Становлення вищих та центральних органів виконавчої влади Української Держави 1918 року

Размещено на http://www.allbest.ru/

УКРАЇНСЬКА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

25.00.01 - теорія та історія державного управління

СТАНОВЛЕННЯ ВИЩИХ ТА ЦЕНТРАЛЬНИХ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ УКРАЇНСЬКОЇ ДЕРЖАВИ 1918 РОКУ

КОНИК Сергій Миколайович

Київ - 2002

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Після проголошення незалежності України розпочався складний, багатогранний і незворотний процес розбудови держави, що включає в себе формування інститутів влади й громадянського суспільства. Головним завданням у цьому процесі є утвердження такої моделі державного управління, що захищає інтереси громадян, суспільства й держави. Виходячи із цього, реформування потребують усі сфери управління, зокрема органи виконавчої влади України всіх рівнів.

Їх становлення в Україні, визначення принципів, підходів, методів і пріоритетів у державному будівництві набуває конкретних результатів. Передусім це пов'язано з проведенням адміністративної реформи, основний зміст якої полягає в наближенні діяльності державних органів до потреб сучасного суспільного розвитку.

Особливу увагу у формуванні й становленні системи державного управління приділяють саме центральним органам виконавчої влади, які забезпечують виконавчу та розпорядчу функцію, практичне виконання нормативно-правових актів держави.

Вирішення такого важливого питання як розбудова демократичної, правової держави неможливе без критичного аналізу й ґрунтовного вивчення попереднього досвіду державотворення. Кожний етап розвитку держави бере свій початок із минулого і має його відображення у формі сталих традицій, звичаїв та суспільної думки тощо.

Історичний шлях державотворення України на таких важливих етапах, як: Київська Русь, Галицько-Волинська держава, козацька держава Б.Хмельницького, Гетьманщина XVII-XVIII ст., доба визвольних змагань 1917-1920 рр. відіграв важливу роль у побудові й утвердженні незалежної Української держави.

Водночас за період 1917-1920 років наша державність розвивалася надзвичайно стрімко й суперечливо: Українська Народна Республіка, Західноукраїнська Народна Республіка, Українська Держава, Українська Соціалістична Радянська Республіка.

Існування Української Держави 1918 р. (29 квітня - 14 грудня 1918 р.) - це якісно новий етап пошуку й реалізації іншої моделі державного управління. Сім з половиною місяців напруженої праці органів виконавчої влади залишили значний досвід державотворення. Зокрема, поява Української Держави 1918 р. зумовлена тим, що Центральна рада УНР лише розпочала побудову органів виконавчої влади, приділяючи значну увагу законотворчій діяльності. Саме за добу Гетьманату 1918 року органи виконавчої влади практично були сформовані й почали працювати. Таким чином, Українську Державу 1918 року у контексті загальноісторичного розвитку слід вважати невід'ємним і складовим етапом державотворення, що визначався дієвою виконавчою владою.

Саме тому комплексний аналіз утворення, організації і функціонування вищих та центральних органів виконавчої влади Української Держави 1918 року корисний для сучасного становлення нашої держави.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційну роботу підготовлено на кафедрі державного управління і менеджменту Української Академії державного управління при Президентові України за комплексним науковим планом "Виконавча влада в Україні: проблеми формування і функціонування" (№ 010U002898) відповідно до наукового проекту Академії "Державне управління та самоврядування" (номер державної реєстрації PK0199U002827).

Мета й завдання дослідження. Метою дослідження, проведеного на основі комплексного вивчення становлення вищих, центральних і прирівняних до них органів виконавчої влади Української Держави 1918 р., є виявлення загального й особливого в їх формуванні та розвитку, розроблення на цій основі рекомендацій і пропозицій щодо поглиблення адміністративної реформи в Україні.

Досягнення визначеної мети передбачає виконання таких завдань:

розкрити ступінь розроблення теми дослідження в науковій літературі;

проаналізувати процес становлення міністерств і центральних органів виконавчої влади в Українській Державі 1918 року;

дослідити правовий статус міністерств, центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом і прирівняних до статусу центральних органів виконавчої влади;

конкретизувати горизонтально-вертикальні взаємовідносини органів виконавчої влади;

систематизувати знання про штатно-посадову і функціонально-галузеву структуру цих органів;

обґрунтувати конкретні рекомендації і пропозиції щодо використання і запозичення позитивного досвіду Української Держави 1918 року, а також щодо запобігання негативних виявів під час проведення адміністративної реформи.

Об'єктом дослідження є закономірності та особливості процесу становлення вищих, центральних і прирівняних до них органів виконавчої влади.

Предметом дослідження є відображена в джерелах діяльність гетьмана й уряду Української Держави 1918 року щодо становлення вищих і центральних органів виконавчої влади та визначення їх правового статусу.

Гіпотеза дослідження ґрунтується на припущенні, що врахування досвіду становлення ті визначення повноважень, компетенції, вертикально-горизонтальних зв'язків і штатно-посадового розпису вищих і центральних органів виконавчої влади Української Держави 1918 року сприятиме ефективному проведенню адміністративної реформи в Україні.

Методи дослідження. Використано такі:

конкретно-пошукові (теоретичний аналіз, актуалізація та класифікація архівних і друкованих джерел з питань визначення організаційно-правових засад становлення органів виконавчої влади Української Держави 1918 року);

історико-структурний, порівняльно-правовий, системно-функціональний і статистичний - для вивчення організаційних структур, методів і засобів щодо функціонування цих структур і змін, що відбулися в них, з урахуванням потреб суспільного розвитку;

проблемно-науковий, прогностичний і екстраполяційний - для систематизації отриманих результатів з метою поширення висновків за результатом аналізу архівних і друкованих видань на сучасну практику щодо проведення адміністративної реформи в Україні.

З метою забезпечення достовірності одержаних результатів використовувалися методи наукової ідентифікації, порівняльного аналізу, узагальнення і систематизації архівних джерел. Проаналізовано такі матеріали архівів: статути органів виконавчої влади, постанови Ради Міністрів, накази, розпорядження гетьмана, Голови Ради Міністрів, міністрів, урядових уповноважених, директорів департаментів тощо, штатно-посадові розписи органів виконавчої влади, статистичні відомості й звіти цих органів влади, законопроекти відомств і їх доповідні та пояснювальні записки до цих проектів. Дисертантом опрацьовано фонди Центрального державного архіву вищих органів влади та управління України вищих і центральних органів виконавчої влади: міністерств, головноуповноважених, головних управлінь, а також губернських старост як представників уряду на місцях.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що:

вперше на теоретичному рівні у вітчизняній науці виконано комплексне дослідження процесу становлення міністерств, центральних і прирівняних до них органів виконавчої влади Української Держави 1918 року;

до наукового обігу введено значну кількість раніше неопублікованих архівних документів стосовно визначення місця, завдання і специфіки кожного органу виконавчої влади Української Держави 1918 року, що дало змогу по-новому оцінити масштаби й реалії кропіткої праці міністерств, департаментів, головних управлінь, головних управ, комісій, нарад, рад і комітетів щодо здійснення упорядкування функцій управління, горизонтально-вертикальних відносин і внутрішньої штатно-посадової структури;

удосконалено класифікацію вищих, центральних і прирівняних до них органів виконавчої влади Української Держави 1918 року виходячи з конкретизації і розкриття правового статусу цих органів через визначення ступеня їх компетенцій, повноважень і правових механізмів утворення (ліквідації), призначення і звільнення персоналу установ;

визначено в системі виконавчої влади місце Державної канцелярії, Державного контролю та головноуповноваженого по управлінню та ліквідації інституцій та організацій військового часу Української Держави як центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом;

дістали подальшу розробку форми, стадії й напрями становлення органів виконавчої влади, що включали в себе ревізії, інвентаризації справ державних установ; утворення тимчасових органів для урегулювання ситуації (державні закупівельні бюро, земельно-ліквідаційні комісії тощо) і реорганізації (ліквідації) та заснування нових департаментів, управлінь, управ і відділів у складі міністерств.

розроблено пропозиції щодо реалізації адміністративної реформи в Україні, основні з яких: законодавче закріплення за міністерством статусу вищого урядового органу управління напрямом (галуззю) і утворення у складі міністерств Канцелярії міністра й Департаменту загальних справ, ураховуючи той факт, що посаду міністра вже віднесено до політичних.

Практичне значення отриманих результатів. Положення й висновки дослідження можуть бути використані під час проведення адміністративної реформи в Україні. Основні положення й результати дисертаційного дослідження були використані під час викладання лекцій з навчального модуля "Теорія та історія державного управління" в Українській Академії державного управління при Президентові України (довідка за № 158 від 15 квітня 2002 р.). Результати дослідження і висновки можуть бути використані для подальших наукових досліджень з теорії та історії державного управління в Україні і для підготовки навчальної літератури із зазначених питань.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійним дослідженням автора. Висновки, пропозиції і рекомендації, у тому числі й ті, що характеризують наукову новизну, одержані автором особисто. Ідеї і розробки В. Новіка, у співавторстві з яким було підготовлено статтю, у дисертації не використовувались.

Апробація результатів дисертації. Основні ідеї і результати дисертаційного дослідження обговорено і схвалено на засіданнях кафедри державного управління і менеджменту Української Академії державного управління при Президентові України. Теоретичні положення, висновки й практичні рекомендації оприлюднено на трьох науково-практичних конференціях за міжнародною участю: "Проблеми наукового забезпечення адміністративної реформи в Україні (27-28 травня 1999 р., м. Київ), "Державна регіональна політика та місцеве самоврядування" (30 травня 2000 р., м. Київ) і "Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні" (30 травня 2001 р., м. Київ).

Публікації. Із 1998 р. по 2001 р. результати дослідження викладено в семи наукових працях, у тому числі в п'яти статтях у наукових фахових виданнях: одна у "Віснику Української Академії державного управління при Президентові України" і чотири в "Збірнику наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України". Одна стаття опублікована у співавторстві в нефаховому виданні. За підсумками роботи науково-практичної конференції була опублікована наукова стаття.

Структура й обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і літератури (398 найменувань), додатків і схем. Загальний обсяг дисертації становить 298 сторінок, з них 180 - основного тексту; 88 - додатків і схем.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується вибір теми дисертації і її актуальність, показано зв'язок дослідження з науковими програмами, планами й темами, формулюються мета, завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження, визначається наукова новизна, практичне значення одержаних результатів і їх реалізація, особистий внесок здобувача, ступінь апробації і публікації результатів дисертаційного дослідження, зазначено структуру дисертації та її обсяг.

У першому розділі - "Теоретичні засади становлення вищих та центральних органів виконавчої влади Української Держави 1918 року" здійснено огляд наукової літератури за темою дослідження, дається класифікація органів виконавчої влади Української Держави 1918 р., розкрито правовий статус цих органів.

Добі Української Держави 1918 р. останнім часом приділено значної уваги з боку дослідників. Автор класифікував досліджену літературу за чотирма групами: 1) спогади сучасників подій і праці українських дослідників-емігрантів щодо діяльності й наробок Української Держави 1918 р.; 2) аналіз діяльності та політики гетьманату П.Скоропадського дослідниками радянської доби; 3) дослідження і погляд сучасних вітчизняних учених; 4) архівні документи гетьмана, Ради Міністрів Української Держави, міністерств (статути, накази, розпорядження, обіжники тощо), офіційне видання "Державний вістник" та інші періодичні видання.

Окремо автор визначає, що без чіткого й ґрунтовного визначення понять "державне управління", "виконавча влада" та їх співвідношення неможливі дослідження організаційно-правових засад і характеристики виконавчої влади Української Держави 1918 року. Основою для дослідження теорії державного управління є праці В.Авер'янова, Г.Атаманчука, О.Крупчана, Н.Нижник та В.Цвєткова.

Визначними для комплексного дослідження органів виконавчої влади Української Держави 1918 року були архівні джерела, офіційні друковані видання, спогади сучасників того періоду: М.Василенка, В.Вернадського, Д.Дорошенка, Н.Полонської-Василенко, П.Скоропадського, і плеяди сучасних вітчизняних учених: А.Буравченкова, М.Копиленка, О.Копиленка, С.Кульчицького, В.Майбороди, О.Мироненка, Р.Пирога, О.Реєнта, В.Солдатенка, які досліджували цей період із позицій критичного підходу й об'єктивного розгляду діяльності як здобутків, так і недоліків державного будівництва Української Держави 1918 р.

Також слід зазначити праці сучасних учених, які значну увагу приділили розгляду правового статусу, політиці та діяльності уряду в різних галузях державного управління і соціально-економічним відносинам того періоду: Д.Вєдєнєєва, Г.Гаврилюка, П.Гай-Нижник, В.Горєлова, С.Грибоєдова, Ж.Дзейко, Т.Заруди, Н.Ковальової, О.Машевського, С.Мякоти, Ф.Проданюка, Н.Самандас (Іванової), Г.Терели, О.Тимощука, Т.Харченко та О.Яременка.

Серед цієї групи вчених найближчими до нашої проблематики є наукові дослідження О.Яременка, метою дисертаційного дослідження якого був аналіз державно-управлінських відносин в Українській Державі 1918 року. Він проаналізував ситуацію напередодні встановлення гетьманату, визначив рівень легітимності влади П.Скоропадського й охарактеризував статус, місце й роль гетьмана, Ради Міністрів у системі державного управління, дав загальну характеристику центральним і місцевим органам державного управління й місцевого самоврядування, виявив основні форми і методи державно-управлінської діяльності, визначив характер взаємовідносин між громадянами й органами управління. Окремо приділив увагу характеристиці інституту державної служби за часів Гетьманату 1918 р. Однак поза увагою його дослідження залишились: аналіз становлення міністерств, департаментів, головних управлінь, центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом і головноуповноважених; дослідження набуття ними конкретних організаційних форм у розвитку; відображення процесу формування горизонтально-вертикальних відносин і вироблення оптимального штатно-посадового розпису цих органів.

Окрім історичної науки цю добу ґрунтовно вивчають сучасні фахівці з історії держави і права. У центрі їх уваги насамперед правовий статус органів державної влади і характеристика форми державного правління й устрою. Прикладом можуть бути колективні праці юристів та істориків України Т.Бевза, Б.Вола, В.Гончаренка, Г.Гошуляка, С.Грабовського, М.Копиленка, О.Копиленко, П.Коріненко, Я.Малика, А.Рогожина, В.Самохвалова, С.Ставрояні, М.Степанова, А.Панюка, М.Рожика, В.Румянцева, В.Чуприни, М.Шевченка, В.Шевчука та Л.Шкляра.

Праці М.Копиленка й О.Копиленко, на підставі визначення правового статусу гетьмана як глави держави й Ради Міністрів як колегіального органу, показали структуру, межі владних повноважень цих інституцій і їх компетентність, торкнулись питання правової бази щодо організації такого інституту, як державна служба.

Наукові роботи ученого-юриста О.Мироненка посідають окреме місце в дослідженні періоду Української Держави 1918 р. за рахунок розкриття природи режиму П.Скоропадського і важливого кола питань щодо функціонування та діяльності державного механізму гетьманату. Так, він розглянув структуру і функції окремих органів управління: Ради Міністрів, міністерств закордонних справ, державної варти тощо.

Учені радянських часів мали можливість вивчати цей період лише з позицій класової боротьби, антинародної політики уряду П.Скоропадського та діяльності окупаційних німецько-австро-угорських військ на території України. Проте праці дослідників радянської доби все ж відображали певний процес функціонування держави, органів влади і їх взаємодію. І це при тому що архівні джерела, емігрантські дослідження і спомини очевидців було майже закрито для широкого вивчення. Так, можна виділити роботи радянських дослідників: Ю.Бєлана, Г.Заставенка, А.Лихолата, Є.Скляренка, В.Тичини. Окрім цього, було опубліковано документи окупаційної влади й уряду П.Скоропадського, у яких також наголошували на антинародній політиці окупаційного режиму П.Скоропадського, замовчуючи або нерідко фальсифікуючи його досягнення в побудові Української держави, її органів влади і їх діяльність.

Наступна група - це велика за діапазоном досліджень, думок, позицій кількість праць представників української діаспори та мемуари сучасників тієї доби. Різні вони тому, що, приміром, праці Д. Дорошенка, В.Липинського, І.Нагаєвського, Н.Полонської-Василенко - з одного боку, В.Винниченка, М.Галагана, І.Мазепи, М.Грушевського, П.Христюка і М.Шаповала - з другого, відображають полярні погляди на діяльність і суть державної форми правління Української Держави 1918 року. Останні сповідували принципи соціалізму й побудови Республіки рад, а перші були їх ідеологічними опонентами. Праці керівників Центральної ради, Директорії і українського лівого руху певним чином аналізують правовий статус гетьмана, членів уряду й старост, але все це тільки з негативних і суб'єктивних позицій, що не відповідає дійсному стану речей, що можна сказати й про праці та спомини прихильників гетьманського руху: В.Андрієвського, В.Артющенка, М.Бажанського, Г.Вислоцького, О.Войнаренка, Д.Гирського, В.Гришка, Б.Коваля, С.Кущинського, К.Левицького, Д.Левчука, Т.Михайлівського, Р.Млиновецького, О.Саліковського, С.Томашівського, П.Феденко, М.Шкільника та В.Яніва. У своїй більшості вони теж некритично оцінюють діяльність влади, але навпаки - у бік ідеалізації і прикрашання режиму П.Скоропадського, діяльності виконавчої влади. Окреме місце займають спомини сучасників тієї доби: М.Василенка, В.Вернадського, О.Войнаренка, Д.Дорошенка, Д.Донцова, М.Могилянського, М.Славінського, П.Стебницького та О.Удовиченка.

Серед споминів особливе значення має праця Д.Дорошенка "Українська Гетьманська Держава", яка є фундаментальною і найбільш повною з історії становлення гетьманату 1918 року серед цієї групи досліджень. У ній дано характеристику структури Ради Міністрів і міністерств, структурних змін у державних установах (особливо у Департаменті державної варти й інституті губернських і повітових старост). У цій роботі слід відокремлювати те, що він аналізує як історик і активний державний діяч Української Держави (міністр закордонних справ). Проте цінність його дослідження насамперед полягає в тому, що він зумів критично й об'єктивно, з позиції наукового пізнання, оцінити здобутки й недоліки в діяльності органів влади, методи і підходи до становлення системи виконавчої вертикалі.

Окреме місце серед мемуаристики посідають спомини самого гетьмана П.Скоропадського. У них він дав персональну характеристику членам уряду і старостам, їх державній діяльності. Висловив свою позицію і бачення побудови держави, органів управління та методів досягнення ефективності в роботі виконавчої гілки влади. До цих спогадів слід підходити з урахуванням їх особистого фактора.

Найбільш вірогідним джерелом дослідження становлення органів виконавчої влади залишаються архівні матеріали й документи: статути, положення, накази, обіжники, пояснювальні записки й проекти штатно-посадового розкладу, а також періодичні видання. Ці нормативно-правові акти влади чітко і недвозначно дають змогу прослідкувати яким чином проходив процес державотворення, а пояснювальні записки й проекти законів відображають пошук управлінських рішень щодо реформування системи державних органів. У дисертаційній роботі використано архівні матеріали, які вперше вводяться в науковий обіг з дослідження цього періоду. Проте комплексного дослідження саме процесів становлення міністерств і центральних органів виконавчої влади й визначення їх правового статусу немає. Був і залишається розгляд цієї моделі державного управління в контексті загального процесу державотворення і дослідження політичної, соціально-економічної діяльності гетьмана П.Скоропадського й уряду в цілому.

Застосування категорії "становлення" зумовлено тим, що в науковій літературі вона характеризується як процес набуття організацією нових якісних і кількісних характерних ознак і форм у процесі її розвитку. Це також філософська категорія, що відображає процес переходу від одного ступеня розвитку до іншого й набуття предметом, що виникає, якісної визначеності. Отже, термін "становлення" означає набуття структурою нових ознак для пристосування до змін, що відбулися і мають сталий характер, а також формування структури в процесі розвитку.

Щодо виконавчої влади, то вона принципово відрізняється від інших гілок державної влади і своїми завданнями, і діяльністю. Вона передусім більш структурована й організовує практичне виконання і реалізацію нормативно-правових актів держави. Виконавча влада складається із системи органів, які уповноважені державною владою виконувати її завдання.

Автором уперше запропоновано класифікацію вищих, центральних і прирівняних до них органів виконавчої влади Української Держави 1918 року відповідно до їх визначеного правового статусу. Згідно із Законом "Про тимчасовий державний устрій України" главою держави й виконавчої влади був гетьман П.Скоропадський. Рада Міністрів як вищий колегіальний орган у системі органів виконавчої влади виконувала функції координації загальнодержавних програм і узагальнення законодавчої ініціативи міністерств та інших відомств.

Міністерство мало статус вищого урядового органу, відповідального за напрям (галузь). До його складу входили центральні, прирівняні до них і урядові органи державного управління. Такий порядок закріплював за міністерством статус провідного (головного) органу виконавчої влади й засвідчував наявність чіткої ієрархічної системи управління.

Міністр Української Держави 1918 р. був вищим виконавцем рішень гетьмана та уряду у своїй сфері управління. До його повноважень належало розроблення законодавчих актів (законодавча ініціатива) стосовно свого напряму державного управління. Такий порядок виходив із нагальної потреби заповнення правового поля для забезпечення життєдіяльності країни в тих умовах. Законопроект міністра обговорювали у Раді Міністрів із можливим попереднім висновком Малої Ради Міністрів. Отримавши ухвалу Ради Міністрів, закон мав бути стверджений підписом гетьмана (на даний час - підписання Президентом України). У разі регулювання законопроектом кількох напрямів (галузей), його обговорювали й погоджували між собою всі причетні до цього питання міністри.

Для оперативності й більш ефективного управління процесами міністрам надавалося право не тільки тлумачення законів, а й видання підзаконних актів (розпоряджень), після попереднього схвалення їх Радою Міністрів. Тобто міністрам надавалися значні державно-владні повноваження, за які вони несли персональну відповідальність перед главою держави й виконавчої влади - гетьманом. Міністри самостійно приймали накази по міністерству про утворення нових Департаментів, окремих відділів чи, навпаки, про ліквідацію установ міністерства.

Департаменти, головні управління, головні управи, урядові уповноважені були прирівняні до статусу центральних органів виконавчої влади. Наради, комісії, ради, комітети при міністрі, міністерстві й департаментах були дорадчо-консультативними органами, які обговорювали і брали участь у вирішенні кардинальних питань державного управління.

Канцелярія міністра й Департамент загальних справ міністерства мали статус окремих і самостійних структурних підрозділів міністерства, які забезпечували постійний зв'язок міністра з департаментами й іншими установами, що входили в систему міністерства та контролювали виконання ними рішень гетьмана, уряду й міністра.

Державна канцелярія, Державний контроль та прирівняний до їхнього статусу Головноуповноважений по управлінню та ліквідації інституцій та організацій військового часу Української Держави були центральними органами виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Значну роль у державному будівництві відігравала Державна канцелярія, що складалася з державного секретаря, його товаришів, Юридичної ради, Департаменту законодавчих справ, архіву й бібліотеки, Загального департаменту, Секретаріату Ради Міністрів, Окремого відділу кодифікації законів, Державної друкарні. Призначення Державної канцелярії полягало в забезпеченні законотворчої діяльності держави й державної політики з питань державної служби. Державна канцелярія акумулювала всі законопроекти уряду, міністерств і центральних органів виконавчої влади, забезпечуючи правову експертизу, кодифікацію нормативно-правових актів органів влади.

Державний секретар, як керівник Державної канцелярії, був значною фігурою в ієрархії вищих посадових осіб. Він призначався особисто гетьманом за власним розсудом, без погодження з Радою Міністрів. Офіційно до складу уряду він не входив, але мав вирішальний голос з питань своєї компетенції. Повноваженнями державного секретаря були: розробка й винесення на розгляд проектів остаточних законів і розпоряджень, якщо вони не належали до виключної компетенції окремих міністрів; засвідчення своїм підписом документів, ухвалених Радою Міністрів і затверджених гетьманом; подання до уряду законопроектів, розроблених окремими міністерствами, зі своїми зауваженнями щодо їх змісту; представлення документів Ради Міністрів на затвердження гетьманові; кодифікація законів і видання зведеного їх збірника; оголошення законів, наказів, постанов і розпоряджень; загальне ведення справ уряду.

Державний контроль виконував важливі державні завдання: охорону державного скарбу й майна, раціональне і дбайливе їх використання. Завдяки наполегливості цього органу підвищилася виконавча дисципліна державних інституцій різного рівня, бюджетні кошти витрачалися більш заощадливо. Порівнюючи це із сучасним етапом розвитку нашої держави, з погляду автора, є нагальна потреба у врахуванні такого досвіду в організації державного контролю: по-перше, чітка система взаємозв'язку центрального й місцевого апарату контрольних установ; по-друге, дієвий механізм організації ревізійної справи; по-третє, законодавчо визначений обсяг владних повноважень; по-четверте, правова й соціальна захищеність працівників контрольних установ, а також ефективна і результативна робота контролерів і ревізорів щодо захисту державних інтересів.

Наступним органом, прирівняним до статусу центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом, було управління в особі головноуповноваженого по управлінню та ліквідації інституцій та організацій військового часу Української Держави, яке було вищим державним органом із цих питань. Під час Першої світової війни було утворено чимало таких громадських організацій, як Центральний військово-промисловий комітет, Земський союз, Союз міст, Земгор та господарчі інституції військового відомства, що одержували кошти й майно з державного військового фонду, який знаходився на території Української держави. Після виходу України з війни постало питання про повернення цих державних коштів і майна державі. Їхня кількість була значною, і уряд вирішив не тільки провести інвентаризацію цього майна й коштів, а передати майно за належністю насамперед до державних установ охорони здоров'я й опіки, продовольчих справ тощо. У разі сумніву щодо належності тієї чи іншої установи до зазначених організацій питання вирішувалося особисто Головою Ради Міністрів. Відтак головноуповноважений брав участь у засіданнях Ради Міністрів із правом вирішального голосу і був головним доповідачем із зазначених справ, користуючись правами товариша міністра, його розпорядження виконувалися всіма посадовими особами й інституціями.

Комплексно розглянуто їх правовий статус: повноваження, компетенцію, горизонтально-вертикальні зв'язки, штатно-посадові структури й процедуру утворення, ліквідації та реорганізації органів виконавчої влади. Це дає змогу в подальшому оцінити ступінь перетворень для врахування в ході реалізації на сучасному етапі адміністративної реформи в Україні.

У другому розділі - "Вищі та центральні органи виконавчої влади соціально-економічного напряму: формування та розвиток" - на підставі системного аналізу досліджено поетапний процес становлення виконавчих органів, який мав певну специфіку в таких напрямах державного управління: освіти й мистецтв, народного здоров'я й опікування, сповідань, праці, фінансів, торгу й промисловості, шляхів, продовольчих і земельних справ. Цей процес був поступовим і комплексним. Враховуючи попередній досвід, майже вдалося ліквідувати дезорганізованість у роботі виконавчих органів. Водночас він був надзвичайно динамічним і мав свої стадії: ревізію, інвентаризацію справ; утворення тимчасових органів для врегулювання ситуації (державні закупівельні бюро, земельно-ліквідаційні комісії тощо) і реорганізацію (ліквідацію), заснування нових департаментів, управлінь і управ. Ці стадії простежувалися майже в кожному центральному відомстві тієї доби. Досвід довів їх правильність і необхідність під час проведення таких реформ у системі виконавчих органів.

Міністерства соціального напряму Української Держави 1918 р. зробили чималий внесок в освітянську, релігійну політику й справу охорони здоров'я. Цього було досягнуто завдяки тому, що функціональна й організаційна структура цих відомств була наближеною до потреб часу. Освітня й культурна політика уряду країни відзначалася прогресивними нововведеннями: заснування Академії Наук, народних університетів, інститутів, шкіл тощо. Уперше було утворено центральне відомство, що відповідало за проведення культурної політики в державі. Поєднання (але організаційне й фінансове відокремлення) Головного управління національної культури та мистецтв з Міністерством освіти й мистецтв було прикладом ефективного державного управління всієї галузі. Також уперше було утворено новий департамент позашкільної освіти і дошкільного виховання.

Водночас автор звертає увагу на одну із суттєвих вад цього процесу в освітній сфері: невирішеність питання підпорядкування всіх типів навчальних закладів Міністерству освіти й мистецтв. Майже при кожному міністерстві знаходились свої навчальні установи, що фінансувалися за рахунок кредитів цих міністерств. Ними затверджувалися на посаді керівники й викладачі установ а також їх навчальні плани. І все це без погодження з Міністерством освіти й мистецтв, яке одночасно відповідало за весь цей напрям державної політики, а на практиці не мало повноважень для того, щоб узяти його під власний контроль.

Питаннями державного соціального захисту займався Департамент державного опікування, у статусі прирівняного до центрального органу виконавчої влади у складі Міністерства народного здоров'я та опікування, а на місцях цими питаннями відали органи місцевого самоврядування. Це стало нововведенням уряду, що за тих умов було логічним і виправданим. З погляду автора, такий підхід і сьогодні має сенс. Це і було втіленням принципів деконцентрації і децентралізації в управлінні сферою соціального захисту. На центральний урядовий орган - Департамент державного опікування - покладалися загальне розроблення принципів, координація і розроблення механізмів втілення державних соціальних програм. А органи місцевого самоврядування практично реалізували ці соціальні програми.

Міністерство народного здоров'я та опікування крім реорганізації лікарсько-санітарних місцевих установ повністю взяло на державний кошт надання медичної допомоги населенню, заснувало Комісію по реорганізації санітарно-медичних справ на Україні, основним завданням якої була підготовка пропозицій щодо реформування всієї системи охорони здоров'я населення.

Уперше в Україні в статусі вищого урядового органу виконавчої влади було сформовано Міністерство сповідань, завданням якого було допомагати церквам усіх сповідань, релігійним установам і спілкам в Україні у здійсненні наданих їм законом прав, а також доглядати за їх діяльністю відповідно до інтересів держави й суспільства. Утворюючи це міністерство, гетьман і Рада Міністрів виходили з позицій налагодження співпраці з усіма релігійними організаціями в Україні для розбудови незалежної держави. Значний духовний потенціал релігійних громад насамперед слід було залучати до реалізації соціальних реформ. Основним завданням цього міністерства було досягнення гармонійного співіснування релігійної багатоманітності і надання взаємної допомоги у створенні правової, соціальної і віротерпимої держави.

Міністерство праці Української Держави 1918 р. відігравало значну роль в організації цивілізованих стосунків між представниками праці й капіталу, прогнозуючи наслідки робітничої політики й політики щодо охорони праці. Тому його становлення повністю відповідало завданням, що стояли перед ним. Усі сектори діяльності було враховано за деяким винятком, а саме: поспішна ліквідація Департаменту громадських робіт і відділу, що займався розробленням нормативних актів щодо праці державних службовців. Проте все ж було проведено значну роботу щодо становлення як центральних, так і урядових органів Міністерства праці, що забезпечило налагодження у надзвичайно складних умовах насамперед нормального ритму роботи підприємств і установ Української Держави 1918 р.

У ході дослідження виявлено, що меншим радикалізмом щодо ліквідації і реорганізацій відзначалося Міністерство фінансів. Ним було засновано: Державний банк, Державний земельний банк, Окремий корпус кордонної охорони і власну Експедицію для виготовлення державних паперів. Підходи до становлення Міністерства торгу й промисловості відображали економічний розвиток держави, його потреби в реформуванні взаємовідносин між приватним сектором економіки й державою. Статус цього міністерства у системі органів виконавчої влади був значним. Було проведено роботу щодо впорядкування внутрішньої структури департаментів і налагодження роботи рад, нарад, комітетів, комісій тощо при міністерстві, які, з погляду автора, мали новий конструктивний підхід до ефективного управління галуззю.

Процес становлення Міністерства шляхів мав цілеспрямований характер, а нововведення й більш чітке розмежування завдань між центральними й місцевими установами дало можливість ліквідувати дезорганізованість на шляхах України. Керівництво міністерства провело значну організаційну роботу щодо впорядкування структури й штатів. Слід також зазначити, що сам процес був динамічним і мав свої стадії: ревізії, інвентаризації справ, утворення тимчасових органів для врегулювання ситуації (тимчасові комісари) та реорганізації (ліквідації) і заснування нових департаментів (правничий, фінансовий, нових споруд), інспекції шляхів і рад (Вища техніко-економічна та адміністративно-господарська) тощо.

Прикладом значної ревізійної роботи і проведення загальнодержавної інвентаризації було Міністерство продовольчих справ, досвід якого має актуальність і зараз. Це міністерство створювало абсолютно нові ефективні органи виконавчої влади, прирівняні до статусу центральних - особоуповноважених: для забезпечення продовольством населення міст Києва й Одеси, для забезпечення незерновим фуражем, для забезпечення худобою та Державне хлібне бюро, яке взяло на себе зобов'язання забезпечити державу хлібом, зерном, фуражем і борошном.

Встановлено, що у спадок від Центральної ради залишилася чимала кількість неврегульованих аграрних і земельних питань. Уперше в Україні в системі Міністерства земельних справ було сформовано такі департаменти, як межовий, земельних поліпшень і сільського будівництва, міжвідомчий комітет з розвитку сільськогосподарської освіти в державі.

Отже, процес становлення вищих, центральних і прирівняних до них виконавчих органів соціально-економічного напряму відповідав реаліям часу, потребам суспільства й держави, а також мав значні успіхи у стабілізації соціально-економічних відносин.

У третьому розділі - "Особливості становлення вищих та центральних органів виконавчої влади адміністративно-політичного напряму" - дається аналіз процесу становлення, що мав певну специфіку в таких напрямах державного управління: юстиції, внутрішніх і закордонних справ, військових і морських питань. У результаті дослідження визначено, що зміст реформування цього напряму полягав в утворенні нових організаційних структур: департаментів, управлінь, управ, рад, нарад, комісій тощо. Це передусім стосується міністерств внутрішніх, військових і морських справ. Міністерства юстиції і закордонних справ визначалися в цьому питанні значно повільніше й непослідовно. Прикладом того було утворення в Міністерстві юстиції Канцелярії міністра, органу який не тільки інформаційно-аналітично обслуговував міністра та його товаришів (заступників), але й мав сильні повноваження щодо контролю за виконанням їх рішень департаментами й іншими установами. А пізніше (майже через три місяці) цей орган ліквідували і сформували секретарський відділ у Департаменті загальних справ. Такі рішення були безсистемними й невиваженими.

Найбільших успіхів Міністерство юстиції досягло у становленні державної пенітенціарної системи. Не відкидаючи попередній управлінській досвід і застосовуючи світові стандарти й підходи, Україна вперше серйозно підійшла до розбудови цієї системи. Як наслідок цього було сформовано Головне управління місць замкнення (колишнє Головне тюремне управління) на правах прирівняного до статусу центрального органу виконавчої влади.

У ході дослідження виявлено, що Міністерство закордонних справ внутрішню організаційну структуру не змінило, тому що на той час воно виконувало свої завдання ефективно. Ним було розпочато становлення державних дипломатичних установ і встановлення міждержавних стосунків майже із двадцятьма країнами. Це високий показник роботи відомства, хоча багато проектів залишилися нереалізованими. Причиною була низка суб'єктивних і об'єктивних обставин: окупація, блокада країнами Антанти, політика радянської Росії, а також пасивність державницької позиції керівників країни в зовнішньополітичних питаннях.

Найбільші досягнення в процесі становлення мало Міністерство внутрішніх справ. Воно було цивільним і займалося формуванням і практичною реалізацією внутрішньої державної політики. Його пріоритетом було забезпечення безпеки громадян і допомога органам місцевого самоврядування, сільським громадам, біженцям. Ефективність роботи міністерства пояснюється тим, що всі його підрозділи мали чітко розмежовані сфери, межі повноважень і компетенцій. Губернські й повітові старости, як представники уряду на місцях, були підзвітні міністру внутрішніх справ.

У добу Української Держави 1918 р. Міністерство внутрішніх справ було цивільним відомством європейського типу і відповідно вищим урядовим органом у прийнятті рішень та реалізації державної внутрішньої політики в країні. Виходячи із цього основного завдання, у складі Міністерства внутрішніх справ Української Держави 1918 р. було засновано: Департамент загальних справ, Технічно-господарський департамент, Окреме управління по біженецьким справам, Департамент місцевого самоврядування, Департамент державної варти, Департамент по справам страхування і протипожежних заходів, Департамент сільських справ, Головну управу по військовій повинності, управління по справам друку й Окреме поштово-телеграфне відомство.

Військові відомства проходили процес становлення в непростих умовах, проте досить організовано та кваліфіковано. Здобутки були більш суттєві, ніж за часів УНР. Це підтверджується, зокрема, фактом заснування окремого Морського міністерства. Встановлено, що за часів існування Української Держави було розроблено штатно-посадові розписи всіх структурних підрозділів Військового й Морського міністерств. Особливістю організаційної структури цих міністерств була відсутність у їх складі центральних чи прирівняних до них органів виконавчої влади. Вони були організовані на принципах єдиноначальності. Військовий і Морський міністри через головні управи, головні управління, окремі відділи забезпечували виконання рішення гетьмана, як глави держави і головнокомандуючого та уряду. Було організовано у їх складі нові управління, управи, почало формуватися територіальне розташування корпусів як основних військових з'єднань. Сьогодні воно відповідає сучасним оперативним командуванням в Україні. Незважаючи на значний супротив німецько-австрійського окупаційного командування щодо організації цих структур і збройних формувань, все ж було розпочато процес становлення збройних сил України.

виконавчий влада гетьман уряд

ВИСНОВКИ

Українська Держава 1918 року за сім з половиною місяців пройшла великий шлях щодо розбудови держави й становлення вищих, центральних і прирівняних до них органів виконавчої влади. Її досвід у цьому є унікальним і корисним.

В Українській Державі 1918 року було утворено чотирнадцять міністерств, Державну канцелярію, Державний контроль, головно- та особоуповноважених уряду й міністерств. Процес їх становлення відбувався стрімко та більш-менш послідовно. У переважній більшості міністерств були реорганізовані внутрішні структури департаментів, головних управлінь, управ тощо. Відповідно до цього були скориговані їх завдання та функції. Але зміни, що відбулися, вимагали утворення нових виконавчих органів. Такими були нові департаменти, ради, комітети, бюро тощо. Головно- та особоуповноважені уряду та міністерств мали статус тимчасових виконавчих органів, першочерговим завданням яких було урегулювання кризових чи надзвичайних ситуацій: спекуляція продовольством, металом, паливом, товарами першої необхідності; улаштування біженців та евакуація військовополонених тощо. Виходячи з цього, вони мали широкі повноваження щодо запобігання цим негативним соціально-економічним явищам. У більшості вони виконали поставлені перед ними завдання.

Роботу вищих, центральних і прирівняних до них органів виконавчої влади було побудовано на принципах чіткого розподілу сфер управління з високим рівнем персональної відповідальності державних службовців усіх рівнів. Орган виконавчої влади діяв на підставі статутів, у яких відображалися: компетенція і владні повноваження, штатно-посадова й організаційна структури. Унаслідок незначного часу діяльності Ради Міністрів Української Держави 1918 року не вдалося підготувати й затвердити нові статути більшості міністерств. Система вертикальних і горизонтальних стосунків самих центральних відомств і їх місцевих структурних підрозділів мала упорядкований вигляд. На той час чітко закріпленого порядку про віднесення органу виконавчої влади до статусу центрального чи урядового не існувало. У ході цього дослідження з використанням сучасних методів і підходів, встановлено, що подібної організаційної структури міністерств Української Держави 1918 року, а також аналогів прирівняних до посад головноуповноважених уряду, головно- та особоуповноважених міністерств сьогодні не існує.

Встановлено, що міністерство Української Держави 1918 року мало статус вищого урядового органу повністю відповідального за напрям (галузь), до якого входили центральні й прирівняні до них урядові органи державного управління.

Правовий статус міністерств Української Держави 1918 р. в більшості випадків регулювався нормами "Учрежденія Міністерств" Російської Імперії, зводу законів про структуру й повноваження органів виконавчої влади. Окремо було розписано права та обов'язки міністрів, товаришів міністрів, директорів та віце-директорів департаментів. Але в більшості випадків уряд Української Держави 1918 року. враховуючи зміни, приймав нові статути міністерств (сповідань, праці тощо), департаментів (межовий, державного опікування тощо), головної управи військової повинності тощо чи змінював і доповнював.

Загальною в становленні структури майже всіх міністерств була наявність двох підрозділів, що допомагали міністру як члену уряду координувати й контролювати роботу департаментів, головних управлінь, а саме: Канцелярії міністра й Департаменту загальних справ. Особливим для кожного міністерства було визначення правового статусу департаментів, головно- й особоуповноважених міністерств, головних управлінь, головних управ, окремих відділів тощо. Встановлено, що більшість з них прирівнювалися до статусу центральних органів виконавчої влади як урядові органи державного управління, виходячи з порядку створення, призначення на посади, видання нормативно-правових актів і наявності розгалуженої мережі їх місцевих органів: управлінь, інспекцій, палат тощо. Стосовно головноуповноважених уряду визначено, що вони мали статус центральних органів виконавчої влади. Статус головно- й особоуповноважених міністерств, Державного хлібного бюро був на рівні урядових органів державного управління.

Міністри разом з центральними установами міністерства розробляли нормативно-правові акти стосовно свого напряму державного управління, готували свої пропозиції і зауваження щодо підготовлених іншими міністерствами законопроектів. Після їх обговорення та схвалювання Радою Міністрів, затверджувалися гетьманом, набуваючи законної сили.

Для оперативності й більш ефективного управління процесами міністрам надавалося право не тільки тлумачення законів, а й видання підзаконних актів (розпоряджень) після попереднього обговорення на засіданні Ради Міністрів. Міністрам надавалися значні владні повноваження, за якими вони несли персональну відповідальність перед чинним законодавством.

Державний контроль, як окрема складова державного управління, вважався центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом з підпорядкуванням лише главі держави й виконавчій владі - гетьману. Державний контролер призначався одноосібно гетьманом і брав участь у засіданнях Ради Міністрів з правом дорадчого голосу, а під час обговорення законопроекту, підготовленого Державним контролем, - з правом вирішального голосу. До повноважень Державного контролю входили нагляд за законністю й правильністю розпорядчих та виконавчих дій щодо використання державних коштів і майна (прибутку, видатку й зберігання майна) закладами й установами (урядовими й неурядовими, які мали на це відповідний дозвіл), прийняття рішення про вигідність або невигідність усіх без винятку господарчих операцій, пов'язаних із державним майном.

Державна канцелярія, як центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом, акумулювала всі законопроекти членів уряду й центральних органів виконавчої влади. Здійснювала юридичну експертизу проектів всіх нормативно-правових актів: законів, постанов, наказів, статутів та положень. кодифікацію нормативно-правових актів органів влади. Державний секретар, як і Державний контролер, не були членами уряду, але мали право вирішального голосу в питаннях, що належали до їх компетенції. Так, державний секретар, як керівник Державної канцелярії, подавав на розгляд Ради Міністрів узагальнені нею законопроекти.

Заснування посади головноуповноваженого по управлінню та ліквідації інституцій та організацій військового часу Української Держави й розгалуженої мережі районних його представників (уповноважених) вимагала потреба взяття під державний нагляд та охорону майно, яке залишилося у спадок від Першої світової війни. Наділення служби головноуповноваженого правами центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом був унікальним явищем для того часу. Прийняття Радою Міністрів питань, належних до його компетенції, без погодження з ним не допускалося. Всі урядові, приватні, громадські установи та органи місцевого самоврядування виконували розпорядження головноуповноваженого чи його регіональних представників, що відносилося до їх компетенції.

Започаткування й упровадження таких структур як Канцелярія міністра і Департамент загальних справ зберігає актуальність і сьогодні. Особливо тепер, коли посаду міністра віднесено до політичних. Є нагальна потреба скористатися цим досвідом і заснувати в складі міністерств канцелярію, яка б забезпечувала не тільки інформаційно-аналітичним матеріалом, а й підготовку рішень міністра й контроль за їх виконанням. На Департамент загальних справ було покладено завдання матеріально-технічного забезпечення діяльності міністерства, департаментів, головних управлінь тощо, розподіл фінансування між ними й контроль за їх фінансово-матеріальною діяльністю. Час довів життєздатність і ефективність такого розподілу функцій, тому є потреба в утворенні подібних структур у сучасних центральних органах виконавчої влади України.

Діяльність урядових рад, нарад, комітетів і комісій теж відігравала значну роль у процесі становлення системи державних органів. Вони мали статус дорадчо-консультативних органів, які обговорювали та брали участь у вирішенні кардинальних питань державного управління. Практика їх діяльності й зараз має актуальність через те, що на перехідних етапах розвитку держави потрібно враховувати думки, пропозиції не лише державних службовців, але й фахівців, практиків і громадських організацій. Таке поєднання спільної діяльності завжди давало більший ефект під час прийняття управлінських рішень.