Закону України „Про ліцензування певних видів господарської діяльності” та інших).

У підрозділ 1.4. “Об'єкт, предмет і форми дозвільної системи” зазначається, що одним з важливих є питання про предмет і об'єкт дозвільної системи.

Стосовно об'єкту дозвільної системи у науці адміністративного права немає єдиної думки. Одні науковці вважають, що об'єктами правовідносин, які виникають у сфері дозвільної системи є конкретні предмети і речовини (І.Г. Кириченко), другі - визначають її об'єктом дії (Д.Н. Бахрах), треті - дотримуються теорії „складного об'єкту дозвільної системи” (існування у його структурі двох складових частин: матеріальної і нематеріальної) (В.А. Гуменюк).

На основі всебічного аналізу різноманітних підходів до визначення об'єкту дозвільної системи, дисертант дійшов висновку, що об'єктом дозвільної системи є дії, діяльність, поведінка людей, оскільки без їх здійснення жодне адміністративно-правове відношення у цій сфері не може бути реалізовано. Ця реалізація означає виконання обов'язків і здійснення прав, передбачених для сторін дозвільного правовідношення. В той же час, предмети матеріального світу: речі, речовини й об'єкти (як сукупність предметів з особливим режимом функціонування) в адміністративно-правових відносинах сфери дозвільної системи, на думку дисертанта, є не чим іншим, як їх предметами. До таких предметів правовідносин, що складаються у сфері дозвільної системи чинне законодавство відносить вибухові матеріали, вогнепальну зброю, бойові припаси, пневматичну зброю та інші.

Віднесення певних предметів, речовин, робіт або діяльності до сфери дозвільної системи повинне відбуватися на підставі чітко встановлених принципів і критеріїв, які визначають порядок їх віднесення до даної сфери. На жаль, в Україні відсутній нормативний акт, який би містив такі принципи і критерії. У зв'язку з цим, виникає необхідність його розробки і нормативного закріплення. Автор вважає, що критеріями віднесення предметів, речовин, певних видів діяльності, підприємств і майстерень до сфери дозвільної системи можуть стати наступні з них: 1) такі предмети, речовини і види діяльності є небезпечними для життя і здоров'я необмеженого кола осіб (як тих, що приймають участь, так і тих, що не приймають участі у їх використанні, або здійсненні (стосовно діяльності); 2) їх використання створює небезпеку заподіяння шкоди через неможливість здійснення повного контролю за ними з боку людини; 3) їх використання (або здійснення) вимагає кваліфікованого і професійного підходу, який передбачає знання певних форм і способів здійснення деяких дій з ними.

Дозвільна система, як особливий вид державного управління, здійснюється в різних формах, під якими дисертант розуміє зовнішній прояв конкретних дій, що здійснюються повноважними органами виконавчої влади, для вирішення поставлених перед ними у сфері дозвільної системи завдань. Виділення тієї або іншої форми дозвільної системи залежить від органу державної виконавчої влади, його компетенції, використання в регулюванні певних сфер суспільних відносин, де існує необхідність прямого державного впливу (торгівля, зайняття певними видами діяльності та інше), адміністративно-правових засобів, об'єднання або диференціація яких дозволяє досягти намічені цілі і реалізація яких тягне за собою різні правові наслідки для суб'єктів дозвільних правовідносин. На підставі вказаних критеріїв автор виділяє наступні форми дозвільної системи: 1) державна реєстрація суб'єктів підприємницької діяльності; 2) ліцензування; 3) патентування; 4) сертифікація; 5) одержання спеціальних дозволів на здійснення певних дій та інші.

Другий розділ “Організаційно-правові засади здійснення дозвільної системи в Україні” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. “Поняття і принципи діяльності суб'єктів дозвільної системи” наголошується, що поняття „суб'єкт дозвільної системи” має власний, специфічний зміст, властивий тільки цьому виду державної діяльності.

На підставі аналізу таких загальних категорій як „суб'єкт управління” і „орган державної виконавчої влади”, з урахуванням специфіки правовідносин, що складаються у сфері дозвільної системи, дисертант дає визначення „суб'єкту дозвільної системи” як організації, яка є частиною державного апарату і має певний обсяг компетенції, структуру, територіальний масштаб діяльності, і яка за допомогою властивих тільки їй форм і методів державного управління здійснює повноваження з видачі дозволів на право зайняття окремими видами діяльності, користування предметами і речовинами, цілком або частково вилученими з обороту, а також здійснює контроль за дотриманням правил дозвільної системи з метою забезпечення безпеки особистості, суспільства і держави.

У роботі підкреслюється, що у дозвільних правовідносинах беруть участь не тільки органи державного управління, але і зацікавлені в реалізації свого суб'єктивного права фізичні і юридичні особи - заявники. Якщо така особа на визначений час попадає в орбіту дозвільної системи, вона стає власником спеціального адміністративно-правового статусу, особливість якого полягає у тому, що: 1) одержуючи права, заради яких заявник і став суб'єктом дозвільних правовідносин, на нього покладаються додаткові обов'язки щодо необхідного оформлення заяви і доданих до неї документів, проходження контролю і сприяння йому, дотримання правил здійснення дозволених дій; 2) суб'єкт, який звертається до уповноваженого органу з заявою, може в будь-який час відмовитись як від реалізації свого права на таке звернення, так і від виконання прийнятого за зверненням рішення, причому така відмова не буде тягти для нього негативних наслідків, що відрізняє дозвільні правовідносини від інших обов'язків у сфері державного управління.

До суб'єктів дозвільної системи відносяться уповноважені державні органи, які безпосередньо здійснюють видачу різних дозволів фізичним і юридичним особам. В своєї діяльності вони повинні керуватись певними принципами, на яких базується організація і функціонування дозвільної системи. Варто зазначити, що і дотепер в юридичній літературі модель чітко визначеної системи принців дозвільної системи відсутня. В окремих наукових працях наводяться лише деякі принципи, які відносяться до окремих аспектів цього інституту.

На думку автора, під принципами дозвільної системи слід розуміти універсальні, науково-обґрунтовані й апробовані практикою, закріплені прямо або опосередковано в нормативно-правових актах основні ідейні засади, які виражають сутність і специфіку дозвільної системи як самостійного правового явища, і які є орієнтиром для практичної діяльності державних органів у цій сфері.

Дисертант вважає можливим класифікувати принципи дозвільної системи: в залежності від джерела, в якому закріплені відповідні принципи - на Конституційні і на ті, котрі закріплені в інших нормативних актах; в залежності від суб'єктів, на які поширюється їх дія - такі, котрі поширюються тільки на фізичних, або тільки на юридичних осіб; в залежності від сфери дії в правовому полі -на загально-правові, галузеві і спеціалізовані принципи.

У підрозділі 2.2. “Система органів, які здійснюють дозвільну систему та їх повноваження” висвітлюються питання організаційно-правового положення органів державної виконавчої влади щодо здійснення дозвільної системи.

Виходячи з вузького розуміння дозвільної системи, автором робиться висновок, що систему органів, які здійснюють дозвільну систему утворюють: Міністерство внутрішніх справ України, Державний комітет по нагляду за охороною праці, Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, Міністерство охорони здоров'я України та його структурний підрозділ - Комітет з контролю за наркотиками, а також Державний комітет ядерного регулювання України та інші.

Кожний з перелічених органів має свої специфічні функції і завдання в сфері дозвільної системи, виконання яких здійснюється своїми, найбільш зручними, відповідними завданням методами, у своїх особливих організаційно-правових формах. Виходячи з того, що види форм діяльності органів державної виконавчої влади щодо здійснення дозвільної системи відповідають класифікації форм державного управління в цілому, дисертант дійшов висновку, що найбільш розповсюдженою формою діяльності органів сфери, яка досліджується, є видання актів управління (накази, інструкції, акти-дозволи), що являють собою прийняті в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності на підставі закону однобічні владні розпорядження, які спрямовані на встановлення, зміну або припинення конкретних правовідносин у сфері дозвільної системи.

Найбільш розповсюдженими методами адміністративної діяльності таких органів, є методи переконання і примусу, адміністративного й економічного впливу, нагляду і контролю.

Кожен з органів, які здійснюють дозвільну систему, наділяється певними повноваженням в сфері дозвільної системи. Проте їх обсяг у різних органів не однаковий.

Дослідження змісту чинних нормативних актів (як законів, так і підзаконних нормативних актів), що стосуються порядку здійснення своїх повноважень певними органами (Державний комітет по нагляду за охороною праці України, органи внутрішніх справ та інші) щодо обігу вибухових речовини і матеріалів, дає можливість говорити про існування певних прогалин у регулюванні вказаних питань. На думку автора, зазначена проблема може бути вирішена за допомогою прийняття єдиного нормативного акту - Закону України „Про обіг вибухових речовин і матеріалів”.

Ефективність роботи державних органів зі здійснення покладених на них дозвільних і контрольних функцій, залежить у першу чергу від якості нормативно-правового регулювання даної сфери. У теперішній час законодавство України йде шляхом розширення повноважень органів дозвільної системи. Це виявляється в тому, що нормативна база конструюється “під кожен орган” окремо, і навіть під визначені види діяльності і предмети. Дисертант вважає, що тенденція до відокремлення нормативно-правового регулювання зайняття певними видами діяльності й обороту окремих предметів і речовин і в наступному повинна мати місце. У той же час, необхідність прийняття єдиного нормативного акта рівня закону не викликає сумнівів. Це обумовлюється тим, що децентралізація цього виду діяльності (дозвільної системи) може привести до ряду небажаних наслідків.

Підпункт 2.3. “Органи внутрішніх справ як центральний суб'єкт здійснення дозвільної системи” присвячений аналізові організаційно-правових підстав здійснення дозвільної системи органами внутрішніх справ.

Аналіз діяльності різних державних органів у сфері дозвільної системи свідчить, що основна частина щодо її здійснення полягає на органи внутрішніх справ.

Діяльність органів внутрішніх справ в сфері дозвільної системи виступає як різновид адміністративної діяльності органів внутрішніх справ, у ході якої забезпечується суспільна безпека. Вона регламентується значною кількістю нормативних актів, які відрізняються один від одного багатьма ознаками: назвою, юридичною чинністю, порядком прийняття, вступу в силу, дії та іншим. В роботі детально аналізується чинна правова база здійснення органами внутрішніх справ дозвільної системи, яку складають Конституція України, Закони України „Про міліцію”, „Про власність”, підзаконні нормативні акти - Положення про дозвільну систему, Положення про Міністерство внутрішніх справ України, відомчі нормативні акти органів внутрішніх справ та інші. Надаються пропозиції з питань її удосконалення.

Організація роботи органів внутрішніх справ щодо здійснення дозвільної системи полягає у здійсненні його апаратом комплексу дій, спрямованих на забезпечення упорядкованої, узгодженої діяльності відповідних підрозділів щодо спільної реалізації загальнообов'язкових правил дозвільної системи й виконання інших оперативно-службових завдань.

Органи внутрішніх справ організують роботу зі здійснення дозвільної системи через структурні підрозділи адміністративної служби міліції, перелік яких наведено у Наказі МВС України № 622 від 21.08.98 р.

Дисертант виділяє наступні напрямки діяльності органів внутрішніх справ щодо здійснення дозвільної системи: 1) видача дозволів на предмети дозвільної системи; 2) здійснення контролю і нагляду за дотриманням правил дозвільної системи, спрямованих на запобігання розкраданню особливо небезпечних предметів; недопущення їх використання в корисливих цілях; усунення порушень порядку використання зазначених предметів; здійснення заходів щодо реалізації обліково-реєстраційної, інформаційної та інших функцій у розглянутій сфері; 3) вживання заходів адміністративного впливу до порушників правил дозвільної системи; 4) взаємодія з державними органами, апаратами відповідних відомств і адміністрацій підприємств у проведенні спільних заходів з метою забезпечення дотримання встановлених державою правил дозвільної системи.

Характеризуючи згадані напрямки діяльності, дисертант робить висновок, що процес видачі дозволів органами внутрішніх справ досить складний. Вбачається, що діяльності органів внутрішніх справ щодо здійснення дозвільної системи має йти шляхом спрощення відповідної процедури одержання дозволу.

Функції, органів внутрішніх справ щодо здійснення дозвільної системи реалізуються у формі прийняття і впровадження в життя управлінських рішень. Розробка і прийняття управлінських рішень є одним з найбільш відповідальних видів робіт, що виконують у процесі управління керівники й інші посадові особи органів внутрішніх справ.

Здійснюючи дозвільну систему, органи внутрішніх справ взаємодіють з іншими державними органами, апаратами відповідних відомств і адміністрацій підприємств. Чітке розмежування і забезпечення раціонального співвідношення функцій різних органів дозвільної системи (у тому числі й органів внутрішніх справ) буде сприяти підвищенню ефективності їх діяльності у цій сфери.

Третій розділ “Основні шляхи удосконалення дозвільної системи в Україні” присвячений дослідженню проблем організаційно-правового забезпечення дозвільної системи в державному управлінні, аналізу дозвільних проваджень, їх видів, тенденції розвитку та законодавчого регулювання. Розділ містить два підрозділи.

У підрозділі 3.1. “Проблеми організаційно-правового забезпечення дозвільної системи в Україні”, зазначається, що серед проблем організаційно-правового забезпечення дозвільної системи в державному управлінні проблема правового забезпечення є пріоритетною.

Без систематизації і стандартизації держава не може ефективно здійснювати функцію охорони суспільної безпеки і порядку, а громадяни істотно обмежені в можливості реалізації конституційного права на захист своїх інтересів у сфері державного управління.

Дисертант вважає, що виникла об'єктивна необхідність у систематизації законодавства України у сфері здійснення дозвільної системи. На думку автора, реформа дозвільної системи повинна йти в напрямках: чіткого визначення предметів і об'єктів дозвільної системи, її принципів; перегляду системи органів, які здійснюють дозвільну систему, законодавчого закріплення їх вичерпного переліку та правового статусу; удосконалення механізму захисту прав осіб, які звертаються в органи дозвільної системи та ін. Зазначені напрямки реформування дозвільної системи можуть розглядатись як елементи загальних стандартів, як єдині для всієї системи державних органів, що здійснюють дозвільну систему, і які доцільно було б закріпити в Законі України “Про дозвільну систему”. У ньому також змогли б знайти своє висвітлення ряд питань, пов'язаних з організацією і здійсненням дозвільної системи органами місцевого самоврядування і місцевими органами державної виконавчої влади.

Адміністративна реформа, яка проводиться зараз в Україні, наполегливо вимагає відповідного законодавчого забезпечення і введення в дію також ряду інших важливих законодавчих актів. Зокрема, не викликає сумнівів необхідність прийняття Закону України “Про право власності на окремі види майна”, адже на сьогодні це питання (у порушення статті 7 Конституції) регулюється Постановою Верховної Ради України.

Потребують негайного врегулювання і питання обігу зброї в Україні. На даний час доводиться констатувати, що в Україні правова регламентація цієї ділянки суспільних відносин далека від вимог часу і містить безліч прогалин. Чинним законодавством виявилися зовсім не врахованими питання існування і обігу в Україні зброї, яка має культурну цінність: антикварної, меморіальної, художньої та ін. Існують окремі види зброї, які взагалі не можна віднести ні до однієї з встановлених Наказом МВС № 622 від 21.08.98 р. категорії. Це свідчить про те, що класифікація зброї за техніко-криміналістичним критерієм і по цільовому призначенню, що наведена у згаданому Наказі є не зовсім вдалою. Автор вважає за доцільне поряд з згаданими критеріями використовувати критерій ступеня вражаючих властивостей зброї і його небезпеки для життя і здоров'я людини. За даним критерієм дисертант пропонує підрозділити всю зброю на три групи: приголомшуючу, травматичну і смертельну. Така класифікація дозволить охопити всі існуючи види зброї та диференціювати застосування кримінально-правових і адміністративно-правових санкцій. Вирішення всіх цих проблем можливо шляхом прийняття Закону України “Про зброю”.

Підрозділ 3.2. “Дозвільне провадження, його види, тенденції розвитку і законодавчого регулювання” присвячений правовому забезпеченню дозвільних проваджень, в якому аналізуються установчо-методологічні та практичні проблеми удосконалення цього провадження.

Аналіз адміністративно-правових норм дозволяє зробити висновок про значне поширення дозвільної системи, у рамках якої компетентними державними органами здійснюється комплекс різних процесуальних дій, які в своєї сукупності утворюють один з видів процедурного провадження - дозвільне провадження.

Дозвільні провадження є в значній мірі різноманітними, як за своїми напрямками, так і за методами та суб'єктами, які їх здійснюють, нормативною базою. У результаті проведеного аналізу автор дійшов висновку, що до складових елементів дозвільних проваджень відносяться: 1) суб'єкти дозвільної системи; 2) об'єкти дозвільної системи; 3) предмети, що виникають у сфері дозвільної системи; 4) нормативна база дозвільної системи; 5) юридичні факти; 6) безпосередні дозвільні правовідносини.

З перерахованими елементами тісно пов'язані стадії дозвільного провадження. Дисертант виділяє такі стадії дозвільного провадження: 1) порушення дозвільного провадження (підставами порушення є подача заяви зацікавленою в одержанні дозволу особою); 2) безпосереднє вивчення повноважними посадовими особами органа, який здійснює дозвільну систему, поданих документів або обстеження приміщень, речей на предмет відповідності їх вимогам дозвільної системи; 3) прийняття і виконання рішення (видача дозволу); 4) контроль і нагляд за дотриманням особами, які одержали дозвіл, встановлених вимог і умов; 5) переоформлення і продовження дозволів; 6) застосування примусових заходів за допущені порушення правил і умов. При цьому, останні дві з зазначених стадій не завжди є обов'язковими, у зв'язку з чим вони є факультативними або додатковими.

В юридичній літературі питання, пов'язані із класифікацією видів дозвільних проваджень одержали достатнє висвітлення. Разом з тим, єдності поглядів з цього питання немає. Приймаючи до уваги специфіку дозвільних правовідносин, дисертант пропонує класифікувати дозвільні провадження за: 1) цілями; 2) суб'єктами, які здійснюють видачу відповідних дозволів; 3) предметами правовідносин; 4) послідовністю процесуальних дій.

Дозвільне провадження є органічною частиною дозвільної системи, оптимізація якої неможлива без удосконалення і відповідного нормативного закріплення її процесуальної частини. Дисертант приєднується до точки зору тих авторів, які нормативним актом, що міг би міг уніфікувати питання здійснення дозвільного провадження, вбачають Адміністративно-процедурний кодекс. У ньому доцільно було б закріпити принципи дозвільного провадження, загальні вимоги щодо встановлення термінів дозвільного провадження, види справ, які розглядаються в порядку дозвільного провадження, фіксування й оформлення дозвільних процедур та інше.

У висновках наводиться теоретичне узагальнення і нове вирішення наукової задачі, що полягає у визначенні сутності дозвільної системи як специфічного виду виконавчо-розпорядчої діяльності органів державної виконавчої влади. Головними теоретичними і прикладними результатами роботи є такі висновки:

- дозвільна система складається з певної сукупності елементів (основних та додаткових), які дозволяють визначити її (у широкому розумінні) як сукупність правовідносин, що виникають з метою забезпечення суспільної безпеки між органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, уповноваженими видавати дозволи з однієї сторони (дозволитель), а також фізичними або юридичними особами з іншої (заявник), щодо можливості здійснення останніми дій, спрямованих на придбання в особливому порядку певних прав або повноважень заявником, з приводу користування такими речовинами, матеріалами, предметами, або зайняття видами діяльності, які можуть бути небезпечні для життя і здоров'я людини, загрожувати державним інтересам, з наступним здійсненням контролю і нагляду з боку дозволителя за дотриманням встановлених правил, а так само притягненням винних (при наявності підстав) до встановленої законом відповідальності. Дозвільна система у вузькому розумінні містить у собі всі перераховані вище елементи, однак дія її поширюється тільки на обмежене коло речей, речовини і предметів матеріального світу, які уявляють потенційну небезпеку;

- у формуванні правової основи дозвільної системи можна виділити ряд етапів, кожний з яких має певні особливості, які обумовлені рівнем науково-технічного прогресу і соціально-економічного розвитку суспільства;

- об'єктом дозвільної системи є дії, діяльність, поведінка людей, оскільки без них жодне адміністративно-правове відношення не може бути реалізовано (у тому числі й у сфері дозвільної системи). Їх здійснення означає виконання обов'язків і реалізація права, яке передбачено для сторін дозвільного правовідношення. Речі, речовини в адміністративно-правових відносинах сфери дозвільної системи, є ні чим іншим, як предметом розглянутих правових відносин;

- віднесення певних предметів, речовин, робіт або діяльності до сфери дозвільної системи повинне відбуватися на підставі чітко встановлених критеріїв, які визначають порядок їх віднесення до даної сфери;

- дозвільна система може виявлятися в таких формах як, державна реєстрація суб'єктів підприємницької діяльності, ліцензування, патентування, сертифікація, одержання спеціальних дозволів на здійснення певних дій та інші;

- під поняттям “суб'єкт дозвільної системи” слід розуміти організацію, яка є частиною державного апарата і має визначений обсяг компетенції, структуру, територіальний масштаб діяльності, і яка за допомогою властивих тільки їй форм і методів державного управління здійснює повноваження щодо видачі дозволів на право зайняття окремими видами діяльності, користування предметами і речовинами, цілком або частково вилученими з обігу, а також здійснює контроль за дотриманням правил дозвільної системи з метою забезпечення безпеки особистості, суспільства і держави;

- під “принципами дозвільної системи” необхідно розуміти універсальні, науково-обґрунтовані й апробовані практикою, закріплені прямо або опосередковано в нормативно-правових актах основні ідейні засади, які виражають сутність і специфіку дозвільної системи як самостійного правового явища, і які є орієнтиром для практичної діяльності державних органів у цій сфері.

- протиріччя у нормативних актах, що стосуються обігу вибухових речовин і матеріалів можна уникнути за допомогою прийняття єдиного нормативного акту рівня закону, який би регламентував порядок і умови здійснення діяльності, пов'язаної з оборотом вибухових речовин і матеріалів, визначив систему і повноваження органів, на які безпосередньо покладено функції з видачі відповідних дозволів, а також здійснення контролю за дотриманням встановлених правил щодо обігу вибухових речовин і матеріалів. Таким нормативним актом міг би стати Закон України “Про обіг вибухових речовин і матеріалів”;

- напрямки реформування дозвільної системи слід розглядати як елементи загальних стандартів, що єдині для всієї системи державних органів, які здійснюють дозвільну систему і які доцільно було б закріпити в проекті Закону України “Про дозвільну систему”;

- до складових елементів дозвільних проваджень відносяться: 1) суб'єкти дозвільної системи; 2) об'єкти дозвільної системи; 3) предмети, що виникають у сфері дозвільної системи; 4) нормативна база дозвільної системи; 5) юридичні факти; 6) безпосередні дозвільні правовідносини;

- види дозвільних проваджень доцільно класифікувати: 1) за цілями - провадження по забезпеченню реалізації зацікавленими особами своїх суб'єктивних прав; провадження по забезпеченню вимог дозвільної системи; провадження по застосуванню примусових заходів до осіб, які порушили встановлені правила дозвільної системи; 2) за суб'єктами, які здійснюють видачу відповідних дозволів - на ті, які здійснюють органи внутрішніх справ, і ті, що здійснюють інші державні органи; 3) за предметами правовідносин - провадження по видачі дозволу на здійснення певних дій з вогнепальною зброєю; провадження по видачі дозволу на виробництво і використання вибухових речовин і матеріалів; провадження по видачі дозволу на придбання, використання, перевезення, утилізацію і поховання отрутних, токсичних і сильнодіючих речовин та ін; 4) за послідовністю процесуальних дій - на такі, які мають чітко окреслені і законодавчо закріплені стадії, і на ті, що чіткого закріплення не мають.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1) Харитонов О.В. Історично-правовий аспект розвитку дозвільної системи. // Проблеми законності: Респ. міжвідом. наук. зб. / Відп. ред. В.Я. Тацій. - Харків: Нац. юрид. акад. України. - 2002. - Вип. 56. -С. 94-99;

2) Харитонов О.В. Деякі питання визначення дозвільної системи в України. // Вісник Луганської академії внутрішніх справ МВС імені 10-річчя незалежності України: Науково-теоретичний журнал. - 2002. - № 4. - С. 105 - 112;

3) Харитонов О.В. Система і повноваження державних органів, які здійснюють дозвільну систему в Україні. // Державне будівництво та місцеве самоврядування: Збірник наукових праць. - Харків: “Право”, 2002. - № 3. - С. 166 - 173;

4) Харитонов О.В. Проблеми інституту дозвільної системи в адміністративному праві в України. // Конституція - основа державно-правового будівництва і соціального розвитку України: Тези наукових доповідей та повідомлень учасників наукової конференції молодих учених. - Харків, 2001. - С. 64 - 66;