Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ НА МІСЦЕВОМУ РІВНІ: АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ АСПЕКТ

МАНЖУЛА АНДРІЙ АНАТОЛІЙОВИЧ

УДК 342.922:352.075

Спеціальність 12.00.07 - теорія управління;

адміністративне право і процес; фінансове право

Харків - 2003

Дисертацією є рукопис.

Роботу виконано в Одеському національному університеті ім. І.І. Мечникова, Міністерство освіти і науки України

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор, академік АПрН України

Васильєв Анатолій Семенович.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Пєтков Валерій Петрович, Національний університет внутрішніх справ (Кіровоградська філія), начальник; кандидат юридичних наук, доцент

Поліщук Віктор Григорович, Запорізький юридичний інститут МВС України, начальник кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності.

Провідна установа: Академія державної податкової служби ДПА України, кафедра адміністративного права і адміністративної та кримінально- процесуальної діяльності (м. Ірпінь)

Захист відбудеться “ 27 ” червня 2003 р. о 13.00 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д.64.700.01 у Національному університеті внутрішніх справ за адресою: 61080,

м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27.

Із дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Національного університету внутрішніх справ за адресою: 61080, м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27.

Автореферат розіслано “ 26 ” травня 2003 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради О.С. Мошенський

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. На сучасному етапі розбудови незалежної української держави важливим завданням є конструктивне розв'язання назрілих проблем, що склалися в українському суспільстві. Однією з таких проблем є вдосконалення системи державного управління відповідно до сучасних вимог і виконуваних нею завдань.

Як свідчіть вітчизняна та зарубіжна практика, особливе значення для ефективної управлінської діяльності має організація роботи місцевих органів управління, які діють в межах конкретних адміністративно-територіальних одиниць. Адже реалізація законодавчих актів держави в першу чергу залежить від діяльності місцевих органів виконавчої влади - місцевих державних адміністрацій. Саме вони організовують та контролюють економічне, соціально-політичне та культурне життя відповідної адміністративно-територіальної одиниці та взаємодіють від імені держави з органами місцевого самоврядування.

У зв'язку з цим вельми актуальним уявляється новий, методологічно вивірений підхід до розкриття правового змісту діяльності місцевих органів виконавчої влади - органів управління, їх правого значення та впливу на розвиток певної адміністративно-територіальної одиниці. Недооцінка правосуб'єктності цих органів, відсутність науково обгрунтованого погляду на їх модернізацію нерідко призводить до зворотньої дії реформ, а інколи і до прояву місцевого сепаратизму.

Практична сторона даної проблеми вимагає вдосконалення законодавчої бази як головної передумови ефективного впровадження управлінських рішень у життя.

Враховуючи ці міркування, а також беручи до уваги загальновідомий факт про те, що більшість населення України проживає на периферії, цілком обґрунтовано приходимо до висновку про величезну потребу державної уваги до організації управління усіма сферами суспільного життя на місцях, тим більше, що ця проблема у вітчизняній правовій науці поки що комплексно не досліджувалась. Запропонована дисертація фактично вперше розглядає питання державного управління на місцях у викладеному вище ракурсі, хоча окремі аспекти цього дослідження розглядались багатьма авторами, що обумовлено високою актуальністю теми.

Специфічною рисою базового термінологічного апарату дисертаційного дослідження є синонімічне (тотожне) використання понять “місцевість” (відповідно “місцевий рівень”) і “регіон”. Оскільки в сучасному українському законодавстві, нормативних документах термін “місцевий рівень” у вузькому розумінні чітко асоціюється з адміністративно-територіальним поділом України, то і в поняття “регіон” ми вкладаємо такий же зміст. Таке оперування термінами не є науково некоректним, оскільки у вітчизняній науці та документознавстві й по сьогодні немає одностайного, загальноприйнятого тлумачення поняття “регіон”. При цьому одним з найпоширеніших підходів є ототожнення регіону з адміністративно-територіальною одиницею (область, район).

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано відповідно до комплексної програми наукової діяльності кафедри адміністративного та підприємницького права Одеського національного університету ім. І.І. Мечникова за напрямом “Організаційно-правове забезпечення діяльності органів виконавчої влади” 01014008293 (затверджена рішенням засідання кафедри № 7 від 20 лютого 2000 р.). Розробку теми здійснено також відповідно до Концепції адміністративно - правової реформи в Україні (схвалена Указом Президента України від 22.07.1998 р. №810/98).

Мета і основні завдання. Метою даної роботи є комплексне, системне дослідження проблемних питань організації управління з боку місцевих державних адміністрацій та відповідних територіальних структурних підрозділів центральних органів виконавчої влади як суб'єктів управлінської вертикалі.

Об'єктом дисертаційного дослідження є адміністративно-правові відносини у сфері управління місцевих органів виконавчої влади на сучасному етапі проведення адміністративної реформи в Україні.

Предметом дослідження виступають конкретні особливості державного управління економікою, соціально-культурною та адміністративно-політичною сферами на місцевому рівні.

Виходячи із поставленої мети, в дисертації вирішуються такі завдання:

простежується історична еволюція становлення і розвитку державного управління на місцях, аналізуються характерні особливості даного процесу в конкретно-історичні періоди;

надається загально-правова, організаційна та структурна характеристика сучасних органів місцевої виконавчої влади, аналізуються слабкі та сильні сторони такої діяльності, та надано конкретні рекомендації щодо поліпшення їх роботи;

аналізується нормативна база діяльності державної служби на місцевому рівні, державна регіональна кадрова політика у світлі підготовки висококваліфікованих спеціалістів управлінської сфери;

визначаються сутність і зміст системи контролю в діяльності місцевих органів виконавчої влади;

аналізується діяльність місцевих державних адміністрацій у сфері управління економічною, соціально-культурною та адміністративно-політичною сферами на місцях;

на підставі вивчення досвіду роботи Кіровоградської, Одеської, Рівненської, Харківської, Вінницької облдержадміністрації надаються конкретні пропозиції щодо поліпшення й оптимізації діяльності органів державного управління на місцевому рівні.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є сукупність методів і прийомів наукового пізнання, що ґрунтуються на принципах всебічного та об'єктивного аналізу суспільних явищ адміністративно-правового характеру, яким є державне управління на місцевому рівні.

Автором використано як загальні, так і спеціальні наукові методи дослідження предмета. З числа перших найбільш широко використовувались формально-логічний, статистичний методи, у тому числі метод аналізу й синтезу, серед спеціальних - порівняльно-історичний, функціональний, порівняльно-правовий, аналізу документів.

За допомогою формально-логічного методу, методу аналізу і синтезу та порівняльно-правового досліджувалась специфіка діяльності місцевих органів виконавчої влади, їх взаємодія з органами місцевого самоврядування (підрозділи 1.2 та 1.3). Порівняльно-історичний метод використовувався для вивчення генезису інституту місцевого управління (підрозділ 1.1). Статистичні методи застосовувались при аналізі практичної сторони діяльності органів місцевої виконавчої влади (підрозділи 2.1, 2.2). Метод аналізу документів - при вивченні джерельної бази діяльності місцевих державних адміністрацій (підрозділи 1.2, 2.1, 2.2, та 2.3). Функціональний метод використано при дослідженні основних напрямів роботи органів державного управління на місцях (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3).

Загальні особливості державного управління є предметом дослідження таких вітчизняних і зарубіжних вчених, як наприклад, В.Б. Авер'янова, С.С. Алексєєва, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьєва, Д.Н. Бахраха, І.Л. Бачило, І.П. Бутка, А.С. Васильєва, Ю.М. Козлова, В.Я. Малиновського, В.П. Пєткова, В.Ф. Погорілко, Ю.А. Тихомирова, Ю.М. Тодики, В.В. Цвєткова тощо.

Система, принципи та організація державного управління на місцях у різних аспектах розглядались у працях Г.В. Атаманчука, В.А. Величка, І.П. Голосниченка, Є.В. Додіна, В.В. Копєйчикова, В.Ф. Сиренка, О.Ф. Фрицького, В.В. Цвєткова, М.В. Цвіка та ряду інших авторів.

Цінним для нашого дослідження було також використання ряду праць, які об'єднує спільний підхід до розгляду взаємовідносин двох центрів публічної влади на місцях - органів місцевої виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (М.О. Баймуратов,

П.П. Білик, І.А. Грицяк, В.І. Кампо, В.І. Корнієнко, В.І. Кравченко, Н.Р. Нижник, М.П. Орзіх, О.Ф. Фрицький, О.Н. Ярмиша).

Але незважаючи на широкий спектр вказаних та інших досліджень, і по сьогодні відсутнє єдине комплексне осмислення механізму і проблем державного управління на місцях у концентрованому адміністративно-правовому аспекті, що безумовно актуалізує вибраний аспект дисертаційної роботи.

Нормативною основою роботи є Конституція України, чинні законодавчі акти та інші нормативно-правові акти, які регулюють відносини у сфері державного управління на місцевому рівні. Дисертант звертався також до актуальної політико-правової публіцистики, яка стосується проблем діяльності місцевих органів виконавчої влади. Емпіричну базу дослідження становлять статистичні матеріали, методичні документи обласних державних адміністрацій (Кіровоградської, Харківської, Вінницької, Рівненської, Одеської).

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших у вітчизняній юридичній науці комплексним дослідженням, присвяченим аналізу організації державного управління на місцевому рівні. В результаті проведеного дослідження сформульовано наукові положення і висновки, частина з яких є новими, а решта дозволяє поглибити уявлення про ті чи інші аспекти досліджуваної проблеми, які запропоновані здобувачем особисто і виносяться на захист. Основні з них такі:

Вперше досліджено методи, які застосовуються в роботі місцевих органів управління, проаналізовано їх практичний результат, зроблено конкретні висновки щодо цінності даної методологічної бази.

Внесено конкретні пропозиції щодо визначення і подальшого розвитку функцій структурних підрозділів (управлінь та відділів) місцевих державних адміністрацій.

Удосконалено систему методів і принципів контролю в системі органів виконавчої влади на місцях.

Дістало подальшого розвитку дослідження проблем взаємодії місцевих органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування.

Дістав подальшого розвитку аналіз співвідношення компетенції і сфери впливу органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування.

Уперше комплексно проведено фундаментальне дослідження державної кадрової політики у сфері управління на місцях на базі Концепції державної кадрової політики України, затвердженої Президентом України.

Уперше досліджено і чітко сформульовано типологію контролю за галузевими і функціональними критеріями діяльності місцевих державних адміністрацій.

Дістало подальшого розвитку дослідження особливостей державного управління економічною та соціально-культурною сферами життя регіонів, а також чітко сформульовано найбільш гострі проблеми цих сфер на сучасному етапі;

Дістало подальшого розвитку дослідження опосередкованого впливу місцевих органів (через взаємодію з органами центральної виконавчої влади) на управління адміністративно-політичною сферою.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони можуть бути використані:

– у науково-дослідній сфері - теоретичні положення, висновки та рекомендації, викладені в дисертації, можуть стати основою для подальших наукових досліджень та дискусій в галузі теорії управління з питань організації місцевих органів виконавчої влади;

– у правотворчості - в результаті дослідження сформульовано ряд пропозицій щодо вдосконалення нормативних актів, за допомогою яких здійснюється правове регулювання управління на місцях;

– у правозастосовчій діяльності - практична значимість результатів дисертаційного дослідження може бути використана в роботі структурних підрозділів та апарату місцевих державних адміністрацій, а також у роботі відповідних територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади (зокрема, при розробці місцевих соціально-економічних програм та проектів розвитку певної адміністративно-територіальної одиниці). Ці результати можуть бути використані також під час розробки методичних рекомендацій для працівників місцевих управлінських органів;

– у навчальному процесі - матеріали дисертації вже використовуються під час проведення занять з дисциплін “Адміністративне право”, “Конституційне право України”, спецкурсу “Основи демократії” в Кіровоградському інституті регіонального управління та економіки.

Апробація результатів дослідження. Дисертацію виконано на кафедрі адміністративного та підприємницького права Одеського національного університету ім. І.І. Мечникова; окремі результати дослідження презентовано на науково-практичних конференціях регіонального та міжнародного рівнів, викладено в наукових статтях та використовуються в процесі викладання навчальних дисциплін “Адміністративне право” та “Конституційне право України”.

Основні положення дисертації викладено автором у виступах на міжнародних та регіональних конференціях, а саме: у щорічній професорсько-викладацькій науковій конференції Одеського національного університету ім. І.І. Мечникова (Одеса, 5 грудня 2002 р.)

на тему “Механізм державно-адміністративного управління територіями: правовий аспект”; методичному семінарі “Демократична освіта” (Київ, 3-10 лютого 2002 р.); регіональній науково-методичній конференції викладачів “Розвиток регіонів на сучасному етапі: проблеми та перспективи” - на тему “Необхідність підготовки фахівців регіонознавців у сучасних умовах” (Кіровоградський інститут регіонального управління та економіки, 5 березня 2003 р.); міжнародній науково-теоретичній конференції студентів, аспірантів та молодих вчених “Соціально-економічні, політичні та культурні оцінки і прогнози на рубежі двох тисячоліть” - на тему “Управління соціально-культурною сферою на місцевому рівні” (Інститут економіки і підприємництва, м. Тернопіль, 20 лютого 2003 р.).

Публікації. Основні теоретичні положення та результати дисертаційного дослідження знайшли своє відображення у трьох наукових статтях та у двох тезах на міжнародних науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, двох розділів, які об'єднують 8 підрозділів, висновків, списку використаних джерел та додатку. Повний обсяг дисертації становить 200 сторінок. Список використаних джерел складається із 191 найменування і займає 16 сторінок, додаток займає 1 сторінку.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується значимість і актуальність обраної теми в контексті адміністративної реформи, зазначається теоретична (академічна) та практична необхідність подібної роботи; чітко окреслюється об'єкт і предмет дисертаційного дослідження, особливості вживання деяких термінів; формулюється стратегічна мета роботи та її тактичні (основні) завдання; дається сучасна характеристика наукової розробки теми та висвітлюється наукова новизна роботи; розкривається її методологічна база; звертається увага на апробацію результатів дослідження та можливість їх практичного використання; стисло описується структура дисертації.

Розділ 1 “Теоретико-правові засади діяльності державних органів управління на місцях” складається з п'яти підрозділів і присвячується характеристиці, дослідженню і аналізу базових, фундаментальних основ місцевого (державного) управління на сучасному етапі.

У підрозділі 1.1 “Місцеве управління: історичні аспекти і загальна характеристика” розкривається загальносуспільне значення місцевого управління (як різновиду державного управління), дається визначення даного поняття, його сутності і співвідношення з вертикаллю виконавчої влади. Простежено історичну еволюцію місцевого управління в нашій країні від періоду революції 1917-1920-х рр. до 90-х рр. включно, детально проаналізовано втрати і здобутки державної влади в цій справі, відповідну нормативно-правову базу різних періодів. Як підсумок до порушеного в підрозділі центрального питання визначено завдання органів державного управління на місцях, та їх реальний вплив на суспільне життя населення регіонів, шляхи подолання недоліків і проблем в його функціонуванні.

В дисертації зазначається, що процес розбудови демократичної, правової української держави вимагає оптимальної організації, відповідно до сучасних вимог, системи управління суспільними справами.

Державне управління на місцевому рівні (місцеве управління), що є об'єктом дисертаційного дослідження, покликане здійснювати виконавчу владу на місцях у спрощеному вигляді - виконання законів та інших правових актів в інтересах населення певної адміністративно-територіальної одиниці і всієї держави в цілому.

Певну увагу в роботі приділено аналізу специфічних ознак органів виконавчої влади на місцях, якими є: здійснення публічних державних функцій на підставі державно-владних повноважень, які передбачені законодавством; прийняття в процесі виконавчо-розпорядницької діяльності управлінських рішень у формі правових актів, види і порядок прийняття яких встановлено законом; включення місцевих органів виконавчої влади до ієрархічної системи виконавчої влади, їх звіт перед органами вищого рівня; наявність власного статусу; діяльність від імені держави і виконання її обов'язкових вимог (застосування заходів впливу, включаючи примус); статус підзаконного органу, орієнтованого на діяльність на основі і для виконання закону на певній території тощо. Органи місцевої виконавчої влади діють на основі професіоналізму і принципів державної служби. До їх складу входять державні службовці, котрі займають посади і виконують свої функції відповідно до законодавства про державну службу. Функції цих службовців мають виконавчо-розпорядницький характер (безпосереднє управління різними сферами життя населення на певній місцевості); організація виконання загальнодержавних розпоряджень, здійснення контролю за цим процесом тощо.

В роботі зазначається, що сучасна вітчизняна система державного управління на місцях формувалась у складних умовах кризового періоду і пройшла кілька фаз, однак і вона далека від ідеалу. Органи виконавчої влади на місцях стали самостійними від представницьких територіальних органів, але послабились відносини по вертикалі. Конституційна формула єдиної системи виконавчої влади на сьогоднішній день не наповнена реальним змістом.

У підрозділі 1.2 “Правовий статус, функції та особливості діяльності органів місцевої виконавчої влади” детально аналізуються нормативно-правові основи діяльності, функціональне призначення та обсяг компетентних повноважень органів виконавчої влади на місцях.

Основну увагу в підрозділі приділено суб'єктам державної управлінської діяльності на місцях, якими є місцеві державні адміністрації. Їх робота регулюється Конституцією України (ст.ст. 118, 119), Законом України “Про місцеві державні адміністрації”, Постановами Кабінету Міністрів України “Про затвердження Типового регламенту місцевої державної адміністрації”, “Про впорядкування структури місцевих державних адміністрацій” “Про затвердження Порядку контролю здійснення органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади”, іншими нормативно-правовими актами.

На основі аналізу функцій і задач місцевих державних адміністрацій (контрольно-наглядових та організаційно-управлінських за своїм характером) дисертант дійшов висновку про необхідність перетворення посад їх голів з призначуваних у виборні.

Певну увагу приділено аналізу функцій виконавчої влади (її ролі і значенню відносно інтересів і потреб суспільства). Ці функції запропоновано розглядати у двох групах: загальній, яка відстежує всю виконавчо-розпорядницьку діяльність вищих органів влади, і спеціальній, що характеризує особливості конкретного суб'єкта управління.

У дисертації аналізуються висловлені в науковій літературі думки щодо визначення повноважень органів виконавчої влади. Зокрема, в сучасній юридичній науці простежуються дві позиції відносно суті даної проблеми. Перша трактує вказані повноваження як владні - тобто такі, що здійснюються від імені держави на основі чинної правової бази. Друга позиція визначає повноваження органів виконавчої влади як складову частину (один з компонентів) їх компетенції чи функцій.

У роботі зроблено висновок, що сучасний аналіз діяльності органів виконавчої влади на місцях свідчить про наявність розходжень між номінально закріпленими їх функціями, компетенцією і повноваженнями та реальною діяльністю. Тому існує актуальна задача фактичного впровадження в життя провідного принципу діяльності даних органів - “дозволено лише те, що закріплено законом”.

У підрозділі 1.3 “Проблеми розмежування владної компетенції та взаємодія між органами місцевої виконавчої влади й органами місцевого самоврядування у вирішенні соціальних і економічних проблем у регіоні” вивчаються співвідношення, сфери впливу і обсяг делегованих повноважень органів місцевого самоврядування і органів виконавчої влади на місцях (передусім місцевих державних адміністрацій).

У роботі зазначається, що вельми актуальним питанням державного управління на місцях є чітке визначення і розмежування повноважень, компетенції і цілей виконавчої влади і місцевого самоврядування, особливо у сфері делегування деяких управлінських функцій одних органів іншим. У вітчизняній та зарубіжній юридичній науці тлумачення вищезазначених понять і проблем є неоднозначним. Очевидно, саме цим можна пояснити тривалу історичну еволюцію інституту місцевого самоврядування в Україні після ліквідації радянської моделі державного управління.

Дана проблема виходить з того, що на практиці сфери впливу зазначених органів часто перетинаються, а існуюча нормативно-правова база практично не враховує подібних моментів. У даному світлі науково виправданою і доцільною виглядає авторська пропозиція створити спеціальні спільні органи, які представляли б одночасно як інтереси держави, так і місцевого самоврядування. Оскільки предмети відання системи місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування розділено, а втручання одних органів у діяльність інших не припускається, порядок створення і діяльності вищезазначених органів повинен бути регламентований відповідними правовими актами. Зазначені органи можуть розробляти пропозиції для прийняття рішень органами місцевої державної виконавчої влади або органами місцевого самоврядування чи здійснювати управління реалізацією спільних планів і програм, не приймаючи самостійних рішень з проблем, віднесених до компетенції органів місцевої державної виконавчої влади або органів місцевого самоврядування. Ще одним варіантом розв'язання вказаної проблеми виступає делегування певних повноважень органами місцевої виконавчої влади органам місцевого самоврядування, який уже втілюється в життя.

Дисертант дійшов висновку, що існує значна кількість проблем, які вимагають оперативної взаємодії державних і місцевих органів. На думку здобувача це проблеми, пов'язані з реалізацією планів і програм комплексного розвитку територій, державної підтримки місцевого самоврядування за виконанням окремих державних повноважень, забезпеченням виконання взаємних зобов'язань державних і місцевих органів. Очевидно, що розв'язання перелічених проблем вимагає наявності певних організаційних структур, правове становище яких повинно бути закріплене у відповідних нормативних актах.

На думку дисертанта, який би шлях не обрала держава, головним критерієм його результативності має бути створення ефективної системи координації діяльності виконавчої влади всіх рівнів і місцевого самоврядування.

Підрозділ 1.4 “Державна служба в органах місцевої виконавчої влади” присвячений дослідженню розвитку і особливостей функціонування інституту державної служби в органах виконавчої влади на місцях в сучасних умовах, аналізу його становлення в Україні, а також прав і обов'язків державних службовців у контексті державної управлінської діяльності в регіонах.

В роботі зазначається, що діяльність державних службовців жорстко регламентована і має вертикальну систему підпорядкування. Це один з пріоритетних напрямів державної кадрової політики, спрямованої на забезпечення державних посад висококваліфікованими, досвідченими та ініціативними кадрами. Тому, на думку дисертанта, традиційна модель комплектації кадрового складу на основі протекціонізму, власних (внутрішніх) інтересів начальства на практиці має бути замінена раціональною моделлю - на основі суворого і кваліфікованого конкурсного відбору, ініціативної і ефективної роботи працівника.

Здобувачем наголошено на необхідність розробки методології визначення меж управлінського впливу, методик вибору оптимізації чисельності працівників апарату місцевих органів виконавчої влади. Для цього, на думку дисертанта, в першу чергу необхідно суттєво вдосконалити основні нормативно-правові акти, які стосуються діяльності органів місцевого управління, з метою виключити дублювання функцій, упорядкувати предметну діяльність місцевих органів виконавчої влади на місцях (розмежувати предмети відання, повноваження і відповідальність).

У роботі наголошується на тому, що місцева кадрова політика формується на основі відповідних політичних, правових і соціально-економічних цілей і конкретних завдань, а також у взаємодії з процесами розвитку економічної самостійності регіонів, самодостатності їх у вирішенні місцевих економічних, соціальних та інших проблем. Дисертант дійшов висновку, що роботу з управлінськими кадрами на місцях варто проводити у контексті проблем економічного зростання і соціальної стабільності регіону. Тому необхідним і першочерговим є складання регіональних програм кадрової політики, що вимагає врахування особливостей адміністративно - територіального устрою тієї чи іншої області.

У підрозділі 1.5 “Контроль у системі органів державного управління на місцевому рівні” зроблений аналіз сучасної вітчизняної системи контролю в органах виконавчої влади на місцях.

У підрозділі аналізується специфіка контрольної діяльності місцевих органів виконавчої влади. Наголошується на тому, що контроль дозволяє своєчасно корегувати хід управлінської діяльності на основі інформації про фактичну ситуацію, вживати заходів по усуненню, профілактиці і запобіганню недоліків у роботі ланок управління і посадових осіб, щодо дотримання законності і службової дисципліни. Його ефективність забезпечується багатьма чинниками, - передусім його спрямованістю, систематичністю, загальним характером, дієвістю здійснюваних заходів, міцною правовою базою.

Детально розглянуто контрольні повноваження місцевих органів виконавчої влади. З огляду на це, за функціональним критерієм контрольні повноваження місцевих органів виконавчої влади доцільно розділяти на загальні, що стосуються діяльності об'єктів контролю в цілому, і спеціальні, які передбачають перевірки об'єктів контролю за окремими напрямами.

У дисертації зазначається, що контроль в органах місцевого управління не повинен зводитися лише до перевірки виконання відповідних повноважень і функцій. Потрібно враховувати і якість виконання, своєчасне виявлення проблем і забезпечення концентрації зусиль на корегування ситуації, вживання заходів щодо забезпечення виконання завдань. Особлива увага до контролю в сфері виконавчої влади обумовлена характером діяльності її органів і посадових осіб, потребою в постійному зворотньому зв'язку і динамікою розвитку суспільних відносин у різних сферах, а також контролю за поведінкою учасників цих відносин.

Стає все більш очевидним, що контроль у системі органів місцевого управління необхідний. Це обумовлено наявністю значної кількості відділів і структурних підрозділів, широтою їх повноважень, відносною швидкістю прийняття ними рішень і втілення їх у життя. При цьому значна частина цих рішень прямо стосується визначених прав і законних інтересів громадян. Усе це вимагає встановлення різнобічного контролю, забезпечення його законності і доцільності.

У зв'язку з цим у роботі зроблено висновок щодо прозорості, публічності, гласності контролю, який запобігає перетворенню його в тотальний тиск згори на службовців і працівників органів управління. З цією метою потрібно адаптувати чинне законодавство до сучасних вимог і прогресивних західних аналогів.

Розділ 2 “Головні напрямки діяльності державного управління на місцях“ присвячений дослідженню основних галузевих напрямів діяльності органів державного управління на місцях: управлінню економічною, соціально-культурною та адміністративно-політичною сферами, аналізу головних проблем та спроб їх теоретичного розв'язання.

У підрозділі 2.1 “Особливості державного управління економікою на місцевому рівні” дається ґрунтовна характеристика сучасного стану управління економічним життям регіонів в основному на базі аналізу роботи Кіровоградської обласної державної адміністрації, докладно досліджено структуру органів місцевої виконавчої влади та чинну нормативно-правову базу їх діяльності, формулюються рекомендації дисертанта щодо вирішення головних проблемних питань даного виду державної діяльності.

У дисертації зазначається, що економічний напрямок є пріоритетним для молодої української держави, яка поступово йде до того, щоб стати рівноправним суб'єктом економічних процесів у світі. Відповідно й державне управління економічними процесами в суспільстві є однією з головних (базових) внутрішніх функцій державної влади. Даний вид державної діяльності являє собою надзвичайно складний, багаторівневий процес. Особливого значення він набуває на місцевому рівні, оскільки економічне життя адміністративно-територіальної одиниці як об'єкта управління має власні специфічні регіональні особливості і відмінності, конкретні завдання, а отже вимагає індивідуального підходу. В даному контексті показовою є кількафазова еволюція концептуального вирішення організаційно-управлінських питань даного завдання.

На думку автора, на сьогоднішній день провідними аспектами управлінського процесу на місцевому рівні в економічній сфері вважаються розробка та втілення в життя регіональних програм економічного розвитку, вдосконалення системи органів виконавчої влади, встановлення їх правового статусу на всіх рівнях.

Розроблено пропозиції щодо шляхів оптимізації процесу управління економікою регіонів, якими дисертант вважає налагодження конструктивної влади (передусім Головного управління економіки при облдержадміністрації) та органів місцевого самоврядування; вдосконалення шляхом узгодження нормативно-правової бази, що регламентує діяльність інституту державного управління в цьому напрямі.

У підрозділі 2.2 “Державне управління соціально-культурною сферою на місцевому рівні” обґрунтовується актуальна потреба більш пильної уваги держави до управління соціально-культурним життям територій в умовах сучасної перманентної суспільної кризи, глибоко аналізується діяльність структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій (на прикладі Кіровоградської облдержадміністрації) у даній сфері, формулюються пропозиції прикладного характеру відносно поліпшення роботи управлінських структур у справі нормалізації соціального життя населення регіонів. У підрозділі аналізуються методи управління в названій сфері. Зазначається, що застосовуються переважно методи переконання, загальноорганізаційного, рекомендаційного та стимулюючого характеру, творчого спонукання, матеріального та морального заохочення тощо.

На думку дисертанта, незважаючи на те, що соціально-культурна сфера безпосередньо пов'язана з людиною, її потребами і духовним світом, у нашому суспільстві, очевидно по інерції, широко розповсюджений погляд на неї як на щось другорядне, менш важливе, ніж економічна та політична сфери, що закономірно обумовлює дефіцит державної уваги до неї. Між тим соціальні відносини безпосередньо пов'язані з економічними і політичними відносинами. Вони часто визначають останні (адже саме на рівні соціальних зв'язків і взаємовідносин формується менталітет суспільства, який в цілому визначає ставлення людей до економічного і політичного життя). В роботі зроблено висновок про необхідність організувати державне управління даною сферою, орієнтуючись, по можливості, на приватні і групові інтереси, пріоритети і цінності, а також потреби більшості громадян.

Підрозділ 2.3 “Управління адміністративно-політичною сферою” присвячений вивченню специфіки державної організаційно-управлінської діяльності в адміністративно-політичній сфері життя регіонів.

В дисертації зазначається, що особливістю державного управління даною сферою є виключно централізований її характер на основі вертикального підпорядкування. Такий стан речей, на думку автора, пояснюється тим, що управління адміністративно-політичними відносинами безпосередньо пов'язане із загальнодержавними, загальнонаціональними життєво важливими інтересами (організація військової справи як головний компонент захисту національного суверенітету, підтримка внутрішньодержавного правопорядку і боротьба із злочинністю, боротьба із наслідками стихійних лих та природних катаклізмів тощо). Органи місцевої виконавчої влади і місцевого самоврядування активно співпрацюють і всіляко допомагають у цій справі.

Оскільки адміністративно-політичне управління на місцевому рівні має найбільш складну, багатоаспектну структуру, відповідно, і управління цією сферою найбільш структуроване. Це означає, що на практиці організувати комплексну, всеохоплюючу організацію даної сфери суспільного життя вельми складно, але вкрай необхідно. У зв'язку з цим потрібно чітко налагодити зв'язок між юридично-нормативною базою цього процесу і практикою її реалізації. Передусім таке завдання вимагає вдосконалення законодавства, постійного і глибокого аналізу поточної ситуації. Адже ефективне і раціонально побудоване адміністративно-політичне управління сприяє налагодженню конструктивної роботи у справі управління на місцях та стабільності в регіоні.

У висновках узагальнюються основні результати дослідження, які представлено в таких рекомендаціях та пропозиціях:

для зміцнення авторитету і підвищення ефективності роботи місцевих державних адміністрацій доцільно було б зробити посади їх голів, заступників, а також керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів виборними;

для оптимального регулювання сфери розподілу компетенції між органами державної виконавчої влади на місцях і органами місцевого самоврядування є сенс скласти перелік державних повноважень, що делегуються органам місцевого самоврядування на основі дотримання принципів законності, соціально-економічної відособленості, матеріально-фінансової забезпеченості, відповідальності посадових осіб та органів місцевого самоврядування і виконавчої влади на місцях;

наголошено на необхідність розробки методології визначення конкретних меж управлінського впливу, методик вибору оптимізації чисельності працівників апарату місцевих органів виконавчої влади. Для цього в першу чергу необхідно вдосконалити нормативно-правові акти, які стосуються діяльності органів місцевого управління з метою виключити дублювання функцій, упорядкувати предметну діяльність державних органів (розмежувати предмети відання, повноваження і відповідальність);

нормою повинна стати атестація державних службовців і осіб, занесених у кадровий резерв на посади керівників і працівників місцевих органів державного управління. Атестація повинна передбачати проходження відповідних іспитів і наявність у претендентів умінь і знань специфіки місцевого управління певної адміністративно-територіальної одиниці;

важливим аспектом контролю в системі місцевих органів виконавчої влади є слідкування за дотриманням прав і свобод громадян в процесі здійснення управлінської діяльності (з цією метою потрібно підвищити статус існуючих в якості дорадчих і консультативних структур при органах місцевої влади комісій з прав людини до рівня державних органів, створити безкоштовні юридичні консультації для населення, організувати роботу громадських приймалень по скаргах тощо);

економічне життя певної адміністративно-територіальної одиниці, яке на сучасному етапі побудови в Україні демократичних ринкових відносин відіграє особливо вагому роль, потрібно організувати з ретельним урахуванням специфічних особливостей регіону, на нових засадах бюджетної та інвестиційної політики (можливо, слід перебудувати сучасну централізовану схему розподілу податкових надходжень);

з метою більш ефективної організації соціально-культурного життя регіонів потрібно: залучати позабюджетні джерела фінансування (наприклад, різні форми меценатства та спонсорства); розширити взаємодію органів державної влади з громадськими організаціями; ширше залучати до вирішення питань управління соціально-гуманітарною сферою науковців та експертів-фахівців; активно враховувати зауваження та пропозиції населення регіону; орієнтуватися в повному обсязі на місцеву специфіку при проведенні реформи у соціально-культурних галузях тощо;

для підвищення якості організації адміністративно-політичного управління слід, насамперед, конкретизувати чинне законодавство у сфері взаємодії місцевих державних адміністрацій зі структурними підрозділами центральних органів виконавчої влади.

у своїй діяльності органи місцевої виконавчої влади повинні керуватися не принципами “дозволено все, що не заборонено законом”, а тільки принципом “дозволено лише те, що закріплено законом”, що чітко визначить на практиці реально закріплені функції та повноваження цих органів.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

Манжула А.А. Деякі аспекти співвідношення органів місцевого управління і органів місцевого самоврядування // Підприємництво, господарство і право. - 2002. - № 12. -

С. 63-65.

Манжула А.А. Державна служба в органах місцевого (адміністративно-державного) управління // Підприємництво, господарство і право. - 2003. - №2. - С. 55-57.

Манжула А.А. Механізм державно-адміністративного управління територіями: правовий аспект // Підприємництво, господарство і право. - 2003.- №3. - С. 109-111.

Манжула А.А. Управління соціально-культурною сферою на місцевому рівні // Матеріали міжнародної науково-теоретичної конференції “Соціально-економічні, політичні та культурні оцінки і прогнози на рубежі двох тисячоліть”. - Тернопіль, 20 лютого 2003 р. - С. 36.

Манжула А.А. Вплив місцевих органів управління на розвиток підприємництва в Україні // Матеріали міжнародної науково-теоретичної конференції “Розвиток підприємницької діяльності в Україні: історія та сьогодення”. - Тернопіль, 22 березня 2003 р. - С. 57.

державний місцевий управління

АНОТАЦІЇ

Манжула А.А. Державне управління на місцевому рівні: адміністративно-правовий аспект. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - теорія управління, адміністративне право і процес, фінансове право. - Національний університет внутрішніх справ, м. Харків, 2003 р.

Дисертацію присвячено комплексному теоретико-прикладному дослідженню державного управління на місцевому рівні сучасного етапу адміністративної реформи в Україні. На базі аналізу основних аспектів діяльності органів місцевої виконавчої влади як суб'єктів державного управління відстежено і чітко сформульовано особливості, функції, задачі і цілі, методи і принципи даного виду державної діяльності.

У роботі дано характеристику генезису історичної еволюції та форм інституту державного управління на місцях. Вивчено головні аспекти і компоненти даного інституту держави, а також співвідношення компетенції, повноважень, сфер безпосереднього впливу та діяльності органів місцевої виконавчої влади і органів місцевого самоврядування. Автор дослідив основні напрями діяльності державного управління в регіонах (об'єкти управлінського впливу), створивши єдину цілісну картину даного процесу. На основі теоретичного осмислення предмета дисертації в концентрованому вигляді представлено результати дослідження, сформульовано авторські пропозиції та рекомендації.

Ключові слова: державне управління, державне управління на місцевому рівні, місцеве управління, місцева виконавча влада, місцеве самоврядування, регіональна державна політика.

Манжула А.А. Государственное управление на местном уровне: административно-правовой аспект. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - теория управления; административное право и процесс; финансовое право. - Национальный университет внутренних дел, г. Харьков, 2003.

В диссертации исследуется в теоретико-прикладном плане государственное управление на местном уровне в контексте третьего этапа административной реформы в нашей стране. На основе анализа основных аспектов деятельности местных органов исполнительной власти как субъектов государственного управления изучены и охарактеризованы особенности, функции, задачи и цели, методы и принципы данного вида государственной деятельности. В работе отслежены генезис, историческая эволюция и формы института государственного управления на местах.

Исследованы ключевые аспекты и элементы данного государственного института, изучены соотношения компетенций, полномочий, сфер влияния местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Анализируются юридические полномочия названных органов власти в сравнении с их фактическим состоянием, а также демонстрируется целостная картина реального их статуса. На основе анализа широкого фактического материала и нормативно-правовых источников автор раскрыл основные направления деятельности государственного управления в регионах (объекты управленческого влияния), закономерности и тенденции развития управленческих отношений на современном этапе.

Практическая сторона деятельности органов исполнительной местной власти освещена в основном на базе изученной работы Кировоградской, Харьковской, Ровенской, Винницкой, Киевской областных государственных администраций с учетом специфики их деятельности в различных региональных условиях.

Анализируется нормативная база деятельности государственной службы Украины, ее влияние на местный (территориальный) уровень. Изучена государственная территориальная кадровая политика в свете подготовки высокопрофессиональных специалистов управленческой сферы государственной службы. При этом выделяются основные причины несоответствия уровня подготовки кадров современным требованиям общественного развития в Украине.

Особый акцент сделан диссертантом на изучение системы контроля как неотъемлемого и крайне важного условия демократического, прозрачного функционирования местных органов исполнительной власти.

На базе теоретического осмысления предмета диссертации в концентрированном виде представлены основные результаты исследования, сформулированы авторские предложения и рекомендации по усовершенствованию и оптимизации государственного управления территориями.

Ключевые слова: государственное управление, государственное управление на местном уровне, местная исполнительная власть, местное управление, местное самоуправление, региональная государственная политика.

Andriy A. Manzula. State management at the local level: administrative-lawful aspect. - Manuscript.

Thesis for scientific degree Candidate of Law Sciences, speciality 12.00.07 - theory of management; administrative law and procedure; financial law. - University of Internal Affairs.

The thesis with the complex theoretical applied research of state management at the local level in accordance with the contemporary stage of the administrative reform in Ukraine. It analyses basic aspects of local executive power bodies' activities being subjects of state administration considering the peculiarities, functions, aims and purposes, methods and principles; genesis, historical evolution and up-to-date forms of local state management institute are defined; basic questions of the state institute, it's competence in the sphere of influence of the authority, the activity of local executive bodies' and local self-government institution's correlation, system of checking and state personnel policy are considered in all the aspects. The author researched basic trends of state administration activity in regions, suggested applied proposals and recommendations.

Key words: state management, state management at the local level, local executive power, local self-government, regional state policy, local management.

Размещено на Allbest.ru

...