Державне регулювання розвитку культури на регіональному рівні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія державного управління при президентові України

Харківський регіональний інститут державного управління

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

Спеціальність 25.00.02 - механізми державного управління

Державне регулювання розвитку культури на регіональному рівні

Фесенко Наталія Св'ятославівна

Харків - 2006

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Харківському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник - кандидат економічних наук, професор Савченко Борис Григорович, Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, завідувач кафедри державного будівництва

Офіційні опоненти

доктор філософських наук, доцент Леонтьєва Вероніка Миколаївна, Харківський національний університет радіоелектроніки, професор кафедри філософії;

кандидат наук з державного управління Карлова Валентина Володимирівна, Національна академія державного управління при Президентові України, завідувач інформаційно-аналітичного сектора управління координації роботи регіональних інститутів

Провідна установа - Гуманітарний університет ”Запорізький інститут державного та муніципального управління”, кафедра соціології та соціальної роботи, м. Запоріжжя

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Лебець В.С.

Анотація

державний адміністрація культура

Фесенко Н.С. Державне регулювання розвитку культури на регіональному рівні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 - механізми державного управління. Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. - Харків, 2006.

У дисертації досліджено правовий, організаційний та фінансовий механізми державного регулювання розвитку культури. З'ясовано сутність понять “регулювання” як функції державного управління та “культура” як суспільного явища. Визначено цілі, методи та механізми державного регулювання. Узагальнено досвід здійснення державної політики у сфері культури в Україні та за кордоном, на основі чого виділено три її моделі. Проаналізовано нормативно-правову базу регулювання сфери культури. Сформульовано основні суперечності існуючої системи державного управління культурою та обґрунтовано основні напрями вдосконалення механізмів державного регулювання розвитку культури на регіональному рівні.

Ключові слова: державне регулювання, механізми державного управління, культура, сфера культури, державна політика у сфері культури, органи державного управління, органи місцевого самоврядування.

Аннотация

Фесенко Н.С. Государственное регулирование развития культуры на региональном уровне. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата наук по государственному управлению по специальности 25.00.02 - механизмы государственного управления. - Харьковский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. - Харьков, 2006.

В диссертации исследованы правовой, организационный и финансовый механизмы государственного регулирования развития культуры. Определяются понятия “регулирование” как функция государственного управления и “культура” как общественное явление. Раскрываются цели, методы и механизмы государственного регулирования отрасли. Установлено, что в настоящее время отсутствует однозначная оценка исследователями роли государства в культурной жизни украинского общества: одни отстаивают точку зрения о сохранении жёсткого государственного управления, а другие выступают за трансформацию государства как субъекта управления в “государство поддержки”, которое создаёт благоприятные условия для развития сферы культуры. В диссертации предлагается рассматривать влияние государства на обеспечение нормального функционирования объекта в заданных параметрах в форме регулирования процессов управления. На основании обобщения научных источников предложено определение государственного регулирования развития сферы культуры как целенаправленного воздействия государства на объект с помощью комплекса методов и средств с целью гармонизации изменений в этой сфере, направленных на удовлетворение духовных запросов общества. Использование системного подхода в изучении объекта исследования позволило дать определение механизмов государственного регулирования как системы административных, правовых, экономических, организационных и информационных методов, влияющих на позитивные преобразования взаимоотношений между сферой культуры, органами государственного управления и органами местного самоуправления.

В диссертации обобщён опыт реализации государственной политики в сфере культуры в Украине и за рубежом. Выделено три её модели - американскую, британскую и французскую, а также их общие черты и преимущества.

Значительное место в работе занимает анализ нормативно-правовой базы государственного регулирования развития сферы культуры. Определены её особенности и главные направления совершенствования.

Существующие в функционировании нынешней системы государственного управления культурой основные противоречия классифицируются как несоответствие правового, организационного и финансового механизмов государственного регулирования развития культуры на региональном уровне современным требованиям, на основании чего сделан вывод о необходимости усовершенствования этих механизмов.

Ключевые слова: государственное регулирование, механизмы государственного регулирования, культура, сфера культуры, государственная политика в сфере культуры, органы государственного управления, органы местного самоуправления.

Summary

Fesenko N.S. Public regulation of the development of the culture on the region's level. - Manuscript.

The Thesis for a scientific degree of the Candidate of Science in Public Administration on speciality 25.00.02 - mechanisms of public administration. - Kharkiv Regional Institute of Public Administration of the National Academy of Public Administration to the Office of the President of Ukraine. - Kharkiv, 2006.

The dissertation researches into the legal, the organizational and the financial mechanisms of the public regulation of the development of the culture. The notions of regulation like the function of the public administration of culture like the social phenomenon have been clarified. The purposes, methods and mechanisms of the public regulation have been determined. The experience of realization of the state's cultural politics in Ukraine and abroad is generalized, and three models is selected. The legal basis of the regulation of sphere of the culture is analysed. The basic contradictions of the existing system of the public administration by the culture have been formulated and the directions for improving of the mechanisms of the public regulation of the development of the culture on the region's level have been defined.

Key words: public regulation, mechanisms of the public administration, culture, sphere of the culture, state's politics in the sphere of culture, bodies of the public administration, bodies of the local government.

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. На етапі переходу України до ринкової економіки у суспільстві постало питання про переосмислення ролі культури як специфічного виду людської діяльності, що відтворює творчу природу людини, її здатність конструктивно змінювати світ та впливати на національну самоідентифікацію. У суспільства поступово повертається інтерес до культурно-мистецької сфери.

Важливим чинником підвищення ролі культури у суспільному житті стає деідеологізація соціокультурних відносин та створення механізму їх державного регулювання.

Питання переорієнтації колишнього командно-адміністративного “управління” культурно-мистецькою сферою на “регулювання” її розвитку в сучасних умовах є нагальним і принциповим. Без створення ефективної системи впливу держави на ці процеси не можливе запровадження новітньої державної політики і нової моделі функціонування сфери культури, система управління якою ще й сьогодні в Україні залишається занадто централізованою, орієнтованою на єдину форму власності і, як результат, недостатньо демократичною. Недостатнім у контексті загальноєвропейських тенденцій децентралізації управління можна вважати осмислення ролі регіональних органів влади в регулюванні розвитку культури. До того ж, ця система управління не враховує зміни, які відбулися в культурі порівняно з минулим ХХ ст.

Незважаючи на свою актуальність, проблема відносин держави і культури ще не отримала належного відображення в науковій літературі, що зумовлено, з одного боку, різними підходами до визначення терміну “регулювання”, а з іншого, - відсутністю одностайної думки науковців щодо оцінки змісту та методів регулювання як функції управління. Проте, інтерес до питань регулювання як форми управлінського впливу на розвиток різних галузей останнім часом зростає, про що свідчить збільшення кількості відповідних наукових публікацій.

Значний внесок в обґрунтування поняття “регулювання” зробили вітчизняні науковці: Б. Андрушків, О. Гірняк, О. Кузьмін, П. Лазановський, В. Малиновський, Г. Назарова, Г. Одінцова, В. Стефанюк, Ф. Хміль. Серед праць зарубіжних дослідників науковий і практичний інтерес становлять роботи Л. Аллена, Г. Атаманчука, В. Афанасьєва, І. Бачило, Б. Гурне, Р. Дафта, І. Максимцова, М. Мескона, Г. Файоля та ін. Культуру як сегмент системи суспільного життя досліджували: Е. Баллер, Ф. Бекон, М. Вебер, Г. Гегель, І. Гердер, Т. Гоббс, М. Каган, І. Кант, Дж. Локк, Е. Маркарян, П. Сорокін, І. Тен, А. Тойнбі, О. Шпенглер, К. Ясперс та ін. Вагомий внесок у дослідження різних аспектів впливу держави на розвиток сфери культури зробили українські науковці: В. Андрущенко, Л. Бабій, О. Гриценко, Л. Губерський, І. Дзюба, М. Жулинський, В. Карлова, Н. Корабльова, В. Корженко, А. Леонова, В. Леонтьєва, С. Максимов, В. Подкопаєв, О. Семашко, М. Стріха, О. Чаплигін, Г. Чміль, С. Чукут.

Однак аналіз літературних джерел з теми дослідження вказує на відсутність комплексного вивчення регіональних проблем державного регулювання розвитку культури, зокрема, його організаційного, правового та фінансового механізмів.

Актуальність зазначеної проблематики, її практична значущість і недостатня наукова розробленість зумовили вибір теми дисертаційної роботи та її завдання.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обране дослідження пов'язано із комплексним науковим проектом Національної академії державного управління при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування”. Дисертація виконана в межах науково-дослідної роботи “Удосконалення механізмів професійного зростання державних службовців на регіональному рівні” (номер державної реєстрації 0104U000087), що розроблялася науковцями Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Мета й завдання дослідження. Метою дисертації є узагальнення положень щодо удосконалення механізмів державного регулювання та опрацювання практичних рекомендацій з покращення діяльності місцевих державних адміністрацій в галузі регулювання розвитку культури в регіоні на основі визначення сутності організаційного, правового та фінансового механізмів впливу держави на сферу культури.

Досягнення цієї мети передбачає вирішення таких конкретних завдань:

- узагальнити наукові підходи до удосконалення державного регулювання розвитку культури на регіональному рівні;

- уточнити поняття “державне регулювання” та його сутність з позиції системного підходу в управлінні;

- розкрити роль і значення культури як обєкта державної підтримки на основі існуючих у зарубіжній та вітчизняній науковій літературі концепцій;

- узагальнити зарубіжний досвід реалізації державної політики у сфері культури та охарактеризувати механізми державного регулювання галузі;

- виявити особливості законодавчої бази України, що регламентує функціонування сфери культури;

- проаналізувати стан управління сферою культури в Україні та Харківській області, з'ясувати причини її “слабких місць”;

- визначити основні фактори негативного впливу на діяльність Управління культури та туризму обласної державної адміністрації;

- надати пропозиції щодо функціонального підпорядкування на регіональному рівні закладів культури органам державного управління, уточнення кола їх повноважень в умовах децентралізації управління, удосконалення організаційно-функціональної схеми Управління культури та туризму облдержадміністрації як державно-громадської моделі регулювання розвитку сфери культури;

- опрацювати механізми правового та фінансового забезпечення державного регулювання розвитку культури на регіональному рівні.

Об'єктом дисертаційного дослідження є процес державного регулювання розвитку культури.

Предмет - вдосконалення механізмів державного регулювання сфери культури на регіональному рівні.

Методи дослідження. Теоретико-методологічною основою дисертаційної роботи є система загальнонаукових методів, які допомагають отримати об'єктивні та достовірні результати. Для вирішення поставлених завдань дослідження у роботі використано такі методи пізнання: історико-дискретний та логічний - для аналізу розвитку понять “державне регулювання”, “культура” у наукових працях з державного управління, філософії, менеджменту, історії культури, культурології; аналізу і синтезу - для обґрунтування необхідності та розкриття сутності державного регулювання сфери культури, а також для обстеження сучасної законодавчої бази України, що регламентує функціонування цієї сфери; порівняльного аналізу - для зіставлення характеристик культурної політики Великої Британії, США та Франції; економіко-статистичного аналізу - для визначення тенденцій розвитку культурної сфери країни і регіону та вивчення її сучасного стану на місцевому рівні; структурно-функціональний - для дослідження організаційної структури органів управління культурою; соціологічного дослідження - для отримання результатів щодо визначення потреб у професійному навчанні посадовців органів управління культурою.

Наукова новизна одержаних результатів дослідження полягає у розробці загальних положень щодо удосконалення механізмів державного регулювання розвитку культури на регіональному рівні, а саме:

уперше:

- розроблено організаційно-функціональну структуру управління розвитком культури, що відповідає умовам децентралізації державного управління і реалізації завдань державної політики на регіональному рівні;

- запропоновано методичний підхід до розрахунків нормативу бюджетного фінансування культури і мистецтва (на прикладі Харківської області), заснований на визначенні витрат для функціонування сфери культури в регіоні;

удосконалено:

- схему функціонального підпорядкування закладів культури органам державного управління та органам місцевого самоврядування, яка змінює межі їх повноважень та уточнює коло завдань в умовах децентралізації управління;

- правовий та фінансовий механізми державного регулювання сфери культури, що ґрунтуються на внесенні змін і доповнень до чинних законів загального характеру, прийнятті спеціальних нормативних актів, запровадженні системи змішаного та “перехресного” фінансування, механізму недержавних інвестицій;

дістало подальший розвиток:

- розкриття змісту поняття “державне регулювання”, його складових та місця в теорії державного управління;

- уточнення змісту “культури” за рахунок його наповнення трьома компонентами - матеріальні і духовні цінності, творчий потенціал суспільства та процес культурної діяльності, а також поняття “сфери культури” як сукупності закладів та заходів, що забезпечують створення, збереження, поширення і засвоєння духовних і культурних цінностей;

- визначення професійних потреб державних службовців органів управління культурою на регіональному рівні за результатами соціологічних досліджень, які доводять необхідність постійного удосконалення практичних вмінь та навичок посадовців;

- підхід до створення нового структурно-функціонального забезпечення регулювання галузі культури, заснованого на адаптації в Україні закордонного досвіду реалізації державної культурної політики.

Практичне значення отриманих результатів дослідження полягає у тому, що сформульовані положення, методичні підходи та практичні рекомендації щодо державного регулювання розвитку культури га регіональному рівні можуть бути використані в науково-дослідній і викладацькій роботі при підготовці лекційних курсів і семінарських занять з відповідних питань державного управління, в практичній діяльності державних службовців і посадовців місцевого самоврядування. Практичні рекомендації й висновки дисертаційного дослідження використано Міністерством культури і туризму України при розробці державних соціальних стандартів надання послуг населенню, що гарантуються державою згідно з Законом України “Про Концепцію державної політики в галузі культури на 2005 - 2007 роки” (довідка про впровадження № 12 - 287 від 02.09.2005 р.).

Пропозиції, що містяться у дисертації і стосуються розробки рекомендацій щодо вдосконалення управлінських процесів та організаційно-функціональної структури управління з метою підвищення ефективності його діяльності, формування механізмів ефективного використання бюджетних і залучених фінансових коштів у сфері культури, впроваджено у роботі Управління культури міської ради м. Харкова (довідка про впровадження № 109 від 16.09.2005 р.).

Особистий внесок здобувача. Основні узагальнення, положення та методологічні розробки в межах дисертаційного дослідження, зокрема ті, що характеризують його наукову новизну, одержані дисертантом особисто. Дисертація є самостійною, завершеною роботою, виконаною впродовж навчання в аспірантурі у 2002-2005 рр. У дисертації не використовувались ідеї Б.Г. Савченка та Є.В. Лактіонової, у співавторстві з якими були підготовлені окремі статті.

Апробація результатів дисертації. Теоретичні положення, ідеї та висновки дослідження були оприлюднені на науково-практичних конференціях “Нові механізми регіонального розвитку” (м. Харків, 12.12.2003 р.) та “Механізми надання соціально-управлінських послуг органами влади” (м. Харків, 17.12.2004 р.), “Якість життя як основний показник ефективності державного і муніципального управління” (м. Курськ, 21-23.04.2005 р.); британсько-українському семінарі “Формування активності територіальних громад” (м. Львів, 12-13.06.2003 р.); теоретичних семінарах “Розвиток духовності, культури та патріотичного виховання населення” (м. Харків, 26-30.01.2004 р.) та “Заклади культури клубного типу в сучасному соціокультурному просторі” (м. Харків, 01-02.04.2004 р.), “Впровадження системних підходів у професійну підготовку державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування та узагальнення досвіду роботи регіональних та місцевих владних структур” (м. Харків, 18.12.2003 р.), “Шляхи удосконалення форм та видів підвищення кваліфікації державних службовців” (м. Харків, 16.12.2004 р.); V Міжнародному науковому конгресі „Державне управління та місцеве самоврядування” (м. Харків, 23.02.2005 р.).

Публікації. За темою дисертаційного дослідження опубліковано 13 наукових праць, з яких 5 - у виданнях, що включені до переліку фахових у галузі науки державного управління.

Структура й обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел (261 назва на 21 сторінці) і шести додатків (на 22 сторінках). Загальний обсяг дисертації - 179 сторінок. Кількість рисунків - 11, таблиць - 5.

2. Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається стан наукової розробки проблеми, з'ясовується зв'язок дослідження з науковими програмами, розкриваються його мета, задачі, об'єкт і предмет, подається загальна характеристика методів дослідження, формулюється наукова новизна, визначається науково-практичне значення отриманих результатів і наводяться відомості про їх апробацію.

У першому розділі - “Наукові засади державного регулювання сфери культури” - висвітлюється ступінь наукового опрацювання теми, наводяться результати дослідження основних ознак “регулювання” як функції державного управління, його змісту та місця в управлінському процесі, розкриваються основні підходи до державного регулювання розвитку сфери культури, конкретизуються його методи, на основі узагальнення вітчизняних і зарубіжних літературних джерел здійснюється класифікація підходів до визначення поняття “культура”, розкриваються особливості сфери культури як об'єкта державного регулювання, узагальнюється зарубіжний досвід реалізації державної політики у сфері культури та виокремлюються механізми регулювання цієї галузі згідно з різними моделями.

Узагальнення визначень поняття регулювання як функції управління дозволило простежити його поширення у вітчизняних та іноземних джерелах та виділити різні варіанти його трактування його змісту і запропонувати два власних визначення: регулювання - це процес встановлення та практичного виконання визначених правил; регулювання - це управлінська діяльність, спрямована на усунення відхилень від заданого режиму функціонування об'єктів та прийняття рішень. У дисертації функція регулювання трактується як особливий управлінський елемент, що постійно підтримує встановлений порядок, гармонізує взаємодію частин і компонентів об'єкта; як сукупність методів, що вносять зміни та забезпечують підтримання заданого стану об'єкта.

Дослідження основних підходів до з'ясування сутності та змісту державного регулювання і його методів дало змогу визначити державне регулювання сфери культури як процес впливу держави на її розвиток за допомогою комплексу засобів забезпечення її нормального функціонування.

В роботі уточнено поняття культури як обєкта державної підтримки, на підставі аналізу зарубіжної та вітчизняної літератури встановлено, що вона є сукупністю закладів та заходів, що забезпечують створення, збереження, поширення і засвоєння духовних і культурних цінностей.

Досвід зарубіжних країн свідчить про наявність у світі трьох основних моделей культурної політики держави: американської, британської та французької. Проведений аналіз дав змогу показати сильні сторони та слабкі місця кожної з них, їх спільними рисами є: відстороненість держави від жорсткого впливу на культурну сферу, самостійність більшості культурно-мистецьких закладів; підтримка (фінансова, пільгова, податкова) закладів, колективів, інституцій, а не стовідсоткове утримання, фінансова допомога конкретним культурним проектам, де некомерційним (культурницьким, освітнім, релігійним) організаціям забезпечується пільговий режим господарювання; стимулювання недержавної форми підтримки культури, сприяння створенню й розвитку мережі недержавних організацій (фундацій, агентств, мистецьких спілок), основна мета яких полягає в підтримці та розвитку культури.

Другий розділ - “Регулювання розвитку сфери культури місцевими державними адміністраціями” - присвячено дослідженню нормативно-правових засад функціонування сфери культури, характеристиці діяльності Управління культури Харківської обласної державної адміністрації, аналізу сучасного стану культури в Україні та Харківській області.

Чинні законодавчі акти достатньою мірою ще не врегульовують проблеми у сфері культури, оскільки правова база, яка має швидко реагувати на економічну та політичну мінливість сьогоднішнього суспільства, є нецілісною і недосконалою. Суперечливість законодавчих актів, що регламентують культуру, є наслідком спроб поєднання різних ідеологій та систем цінностей. Чинне правове поле не враховує сучасних особливостей суспільного розвитку, які полягають у зростанні деструктивного впливу масової культури, поширенні процесів інформатизації та глобалізації.

В роботі доведено, що правова база стимулювання благодійності та доброчинства практично не використовується, а також з'ясовано, що для України надто важливою є проблема регулювання діяльності неприбуткових організацій у культурі, для них бракує окремого закону. Дослідження системи формування бюджетів за програмним принципом показало необхідність суттєвого коригування фінансового забезпечення сфери культури. Адже для культурно-просвітницьких закладів програмний принцип не працює: на практиці триває їх бюджетне утримання.

Внаслідок глибокої господарчої кризи можливостi держави щодо ефективного утримання, а тим бiльше розвитку інфраструктури культури, лишаються вкрай низькими. За даними Міністерства культури та туризму України, динаміка розподілу коштів на фінансування культури набуває позитивної тенденції. Так, за 2002 р. частка коштів, закладена у Державному бюджеті на фінансування культури та мистецтва в Україні, склала 0,04 %, у 2005 р. - 0,47 %. Видатки з Держбюджету на культурно-просвітницьку роботу та мистецтво в СРСР протягом 70 - 80 років ХХ ст. зростала з 1331 млн. крб. у 1970 р. до 3797 млн. крб. у 1985 р., що становило 27 % національного доходу країни. В усьому цивілізованому світі існують чіткі норми і критерії - на культуру виділяти до 2 % загального бюджету.

Виходячи із структури видатків державного та місцевих бюджетів, можна констатувати, що основне навантаження по фінансуванню культурно-мистецької галузі покладалося на місцеві бюджети. Крім того, закладені в Державний бюджет на фінансування державних закладів культури та мистецтв ці недостатні суми фактично не витрачалися повністю (за даними Міністерства культури та туризму України за 2000-2004 рр. найвищий показник виконання бюджету складав 96,6 % у 2003 р.).

Останнім часом на місцевому рівні помітно зростають видатки на культуру в розрахунку на душу населення, закладені в нормативах Міністерства фінансів України. За 2000-2003 рр. нормативи в місцевих бюджетах збільшилася в 2,26 рази. Але спостерігається певна нерівномірність фінансових витрат на культуру по різних регіонах. Так, найбільші фактичні видатки на культуру на душу населення у 2000 р. були у Автономній Республіці Крим, Івано-Франківській, Київській, Чернігівській областях та м. Києві і м. Севастополі. А найменші - у Вінницькій, Дніпропетровській, Рівненській та Сумській областях.

Аналіз розвитку культури в Харківській області свідчить, що за час незалежної Української держави ця сфера зазнала істотних змін. Погіршився стан бібліотек, клубних установ та кінотеатрів у сільській місцевості. Їх кількість за ці роки суттєво зменшилася, але повністю збережено театральну мережу, кількість музеїв зросла в 2,17 рази.

Підсумовуючи статистичні дані, можна зробити висновок, що галузь культури як в Україні в цілому, так і в Харківській області, отримує ще недостатньо уваги боку держави і управлінських структур на місцевому рівні, хоча тенденцію скорочення фінансування цієї сфери вже подолали, і визначилися шляхи покращення ситуації, пов'язані з переглядом ролі та місця культури у суспільному житті.

З метою оцінки стану культури на регіональному рівні та діяльності органів влади щодо управління цією сферою було проведено соціологічне дослідження, результати якого показали, що стан розвитку сфери культури в Україні можна оцінити як критичний. Особливе занепокоєння викликає ситуація в сільській місцевості. Ці обставини, з одного боку, зумовлюються низьким рівнем фінансування культурних закладів та установ, відсутністю необхідних матеріальних стимулів у працівників, зайнятих у даній сфері та органах управління, а з іншого, - поширенням низькопробної, так званої масової, культури. Виявлено, що найменш ефективним є вплив центральних та регіональних органів влади на культурні процеси. Найбільш дієвим визнано вирішення проблем культури на рівні районних органів влади. Саме вони безпосередньо усувають більшість негараздів в межах рамочних умов, створених на рівні вищої законодавчої та виконавчої влади.

Існуюча структура органів управління сферою культури потребує запровадження системи заходів щодо її вдосконалення. Визначено, що одним із факторів негативних наслідків реформування соціально-економічної сфери є суттєве відставання перетворень у державному управлінні від процесів, що відбуваються в матеріальній і соціальній сферах. У той же час, як свідчить аналіз, одним із головних недоліків у функціонуванні системи державного управління є паралелізм і дублювання. Крім того, процес розвитку національної культури не повинен протікати в умовах жорсткого тиску з боку органів управління. Навпаки, важливо забезпечити поступовість і виваженість впливу держави на сферу культури і мистецтва, що потребує високої професійної компетентності управлінців сфери культури як на місцевому, так і на центральному рівнях.

У третьому розділі - “Вдосконалення правового, організаційного та фінансового механізмів регулювання сфери культури” - обґрунтовується необхідність перегляду правової бази функціонування сфери культури у напрямку забезпечення її відповідності сучасним вимогам форм регулювання розвитку культурно-мистецької сфери в регіоні, визначено напрями підвищення ефективності впливу місцевих державних адміністрацій на розвиток галузі. Удосконалення правового, організаційного та фінансового механізмів регулювання розвитку культури має базуватись на визначенні основних складових реформування як підґрунтя ефективного впливу держави на культурно-мистецьку сферу (рис. 1).

З метою наближення до стандартів цивілізованого європейського суспільства законодавства України про культуру воно має набути комплексності. Базою для створення нової системи правового регулювання культурно-мистецької сфери має бути прийняття Закону України “Про культуру”.

В роботі виділено три основні напрями створення системи нормативних актів: розробка та прийняття правових документів, які стосуються не тільки культури, але й інших сфер суспільного життя, нормативних актів спеціального характеру (про національні природні та культурні надбання, про культурне просвітництво); внесення змін і доповнень до чинних законів загального характеру (про оподаткування, власність, приватизацію та ін.).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 1. Укрупнена схема напрямів удосконалення механізмів державного регулювання розвитку сфери культури

Доведена доцільність опрацювання цілісного правового акту для регулювання усіх питань стосовно некомерційних закладів та їх функціонування. Він має визначати межі і характер діяльності неприбуткових організацій, регламентувати умови їх створення, діяльності та фінансування (на противагу умовам для комерційних та прибуткових підприємств).

Логічним висновком дисертаційного дослідження є доповнення відповідних механізмів елементами відкритості, прозорості, публічності, системності, ефективності та інноваційності. Головним результатом реформування місцевих органів влади має стати збалансованість функцій виконавчої влади й територіальних громад. Пропонується підпорядкувати Міністерству культури та туризму України запропоновано вищі навчальні заклади, що забезпечують галузь фахівцями високого рівня, а також заклади культури, які мають статус національних, на регіональні структури покласти розробку стратегії регіонального розвитку культури та мистецтва, відповідальність за артистичну професійну і непрофесійну освіту, надання установам культури статусу регіонального значення та утримання їх за рахунок обласних бюджетів.

На підставі результатів соціологічного дослідження потреб працівників управлінь і відділів культури місцевих державних адміністрацій у дисертації визнано доцільним організувати постійне навчання на короткострокових курсах чи курсах підвищення кваліфікації за програмами впровадження соціальної та культурної політики, економічного розвитку держави, вирішення конфліктів у владних установах, організації ділового спілкування з громадянами в органах влади. Узагальнення результатів соціологічного дослідження дозволило також стверджувати, що одним з важливих чинників підвищення ефективності управління сферою культури є удосконалення структури органів управління на всіх рівнях. На регіональному рівні доцільно змінити структуру обласного управління культури і туризму на державно-громадську і доповнити її таким підрозділом, як експертно-методична рада (частка моделі державно-громадського регулювання розвитку сфери культури). У подальшому ця рада могла б трансформуватися в Агенцію сприяння розвитку культури й мистецтва Слобожанщини - виключно громадський орган регулювання розвитку цієї галузі, що, як свідчить досвід Великої Британії, є найбільш прийнятною формою державного впливу на культуру.

Дослідження складної конфігурації політики фінансування культури в Україні приводить до висновку про необхідність її зміни: в частині суттєвого збільшення обсягів видатків на культуру і мистецтво в державному та місцевому бюджетах, запровадження змішаного та комбінованого фінансування з державних (бюджетних) джерел, з благодійництва, а також власних доходів від наданих послуг; надання коштів через державні цільові програми тощо. Визначення сум трансфертів з національного до обласних бюджетів необхідно відокремити від розрахунків обласних потреб. Для підвищення ефективності і дієвості державного фінансування культури в регіонах доцільно вибудувати базову мережу закладів культури з тим, щоб заклади, що залишилися поза нею, у подальшому могли бути роздержавлені і орієнтувалися у фінансовому плані, передусім, на доходи від власної культурно-мистецької діяльності та благодійництва. До інших складових механізму фінансування розвитку галузі можна віднести: конкурсний відбір та фінансова підтримка культурно-мистецьких проектів, розширення продюсерської, антрепризної та грантової систем, надання пільгових кредитів і позик, залучення іноземних інвестицій тощо.

З метою визначення реальних фінансових потреб сфери культури і мистецтва в регіоні в роботі запропоновано методичний підхід до розрахунків нормативу бюджетного фінансування культури і мистецтва у Харківській області.

Висновки

Основні результати дослідження в сукупності дозволили розв'язати важливе науково-прикладне завдання обґрунтування теоретичних засад та розробки практичних заходів щодо удосконалення механізмів державного регулювання розвитку сфери культури на рівні регіону. На підставі отриманих результатів дослідження запропоновано такі висновки:

1. Культура має не тільки духовно-інтелектуальний, але й матеріальний вираз, тому вона краще піддається державному регулюванню, яке в даній сфері носить специфічний характер: держава дбає про розвиток духовно-інтелектуального життя нації, створює відповідні умови, підтримує прогресивні напрями, але не втручається у творчий процес художніх колективів, митців, артистів, письменників. Вплив держави на ці процеси має відбуватися у формі регулювання відносин, спрямованого на забезпечення нормального функціонування об'єкта у заданих параметрах.

2. На основі аналізу вітчизняних і зарубіжних наукових джерел розкрито сутність категорії “регулювання” та наведено її визначення як особливої форми управління шляхом постійного підтримання раніше встановленого порядку, забезпечення гармонійної взаємодії частин і компонентів об'єкта. Державне регулювання розвитку сфери культури - це процес впливу держави на галузь за допомогою комплексу методів і механізмів щодо забезпечення її нормального функціонування. Застосування системного підходу до аналізу дозволило визначити механізми державного регулювання розвитку сфери культури як систему адміністративних, правових, економічних, організаційних та інформаційних методів і засобів впливу на взаємовідносини між об'єктами сфери культури та суб'єктами управління.

3. З'ясовано, що культура - це сукупність матеріальних та духовних цінностей суспільства, які, постійно примножуючись, постають об'єктом підтримки та регулюючого впливу з боку держави. Сфера культури - сукупність закладів та заходів, що забезпечують створення, збереження, поширення і засвоєння духовних і культурних цінностей, які становлять культурний здобуток людини і суспільства.

4. Порівняльний аналіз специфічних особливостей трьох моделей державної політики у сфері культури (американської, британської і французької) дозволив відокремити їх спільні риси: відстороненість держави від жорсткого впливу на об'єкти регулювання, їх підтримка (фінансова, пільгова, податкова), стимулювання добродійництва і меценатства, сприяння розвитку мережі недержавних організацій, що впливають на розвиток культури.

5. Обов'язковою умовою ефективного функціонування сфери культури є досконала законодавча база, що відповідає вимогам часу, прийняття нормативних актів спеціального характеру, внесення змін і доповнень до чинних законів загального характеру.

6. Стан сфери культури в Україні сьогодні можна оцінити як критичний, що зумовлено, з одного боку, низьким рівнем фінансування культурних закладів та установ, а з іншого, - надмірним поширенням ненайкращих зразків західної культури. Держава має бiльше уваги приділяти вихованню дітей та молоді, розвитку матеріально-технічної бази культурних установ, підвищенню заробітної плати працівників сфери культури, збереженню і примноженню культурної спадщини.

7. Існуюча в Україні система управління сферою культури не повною мірою враховує духовні потреби суспільства і вимагає свого удосконалення. Особливо невдалою в контексті загальноєвропейських тенденцій децентралізації управління є діяльність регіональних органів влади у цьому напрямку. Причини неефективного впливу держави на розвиток сфери культури криються в багатофункціональності структури управлінських органів, дублюванні функцій, низькому рівні професіоналізму та обмеженості знань посадових осіб з деяких соціально-економічних дисциплін, сучасних інформаційних технологій та комп'ютерної техніки, що вимагає запровадження цілісної системи заходів щодо удосконалення організаційного механізму державного регулювання.

8. Децентралізація державного управління в Україні відкриває широкі перспективи щодо його удосконалення, у т.ч. шляхом поглиблення розмежування повноважень між органами державного управління та органами місцевого самоврядування, що вимагає перепорядкування закладів культурно-мистецької сфери на різних рівнях, створення законодавчого та фінансового підґрунтя.

9. Основними напрямами удосконалення організаційного, правового та фінансового механізмів регулювання сфери культури в Україні на регіональному рівні є: створення принципово іншої комплексної правової системи її розвитку; розробка та прийняття правових документів, які стосуються різних сфер суспільного життя; прийняття нормативних актів спеціального характеру; внесення змін і доповнень до чинних законів загального характеру; послідовне підвищення кваліфікації працівників органів державного управління з питань культури; чітке розмежування функцій і повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; визначення порядку підпорядкування закладів культурної сфери на різних рівнях; оптимізація структури Управління культури і туризму обласної державної адміністрації; створення адекватного сучасності підрозділу, який стане часткою державно-громадської моделі; адаптація і використання закордонного досвіду регулювання розвитку культури, зокрема, британської моделі державної культурної політики через розвиток громадського органу регулювання діяльності цієї сфери; формування нових механізмів фінансування культури і методики розрахунків нормативу бюджетного фінансування культури і мистецтва.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

1. Фесенко Н.С. Регулювання розвитку культури місцевими органами державного управління // Реформа державної служби: здобутки й проблеми: Науковий збірник. - Х.: ХарРІ УАДУ, 2001. - С. 12-13.

2. Фесенко Н.С. Планування розвитку культури регіональними органами державного управління // Формування механізму регіонального управління в Україні / Матеріали науково-практичної конференції 29 листопада 2001 р. - Х.: ХарРІ УАДУ, 2002. - С. 147-149.

3. Фесенко Н.С. Підвищення ефективності роботи органів виконавчої влади у сфері культури та освіти // Актуальні проблеми державного управління: Збірник наукових праць. - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2003. - №2 (17): У 2-х ч. - Ч. 2. - С. 164-167.

4. Фесенко Н.С. Державна культурна політика: закордонний досвід // Вісник Національного університету внутрішніх справ. - Х., 2004. - № 25. - С. 411-416.

5. Фесенко Н.С. Механізми впливу виконавчих органів влади на розвиток культури в Харківській області // Актуальні проблеми державного управління: Збірник наукових праць. - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2004. - № 1 (19). - С. 146-151.

6. Фесенко Н.С. Регіональні програми як інструмент здійснення державної політики у сфері культури // Теорія та практика державного управління. Вип. 6: Нові механізми регіонального розвитку: Матеріали наук.-практ. конференції, 12 грудня 2003 р. - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2004. - С. 124-129.

7. Фесенко Н.С. Засоби впливу виконавчих органів влади на розвиток культури в Харківській області // Міжнародна науково-практична конференція “Традиційна народна культура: збереження самобутності в умовах глобалізації”: Тези доповідей. - Х.: Регіон-інформ, 2004. - С. 157-164.

8. Фесенко Н. Кадровий потенціал місцевих органів влади: вирішення проблеми недостатньої компетентності працівників // Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління: Матеріали науково-практичної конференції за міжнародною участю (28 травня 2004 р.). - К.: Вид-во НАДУ, 2004. - Т. 1. - С. 170-172.

9. Фесенко Н.С. Особливості проведення нової кадрової політики щодо органів виконавчої влади в Україні // Міжбюджетні відносини та податкова політика в Україні: Матеріали наук.-практ. конференції, 30 листопада 2004 р. - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2005. - С. 45-48.

10. Фесенко Н.С. Оценка эффективности управления сферой культуры на региональном уровне // Качество жизни как важнейший критерий оценки эффективности государственного и муниципального управления: ІІІ Международная научно-практическая конференция студентов и аспирантов. Под общей ред. Е.С. Устинович. - Курск, 2005. - С. 191-196.

11. Фесенко Н.С. Структура органів управління культурою Франції та Великобританії: порівняльний аналіз // Актуальні проблеми державного управління: Збірник наукових праць. - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2005. - № 2 (25): У 2-х ч. - Ч. 2. - С. 88-92.

12. Фесенко Н.С., Лактіонова Є.В. Державне регулювання розвитку культури на регіональному рівні // Збірник наукових праць ДонДУУ: “Соціальний менеджмент і управління інформаційними процесами”: серія “Державне управління”, т. VI, вип. 51. - Донецьк: ДонДУУ, 2005. - С. 11-21. (Автором теоретично обгрунтовано ефективність регулювання як впливу держави на сферу культури, узагальнено його методи та запропоновано шляхи вдосконалення правового та організаційного механізмів державного регулювання розвитку культури).

13. Савченко Б.Г., Фесенко Н.С. Дослідження стану культури в Харківській області та обґрунтування фінансових джерел її розвитку // Економіка розвитку. - 2005. - № 1 (33). - С. 60-62. (Автором визначено стан сфери культури в Харківській області та розроблено систему розрахунків нормативу бюджетного фінансування культури і мистецтва в регіоні).

Размещено на Allbest.ru