Управління освітньою галуззю в умовах становлення громадянського суспільства в Україні: регіональний аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія державного управління при Президентові України

УДК 37.014

25.00.02 - механізми державного управління

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

Управління освітньою галуззю в умовах становлення громадянського суспільства в Україні: регіональний аспект

Мазак Андрій Вальдемарович

Київ-2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник - кандидат наук з державного управління, доцент ДЗВІНЧУК Дмитро Іванович, Івано-Франківський національний технічний університет нафти і газу, завідувач кафедри державного управління.

Офіційні опоненти:

- доктор наук з державного управління, професор Чукут Світлана Анатоліївна, Національна академія державного управління при Президентові України, професор кафедри інформаційної політики;

- кандидат наук з державного управління Плаксій Лариса Іванівна, Національний інститут стратегічних досліджень, радник директора.

Провідна установа - Центральний інститут післядипломної педагогічної освіти, кафедра менеджменту освіти, м. Київ.

Захист відбудеться 5 травня 2005 р. о 16 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 в Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20, к.212.

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20.

Автореферат розісланий 4 квітня 2005 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради В.К. Майборода

Анотації

Мазак А.В. Управління освітньою галуззю в умовах становлення громадянського суспільства в Україні: регіональний аспект. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 - механізми державного управління. - Національна академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2005.

Дисертаційна робота присвячена комплексному дослідженню вдосконалення діяльності органів управління освітою в умовах становлення та розвитку демократичного громадянського суспільства в Україні. Здійснено аналіз механізмів реалізації державної освітньої політики, на підставі соціологічного дослідження визначено готовність працівників органів управління освітою до співпраці з інституціями громадянського суспільства. Проаналізовано нормативне забезпечення освітньої галузі, зокрема, щодо регіонального управління, запропоновано модель удосконалення управління освітою за участі громадянського суспільства, визначено критерії оцінки якості реформування з урахуванням світового досвіду. Обгрунтовано доцільність та межі участі громадськості в управлінні закладами освіти, розроблено параметри громадського контролю в освітній сфері. Результати дослідження можуть бути використані в практичній діяльності органів державного управління щодо впровадження державно-громадської моделі управління освітою.

Ключові слова: державне управління, управління освітою, орган управління освітою, освітні потреби, навчання, громадянське суспільство, якість освіти, ефективність, зміст освіти.

Мазак А.В. Управление образовательной отраслью в условиях становления гражданского общества в Украине: региональный аспект. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.02 - механизмы государственного управления. - Национальная академия государственного управления при Президенте Украины. - Киев, 2005.

Диссертационная работа посвящена комплексному исследованию усовершенствования деятельности органов управления образованием в условиях становления и развития демократического гражданского общества в Украине.

Определяющим в реформировании управления образованием является достижение тесного сотрудничества органов государственного управления образованием всех уровней, учебно-воспитательных учреждений, общественного самоуправления и повышение их ответственности в рамках собственных полномочий; создание целостной системы управления образованием, которой были бы присущими гибкость, демократизм, динамизм, мобильность, способность к самоорганизации. Управление образованием должно быть направлено на организацию и обеспечение оптимальных условий функционирования образовательной сферы, создание системного механизма ее саморегуляции на общенациональном, региональном, местном уровнях и в учебно-воспитательных учреждениях.

В работе обосновано положение о том, что показатели деятельности системы образования в Украине не отвечают стандартам прозрачного и эффективного государственного управления. Отсутствие практики отчетности перед заинтересованными участниками образовательного процесса подрывает доверие населения к системе государственного управления образованием. Одновременно монопольное положение государства мешает развитию конкурентных взаимоотношений в отрасли, не создает условий для выбора, участия общественности в процессах управления.

Конкретизированы условия участия населения в управлении образованием, уточнены трансформационные особенности осуществления государственно-общественного контроля за деятельностью учебных учреждений и заведений.

Сделаны выводы, что относительно образовательной сферы эффективность деятельности учебных заведений может быть оценена через призму качества образовательных услуг, которые предоставляются жителям каждого конкретного региона с учетом социальных, экономических, демографических, культурных особенностей территории. Обеспечить такие качественные образовательные услуги возможно прежде всего на местном уровне управления, который является максимально приближенным к запросам потребителей, вместе с тем формирование объективных критериев качества образования невозможно без расширения участия общественных структур в разработке, принятии и реализации управленческих решений.

В диссертации выработаны ключевые параметры контроля над деятельностью образовательных учреждений при участии граждан. Конкретизирована роль региональных органов управления образованием, предложены подходы к расширению полномочий неправительственных организаций в сфере разработки и реализации образовательной политики. Особое внимание уделено обоснованию критериев мониторинга качественных изменений управленческих услуг на региональном уровне.

Материалы исследования могут быть использованы в практической деятельности органов государственной исполнительной власти, органов местного самоуправления, школьными администраторами.

Ключевые слова: государственное управление, управление образованием, орган управления образованием, образовательные потребности, обучение, гражданское общество, качество образования, эффективность, содержание образования.

Mazak A.V. Educational branch management under condition of the formation civic society in Ukraine: regional aspect. - Manuscript.

Dissertation thesis for obtaining the degree of the Candidate of Sciences in Public Administration under 25.00.02 speciality - mechanisms of public administration. - The National academy of Public Administration, Office of the President of Ukraine. - Kyiv, 2005.

The thesis is devoted to the complex study of perfecting the work of Educational Management Board under conditions of formation and development of democratic civic society in Ukraine. The analysis of mechanisms of realizing the state educational policy has been made. On the grounds of sociologic research the readiness of Educational Management Board workers to the collaboration with civic society institutions has been defined. Normative providing of educational branch has been analyzed, namely, for the regional management; the model of perfecting Educational Management with the association of civic society has been offered; the criteria of evaluating the reformation quality have been defined taking into account world experience. The expediency and the boundaries of society participation in the management of educational institutions have been proved; the parameters of civil control in educational sphere have been worked out. The results of the study can be used in practical work of Board of Education to introduce the state civil model of Educational Management.

Key words: Public Administration, Educational Management, Board of Education, educational needs, education, civic society, quality of education, efficiency, content of education.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Прийнята у 1996 році Конституція України проголосила курс на перетворення України у демократичну, правову соціальну державу, визнала народ єдиним джерелом влади. Цим самим було закладено підвалини для створення нових відносин між інституціями громадянського суспільства, що формуються, та владними органами усіх рівнів. Можна стверджувати, що за роки незалежності в Україні було законодавчо створено передумови для активнішого утвердження принципів гуманізму, справедливості, взаємної відповідальності, політичного плюралізму у стосунках держави й громадянського суспільства. У вітчизняній теорії державного управління основні методологічні засади демократизації функціонування державного апарату та їх окремі аспекти знайшли відображення в працях таких учених, як В.Б. Авер'янов, Б.П. Андресюк, В.Д. Бакуменко, В.Ю. Биков, Т.І. Довгунь, А.М. Колодій, С.В. Майборода, В.Я. Малиновський, Н.М. Мироненко, І.Ф. Надольний, П.І. Надолішній, Н.Р. Нижник, О.Ю. Оболенський, М.Г. Патей-Братасюк, В.А. Ребкало, І.В. Розпутенко, І.М. Солоненко, В.П. Тронь, В.В. Цвєтков, В.О. Шамрай, Л.Є. Шкляр та ін.

Необхідність аналізу управлінських послуг владних органів у гуманітарній сфері зумовлюється тим фактом, що сучасне світове співтовариство можна визначити як глобальне інформаційне. Головною рисою цього співтовариства є те, що освіта стає основним фактором у житті людей.

Реагуючи на процеси глобалізації, світове освітнє поле вийшло на нову парадигму освіти: за роки навчання освіта повинна дати людині не лише деяку суму знань, якими вона користуватиметься все життя, а певний мінімум інформації, ключові основи знань у поєднанні з відпрацьованою системою навичок інтелектуально-креативної діяльності, тобто систему технологій розумової праці, роботи з інформацією, доведеною до автоматизму.

У цьому плані в усьому світі тривають інноваційні пошуки щодо формування взаємозв'язку школи та державних органів в управлінні якісно мінливим цілісним педагогічним процесом. Очевидно, що в такому разі має змінитися характер цих зв'язків, оскільки зазнала змін і сама філософія освіти: від класно-урочної схеми (спрямованої на формування особистості-виконавця) до індивідуально-групового навчання (спрямованого на формування особистості, що розвивається і саморозвивається, здатної до самореалізації).

У цих умовах Національна доктрина розвитку освіти задекларувала перехід в Україні від суто державного управління освітою до державно-громадського.

Незважаючи на те, що за останні півтора десятиліття дослідженню проблем реформування управління освітньою галуззю з урахуванням стрімких демократичних перетворень приділялася достатня увага як вітчизняних, так і зарубіжних учених (В.П. Андрущенко, Д.І. Дзвінчук, І.А. Зязюн, Л.М. Карамушка, В.М. Князєв, В.А. Козаков, К.В. Корсак, В.Г. Кремень, С.В. Крисюк, О.І. Ляшенко, В.І. Луговий, В.К. Майборода, М.І. Михальченко, В.О. Огнев'юк, В.А. Скуратівський; Дж. Ліхтенштейн, К. Льюіс, Дж. Мерфі, М. Уілз, М. Фуллан та інші), окремі актуальні для науки та практики державного управління проблеми висвітлені недостатньо. Це стосується, насамперед, проблем залучення громадськості до вироблення основних засад освітньої політики та управління галуззю; концептуальних засад здійснення контролю з боку платників податків за діяльністю закладів освіти; оновлення змісту освіти з урахуванням потреб і запитів громадян та інституцій громадянського суспільства тощо. Необхідне також змістовне узагальнення проблем теорії і практики державного управління освітою в умовах задекларованого вищим керівництвом держави прагненням Української Держави стати повноправним членом європейського й світового співтовариства.

Політичні події, які відбулися в Україні у ході виборів Президента наприкінці 2004 р., доводять прагнення громадян брати активну участь у прийнятті управлінських рішень, спрямованих на задоволення законних потреб і запитів більшості населення. Стосовно освітньої сфери ефективність діяльності закладів освіти може бути оцінена через призму якості освітніх послуг, які надаються жителям кожного конкретного регіону з урахуванням соціальних, економічних, демографічних, культурних особливостей території. Забезпечити такі якісні освітні послуги можливо насамперед на місцевому рівні управління, який є максимально наближеним до запитів споживачів, водночас формування об'єктивних критеріїв якості освіти неможливе без розширення участі громади у виробленні, прийнятті та реалізації управлінських рішень.

Перелічені вище міркування щодо актуальності проблеми, її недостатньої теоретичної розробки, потреб практики управління й обумовили вибір теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний напрям дослідження пов'язаний, у першу чергу, з перспективами реалізації Національної доктрини розвитку освіти, яка затверджена Указом Президента України від 17 квітня 2002 р. № 347/2002, законодавства України про освіту в частині регулювання процесів управління галуззю та залучення до цих процесів окремих громадян і неурядових організацій. Тема дисертаційного дослідження органічно пов'язана із науково-дослідною роботою "Державна політика в соціогуманітарній сфері суспільства" кафедри соціальної і гуманітарної політики Національної академії державного управління при Президентові України.

Виходячи з наведеного, було сформульовано мету дослідження - науково-теоретичне обґрунтування основних аспектів взаємодії системи управління освітою з громадянським суспільством, у першу чергу, на регіональному рівні та визначення на цій основі системоутворюючих підходів до впровадження державно-громадської моделі управління.

Для досягнення мети дослідження необхідно було послідовно вирішити такі завдання:

- здійснити аналіз наукової літератури та охарактеризувати тенденції розвитку управління освітою у взаємодії з інституціями громадянського суспільства з урахуванням зарубіжного досвіду;

- розкрити діяльність владних органів з позицій наукових підходів та практики реалізації державної політики у сфері освіти;

- оцінити стан реформування освітньої галузі в Україні через призму інтересів громадянського суспільства;

- шляхом соціологічного дослідження виявити стан готовності посадових осіб органів управління освітою до вирішення назрілих освітніх проблем та взаємодії з громадянським суспільством;

- визначити стратегічні орієнтири впровадження державно-громадського управління освітою, в першу чергу на регіональному рівні, де управлінська модель взаємодії реалізовується у сфері загальної середньої освіти.

Об'єктом дослідження є процес взаємодії системи управління освітою та громадянського суспільства.

Предмет дослідження - система державного управління освітньою галуззю в умовах становлення громадянського суспільства.

Загальна гіпотеза дослідження ґрунтується на припущенні про можливість застосування теоретичних результатів розробки моделі залучення інституцій громадянського суспільства до управління освітою на регіональному рівні. В результаті впровадження напрацювань дисертаційної роботи в практику державного управління стане можливим установлення прозорих, заснованих на довірі відносин між представниками влади й громадськості, поліпшаться умови їх взаємодії, більш повно задовольнятимуться освітні запити населення в Україні, покращиться ефективність управлінських послуг, які надаються місцевими владними органами.

Методи дослідження. Теоретичною основою проведеного дослідження є праці провідних учених у сфері державного управління, політології, філософії, права загалом та управління освітою зокрема, їх критичне осмислення у контексті визначеної проблеми. Методологічною основою дослідження став комплексно-системний підхід до аналізу явищ і процесів у системі управління освітою в умовах демократичного режиму й ринкової економіки як підвалин розвитку громадянського суспільства.

Для реалізації мети та завдань використовувався комплекс методів, зокрема, системно-аналітичний метод дав змогу узагальнити наукові концепції, розробки та пропозиції провідних вітчизняних і зарубіжних учених, присвячених проблемі державного управління освітою у взаємодії з громадянським суспільством; історичний та логічний методи використано для дослідження еволюції діяльності органів державної влади у галузі освіти; структурно-функціональний аналіз та статистичний метод - для оцінки стану реформування освітньої галузі з позицій інтересів громадянського суспільства. Для формулювання рекомендацій і пропозицій, визначення шляхів державної політики в галузі освіти використовувалися методи програмно-цільовий, моделювання та узагальнення.

Інформаційною базою дослідження стали законодавчі й нормативні акти з питань регулювання відносин у сфері освіти, статистичні дані. На різних етапах дослідження анкетуванням охоплено понад 200 суб'єктів управлінської діяльності на посадах державних службовців та працівників місцевих органів управління освітою.

Наукова новизна визначається внеском автора в розробку теоретичних положень й обґрунтування практичних заходів щодо розширення участі громадськості в управлінні освітньою галуззю. У дисертаційній роботі

уперше:

- обґрунтовано реальну потребу в розробці моделі участі та відповідальності інституцій громадянського суспільства в управлінні освітньою галуззю на основі забезпечення рівноваги між сферами впливу держави й громадськості;

- здійснено аналіз сприйняття процесів реформування й демократизації управління освітою з боку працівників органів управління освітою місцевого рівня на основі соціологічного дослідження;

- запропоновано концептуальні підходи до розробки моделі державно-громадського управління освітою на регіональному рівні з урахуванням потреб і запитів громадянського суспільства;

- визначено критерії оцінки якості надання управлінських послуг місцевими органами влади;

удосконалено:

- концептуальні підходи щодо забезпечення відповідності державних стандартів вимогам технологічного інформаційного суспільства, внесено пропозиції стосовно стандартизації процедур оцінювання знань, вмінь, компетенцій у процесі реформування системи управління освітою;

- дослідження прогалин законодавчого поля щодо запровадження нової моделі управління освітою;

- конкретизація умов участі населення в управлінні освітою; уточнення трансформаційних особливостей здійснення державно-громадського контролю за діяльністю установ і закладів освіти.

Практичне значення одержаних результатів полягає в можливості реалізації запропонованих підходів до удосконалення управління освітою в сучасних умовах. Матеріали роботи будуть корисними при уточненні цілей державної освітньої політики, їх нормативному закріпленні, у практиці надання освітніх послуг у процесі управління галуззю. Вони становлять інтерес як для розробників цілей управління в освітній сфері, так і для управлінців-практиків регіонального й шкільного рівня.

Положення дисертації про доцільність запровадження у школах курсу "Ми - громадяни України" впроваджуються у практику згідно із листом Міністерства освіти і науки України від 28 травня 2002 р. № 1/9-267.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійним дослідженням автора. Основні положення, висновки та пропозиції одержані автором особисто. Ідеї й розробки співавторів, з якими були підготовлені публікації, у дисертації не використовувалися.

Апробація результатів дослідження. Основні теоретичні, методологічні та практичні положення дисертаційного дослідження оприлюднено на: науково-практичній конференції за міжнародною участю "Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні" (Київ, 2001); Всеукраїнських науково-методичних конференціях "Безперервна освіта в Україні: реалії та перспективи" (Івано-Франківськ, 2002; 2004); науково-практичній конференції за міжнародною участю "Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції" (Київ, 2003); науково-методичній конференції "Реалії, проблеми та перспективи розвитку інженерної освіти" (Івано-Франківськ, 2003).

Публікації. Основні положення дисертаційної роботи відображено автором у дванадцяти публікаціях, у тому числі в чотирьох статтях (три - одноособові та одна - у співавторстві) у наукових журналах і збірниках, що є фаховими за спеціальністю "Державне управління".

За В.І. Луговим, управління освітою - це самостійна система загальної структури педагогічної діяльності, що відіграє найважливішу роль у розвитку суспільства.

Наявність в системі управління великої кількості міністерств, відомств, яким підпорядковані заклади освіти, і які беруть участь у здійснені державної політики в галузі освіти, суперечить світовим тенденціям в управлінні галуззю. Одночасно місцеві органи управління освітою підпорядковані щонайменше трьом інстанціям: місцевим органам державної виконавчої влади, органам місцевого самоврядування та центральним органам управління освітою. Таке багатовекторне підпорядкування не сприяє підвищенню ефективності управління на місцевому рівні.

У розділі обґрунтовано, що взаємозв'язки в існуючій системі управління освітою в Україні мають ієрархічний характер і фактично не передбачають будь-якого серйозного впливу на управління з боку інституцій громадянського суспільства, що суперечить усталеним світовим стандартам.

Так, у процесі самоврядування у закладах освіти громадськість залучається тільки для "здійснення громадського контролю за організацією харчування, охорони здоров'я, охорони праці" (ст.17 Закону України про освіту). Учасниками навчально-виховного процесу окрім працівників закладів освіти, учнів, батьків є й представники підприємств, установ, кооперативних, громадських організацій, які беруть участь у навчально-виховній роботі. Батьки мають право обирати й бути обраними до органів громадського самоврядування закладів освіти. Але реального механізму реалізації навіть таких досить обмежених повноважень громадянське суспільство зараз не має. Це актуалізує проблему необхідності реформування всієї системи управління освітою.

Здійснений аналіз наукових джерел дав підстави для твердження, що визначальним у реформуванні управління освітою є досягнення тісного співробітництва органів державного управління освітою всіх рівнів, навчально-виховних закладів, громадського самоврядування та піднесення їх відповідальності у межах повноважень; створення цілісної системи управління освітою, якій були б властиві гнучкість, демократизм, динамізм, мобільність, здатність до самоорганізації. Управління освітою необхідно спрямовувати на організацію та забезпечення оптимальних умов функціонування освітньої галузі, створення системного механізму її саморегуляції на загальнонаціональному, регіональному, місцевому рівнях та у навчально-виховних закладах.

- невідповідності наявної структури потребам ринкової економіки;

- зменшення та нестабільності фінансування системи освіти;

- недостатньої придатності знань і умінь, отриманих в системі освіти, для застосування в ринковій економіці;

- неповноцінності механізмів контролю та відсутності гарантій якості освіти;

- посилення тенденцій нерівноправності в отриманні освіти.

Хоча нещодавно було прийнято Національну Доктрину розвитку освіти, багато питань розвитку освіти залишаються невирішеними. Викликає занепокоєння розрив між якістю, яку може забезпечити наявна в Україні система освіти, і тими вимогами, що постають перед нею, викликані проблемами розвитку українського суспільства.

У розділі наголошується, що освіта в Україні сьогодні залишається справою адміністративних відомств, які відірвані від конкурентних тенденцій на світових ринках праці. Подолати розрив між якістю освіти й вимогами, що постають перед українським суспільством, стане можливим, якщо залучити до реформування освіти усіх зацікавлених учасників освітнього процесу. Досі обговорення стратегії реформування освіти відбувалося без участі суспільства, зокрема, представників третього сектору. Політичні партії України також не приділяють розвитку освіти достатньої уваги.

Опрацювання зарубіжних джерел дає підставу для висновку, що через реорганізацію національної системи освіти і професійної підготовки своїх громадян будь-яка країна у порівняно короткий термін може стати світовим лідером. Тим часом, країна, яка не підтримує модернізацію освіти й науки, ризикує швидко перетворитися на депресивний регіон. Тому не дивно, що уряди найбільш розвинутих країн світу, як от США, Австралії, Великобританії, Канади, Фінляндії, Сінгапуру, Нової Зеландії стурбовані станом освітніх систем своїх країн, які, на їхню думку, не відповідають глобальним економічним і соціальним тенденціям розвитку.

Унаслідок незбалансованого фінансування освіта відстає від тенденцій суспільного розвитку і не готує випускників до успішної діяльності на сучасних ринках праці. Незадовільний стан освіти в Україні призводить також до обмеженого доступу до якісної освіти бідніших прошарків населення, зростає загроза того, що бідність буде успадковуватися. Внаслідок такого стану справ українська освіта виступає однією із причин економічних і суспільних негараздів.

У другому розділі - "Система управління освітою в умовах становлення громадянського суспільства в Україні" - розкрито основні взаємозв'язки, що виникають у процесі вироблення, прийняття та реалізації управлінських рішень у галузі, проаналізовано дієвість і ефективність механізмів державного управління освітою, як на центральному, так і на регіональному рівні.

Реформа освіти загалом і управління галуззю зокрема в Україні триває вже понад десять років. Утім, основними рисами освітньої політики були повільність запровадження змін, непослідовність окремих кроків, а також декларативність більшості положень. Стратегічним документом щодо освіти можна вважати Державну національну програму "Освіта" ("Україна ХХІ століття"), прийняту у 1993 році.

Серед недоліків Програми "Освіта" автор відзначає нечіткість формулювання основних завдань державної політики, що ускладнило їх виконання, відсутність аналізу перешкод та варіантів управлінських дій. Наприклад, у Програмі "Освіта" зазначено, що "оновлення змісту освіти... передбачає приведення його у відповідність до сучасних потреб особи і суспільства". Оскільки характеристики цих "сучасних потреб" у документі не було надано, досі не вироблено принципів оновлення змісту освіти. Більше того, проблему не було чітко сформульовано, не було проведено її обговорення, в результаті якого могла бути вироблена офіційна позиція уряду з цього питання.

Багато положень Програми "Освіта" не виконані. Зокрема, не відбулося децентралізації управління освітою. Через несприятливі правові умови приватний сектор розвивається повільно, а отже, не створює альтернативи та конкуренції державним закладам освіти. Державні стандарти освіти до сих пір не є гнучкими та не враховують регіональних особливостей.

У розділі доведено, що хоча Програма "Освіта" й передбачала перехід до державно-громадської системи управління освітою, за якої суспільство й держава стануть рівноправними суб'єктами, досі не вироблено процедур громадського контролю, звітності державних органів управління освітою, участі громадськості у прийнятті важливих рішень. Поодинокі випадки участі громадськості у процесі прийняття рішень є скоріше виключенням, аніж правилом. Завдання Програми "Освіта" були сформульовані у спосіб, який утруднює перевірку ходу їхнього виконання. В результаті державним документам, що приймалися пізніше, бракувало відповідності ухваленій раніше стратегії. держава освіта громадянський суспільство

У 2002 році Указом Президента України було затверджено Національну доктрину розвитку освіти. Цей документ містить багато положень, які фактично повторюють аналогічні позиції Програми "Освіта". В цілому, текст Доктрини носить описово-теоретичний характер на відміну від Програми "Освіта", формулювання в якій є більш чіткими й прагматичними.

У роботі обґрунтовано висновок, що показники діяльності системи освіти в Україні не відповідають стандартам прозорого і ефективного державного управління. Відсутність практики звітування перед різними зацікавленими учасниками освітнього процесу підриває довіру населення до системи освіти. Автор стверджує, що монопольне становище держави заважає розвитку конкурентних відносин в освіті, не створює умов для вибору, участі громадськості у процесі управління.

Проблеми прозорого демократичного управління, як і багато інших негараздів української освіти, мають витоками радянське минуле, але вирішувати їх треба сьогодні й негайно. Нерозв'язаність проблеми удосконалення державного управління заважає подоланню всіх інших негараздів української освіти.

Негативні особливості, притаманні радянській освіті - як от невміння інтерпретувати й використовувати знання в складних нестандартних ситуаціях, низький рівень викладання економічних і гуманітарних дисциплін, - залишилися характерними рисами української освіти. Порівняно зі своїми західними однолітками школярі країн колишніх радянських республік значно менш успішні, якщо йдеться про застосування знань в нових, незвичних умовах. В українському суспільстві освіта продовжує передавати стереотипи, притаманні радянському способу соціальної поведінки. Нездатність забезпечити передачу наступним поколінням навичок життя й праці в умовах ринкової економіки та громадянського суспільства особливо характерні для середньої загальної освіти.

Експерти називають різні списки цих нових базових вмінь, але найчастіше серед них згадуються наступні: креативне (творче) мислення, вирішення проблем, навички спілкування й комунікації, вміння ставити цілі, вміння працювати у команді, вміння вчитися. Сьогодні зміст освіти в українській загальноосвітній школі не забезпечує цих нових базових умінь. Оскільки навчальні програми містять забагато інформації, у школярів не залишається часу на те, щоб вчитися самостійно діяти й мислити. Через це падає інтерес до навчального процесу як з боку втомлених і малооплачуваних учителів, так і з боку перенавантажених учнів. Замість того, щоб вчити ризикувати, брати на себе відповідальність за свої вчинки, така освіта у більшості випадків учить уникати труднощів, ухилятися від роботи.

У розділі обґрунтовано, що з огляду на різке падіння рівня доходів значної частини населення, сьогодні навчання коштує родинам дорожче, ніж в соціалістичну епоху. В результаті розшарування суспільства в Україні зростає різниця у можливостях доступу до освіти для дітей із сімей з різними доходами.

В Україні до сих пір досягнення в освіті оцінюється за внутрішніми критеріями, такими як академічна успішність, участь в олімпіадах. Відсутня економічна оцінка розміщення та використання обмежених суспільних ресурсів на освіту, не здійснюється відповідний контроль з боку громадськості.

Оскільки в Україні держава відіграє провідну роль у наданні освіти, Міністерство освіти і науки, використовуючи владні повноваження, робить все, щоб залишитися монополістом. Недержавний сектор в освіті України не є розвинутим. Так, частка учнів недержавних закладів в середній освіті складає близько 0,2 %. Серед факторів, які зумовлюють такі низькі показники, часто називають те, що вартість навчання у приватних закладах освіти є завеликою для більшості українців, зважаючи на загальне падіння доходів більшості населення.

Головний споживач освітній послуг, заради якого існує вся система освіти, - громадянське суспільство - фактично позбавлений можливості впливу на неї для захисту своїх інтересів.

Відсутні процедури звітування держави перед населенням за здійснення своїх зобов'язань щодо надання освітніх послуг. Діалог громадськості з державними органами управління не побудований як систематична співпраця, спрямована на розробку й упровадження послідовної державної політики. У роботі доведено, що відсутність політичного діалогу й співпраці в освіті призводять до відчуження населення від процесу прийняття рішень, до недовіри владі.

Третій розділ - "Задоволення освітніх потреб суспільства як основа пріоритетів розвитку управління освітою на регіональному рівні" - присвячено аналізу проблем співпраці між державними органами та інституціями громадянського суспільства у вирішенні освітніх проблем, виробленню пропозицій щодо розширення участі громадян в управлінні.

Встановлено, що важливим чинником удосконалення управління освітою є професійна компетентність посадових осіб органів управління як сутнісна характеристика і особистості, і професіонала-управлінця. Для з'ясування компетентністних особливостей управлінців-професіоналів щодо вирішення проблем реформування управління освітньою галуззю на місцевому рівні автором було проведено анкетування працівників місцевих органів управління освітою у шести областях України: Івано-Франківській, Львівській, Волинській, Хмельницькій, Чернігівській та Одеській. Дослідження мало на меті визначити готовність управлінців середньої ланки до впровадження демократичних реформ, наявність у посадових осіб особистої мотивації й необхідних навичок для співпраці з окремими громадянами та інституціями громадянського суспільства, ціннісні орієнтири щодо удосконалення системи управління освітою.

Обробка і узагальнення анкет є підставою для твердження, що менше третини працівників управлінь і відділів освіти є готовими до впровадження демократичних перетворень у здійсненні практичного управління галуззю, п'ята частина - виявляє інертність у здійсненні реформування, а половина респондентів у тій чи іншій мірі опирається нововведенням.

Лише 35 % опитаних управлінців є готовими за своїми психологічними особливостями брати керівництво й відповідальність на себе, домагатися високої продуктивності праці підлеглих, співпрацювати з колективом, мають усталене прагнення до засвоєння нових знань і умінь. 55 % вважають, що західний досвід реформування освіти є неприйнятним для України і відстоюють тезу про вищий рівень освіченості українських школярів, визнаючи при цьому, що випускники українських шкіл мають нижчий рівень готовності до самостійного життя, ніж їх зарубіжні однолітки.

У розділі зазначається, що працівники органів управління освітою погоджуються з необхідністю перегляду змісту освіти й державних стандартів, але орієнтуються у розв'язанні цієї проблеми на можливі рішення органів влади, а не на залучення до вироблення освітньої політики неурядових організацій. У сфері фінансового забезпечення абсолютна більшість опитаних називають першочерговою проблемою брак державного фінансування закладів і установ освіти. Однак теза про залучення до процесу прямого утримання шкіл громад, бізнесових структур з одночасним наданням їм права брати участь в управлінні й контролі за навчальним процесом є прийнятною, як спосіб вирішення проблеми, тільки для п'ятої частини респондентів. Розглядаючи питання про встановлення партнерських відносин між учасниками навчально-виховного процесу, використання новітніх освітніх технологій, активних методів передачі знань, формування вмінь застосовувати ці знання на практиці, автор відзначає, що респонденти в цілому обізнані із суттю перелічених проблем, але у своїй більшості залишаються прихильниками усталених класичних підходів у педагогіці.

Разом з тим, щоб Україна не відігравала роль маргінальної країни, вважає автор, необхідно змінити ставлення громадськості до стану державної системи освіти. В умовах розширеного доступу до знань та інформації конкуренція стає більш жорсткою. Отже, національна система освіти має давати шанс людині й суспільству бути успішними у світі, що весь час змінюється й ставить все більш складні вимоги.

У дисертації обґрунтовано, що необхідність формування адекватної системи державного управління освітою вимагає запровадження в якості експерименту на рівні окремих районів освітніх округів, які можуть географічно відрізнятися від адміністративних районів. Метою такого експерименту з організації управління на основі освітніх округів є формування структури державно-громадського управління освітою, адекватної новим цілям і якості освіти. Освітній округ має стати муніципальним утворенням, який на місцевому рівні забезпечить повноту послуг дошкільної, загальної середньої, позашкільної, а в окремих випадках - і професійно-технічної освіти. В основі схеми державного фінансування округу лежить нормативне фінансування на освіту одного учня. Для забезпечення такого механізму фінансування освітнього процесу повинна бути сформована система власних доходів освітніх округів через створення відповідної податкової бази. При цьому для фінансування освітніх округів, виходячи з прогнозу надходження податкових платежів, установлюються нормативи відрахувань від податків, що підлягають зарахуванню в бюджет муніципальних утворень. Автор пропонує розробку двох моделей округу: округ, що включає сільські території чи малі міста; округ - велике місто. Управління на основі освітнього округу припускає також апробацію механізмів узгодження державних (регіональних) і муніципальних інтересів, а також інтересів місцевих співтовариств у відношенні до системи освіти. Модель керування якістю освіти будується при цьому на основі єдиного державного стандарту.

Рис.1. Територіальна громадська освітня рада

До управління округом пропонується залучати територіальні громадські освітні ради (рис.1), до складу яких мають входити представники зареєстрованих на території округу юридичних осіб, громадських організацій, батьки. Таку раду міг би очолювати депутат обласної ради, обраний по даному виборчому округу. Рішення ради повинні прийматися до розгляду місцевими органами управління освітою у першочерговому порядку, а з фінансово-економічних питань - мати установчу силу.

У дослідженні обґрунтовано твердження, що в процесі реформування необхідно забезпечити поступовий перехід від адміністрування до консультування в управлінському процесі на рівні "місцевий орган управління - заклад освіти". Це сприятиме утвердженню всіх учасників освітнього процесу (від органів управління до батьків учнів, громади) як активних суб'єктів його розвитку. Впровадження моделі державно-громадського управління органічно пов'язане із процесом оптимізації шкільної мережі округу на основі всебічних консультацій із зацікавленими учасниками навчально-виховного процесу, громадських слухань.

Забезпечення якості навчання, конкурентоспроможності здобутої освіти є ключовими в процесі моніторингу пропонованих змін. Показники якісних змін освітньої системи залежать від того, як набуті теоретичні знання з основ наук особа використає у практичній діяльності. Одночасно освіта повинна сформувати активну громадянську позицію випускників, що має прямий вплив на утвердження незворотності демократичних перетворень, становлення громадянського суспільства. Громадянське суспільство загалом не може бути сформоване "зверху", але держава забезпечує формування особистості діяльного громадянина впродовж навчання.

Наголошується, що це завдання може бути реалізоване тільки за умови створення цілісної системи громадянської освіти й виховання в загальноосвітніх навчальних закладах. Здійснення громадянської освіти є можливим під час вивчення будь-яких шкільних дисциплін, проведення позаурочної та позакласної виховної роботи. Але найважливішим у цьому плані є запровадження окремого шкільного курсу громадянознавства.

Прикладом громадянської освіти є курс "Ми - громадяни України" (за редакцією О.І. Пометун) для старшокласників загальноосвітніх навчальних закладів, серед розробників якого був і дисертант, і який за рішенням Міністерства освіти і науки проходить апробацію у всіх областях України. Розроблений в рамках Трансатлантичної програми ЄС-США щодо підтримки громадянського суспільства в Україні, проекту "Освіта для демократії в Україні", цей курс сприяє розвитку громадянської свідомості молодої людини.

Висновки

Дослідження проблем взаємодії системи управління освітою та громадянського суспільства дозволило визначити та обгрунтувати шляхи вдосконалення організаційних і процедурних основ державно-громадського управління галуззю. Отримані результати підтверджують гіпотезу, покладену в основу дисертації, а реалізована мета й завдання дають змогу сформулювати такі висновки:

1. На основі вивчення вітчизняних та зарубіжних джерел наукової інформації в роботі здійснено аналіз упровадження нових підходів до управління освітньою галуззю на всіх рівнях з метою забезпечення механізму саморегуляції освітніх процесів. Розвиток громадянського суспільства потребує спільної реалізації функцій держави й функцій основних інституцій громадянського суспільства, у першу чергу, на регіональному рівні, де інтереси держави й потреби громади у сфері освіти перетинаються щоденно. Освітнє завдання громадянського суспільства - забезпечити умови для самореалізації окремих індивідів і колективів, задоволення приватних інтересів і потреб - необхідно інституційно закріпити. Недостатньо розробленою у вітчизняній науці з державного управління є проблема оцінки функціонування системи управління освітою з боку суспільства.

2. Встановлено, що стратегічні державні документи з регулювання освітніх процесів не містять розгляду альтернативних варіантів освітньої політики і були вироблені без належних консультацій з громадськістю. Крім того, кожний з наступних документів не мав чіткого зв'язку з попередніми, що не дозволяє твердити про наявність послідовної й цілісної стратегії реформування освіти в Україні. Механізму участі інституцій громадянського суспільства в управлінні досі не розроблено, за винятком законодавчого положення про органи громадського самоврядування закладів освіти, яким надані, в основному, консультативно-дорадчі повноваження.

3. Виконане дослідження показало, що методи навчання та засвоєння знань, що використовуються в українських школах, є відносно відсталими порівняно з сучасними міжнародними тенденціями та розвитком у цій сфері. Зусилля причетних до освіти установ та посадових осіб усе ще переважно спрямовані на обдарованих дітей, переможців олімпіад, тобто кращих учнів.

4. Узагальнення результатів анкетування працівників місцевих органів управління освітою дало підстави для висновку, що мотивація респондентів до реформування відносин у галузі є недостатньою, прискорення демократичного оновлення управління може гальмуватися з боку більшої частини опитаних через те, що ціннісні орієнтири більшості управлінців виробилося під впливом адміністративної системи. Оскільки готовність посадових осіб органів управління до діяльності в умовах становлення, розвитку й взаємодії з інституціями громадянського суспільства є ще не сформованою, то здійснення такої взаємодії органами управління потребує проведення цілеспрямованого кадрового менеджменту в галузі.

5. У дисертації обґрунтовано, що зміст і організаційні форми української освіти мають бути приведені у відповідність до вимог ринку та демократичного суспільства, вони мають враховувати регіональні особливості, індивідуальність навчальних закладів, не обмежувати, а заохочувати пошук найбільш ефективних підходів в наданні освіти, забезпечувати індивідуальні траєкторії навчання. Владним органам шляхом консультацій з громадськістю необхідно вирішити, освіту якого рівня вони підтримуватимуть і для яких категорій населення та ініціювати нормативне закріплення таких обов'язків. Контроль діяльності з надання освіти має стати державно-громадським, а правові норми мають визначати умови щодо участі третього сектору в управлінні освітою, конкретизувати роль місцевих органів управління освітою як таких, що безпосередньо взаємодіють з громадянським суспільством.

6. Розподіл відповідальності між зацікавленими учасниками освітнього процесу - державою, громадянами, суспільними інституціями - має захищати національні інтереси у створенні людського капіталу, забезпечувати справедливий доступ до освіти та сприяти соціальному зближенню.

Для формування ефективної моделі державно-громадського управління освітою пропонується запровадження в якості експерименту на рівні окремих районів освітніх округів. Метою такого експерименту з організації управління на основі освітніх округів є формування структури державно-громадського управління освітою, адекватної новим цілям і якості освіти. Основним заходом експерименту є створення освітніх округів на території муніципальних утворень області. За результатами експерименту управління на основі освітніх округів можна визначити оптимальну структуру державно-муніципального й громадського управління освітою на основі таких критеріїв:

- забезпечення рівного доступу споживачів до освітніх ресурсів і освітніх послуг;

- єдність регіонального освітнього простору;

- орієнтованість системи освіти на місцеві ринки праці.

7. Пропонується вирішення проблеми оптимізації мережі освітніх закладів і установ. Необхідно провести реструктуризацію мережі загальноосвітніх закладів, що забезпечить рівний доступ до освіти, профільне навчання в старшій школі, підвищення якості освіти за рахунок концентрації освітніх ресурсів, адекватних визначеному етапу навчання, і конкуренції установ. Освітня мережа повинна забезпечувати доступ до максимально широкого комплексу освітніх послуг. При цьому кількість тих чи інших освітніх закладів повинна відповідати реальним потребам у відповідних освітніх послугах. Реформування системи освіти може бути успішним лише в тому випадку, якщо воно отримає громадську, політичну й фінансову підтримку з боку органів державного управління та населення.

8. Доведено, що забезпечення якості є однією з визначальних складових упровадження державно-громадської моделі управління освітою. Інструменти оцінювання не є статичним явищем і потребують подальшого вдосконалення. Прозорість критеріїв та процедур має бути також забезпечена за допомогою докладних рекомендацій щодо проведення оцінювання. У стандартах освіти оцінці мають підлягати не одиниці навчального матеріалу, а процедури практичного застосування знань, умінь, компетенції.