Конституційно-правовий статус уряду в зарубіжних країнах: порівняльно-правовий аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ

імені ЯРОСЛАВА МУДРОГО

КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС УРЯДУ В ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ: ПОРІВНЯЛЬНО-ПРАВОВИЙ АСПЕКТ

Спеціальність 12.00.02 - конституційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

Актуальність теми дисертаційного дослідження. Cучасний етап державотворення ставить перед наукою конституційного права значну кількість питань, пов'язаних із необхідністю законодавчого закріплення статусу вищого колегіального органу виконавчої влади - уряду. Радянська наука державного (конституційного) права не приділяла значної уваги питанням урядової діяльності. Причинами цьому було зосередження основної уваги на розробці теорії повновладдя рад народних депутатів та провідної ролі у здійсненні управлінських процесів партійних органів. В умовах становлення незалежності держави практично були відсутні серйозні теоретичні дослідження правового статусу уряду, що могли бути покладені в основу майбутнього законодавства щодо правового регулювання організації його діяльності.

Ставлячи за мету побудувати в Україні демократичну, правову державу, необхідно враховувати досвід країн, що вже тривалий час функціонують на засадах народовладдя, поділу влади, політичного та ідеологічного плюралізму. Йдеться про країни західної демократії. Разом з тим у процесі державного будівництва важливим є врахування не тільки позитивного їх досвіду, а й практики урядування в державах з тоталітарним режимом. Це необхідно з тих міркувань, що не так давно в державному управлінні нашої країни використовувались авторитарні методи керівництва. Тому важливим є виявлення тенденцій урядової діяльності.

Актуальність теми дисертаційного дослідження обумовлена як її недостатньою теоретичною розробленістю, так і практичною значущістю проблем у цій сфері відносин. У юридичній літературі існують фахові роботи, в яких висвітлюються окремі аспекти організації діяльності уряду, розкриваються деякі елементи його статусу. Але узагальнюючих робіт щодо правового статусу уряду, тим більше виконаних у порівняльно-правовому аспекті, немає. Компаративіський підхід до дослідження статусу уряду сприятиме заповненню теоретичних прогалин і вдосконаленню законодавства щодо конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане в межах та відповідно до цільової комплексної програми “Права людини і проблеми становлення, організації і функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування” № 0186.0.070865.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у здійсненні коплексної розробки теорії конституційно-правового статусу уряду, правового регулювання його діяльності в зарубіжних країнах та формулювання рекомендацій по вдосконаленню законодавства щодо конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України; заповненні теоретичних прогалин, які мають місце в конституційно-правовій теорії з цієї проблематики.

Для досягнення визначеної мети в дисертації поставлено такі завдання:

· встановити правову природу виконавчої влади та визначити місце і роль уряду в її здійсненні;

· визначити поняття конституційно-правового статусу уряду та дослідити його основні структурні елементи;

· з'ясувати принципи, на яких побудована діяльність уряду в зарубіжних країнах;

· виявити фактори, що впливають на конституційно-правовий статус уряду в зарубіжних країнах на сучасному етапі державотворення;

· здійснити аналіз форм і напрямів взаємовідносин уряду з парламентом;

· дослідити взаємовідносини уряду з главою держави;

· висвітлити порядок формування та припинення діяльності уряду в зарубіжних країнах;

· проаналізувати склад уряду, роль і значення його складників у здійсненні урядової діяльності;

· дослідити повноваження уряду в зарубіжних країнах та виявити тенденції розвитку урядової компетенції.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що складаються у сфері організації та функціонування уряду в зарубіжних країнах.

Предметом дослідження є законодавство, правові звичаї та інші правові джерела в сфері організації та діяльності уряду, питання його реалізації та вдосконалення.

Методи дослідження. Методологічну основу дисертації складає загальнонауковий діалектичний метод, який дає можливість проаналізувати конституційно-правовий інститут уряду в динаміці його становлення і розвитку. Із спеціальних методів дослідження в роботі використовувалися: системний - для визначення ролі й місця уряду в механізмі державної влади взагалі, і у виконавчій владі зокрема; порівняльно-правовий - для аналізу та порівняння нормативно-правового регулювання діяльності уряду в зарубіжних країнах; системно-структурний та формально-логічний - для виділення та дослідження чинників, які впливають на становлення і розвиток законодавства у сфері організації та діяльності уряду та його реалізацію; історичний - для аналізу етапів розвитку законодавства у сфері діяльності уряду та надання його загальної характеристики; статистичний - для з'ясування рівня активності уряду та його членів у реалізації наданих повноважень; соціологічний - для визначення тенденцій владного впливу на суспільні процеси з боку уряду; метод тлумачення норм конституційного права - для з'ясування та роз'яснення змісту правових норм, що регулюють діяльність уряду в зарубіжних країнах.

Теоретичну основу дисертаційного дослідження становлять праці таких радянських учених-юристів як: Б.М. Габричидзе, І.П. Іллінський, Ю.М. Козлов, Н.С. Крилова, М.О. Крутоголов, І.М. Кузнєцов, Б.М. Лазарєв, О.О. Мішин, П.І. Савицький, В.М. Селіванов, Б.О. Страшун, Ю.О. Тихомиров; сучасних українських учених: В.Б. Авер'янов, Ю.П. Битяк, А.З. Георгіца, В.П. Колісник, Ю.М. Коломієць, Л.Т. Кривенко, О.Д. Крупчан, Н.Р. Нижник, В.Ф. Погорілко, В.О. Серьогін, С.Г. Серьогіна, Ю.М. Тодика, О.Ф. Фрицький, М.В. Цвік, В.М. Шаповал, Ю.С. Шемшученко, В.Д. Яворський; російських дослідників: К.В. Арановський, М.В. Баглай, Н.О. Богданова, І.М. Гомеров, Л.М. Ентін, Д.Л. Златопольський, М.О. Ісаєв, Д.Б. Катков, Є.В. Корчиго, О.О. Кутафін, О.А. Лукашева, М.Н. Марченко, М.І. Матузов, Н.О. Михалева, М.О. Могунова, М.О. Сапронова, В.Є. Чиркін; західних учених: Ф. Ардан, Р. Барнет, Д.Д. Басу, П. Бромхед, А. Демішель, Ф. Демішель, Дж.Д. Дениелс, М. Дюверже, Ч. Едрейн, Ж.-П. Жакке, К. Зонтхаймер, М. Пікемаль, Л.Х. Радеба, В. Робінсон, Дж. Уілсон, К. Хессе; дореволюційних дослідників: О.Д. Градовський, Ф.Ф. Кокошкін та ін.

Емпіричну базу дослідження складають: практика діяльності урядів у зарубіжних країнах, Кабінету Міністрів України, Конституція України, конституції зарубіжних країн, поточне законодавство зарубіжних країн і України, підзаконні нормативно-правові акти.

Наукова новизна одержаних результатів дослідження. Дисертаційна робота є першим в Україні на сучасному етапі комплексним науковим дослідженням конституційно-правового статусу уряду, в якому сформульовано низку понять, концептуальних теоретичних висновків і практичних рекомендацій щодо вдосконалення статусу цього органу:

1. У дисертації по-новому дається поняття виконавчої влади, яка розглядається як одна з гілок державної влади, основним призначенням якої є організація виконання законів та інших нормативно-правових актів, реалізація зовнішньої та внутрішньої політики держави, охорона прав і свобод людини й громадянина, що здійснюється через побудовану на принципі вертикальної підпорядкованості систему спеціально створюваних і наділених відповідною компетенцією органів.

2. Уперше наведено аргументи, що специфіка конституційно-правового статусу уряду визначається особливістю його правової природи як колегіального органу влади: по-перше, всередені уряду не спостерігається рівності між його членами; всю повноту відповідальності за діяльність уряду несе прем'єр-міністр. Разом з тим, поряд із статусом членів колегіального органу влади - уряду, його члени є ще, як правило, керівниками самостійних центральних органів виконавчої влади - міністерств, департаментів, відомств. При цьому розділити ці два складники досить важко. Оскільки, з одного боку, втілення в життя урядових рішень є обов'язком члена уряду як керівника того чи іншого відомства, а з іншого - наявність можливостей у розробці та прийнятті рішень уряду є необхідною умовою виконання обов'язків міністра з управліня певною сферою державної діяльності.

3. Уперше дано визначення конституційно-правового статусу уряду як складної системоутворюючої державно-правової категорії, що визначає нормативно закріплене та реально втілене на практиці положення уряду в системі владних взаємовідносин з іншими суб'єктами конституційного права, насамперед, з іншими вищими державними інституціями, і становить сукупність таких основних елементів: правосуб'єктність уряду, принципи його діяльності, компетенція, склад та статус окремих членів уряду, відповідальність уряду за свою діяльність.

4. Уперше виділяються та аналізуються фактори, що впливають на конституційно-правовий статус уряду, а саме: форма правління держави, форма територіального устрою, політичний режим, національна виборча система та електоральна кульура громадян, особисті якості (харизматичність) прем'єр-міністра, історичні умови формування конституційного законодавства та стан національної політичної системи.

5. Уперше стверджується, що тенденцією у взаємовідносинах між урядом і парламентом у зарубіжних країнах є поступове перебирання урядом на себе провідної ролі в законотворчості. Причиною цоьму є вплив теорії „раціоналізованого парламентаризму” на законотворчий процес. Зазначається, що практична втрата парламентом самостійності і передача багатьох повноважень у законодавчій сфері уряду прямо суперечить принципу народовладдя, який є вихідною засадою конституційного ладу сучасної демократичної держави.

6. На основі аналізу процесу та процедури створення уряду в зарубіжних країнах детально досліджені всі етапи цього процесу. Пропонується запровадити на рівні Конституції України процедуру „пробних мандатів”, що заключається в почерговому наданні мандату на формування уряду лідерам партій, які в результаті парламентських виборів отримали місця в парламенті. Це дозволить зробити процедуру формування парламентсько-урядової коаліції більш оперативною, а дії суб'єктів процесу формування коаліції більш конструктивними та відповідальними.

7. По-новому розкрита система принципів діяльності уряду в зарубіжних країнах, до яких у державах з усталеними демократичними традиціями відносяться принципи законності, демократизму, поділу влади, гласності, колегіальності, професіоналізму та відповідальності.

8. Надаються додаткові аргументи щодо того, що, попри виділення в структурі центральної урядової влади зарубіжних країн декількох рівнів (вестмінстерська система урядування - безпосередньо уряд, кабінет міністрів і, так званий, внутрішній кабінет), ключовим органом залишається кабінет (рада) міністрів. Метою ж використання різних термінів є більш чітке розмежування сфери колективної відповідальності кабінету та сфери індивідуальної відповідальності прем'єр-міністра і членів кабінету.

9. Обгрунтоване положення про суттєвий вплив міжнародних інтеграційних процесів на сферу та зміст компетенції уряду. У зв'язку з посиленням інтеграційних процесів у межах Європейського Союзу уряди країн-членів ЄС почали відігравати більш значущу роль у зовнішньополітичній сфері. Проявом цієї тенденції стало збільшення числа урядових органів, що займаються зовнішньою політикою, та розширення сфери зовнішньоекономічної діяльності уряду (урядові займи, реалізація програм допомоги країнам, що розвиваються тощо).

Практичне значення одержаних результатів. Сформульовані в дисертації пропозиції і висновки можуть бути використані:

- у науково-дослідній сфері - для подальшої розробки теорії конституційно-правового статусу уряду;

- у сфері правотворчості можуть бути враховані як теоретичний матеріал при розробці й прийнятті законів України та інших нормативно-правових актів, що визначають конституційно-правовий статус Кабінету Міністрів України;

- у правозастосовній діяльності - для оптимізації форм і методів діяльності Кабінету Міністрів України;

- у навчальному процесі - при підготовці відповідних розділів підручників, навчальних посібників, навчально-методичних рекомендацій з конституційного права України, у викладанні курсу конституційного права України, у науково-дослідній роботі студентів;

- у правовиховній роботі серед населення дисертація може слугувати підвищенню правової культури народних депутатів України, посадових осіб виконавчої влади та громадян України, формуванню у них демократичного світогляду в політико-правовій сфері відносин.

Апробація результатів дослідження. Основні положення і висновки дослідження доповідалися на: науковій конференції молодих учених “Проблеми розвитку юридичної науки у новому столітті” (Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, 25-26 грудня 2002 р.); науковій конференції молодих учених та здобувачів “Нове законодавство України та питання його застосування” (Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, 26-27 грудня 2003 р.); а також обговорювалися на теоретичних семінарах та засіданнях кафедри конституційного права України Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого.

Публікації. Основні теоретичні положення і висновки, що сформульовані у дисертаційному дослідженні, знайшли відображення у семи наукових працях: п'яти статтях у фахових виданнях та двох тезах доповідей на наукових конференціях.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі дисертації обґрунтовується актуальність обраної теми, визначаються мета і завдання дисертаційного дослідження, його об'єкт і предмет, характеризуються методи дослідження, його теоретична основа, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, формулюються основні положення, які виносяться на захист, зазначаються апробація результатів дослідження і публікації.

Розділ перший “Місце і роль уряду в державному механізмі зарубіжних країн” складається з п'яти підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Поняття виконавчої влади і уряд у механізмі її реалізації” зазначається, що сьогодні спостерігається збільшення ролі виконавчої гілки в системі державної влади, що обумовлене зростаючою роллю держави в усіх сферах життєдіяльності, наявністю широкого кола повноважень у органів виконавчої влади, необхідністю прийняття швидких управлінських рішень.

Розрізняються поняття „державне управління”, „органи державного управління”, „виконавча влада” та „органи виконавчої влади”. Зазначається, що поняття державного управління є характерним для адміністративно-правової сфери, виконавчої влади - для конституційного права. У конституційному аспекті зміна термінів, що відбувається, є необхідною. Це пояснюється рядом факторів: по-перше, термін „державне управління” був характерним для державного будівництва радянських часів, коли „буржуазна” теорія поділу влади заперечувалася, а вся влада належала Радам. У таких умовах не могло йтися про виконавчу владу як окрему гілку влади, а державне управління трактувалося як вид діяльності держави. Сьогодні пострадянські країни проголошують одним з принципів свого конституційного ладу поділ влади, класичною формулою якого є те, що державна влада поділяється на законодавчу, судову і саме виконавчу гілки. Тому цілком справедливо, що, сприйнявши вказаний принцип, держави закріплюють у текстах своїх основних законів й терміни, що склалися історично для визначення даних гілок влади. По-друге, назва „виконавча влада” найбільш повно відображає основний напрям діяльності даної гілки, а саме - виконання законів та інших нормативно-правових актів.

Виділяються риси виконавчої влади, які дозволяють стверджувати про її відмінність від інших гілок влади, серед яких називаються такі: сфера діяльності; призначення, зміст діяльності; здійснення виконавчої влади органами виконавчої влади різних рівнів, наділених виконавчою компетенцією, яка не властива органам законодавчої та судової гілок. Специфічними є методи діяльності виконавчої влади, що використовуються для досягнення її цілей.

Вказується, що роль уряду, його місце в системі державного механізму, порядок формування, повноваження багато в чому залежать від форми правління, що існує в певній державі. У президентських республіках і абсолютних та дуалістичних монархіях, де виконавча влада належить главі держави, уряд відіграє другорядну роль, він носить допоміжний характер. У країнах із парламентською формою правління саме урядові на чолі з прем'єр-міністром належить повнота виконавчої влади. У багатьох республіках із змішаною формою правління глава держави не входить до системи виконавчої влади. Президент є лише главою держави, хоча частіше за все він володіє значними повноваженнями в сфері виконавчої влади.

У підрозділі 1.2. “Поняття та структура конституційно-правового статусу уряду” зроблено характеристику основних елементів, що входять до складу конституційно-правового статусу уряду. Першим з них називається правосуб'єктність, яка проявляється, насамперед, у юридичній легітимації даного органу. Другим елементом є компетенція, яка складається з двох складників: повноважень як сукупності прав і обов'язків та предмету відання, що являє собою сферу суспільних відносин, у якій здійснюються закріплені за певним органом повноваження.

Виходячи з цього, зазначається, що компетенцію уряду складає сукупність визначених конституцією та поточним законодавством повноважень, якими він наділяється для здійснення діяльності в сфері виконавчої влади.

Особливим чином на статус уряду впливає те, якими повноваженнями наділені його окремі члени та особливо - голова уряду. У даному випадку йдеться про особливість правової природи уряду як колегіального органу влади. Якщо за аналогією розглядати парламент, можна виділити як спільні риси, так і особливості. Насамперед, це стосується прийняття в обох випадках рішень на колегіальних засадах. Однак у будь-якому разі всі члени парламенту є рівними у своїх правах та можливостях, тоді як всередині уряду такої рівності не спостерігається. Більш того, як правило, всю повноту відповідальності за діяльність уряду несе прем'єр-міністр, який і визначає тактику урядової діяльності, тобто керує його поточною діяльністю. У зв'язку з цим відставка прем'єра означає за загальним правилом відставку всього уряду.

Серед елементів статусу виділяється відповідальність уряду, оскільки вона визначає характер взаємовідносин уряду з вищими органами державної влади, насамперед, главою держави і парламентом.

Робиться висновок, що конституційно-правовий статус уряду становить собою складну, системоутворюючу державно-правову категорію, що визначає нормативно закріплене та реально втілене на практиці положення уряду в системі владних взаємовідносин з іншими суб'єктами конституційного права, насамперед, з вищими державними інституціями, і становить собою сукупність таких основних елементів: правосуб'єктність уряду, принципи його діяльності, компетенція, склад і статус окремих членів уряду, відповідальність уряду за свою діяльність.

У підрозділі 1.3. “Фактори, що впливають на конституційно-правовий статус уряду” визначаються чинники, що впливають на статус уряду, та надається їх загальна характеристика. Першим з таких факторів виділяється форма правління держави. Зазначається, що у президентських республіках уряд в основному розглядається як сукупність радників при главі держави, повноваження яких є похідними від повноважень останнього. Отже, уряд тут не створює єдиного колегіального органу. У країнах із змішаною формою правління спостерігаються, як правило, два центри владного тяжіння - парламент і президент, при домінуючій ролі останнього. Така форма правління характеризується значною роллю глави держави як при формуванні уряду, так і у процесі здійснення ним своєї діяльності. У парламентських країнах про уряд йдеться як про орган, що відіграє провідну роль у державному управлінні, причому зростає роль не тільки самого уряду, а і його голови - прем'єр-міністра. У даних випадках на конституційно-правовий статус уряду впливає наявність такого фактору, як харизматичність голови уряду.

Фактором, що має відношення як до особи прем'єр-міністра, так і до всього уряду взагалі, є виборча система, що застосовується в тій чи іншій країні, та електоральна культура громадян держави. Чинником, що впливає на статус уряду, є також наявний у країні політичний режим. У разі існування в державі демократичних засад здійснення державної влади, уряд є органом, який приймає рішення, спрямовані на задоволення інтересів усього населення, а не потреб олігархічних кланів і лобістських груп. При цьому уряд піддається громадському контролю, що проявляється в прозорості його діяльності для засобів масової інформації і у загальному доступі до прийнятих ним рішень. У разі існування в країні недемократичного режиму уряд перетворюється на суто формальну структуру в державному механізмі.

Називаються також такі фактори, як форма територіального устрою держави (насамперед, йдеться про певну специфіку статусу федерального уряду, враховуючи особливий зміст правовідносин, що виникають між ними та органами влади суб'єктів федерації); національно-етнічний фактор; історичні передумови формування конституційного законодавства відповідної країни (йдеться про країни, що свого часу знаходились у складі відповідних імперій, і, отримавши незалежність, ще тривалий час знаходились під впливом країн-завойовниць, що виявилося в значних запозиченнях, використаних при формуванні власної правової системи та побудові державного механізму); стан політичної системи (наскільки усталеною є партійна система держави, настільки більшою (меншою) є роль уряду в демократичних країнах).

У підрозділі 1.4. “Взаємовідносини уряду з главою держави” зазначається, що у змішаних (президентсько-парламентських) республіках наявний дуалізм виконавчої влади, тобто гілка влади фактично очолюється двома вищими органами держави - президентом і урядом. Традиційно в таких випадках використовується визначення президента як глави держави, без вказівки на очолювання виконавчої влади.

Наявність лише загальних формулювань у визначенні місця і ролі президента в змішаних республіках призводить на практиці до перебирання главою держави повноважень з керівництва як урядом, так і всією виконавчою владою. Вихід із цієї ситуації, на думку автора, полягає в чіткому закріпленні на рівні основного закону тих повноважень, які відповідають ролі та місцю президента в державному механізмі. Закріпивши в конституції визначення президента як гаранта державного суверенітету чи арбітра публічних влад, слід чітко передбачити виключний перелік повноважень, які б відповідали тому чи іншому завданню глави держави.

Вказується, що більш простою і визначеною є ситуація з взаємовідносинами уряду і глави держави в парламентських республіках (монархіях). Окрім закріплення в багатьох випадках виключно церемоніальних, або номінальних, повноважень президента (монарха), в певних ситуаціях конституції таких країн передбачають також передачу частини повноважень глави держави до уряду чи його членів. У парламентській республіці президент значною мірою залежить від позиції уряду, підтвердженням чого є проведення в деяких країнах спеціальних засідань уряду, на яких схвалюються рішення, що має прийняти глава держави в межах своєї компетенції.

Специфічний характер у сучасних державах має влада монарха. Враховуючи її спадковий характер і недоторканість особи монарха, конституції таких країн у багатьох випадках покладають усю відповідальність за стан справ у державному управлінні на членів уряду. Тому сам урядовець повинен оцінювати доручення та вказівки монарха з тієї позиції, що в будь-якому випадку відповідати за наслідки виконання таких доручень доведеться йому.

Безпідставна абсолютизація і розширення повноважень апарату глави держави стає причиною виникнення дублювання його функцій і функцій уряду і веде до зменшення ролі та значення уряду в здійсненні виконавчої влади.

У підрозділі 1.5. „Вазємовідносини уряду з парламентом” вказується, що у президентських республіках уряд, очолюваний президентом, формується позапарламентським шляхом і не несе відповідальності за свою діяльність перед парламентом. Юридично в цих країнах уряд повинен тільки виконувати закони, що приймаються парламентом. Тому сам уряд розглядається як виконавчий орган, позбавлений будь-яких засобів впливу на законодавчу установу, крім права відкладального вето. У паламентських країнах уряд посідає більш сильні позиції по відношенню до парламенту, ніж у президентських республіках. При тому, що в цих країнах уряд несе політичну відповідальність перед парламентом, формується парламентським шляхом і зобов'язаний піти у відставку в разі вираження йому вотуму недовіри, він фактично контролює й спрямовує діяльність парламенту.

Серед основних напрямів взаємодії між урядом і парламентом виділяється, по-перше, участь у законодавчому процесі, причому роль уряду в процесі розробки та прийняття законів з часом підвищується. Уряд активно втручається в законодавчий процес, тобто в сферу, що традиційно відноситься виключно до компетенції законодавчого органу: уряд є основним джерелом законодавчої ініціативи, він контролює всі стадії законотворчого процесу. Зазначається, що поряд з ініціюванням законопроектів виконавча влада видає нормативні акти, які мають силу звичайного закону. Йдеться про делеговане законодавство, тобто про наділення виконавчої гілки влади законодавчими повноваженнями.

На переконання автора, практична втрата парламентом самостійності і передача багатьох повноважень у законодавчій сфері прямо суперечить принципу народовладдя. Адже саме парламент є уособленням суверенітету народу і має виключне право виступати від його імені, ухвалюючи, в тому числі, й законодавчі акти. При цьому уряд за характером свого походжіення є похідним органом державної влади, і аж ніяк не носить представницького характеру.

Формою взаємодії уряду з парламентом є також постановка та розгляд питання про вотум довіри уряду, процедура якого має подвійне значення. З одного боку, це форма парламентського контролю і форма „проштовхування” урядом своїх законодавчих та інших управлінських ініціатив, а з іншого - необхідний елемент процедури легітимації створеного уряду.

Із процедурою вотуму довіри пов'язана можливість розпуску парламента урядом і оголошення дострокових парламентських виборів. Такі повноваження надаються урядові, як правило, за умов парламентської форми правління. У багатьох випадках достроковий розпуск парламенту застосовується як своєрідний електоральний захід. Йдеться про ситуації, коли прем'єр-міністр, що є, як правило, лідером однієї з провідних політичних сил, вдається до такого кроку, коли рівень довіри, чи-то рейтинг, „прем'єрської” партії є максимальним або ж навпаки, стрімко починає втрачати політичну вагу.

Розділ другий “Структура конституційно-правового статусу уряду в зарубіжних країнах: тенденції розвитку” складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. “Порядок формування та припинення діяльності уряду” зазначається, що у президентських республіках обраний народом президент формує склад уряду (адміністрації) при обмеженій участі парламенту, він сам призначає та зміщує міністрів. У таких країнах повноваження глави держави й глави кабінету поєднані в руках президента, а посада прем'єр-міністра відсутня. У парламентських республіках і монархіях застосовується парламентський спосіб формування уряду. У напівпрезидентській республіці уряд формується президентом, але він розділяє свою відповідальність між главою держави і парламентом. Перевагою положення уряду при даній формі правління є його стабільність при збереженні певного контролю з боку парламенту.

Аналізується специфіка процедури висунення й затвердження на посаді прем'єр-міністра в деяких парламентських країнах, особливу роль у якій відіграє парламентська коаліція. Процес формування уряду після чергових парламентських виборів може розвиватися за двома моделями. Перша стосується, насамперед, монархічних держав, і передбачає закріплення за монархом права призначати прем'єр-міністра. При цьому вимога щодо призначення на цю посаду лідера парламентської більшості на нормативному рівні не закріплюється. Вирішення питання про призначення прем'єр-міністра саме таким шляхом лежить у площині конституційних звичаєв. Друга модель передбачає повне делегування главою держави своїх повноважень у сфері формування уряду лідеру парламентської більшості. Це передбачає наділення лідера відповідними правами в формі надання йому главою держави відповідного мандату.

Зроблено висновок, що процедура інвеститури запроваджується, насамперед, з метою зміцнити урядову коаліцію шляхом офіційного затвердження стратегічних напрямів її діяльності на самому початку існування уряду. Такого висновку можна дійти, враховуючи те, що в перевіажній більшості випадків інвеститура має місце в тих країнах, де уряд носить, як правило, коаліційний характер, і де відсутні дві-три домінуючі політичні сили.

Розглянуто питання щодо процедури припинення діяльності уряду, акцентовано увагу на відставці уряду, що є проявом відповідальності цього органу влади. При цьому розмежовується конституційно-правова і політична відповідальність. Зазначено, що необхідним є відмежування процедури висловлення недовіри уряду, що є проявом політичної відповідальності і може носити як індивідуальний, так і колективний характер, від процедури імпічменту прем'єр-міністру чи міністрам, що завжди має індивідуально-правовий характер та пов'язана з притягненням того чи іншого посадовця до юридичної відповідальності.

У підрозділі 2.2. “Принципи діяльності уряду та їх конституційно-правове закріплення” виділяються загальні і спеціальні принципи цього органу державної влади. Зазначається, що загальні принципи базуються на відповідних засадах конституційного ладу і є характерними для всіх державних інституцій. До них відносяться принцип законності, демократизму, гласності, поділу влади.

До спеціальних принципів відноситься, по-перше, принцип колегіальності. Завдяки колегіальній формі діяльності члени уряду при прийнятті рішень мають можливість обмінюватись думками та інформацією, якою вони володіють, об'єднувати свої інтелектуальні можливості, враховувати думку кожного з учасників обговорення того чи іншого питання. Проявом колегіальності можна вважати створення так званих урядових комісій, головним завданням яких є підготовка урядових рішень і вироблення рекомендацій уряду з відповідного блоку питань. Відмічається тенденція, що активно проявляється останнім часом і полягає в поступовому відходженні від колегіальних засад і зосередженні всієї урядової влади в руках прем'єр-міністра.

Принцип професіоналізму полягає у необхідності фахової кваліфікації того чи іншого урядовця для вирішення питань управлінської діяльності. Практично в усіх випадках у конституційному законодавстві зарубіжних країн відсутні вимоги щодо наявності спеціальної освіти чи досвіду роботи у відповідній сфері для зайняття урядової посади. Це пов'язано з тим, що посади урядовців досить часто розглядаються як політичні, а тому від осіб, що їх обіймають, вимагається переважно вміння швидко та адекватно приймати важливі політичні рішення у відповідній сфері державного управління. Однак життя вимагає хоча б елементарної обізнаності урядовців із багатьох питань державного життя. Своєрідним вирішенням цього завдання стає періодична перестановка міністрів, яка полягає у переході кожного з них з одного „міністерського крісла” на інше. Такі періодичні перестановки дозволяють не тільки підвищити фаховий рівень конкретного міністра, але й підвищити ефективність усього уряду, оскільки в такій ситуації кожен урядовець буде приймати колективне рішення, грунтуючись не тільки на потребах і з позиції власного відомства, але й з урахуванням специфіки інших департаментів.

Принцип відповідальності означає підпорядкованість і підзвітність колегіального органу виконавчої влади залежно від форми правління та інших факторів відповідно главі держави чи парламенту. Виділяється такий важливий аспект у принципі відповідальності, як його подвійне значення відносно внутрішньої та зовнішньої діяльності уряду. Йдеться про колективну відповідальність уряду, що, як правило, персоналізується у відповідальності прем'єра. Безпосередньо це означає, що відставка останнього означає відставку всього уряду. Одночасно з цим міністри несуть відповідальність за діяльність свого департаменту перед прем'єр-міністром.

У підрозділі 2.3. “Загальна характеристика складу уряду” зазначено, що при континентальній системі до складу уряду входять усі глави центральних відомств із загальнонаціональною територіальною юрисдикцією. При англосаксонській системі до складу уряду у власному сенсі цього слова, тобто кабінету, входять не всі глави центральних виконавчих відомств, а лише найважливіші з них.

До складу уряду завжди входить прем'єр-міністр, на структуру та зміст правового статусу якого впливають такі фактори, як форма правління та політичний режим. Для країн з президентською формою правління характерним є поєднання посад глави держави та глави уряду, тут спостерігається концентрування в одних руках стратегічних і тактичних можливостей з вибору форм і напрямів державного управління. У парламентських державах президент (монарх) є формальним главою держави, тоді як фактичним главою є прем'єр-міністр, який володіє величезним обсягом повноважень. У країнах із змішаною формою правління глава уряду розглядається виключно в контексті визначення його правового статусу як керівника колегіального органу влади. Не зважаючи на окреме виділення посади прем'єр-міністра, він, порівняно з правовим положенням глави уряду в парламентських республіках (монархіях), не відзначається вирішальною самостійністю у здійсненні державної політики, оскільки його головним завданням є забезпечення ефективної діяльності уряду. Звертається увага на те, що порівняно з конституційно закріпленим статусом, реальний статус прем'єр-міністра в змішаних республіках є дещо іншим, насамперед, за рахунок значних повноважень президента в сфері виконавчої влади роль прем'єра досить часто зводиться до радника глави держави.

Розглядається питання заміщення прем'єр-міністра в разі неможливості виконання ним своїх обов'язків, йдеться про посаду віце-прем'єр-міністра. Зазначається, що одним із важливих завдань, яке виконується в разі запровадження цієї посади, є збереження курсу державної політики, що провадилась прем'єром та очолюваним ним урядом, у разі відставки уряду.

Аналізується питання організації самого уряду як колегіального органу, чисельний склад якого визначається кожного разу при створенні нового уряду або при його реорганізації. Виділяються два варіанти вирішення проблеми структури цього органу. Перший - встановлення максимальної чисельності міністрів, другий - надання права визначати кількісний і якісний склад уряду прем'єр-міністру.

Розглядається проблема відокремлення в структурі виконавчої влади політичних посад і посад державних службовців, зазначається, що виваженим з точки зору спадковості державного управління є підхід, згідно з яким заміщаються, тобто вважаються політичними, лише незначна кількість посад, а саме, найвищі урядовці. Адже в державному управлінні слід виділяти стратегічний і тактичний напрями. А це означає, що чергові вибори повинні впливати на стратегію державного управління, а отже, повинні замінятись лише посади, обіймання яких дозволяє визначати цю стратегію, а щоденну бюрократичну справу мають здійснювати професійні менеджери в сфері державного управління, що володіють значним досвідом виконання подібної роботи. Таким чином, державні сліжбовці середньої та нижчої ланок повинні бути убезпечені від ротацій після чергових виборів.

У підрозділі 2.4. “Повноваження уряду в зарубіжних країнах на сучасному етапі державотворення” надається класифікація повноважень уряду залежно від сфери державного та суспільного життя, в якій вони реалізуються: повноваження в сфері загальнополітичного керівництва та взаємодії з вищими органами влади; повноваження в сфері економіки; повноваження уряду в соціально-культурній сфері; повноваження у фінансово-кредитній сфері; повноваження у зовнішньополітичній сфері; повноваження в сфері національної безпеки і оборони. Виявлено тенденції, що намітилися останнім часом у сфері повноважень уряду в зарубіжних країнах. До них можна віднести такі: тенденція звуження повноважень парламенту в бюджетній сфері і відведення ролі в цьому процесі саме уряду; збільшення у сфері зовнішньополітичної діяльності ролі урядів країн-членів ЄС, яке пояснюється тим, що переважна більшість питань у Європейському Союзі вирішується органами, які формуються з представників саме урядових структур країн ЄС; збільшення числа урядових органів, що займаються зовнішньою політикою та розширення сфери зовнішньоекономічної діяльності уряду (урядові займи, реалізація програм допомоги країнам, що розвиваються тощо) в зв'язку з процесами інтернаціоналізації та глобалізації; набирання урядом більшої ваги у вирішенні питань національної безпеки і оборони за рахунок того, що переважна більшість ключових рішень у межах того чи ішого міждержавного об'єднання приймається органами, що, як правило, складаються з уповноважених представників урядів країн-учасниць; досить часте ігнорування урядами вимог конституційного законодавства щодо необхідності інформування парламентів про вжиті нами заходи у сфері національної безпеки.

уряд влада зарубіжний