Размещено на http://www.allbest.ru/

ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

УДК 340.134 (477):(470+571):(438)

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

ТЕОРЕТИЧНО-ПРАВОВІ ПИТАННЯ ЗАКОНОТВОРЧОСТІ

Спеціальність: 12.00.01. - теорія та історія держави і права;

історія політичних і правових вчень

ЗАДИРАКА НАТАЛІЯ ЮРІЇВНА

Київ - 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі теорії та історії держави і права Київського національного університету імені Тараса Шевченка.

Науковий керівник:

Котюк Володимир Олександрович, кандидат юридичних наук, доцент, завідувач кафедрою теорії та історії держави і права Київського національного університету імені Тараса Шевченка.

Офіційні опоненти:

Заєць Анатолій Павлович, доктор юридичних наук, член-кореспондент АПрН України, Перший заступник Міністра юстиції України; керівник апарату;

Коваль В'ячеслав Станіславович, кандидат юридичних наук, заступник Голови Комітету з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України.

Провідна установа:

Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України м. Київ.

Захист відбудеться " " липня 2005 р. о ____ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.867.01 Інституту законодавства Верховної Ради України (04053, Київ, пров. Несторівський, 4).

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України (04053, Київ, пров. Несторівський, 4).

Автореферат розісланий "__" червня 2005 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради кандидат юридичних наук Биков О.М.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. В теперішній час, коли політичні та економічні реформи, що проводяться в Україні, вимагають інтенсивної законотворчості, як ніколи стає зрозумілим, наскільки важливим є процес створення закону, формулювання концепції майбутнього акту, створення та обговорення проекту, врахування думок та інтересів різних соціальних верств, співвідношення з іншими нормативними актами, можливість майбутнього закону "вписатись" у вже існуючу правову систему, можливість адаптуватись, економічне підґрунтя для його існування та реального застосування.

Процес створення правових норм починається з виникнення об'єктивних суспільних закономірностей, які потребують правового врегулювання, проходить через інститути суспільства і держави, реалізується законодавчою, виконавчою та судовою владою у притаманних їм формах. Процес створення правових норм базується на прийнятих та нормативно закріплених в конституції правилах, які держава зобов'язана виконувати; він не може бути довільним чи суб'єктивним. Держава діє в межах своєї правової системи, що закріплена в Основному законі.

Відступаючи від принципу законності чи створюючи закони, які нездатні прижитись в суспільстві і суперечать один одному та суспільній системі в цілому, державна влада послаблює свій авторитет та знижує ефективність виконання правовими нормами покладених на них суспільних функцій. З іншого боку, реалії нашого життя свідчать про велике коло питань, не врегульованих правом, без яких неможливо реалізувати життєво важливі соціальні та економічні програми. Отже, процес законотворчості проходить за вкрай складних обставин. Курс на прискорення реформ примушує законодавця намагатись швидко створити правові норми, які врегулюють нові суспільні відносини.

Нагальність у прийнятті правових норм в умовах суспільних трансформацій впливає на якість закону, його системність, на стабільність правової системи, а отже і на рівень правової захищеності громадян. На думку провідних вчених-юристів відносно кожного суб'єктивного права людини і громадянина має бути розроблений у діючому законодавстві та закріплений в Конституції України механізм практичної реалізації не тільки конституційних, але й усіх інших прав і свобод для їх ефективного захисту.

Лише дослідивши законотворчість як державно-правове явище у державах романо-германської системи права з однопалатним та двопалатним парламентом, процес створення ефективного закону, порівнявши ці процеси у федеральній та унітарній державі, ми можемо зрозуміти ті ефективні шляхи подолання кризи, яка існує в нашому суспільстві, виділивши спільні та відмінні риси, основні причини невиконання законів, навівши припущення по вдосконаленню самого закону та механізму його реалізації з точки зору забезпечення виконання закону.

Проблеми, що розглядаються в дисертаційному дослідженні, недостатньо розроблені в юридичній літературі. Зазначимо, що при відносно великій кількості досліджень з теоретичних та практичних проблем правотворчості, структури та повноважень парламентів в перехідних суспільствах, спеціалізованих робіт з питань законотворчості надзвичайно мало. Деякі роботи мають незавершений характер, відсутні монографічні дослідження, в яких би висвітлювались як теоретичні, так і практичні аспекти законотворчості. Існуючі наукові статті, присвячені виключно теоретичним проблемам законотворчого процесу, не створюють цілісного уявлення про значення цього процесу в країнах, що знаходяться на етапі побудови демократичного суспільства. Очевидно, що формування і розвиток законодавства як засобу демократичних перетворень в суспільстві потребує приділити увагу галузі теорії та практики законотворчості. Більш того, у юридичних вузах країни дисципліна "законодавча техніка" викладається лише в Київському національному університеті ім. Тараса Шевченка. Досить обґрунтованим є твердження про те, що ця обставина (серед інших) стала однією з причин недоліків технічного плану, що трапляються у законодавстві України.

Усе вищезазначене вплинуло на вибір теми дисертаційного дослідження. Зупиняючись не лише на історичному аспекті розмежування владних повноважень, процесуальних аспектах розробки та прийнятті законів, але й на теоретичних проблемах законопроектної роботи, а також на практичному аспекті законотворення, хотілося б показати творчий процес, який будується на певних принципах та має чітке логічне підґрунтя.

Теоретичне завдання наукового дослідження полягає в тому, щоб не лише описати процес створення закону (стадії його створення), а й показати наукові основи його діяльності: це питання необхідності правового регулювання суспільних відносин та адекватного відображення нормативно-правових потреб, питання наукового планування законодавчої роботи та прогнозування наслідків прийняття закону, питання наукової експертизи проектів законів, їхньої модальної збалансованості та ін.

Практичне завдання наукового дослідження полягає в тому, щоб порівняти процес законотворчості в державах романо-германської системи права (унітарній державі з однопалатним парламентом з унітарною та федеральною державами, що мають двопалатні парламенти); сформулювати авторську позицію до питання про можливі шляхи розвитку та становлення українського парламенту як законодавчого представницького органу державної влади.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження здійснено відповідно до планової тематики науково-дослідної роботи на кафедрі теорії та історії держави і права юридичного факультету Київського Національного університету імені Тараса Шевченка, тема № 01 БФ 042 - 01, номер державної реєстрації 0101U003579.

Мета та завдання наукового дослідження полягають у проведенні комплексного теоретично-правового дослідження поняття, змісту, стану та результатів процесу законотворчості, а також у з'ясуванні сучасного стану і перспектив розвитку законотворчого процесу в Україні, ролі та місця у цьому процесі законотворчого органу.

Досягнення поставленої мети вимагало вирішення таких основних завдань:

проаналізувати та узагальнити вплив політичної ситуації в країні на процес законотворчості;

встановити основні ознаки народного та адміністративного представництва у законотворчості;

виявити основні підходи до розуміння місця та ролі законодавчої влади в державі;

визначити характер взаємозв'язків законодавчого органу влади з іншими органами державної влади у законотворчому процесі;

розкрити теоретичні аспекти законотворчого процесу;

встановити особливості функціонування однопалатного та двопалатного парламенту у законодавчому процесі;

розкрити ознаки, сутність, структуру та повноваження складових частин парламенту як суб'єкта законотворчої діяльності;

здійснити порівняльний аналіз процесу законотворчості в унітарній державі з однопалатним парламентом з унітарною та федеральною державами, що мають двопалатні парламенти.

Об'єктом наукового дослідження є порівняльний аналіз процесу законотворчості в державах романо-германської системи права з однопалатним та двопалатним парламентом.

Предметом наукового дослідження є з'ясування загальних закономірностей законотворчого процесу; аналіз та узагальнення діалектичної єдності теоретичного та практичного процесу законотворчості в Україні, Польщі та Російській Федерації; основних принципів та стадій законотворчого процесу; конституційних засад та суб'єктів законотворчого процесу; процедури підготовки та розгляду законопроекту; особливостей внесення змін до Конституції та делегування повноважень.

Методологічна основа дисертаційного дослідження складається із всезагальних, загально-філософських категорій, загальнонаукових та спеціально-наукових (юридичних та неюридичних) методів.

Методологічною основою дослідження є діалектичний метод наукового пізнання державно - правових процесів і явищ, що дозволило розглянути їх у розвитку та взаємозв'язку, виявити сталі закономірності та тенденції діяльності вищого законодавчого органу держави. Діалектичний метод визнає саморозвиток суспільства, державно-правових явищ, це мистецтво знаходити істину шляхом розкриття протиріч та подальшого їх усунення. Оскільки світ, природа перебувають у безперервній зміні, у розвитку, то і держава з її інститутами також трансформується, роль деяких державних органів (наприклад парламенту) підвищується чи опосередковується іншими органами чи, навіть, особами. Сутність діалектичного методу пізнання державно-правових явищ зводиться до того, що в природі і суспільстві все виникає, розвивається, рухається, все взаємопов'язано, все має свій початок і кінець, переходить з одного стану в інший, все перебуває в постійному русі, а іноді і в застої, в прогресі або регресі. У розвитку держави і суспільства відбувається поступовий перехід від нижчих форм існування до вищих, більш досконалих; історія свідчить, що розвиток держави і права може бути не лише прогресивний, а й регресивний (деградаційний), на цьому наголошується в науковому дослідженні.

Констатовано, що в суспільстві та державі час від часу виникає потреба у встановленні сучасного стану розвитку тих чи інших явищ на певному часовому проміжку: стан законності та правопорядку, рівень правосвідомості та правової культури громадян, система державних органів і їх повноваження. Для аналізу й узагальнення державно-правових явищ було використано кількісні та якісні показники, математичні та статистичні методи, які дають можливість фіксувати й об'єктивувати стан розвитку державно-правових явищ, стан законодавства, законності та правопорядку на певній території і в певній державі.

Застосування системного підходу, методів аналізу та синтезу зумовлено дослідженням процесу законотворчості парламенту як органу законодавчої влади в Україні, Польщі та Російській Федерації на сучасному етапі. законотворчість парламент народне представництво

Використання формально - юридичного та історично-правового методів було корисним при з'ясуванні сутності та реального змісту правових явищ сучасної української дійсності, а також дозволило дослідити ґенезу поглядів видатних мислителів та державознавців на роль законодавчого органу в системі державної влади і юридичну силу актів, які цим органом приймаються. Також формально - юридичний метод був задіяний при формулюванні визначень, наукових тез, аналізі позицій дослідників та змісту юридичних норм. Метод прогнозування дав підстави для деяких рекомендацій з удосконалення законодавства, а конкретно - науковий метод дав можливість доказово ілюструвати теоретичні висновки та положення дисертаційного дослідження.

Порівняльно-правовий метод застосовувався при з'ясуванні відмінностей між законодавчою процедурою однопалатного та двопалатного парламентів, що надало змогу більш глибоко пізнати особливі характеристики функціонування законодавчої гілки влади, оскільки поглиблене вивчення теорії права можливе за умови порівняння кількох правових систем.

Використовуючи емпіричний та науковий методи при дослідженні теоретично-правових питань законотворчості, сформулювали на теоретичному рівні модель етапів та стадій законотворчості, додержання якої допоможе приймати виважені та більш досконалі закони та спробували логічно обґрунтувати на прикладах законотворчості в Україні, Польщі та Російській Федерації доцільність застосування цієї моделі.

У дисертації використані положення, категорії та поняття, розроблені у працях з теорії та історії держави та права (В. Андрейцева, С. Алєксєєва, С. Братуся, А. Васильєва, А. Вєнгєрова, В. Денисова, В. Забігайло, А. Козловського, М. Козюбри, А. Колодія, В. Копєйчикова, В. Котюка, В. Матузова, Є. Назаренко, П. Недбайло, П. Рабіновича, О. Скакун), з історії політичних та правових вчень (В. Нерсесянц, В. Спиридонова), з теорії законотворення (С. Бобровнік, А. Зайця, Д. Кєрімова, А. Автономов, Ю. Тихомирова, В.Лазарєва, І. Гранкіна), були також використані праці представників сучасної західної правової науки: В. Краббе, Р. Діка, Х. Яніш, Б. Слоттері, Д. Вілліс та ін.

Наукова новизна дослідження обумовлюється по-перше, відсутністю в українській та радянській науці робіт, присвячених теоретично-правовим аспектам законотворчості, порівнянню законотворчих процесів, що відбуваються в однопалатному та двопалатному парламентах.

Результати дослідження знайшли своє відображення у таких основних положеннях, які відображають його новизну:

визначено, що етапи законотворчого процесу - це стадії розробки, прийняття та вступу в силу законодавчих актів (законів), які мають правові межі початку та закінчення. Дотримання принципів, етапів та стадій цього процесу є обов'язковим незалежно від структури законодавчого органу. Це дозволить знизити імовірність прийняття неефективних законів та гарантуватиме стабільний розвиток суспільних відносин. Необхідно закріпити на законодавчому рівні неможливість прийняття проекту закону без проходження ним усіх стадій вищезазначених етапів. Посилена увага за процесом законотворчості дозволить запобігти законодавчій інфляції;

вважаємо, що суспільний інтерес має скеровувати державу на концентрацію її законотворчої діяльності у тих сферах, де вимагається застосування державної сили. Законодавча, представницька, фінансова (бюджетна) функції парламенту містять елементи законотворчої діяльності, а контрольна функція таких ознак не містить;

з'ясовано, що необхідно відрізняти народне представництво від адміністративного. Народне представництво має прояв у процесі обрання і функціонування органів, призначених для прийняття колективних рішень в процесі законотворчості на благо всього народу. Метою діяльності адміністративного представництва є здійснення визначеного комплексу повноважень, пов'язаних з управлінням, впливом на весь народ чи його частину. Органи адміністративного представництва в демократичних державах законотворчих функцій не мають, а можуть лише брати участь у певних стадіях законотворчого процесу;

запропоновано для підсилення контролю за діяльністю народних представників зобов'язати Комітет Верховної Ради України з питань Регламенту та депутатської етики інформувати громадськість про невиконання депутатами своїх прямих обов'язків та прийняти поправки до Закону України "Про статус народного депутата України" в частині санкцій за невиконання чи неналежне виконання обов'язків народного обранця. Санкції можуть містити механізм попередження народного депутата, що матиме негативні наслідки для майбутньої політичної кар'єри народного депутата, а в окремих випадках і для партії чи виборчого блоку партій, за списками яких було обрано цього депутата до Верховної Ради України;

запропоновано розробити проект Закону України "Про введення в дію положень, що прийняті шляхом всенародного обговорення (референдуму)". Референдум є особливим видом правотворчості, результати якого закріплюються законодавчим представницьким органом у формі законів, тому ігнорування волі народу, висловленої цим шляхом, свідчитиме про відсутність демократії у країні;

обґрунтовано положення про необхідність законодавчо закріпити неможливість поєднання посади народного та адміністративного представника. Хоча ця норма і міститься у деяких законодавчих актах, але носить декларативний характер; виникає конфлікт інтересів, що, в свою чергу, призводить до знецінення закону як правового акту, оскільки декларуючи неможливість суміщення посад, він не містить санкції за такі протиправні дії;

запропоновано питання нормативного характеру, які за Конституцією не відносяться до повноважень Глави держави, уряду, інших органів державної влади регулювати виключно законами. Ця норма сприятиме більш виваженому прийняттю законодавчих актів, що не суперечитимуть один одному та Конституції України. Метою цієї діяльності є вибір можливості ефективно здійснювати правове регулювання суспільних відносин за допомогою закону, для задоволення основних потреб та інтересів членів суспільства та держави.

Законотворчість - це один із найважливіших напрямів діяльності будь-якої держави. Це достатньо специфічна діяльність, яка потребує особливих знань та навичок у різних галузях права, а іноді і у інших галузях та видах діяльності, має інтелектуальний характер, та пов'язана зі створенням та / або зміною правових норм, які діють у країні. В нормативних актах можна побачити ступінь розвитку держави у різних галузях життєдіяльності. Усі ми - "користувачі" законів та інших нормативних актів і саме тому законодавець не може допускати прийняття непоміркованих правових рішень, оскільки будь-яка його помилка може призвести до невиправданих матеріальних витрат, до порушення прав та інтересів громадян.

Етапи законотворчого процесу - це стадії розробки, прийняття та вступу в силу законодавчих актів (законів), які мають правові межі початку та закінчення. Дотримання принципів, етапів та стадій цього процесу є обов'язковим незалежно від структури законодавчого органу. Це дозволить знизити імовірність прийняття неефективних законів та гарантуватиме стабільний розвиток суспільних відносин. Необхідно закріпити на законодавчому рівні неможливість прийняття проекту закону без проходження ним усіх стадій вищезазначених етапів. Посилена увага за процесом законотворчості дозволить запобігти законодавчій інфляції.

На наш погляд, суспільний інтерес має скеровувати державу на концентрацію її діяльності в тих сферах, де вимагається застосування державної сили. Саме тому законодавча функція є пріоритетною парламентською функцією. Законодавча влада повинна дбати про видання правових норм, які відповідають вимогам громадського інтересу. Діяльність по розробці та прийняттю правових норм повинна бути врівноваженою, обґрунтованою і досконалою, оскільки тільки такі вимоги забезпечують дотримання цих норм громадянами. Змістом представницької функції українського парламенту є вираження на загальнонаціональному рівні різних політичних, економічних, суспільних інтересів та їх узгодження шляхом залучення до законотворчого процесу не лише депутатів, а й груп експертів, представників політичних партій та груп населення. Метою здійснення цієї функції парламенту є його перетворення в структурований представницький орган держави, де узгоджуються головні політичні напрями, які отримали підтримку в народі, а тому мають значення і для держави. Парламент здійснює контрольну функцію за допомогою слухань, розслідувань, винесення постанови про довіру й іншими методами. Контрольна функція може здійснюватися на засіданнях парламенту або через спеціалізовані органи, створені парламентом та підконтрольні парламенту. Фінансова (бюджетна) функція парламенту полягає у прийнятті бюджету та контролі за його виконанням, оскільки право впливу за допомогою контролю за фінансами - найважливіше, бо той, хто контролює приплив та відтік коштів - має реальну владу.

Отже, можна зробити висновок, що законодавча, представницька, фінансова (бюджетна) функції парламенту містять елементи законотворчої діяльності, а контрольна функція таких ознак не містить.

Необхідно відрізняти народне представництво від адміністративного. Оскільки перше має прояв у процесі обрання і функціонування органів, призначених для прийняття колективних рішень в процесі законотворчості на благо всього народу. Виборні посадові особи (наприклад, президент України, Польщі чи Російської Федерації) на сучасному етапі, як правило, являють собою одноособові виконавчі органи державної влади або очолюють їх. Їхнє призначення полягає не в акумулюванні волі народу у своїх рішеннях, що вимагається від депутатів, а у втіленні в життя законів, у яких ця воля традиційно відображається. розмежування зазначених видів представництва - у їхньому різному змісті й спрямованості. Віднесення виборних посадових осіб виконавчих органів державної влади до числа народних представників спричинило б змішування функцій (наприклад, законотворчої) різних державних органів, порушувало б принципи державного устрою. При такому підході на теоретичному рівні втрачається об'єктивно існуюча потреба проводити диференціацію державних органів за їх призначенням, а також розмежовувати обумовлену цим призначенням компетенцію. Метою діяльності адміністративного представництва є здійснення визначеного комплексу повноважень, пов'язаних з управлінням, впливом на весь народ чи його частину. Органи адміністративного представництва в демократичних державах законотворчих функцій не мають, вони можуть лише брати участь у певних стадіях законотворчого процесу.

Для підсилення контролю за діяльністю народних представників зобов'язати комітет з питань Регламенту та депутатської етики інформувати громадськість про невиконання депутатами своїх прямих обов'язків та прийняти поправки до закону України "Про статус народного депутата України" від 17.11.1992 в частині санкцій за невиконання чи неналежне виконання обов'язків народного обранця. Відповідно до Закону України "Про вибори народних депутатів України" від 25.03.2004 народні представники будуть обиратися за пропорційною системою (за виборчими списками від політичних партій або виборчих блоків партій), тому доцільно розробити механізм попередження чи відкликання народного депутата партією у випадку порушення ним покладених на нього обов'язків. Зазначимо, що впровадження заходів матеріального впливу на народних обранців, на нашу думку, не матиме позитивного результату.

Необхідно законодавчо закріпити неможливість поєднання посади народного та адміністративного представника. Хоча ця норма і міститься у деяких законодавчих актах, але носить декларативний характер; виникає конфлікт інтересів, що, в свою чергу, призводить до знецінення закону як правового акту, оскільки декларуючи неможливість суміщення посад, він не містить санкції за такі протиправні дії. Ця норма має бути імперативною, для цього потрібно чітко сформулювати поняття суміщення посади народного та адміністративного представника, а також визначити засоби впливу на порушника.

Розробити проект Закону України "Про введення в дію положень, що прийняті шляхом всенародного обговорення (референдуму)". Це питання як ніколи актуальне у світлі проведення конституційної реформи та зміцнення законності в країні. Референдум є особливим видом правотворчості, результати якого закріплюються законодавчим представницьким органом у формі законів, тому ігнорування волі народу, висловленої цим шляхом, свідчитиме про відсутність демократії у країні. Наша держава задекларувала у ст. 1 Конституції України, що "Україна - демократична держава", тому прийняття законів, які закріплять рішення референдуму свідчитиме про наповнення цього принципу реальним змістом.

Питання нормативного характеру, які за Конституцією не відносяться до повноважень Глави держави, уряду, інших органів державної чи місцевої влади мають регулюватись виключно законами. Ця норма сприятиме більш виваженому прийняттю законодавчих актів, що не суперечитимуть один одному та Конституції України, та дозволять уникнути законодавчої інфляції (більшість законів змінюються і доповнюються протягом короткого строку після їхнього прийняття). Метою цієї діяльності є вибір можливості ефективно здійснювати правове регулювання суспільних відносин за допомогою закону, для задоволення основних потреб та інтересів членів суспільства та держави. Також необхідно створити надійний організаційно-правовий бар'єр для необґрунтованих законопроектів, доцільно систематизувати та уніфікувати термінологічну базу.

Конституційні зміни можуть сприяти позитивним подіям, якщо вони передбачають початок реальних дебатів щодо концепції держави, системи уряду і виправлять внутрішні суперечності, що містяться у Конституції.

Перегляд Конституції не може обмежуватись питаннями, зазначеними на референдумі, оскільки вони часто пов'язані із іншими більш серйозними проблемами. Обмеження змін та доповнень до Конституції спеціальними питаннями без врахування впливу цих змін на більшу частину конституційного контексту може викликати нові суперечності і політичну нестабільність.

Першорядне значення у державотворенні, становленні якісно нового державного і суспільного ладу України, Польщі та Російської Федерації і в конституційному процесі повинно надаватись перетворенню Верховної Ради України, Сейму Республіки Польща та Федеральних Зборів Російської Федерації із символічного, формального органу законодавчої влади на реальний, повноцінний законодавчий орган - Парламент.

Практичне значення одержаних результатів. Положення дослідження можуть використовуватись у підготовці підручників для слухачів вищих навчальних закладів і при викладенні предметів "Наукові основи правотворчості", "Загальна теорія права", "Загальна теорія держави", "Законодавча техніка", "Техніка законотворчості", "Історія держави та права зарубіжних країн", "Історія політичних і правових вчень". Окремі положення дисертаційного дослідження можуть бути корисними при проведенні конституційної реформи та при гармонізації вітчизняного законодавства з правовими актами інших країн.

Апробація результатів дослідження проводилась на засіданнях кафедри теорії та історії держави і права КНУ ім. Т. Шевченка; на науково - практичному семінарі для аспірантів юридичного факультету КНУ ім. Т. Шевченка, 19 листопада 2003 р.

Положення дисертаційного дослідження були викладені у доповідях на наступних науково - практичних конференціях: Міжнародна науково - практична конференція студентів та аспірантів "Правові проблеми сучасності очима молодих дослідників" у м. Києві 29-30.11.2001 р., Науково - практична конференція студентів та аспірантів "Правові проблеми сучасності очима молодих дослідників" у м. Києві 11-12.04.2002 р., Міжнародна науково - практична конференція студентів та аспірантів "Проблеми реформування правовідносин у сучасних умовах очима молодих дослідників" у м. Києві 10-11.04.2003 р., Міжнародна науково - практична конференція студентів та аспірантів "Проблеми реформування правовідносин у сучасних умовах очима молодих дослідників" у м. Києві 8-9 квітня 2004 р., Міжнародна науково - практична конференція студентів та аспірантів "Проблеми реформування правовідносин у сучасних умовах очима молодих дослідників" у м. Києві 13-14 квітня 2005 р.

Публікації. Положення дисертаційного дослідження викладено у п'яти публікаціях, із них чотири - у наукових фахових виданнях ВАК України.

Структура дослідження відповідає його меті і складається зі вступу, двох розділів, тринадцяти підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Обсяг основного змісту дисертації - 189 сторінок.

СТРУКТУРА РОБОТИ

У вступі дисертації обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначається його мета та завдання, методологічна та теоретична основа проведеного наукового дослідження, новизна дисертаційної роботи. Висвітлено питання апробації результатів та структуру роботи.

У першому розділі "Теоретично-історичні аспекти законотворчої діяльності в державі" визначається, що після здобуття Україною своєї незалежності у 1991 році, держава з ідеалу буття нації перетворилася на реальний суб'єкт політичного життя й самоствердження України як нації. Одночасно перед нею постали численні проблеми, пов'язані з повноцінним та всебічним виявом політичної суб'єктності. Обґрунтовується необхідність та доцільність дослідження теоретичних моделей законотворення та їх практичного застосування в державах з однопалатним та двопалатним парламентами.

У підрозділі 1.1 "Методологія та бібліографія наукового дослідження" зроблено спробу проаналізувати методи, що використовуються в дослідженні та висловлено авторську думку щодо деяких монографій з зазначеної теми, які були використані автором у процесі роботи над темою.

У підрозділі 1.2 "Вплив державотворчих процесів на законотворення в Україні: загальний огляд" автор визначає статус українського парламенту, а саме: Верховна Рада України - єдиний орган законодавчої влади в Україні; аналізує статистику законотворчих робіт після набуття Україною незалежності, формулює умови, принципи та гарантії успішної законодавчої діяльності. Автор констатує, що першорядне значення у державотворенні, становленні якісно нового державного і суспільного ладу України і в конституційному процесі надавалося перетворенню Верховної Ради України із символічного, формального органу законодавчої влади на реальний, повноцінний законодавчий орган - Парламент України.

У підрозділі 1.3 "Роль народного та адміністративного представництва в законотворчості" проаналізовано розвиток правової думки щодо існування законодавчої влади, її місця та ролі в структурі державної влади, ролі народу у прийнятті рішень. Узагальнивши досвід законотворення з найдавніших часів до наших днів, автор визначає можливі та доцільні моделі законотворчості в Україні. Подібний аналіз, через свою складність та великий обсяг джерел, становить значну актуальність та новизну в сучасній юридичній науці, та його проведення здається нам безперечно доцільним.

Аналізуючи поняття "народне представництво" автор доводить, що воно є більш точним і конкретно вказує на реальне джерело влади. У практиці державного будівництва відношення до народного представництва - основний критерій існуючих політичних режимів. Крім того, від ступеня розвитку народного представництва залежить форма державного правління, ієрархія, структура і компетенція органів законодавчої влади. Найбільш широко народне представництво проявляється в парламентських республіках, особливістю яких є верховенство парламенту в системі державних органів.

Вперше проведено розмежування понять "політичне представництво" та "народне представництво". Доведено, що поняття "народне представництво" більш точне і конкретно вказує на реальне джерело влади. Категорія народного представництва є однією із найважливіших і комплексніших за своєю структурою.

Обґрунтовано, що народне представництво має прояв лише в процесі обрання і функціонування представницьких органів, призначених насамперед для прийняття колективних рішень в процесі законотворчості в інтересах народу. Для органів народного представництва основним є не тільки порядок їхнього формування, але й обов'язкова колегіальність у законотворчому процесі. Вони дозволяють максимально широко представляти, а потім й поєднувати волю народу чи його частини в межах усієї держави чи окремої адміністративно-територіальної одиниці.

У підрозділі 1.4 "Завдання та цілі законотворчості як особливого виду правотворчості" автором перераховано низку проблем, які виникають у процесі законотворчості. Запропоновано авторське визначення законотворчості як виду правотворчості у формі особливої специфічної діяльності компетентних уповноважених представницьких органів держави з метою закріплення об'єктивної дійсності у нормативно-правових актах. Подано розмежування понять законотворчість та правотворчість, виділені спільні та відмінні риси, визначено види правотворчості та подано їх стислий огляд.

Автор вважає, що законотворчість є складовою частиною правотворчості, її сутність полягає у формулюванні конкретних цілей, спрямованих на стабільне та справедливе управління суспільством та забезпечення нормальної життєдіяльності народу.

У підрозділі 1.5 "Принципи, стадії та етапи законотворчого процесу" розглянуто принципи законотворчості (демократизму, законності, конституційності, науковості, використання правового досвіду, зв'язку з практикою, адекватного відображення нормативно-правових потреб, понятійної визначеності, модальної збалансованості, ретребутивної забезпеченості) як спосіб допомоги законодавцю уникнути законотворчих помилок, знизити імовірність створення неефективних правових норм. Зазначено, що сам законотворчий процес - це не лише особлива форма державної діяльності по розробці та встановленню правових норм, але і творчий процес. Зроблено висновок, що лише дотримання принципів законотворчості є гарантією прийняття демократичних нормативно - правових актів, які регулюватимуть відносини в державі та сприятимуть інтеграції суспільства у світове співтовариство. У підрозділі виділено два етапи законотворчого процесу - передпроектний та проектний, кожен з яких має свої стадії, на теоретичному рівні доведено необхідність суворого додержання усіх етапів та стадій, подано їх детальний опис. В аспекті визначення демократичного ідеалу запропоновано визнати, що одним із критеріїв ефективності діяльності Парламенту є його здатність наблизитися до народу. Ця близькість вирішується у таких площинах: у географічній та просторовій, у площині інтелектуального розуміння і у площині політичної дії.

У підрозділі 1.6 "Функції і повноваження парламенту та його складових частин. Спірні питання структури українського парламенту" для ґрунтовної характеристики основних етапів законотворчого процесу визначаються функції та повноваження органу народного представництва - парламенту, включаючи його складові частини, в аспектах зазначеної діяльності.

Зазначається, що "суспільний інтерес" - це увага, яка приділяється перетворенню нашого суспільства на таке співтовариство, де особистість могла б жити і творити у мирі та гармонії і таким чином розвиватися. У демократичній системі, яка існує для того, щоб гарантувати основні свободи громадянам, суспільний інтерес є фактором, що виправдовує обмеження свободи індивідуума в розумній мірі заради свободи інших. Згідно з цим принципом нормативно-правові акти повинні прийматися лише в тому разі, коли вони слугують суспільним інтересам. Автор цілком усвідомлюємо той факт, що зміст цього поняття та його вимоги суттєво коливаються в залежності від політичних точок зору. Це поняття може з однаковим успіхом застосовуватися як для виправдання масового втручання держави, так і для жорсткого обмеження її діяльності.

Зазначається, що питання законотворчості в різних обсягах вирішують наступні функції парламенту: законодавча, представницька, контрольна, фінансова.

Звертається увага на те, що загальною тенденцією у розвитку функцій парламентів є розширення їх кола, збагачення змісту, підвищення ефективності їх здійснення і тим самим зростання їх ролі у діяльності парламентів, функціонуванні суспільства і держави, але водночас спостерігається і певний занепад їх законодавчої і контрольної діяльності. Це виявляється передусім у тому, що парламенти передають (делегують) урядам значну частину своїх повноважень у законодавчій сфері істотно зростає кількість законопроектів, що вносяться урядами до парламентів, і кількість законів, прийнятих за їх ініціативою.

Автором аналізуються погляди видатних правознавців минулого та сучасності щодо структури Парламенту. Стверджується, що ефективність роботи парламенту значною мірою залежить від його структурованості, метою якої є створення постійно діючої парламентської більшості, що бере на себе відповідальність за визначення державної політики і керівництво парламентом. Досліджуючи проблеми, пов'язані з підвищенням рівня ефективності діяльності Верховної Ради України, автор звертає увагу на такі важливі структурні інститути Парламенту України як депутатські фракції, групи та комітети. Робиться висновок, що правильне розуміння ролі, місця і значення функцій та повноважень Верховної Ради України є передумовою правильного розуміння місця органу законодавчої влади в системі органів державної влади в Україні.

У другому розділі "Порівняльний аналіз законотворчості на сучасному етапі" автор стверджує, що діяльність Парламенту України може бути творчою і плідною при удосконаленні її роботи, конструктивній співпраці з іншими гілками влади, оскільки якість законодавчого процесу потребує поліпшення. Проведено аналіз законотворчого процесу в унітарній державі з однопалатним парламентом, унітарній державі та федерації з двопалатними парламентами. Огляд проведено через призму передпроектного та проектного етапів, які були розглянуті у теоретичній частині дослідження.

У підрозділі 2.1 "Конституційні засади законотворчого процесу" подано огляд діючого законодавства України, Польщі та Російської Федерації, що регулює питання законотворчості. Зазначено, що вплив на вирішення питань, що відносяться до їх ведення здійснюється шляхом прийняття відповідних законодавчих актів. Це обумовлюється природою парламентів в цих країнах як законодавчого та представницького органу. Наголошено, що законотворчість - дуже складний процес, що акумулює політико-державні, соціальні й інші інтереси його учасників, а також індивідуальні суспільно значимі особливості розробників законодавчих актів. При цьому керуватись необхідно насамперед турботою про благо народу.

У висновках роботи подані загальні підсумки дослідження, які вирішують поставлені наукові завдання. Найбільш значними висновками можна вважати наступні:

Етапи законотворчого процесу - це стадії розробки, прийняття та вступу в силу законодавчих актів (законів), які мають правові межі початку та закінчення. Дотримання принципів, етапів та стадій цього процесу є обов'язковим незалежно від структури законодавчого органу. Це дозволить знизити імовірність прийняття неефективних законів та гарантуватиме стабільний розвиток суспільних відносин. Необхідно закріпити на законодавчому рівні неможливість прийняття проекту закону без проходження ним усіх стадій вищезазначених етапів. Посилена увага за процесом законотворчості дозволить запобігти законодавчій інфляції;

На наш погляд, суспільний інтерес має скеровувати державу на концентрацію її діяльності в тих сферах, де вимагається застосування державної сили. Саме тому законодавча функція є пріоритетною парламентською функцією. Законодавча влада повинна дбати про видання правових норм, які відповідають вимогам громадського інтересу. Діяльність по розробці та прийняттю правових норм повинна бути врівноваженою, обґрунтованою і досконалою, оскільки тільки такі вимоги забезпечують дотримання цих норм громадянами. Змістом представницької функції українського парламенту є вираження на загальнонаціональному рівні різних політичних, економічних, суспільних інтересів та їх узгодження шляхом залучення до законотворчого процесу не лише депутатів, а й груп експертів, представників політичних партій та груп населення. Метою здійснення цієї функції парламенту є його перетворення в структурований представницький орган держави, де узгоджуються головні політичні напрями, які отримали підтримку в народі, а тому мають значення і для держави. Парламент здійснює контрольну функцію за допомогою слухань, розслідувань, винесення постанови про довіру й іншими методами. Контрольна функція може здійснюватися на засіданнях парламенту або через спеціалізовані органи, створені парламентом та підконтрольні парламенту. Фінансова (бюджетна) функція парламенту полягає у прийнятті бюджету та контролі за його виконанням, оскільки право впливу за допомогою контролю за фінансами - найважливіше, бо той, хто контролює приплив та відтік коштів - має реальну владу.

Отже, можна зробити висновок, що законодавча, представницька, фінансова (бюджетна) функції парламенту містять елементи законотворчої діяльності, а контрольна функція таких ознак не містить;

Необхідно відрізняти народне представництво від адміністративного. Оскільки перше має прояв у процесі обрання і функціонування органів, призначених для прийняття колективних рішень в процесі законотворчості на благо всього народу. Виборні посадові особи (наприклад, президент України, Польщі чи РФ) на сучасному етапі, як правило, являють собою одноособові виконавчі органи державної влади або очолюють їх. Їхнє призначення полягає не в акумулюванні волі народу у своїх рішеннях, що вимагається від депутатів, а у втіленні в життя законів, у яких ця воля традиційно відображається. Розмежування зазначених видів представництва - у їхньому різному змісті й спрямованості. Віднесення виборних посадових осіб виконавчих органів державної влади до числа народних представників спричинило б змішування функцій (наприклад, законотворчої) різних державних органів, порушувало б принципи державного устрою. При такому підході на теоретичному рівні втрачається об'єктивно існуюча потреба проводити диференціацію державних органів за їх призначенням, а також розмежовувати обумовлену цим призначенням компетенцію. Метою діяльності адміністративного представництва є здійснення визначеного комплексу повноважень, пов'язаних з управлінням, впливом на весь народ чи його частину. Органи адміністративного представництва в демократичних державах законотворчих функцій не мають, вони можуть лише брати участь у певних стадіях законотворчого процесу;

Для підсилення контролю за діяльністю народних представників зобов'язати комітет з питань Регламенту та депутатської етики інформувати громадськість про невиконання депутатами своїх прямих обов'язків та прийняти поправки до закону України "Про статус народного депутата України" від 17.11.1992 р. зі змінами та доповненнями 19.02.2004 р. в частині санкцій за невиконання чи неналежне виконання обов'язків народного обранця. Відповідно до Закону України "Про вибори народних депутатів України" від 25.03.2004 народні представники обираються за пропорційною системою (за виборчими списками від політичних партій або виборчих блоків партій), тому доцільно розробити механізм попередження чи відкликання народного депутата партією у випадку порушення ним покладених на нього обов'язків. Зазначимо, що впровадження заходів матеріального впливу на народних обранців, на нашу думку, не матиме позитивного результату;

Необхідно законодавчо закріпити неможливість поєднання посади народного та адміністративного представника. Хоча ця норма і міститься у деяких законодавчих актах, але носить декларативний характер; виникає конфлікт інтересів, що, в свою чергу, призводить до знецінення закону як правового акту, оскільки декларуючи неможливість суміщення посад, він не містить санкції за такі протиправні дії. Ця норма має бути імперативною, для цього потрібно чітко сформулювати поняття суміщення посади народного та адміністративного представника, а також визначити засоби впливу на порушника;

Розробити проект Закону України "Про введення в дію положень, що прийняті шляхом всенародного обговорення (референдуму)". Це питання як ніколи актуальне у світлі проведення конституційної реформи та зміцнення законності в країні. Референдум є особливим видом правотворчості, результати якого закріплюються законодавчим представницьким органом у формі законів, тому ігнорування волі народу, висловленої цим шляхом, свідчитиме про відсутність демократії у країні;

Питання нормативного характеру, які за Конституцією не відносяться до повноважень Глави держави, уряду, інших органів державної чи місцевої влади мають регулюватись виключно законами. Метою цієї діяльності має бути вибір можливості ефективно здійснювати правове регулювання суспільних відносин за допомогою закону, для задоволення основних потреб та інтересів членів суспільства та держави. Також необхідно створити надійний організаційно-правовий бар'єр для необґрунтованих законопроектів, доцільно систематизувати та уніфікувати термінологічну базу.