Теоретико-методологічні засади управління територіальним розвитком

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора наук юридичних наук

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ УПРАВЛІННЯ ТЕРИТОРІАЛЬНИМ РОЗВИТКОМ

Специальность: Місцеве самоврядування

Мамонова Валентина Василівна

КИЇВ, 2006 РІК

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Становлення України як суверенної, незалежної, демократичної, соціальної і правової держави, вибраний нею стратегічний курс на європейську інтеграцію зумовлюють необхідність суттєво підвищити ефективність управління суспільними справами, а також створити дієвий інститут управління розвитком адміністративно-територіальних одиниць. Нині ця місія покладається на Верховну Раду України, Президента України та Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади та підпорядковані їм територіальні органи, органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації. Крім того, до вирішення проблем місцевого значення все більше залучаються підприємницькі структури і громадські організації. Проте наукове обґрунтування повноважень і розподілу функцій між керуючими органами, їх організаційними структурами, методів, форм та інструментарію управління є недостатнім.

Процеси кардинальної політичної, економічної та соціальної трансформації, що відбуваються в Україні, актуалізували проблеми управління територіальним розвитком. Водночас на прийняття управлінських рішень впливають глобалізація, мегатенденції сучасного світу, які знаменують його перехід до інформаційного суспільства, встановлення довгострокових цілей, використання новітніх технологій (у тому числі в публічному управлінні), поширення децентралізації, здійснення демократії співучасті в процесах управлінської діяльності.

З огляду на це дослідження теоретичних засад управління територіальним розвитком набуває важливого значення з позицій сучасного розуміння особливостей функціонування інституту місцевого самоврядування в територіальній організації влади в Україні, динаміки її становлення в умовах демократизації суспільства, спрямованості на задоволення потреб громадян.

Питання державного управління та місцевого самоврядування стали об'єктом уваги багатьох вітчизняних і зарубіжних учених, які досліджують державно-управлінську діяльність і функціонування інституту місцевого самоврядування, наукові та практичні проблеми регіональної політики й управління місцевою економікою і фінансами. Але більшість із них вивчає лише окремі аспекти державного управління, регіональної економіки, регіонального управління, розміщення продуктивних сил, місцевого самоврядування. Теоретичні проблеми державного управління, його функції, методи і механізми їх реалізації, співвідношення централізації та децентралізації, державної політики і державного управління, відносин між владою та суспільством, застосування системного підходу в державному управлінні досліджували такі зарубіжні і вітчизняні вчені, як В.Б. Авер'янов, Г.В. Атаманчук, В.Г. Афанасьєв, О.Л. Валевський, Б. Гурне, Р.Л. Давидов, В.М. Князєв, О.Ю. Лебединська, Ю.П. Лебединський, М.Д. Лесечко, В.М. Мартиненко, П.І. Надолішній, Н.Р. Нижник, О.Ю. Оболенський, Г.С. Одінцова, І.В. Пахомов, Г. Райт, С.М. Серьогін, Ю.П. Сурмін, О.І. Сушинський, В.В. Тертичка, В.В. Токовенко, В.В. Цвєтков, А.О. Чемерис, Ю.О. Чернецький, В.Е. Чиркін, Ф.І. Шамхалов та ін.

Різні аспекти функціонування системи місцевого самоврядування в Україні, зокрема його правові засади, вдосконалення законодавства про місцеве самоврядування, ефективність міського управління та окремі механізми його реалізації, є об'єктом уваги таких науковців, як Р. Агранофф, В.М. Бабаєв, Ю.П. Битяк, В.І. Борденюк, В.М. Кампо, В.В. Кравченко, В.С. Куйбіда, В.Г. Пархоменко, М.І. Пітцик, М.О. Пухтинський, А.Ф. Ткачук та багатьох інших. Проблеми місцевих фінансів, особливості процесу формування бюджетів територіальних громад та їх об'єднань, роль у ньому міжбюджетних трансфертів, механізм їх визначення досліджують О. Василик, О.П. Кириленко, Л.М. Коваль, В.І. Кравченко, М.І. Кульчицький, К.В. Павлюк, Ю.В. Пасічник, І.В. Розпутенко, І.Я. Романків, С.В. Слухай та інші вчені.

Значний внесок у розвиток методів управління територіальним розвитком, зокрема стратегічного планування, зробили такі зарубіжні й вітчизняні вчені та фахівці в цій галузі: Д. Блейклі, О.В. Бойко-Бойчук, Д. Брайсон, Р.Л. Брусак, В.М. Вакуленко, Д. Вудмензі, А. Газарян, Г.О. Дробенко, С.С. Максименко, В.І. Нудельман, В.Я. Прошко, Ю.І. Свірський, Ю.П. Шаров та ін.

Однак незважаючи на активні наукові пошуки у згаданих напрямах науки державного управління, комплексне дослідження теоретичних підвалин управління територіальним розвитком не здійснено. Водночас ще не до кінця вирішено проблеми обґрунтування методології, на якій базується управлінська діяльність органів місцевого самоврядування, формулювання важливих категорій його понятійного апарату. Потребує також уточнення визначення сутності територіальної соціально-економічної системи, її складу, структури, функцій і зв'язку із зовнішнім середовищем, відносин, які формуються між її елементами, що мотивує вибір моделі управління, конкретних методів її реалізації, здатних забезпечити результативність місцевого самоврядування.

Таким чином, сучасні глобальні тенденції щодо децентралізації територіального управління, посилення ролі місцевого самоврядування, відсутність теоретичного обґрунтування його методології, невизначеність категорійного апарату, недостатнє врахування загальнонаукових орієнтирів і дотримання вимог законів управління в процесі прийняття рішень щодо територіального розвитку, надмірна централізація бюджетного процесу і, нарешті, обмеженість ресурсів органів державної влади та місцевого самоврядування в умовах ринкової економіки приводять до необхідності подальшої розробки теоретичних і методологічних засад управління територіальним розвитком.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. У дисертації наведено результати наукових досліджень автора, отриманих у процесі виконання комплексного наукового проекту Національної академії державного управління при Президентові України “Державне управління і місцеве самоврядування”. Проблематика роботи відповідає напрямам науково-дослідних робіт Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України і пов'язана з темами, що досліджуються кафедрою регіонального управління та місцевого самоврядування:

- “Розробка організаційно-економічного механізму перетворення регіонального управління в Україні” (державний реєстраційний номер 0101U001232);

- “Підвищення ефективності функціонування місцевих органів влади та управління” (державний реєстраційний номер 0102U001593);

- “Розробка методики підвищення ефективності діяльності місцевих державних адміністрацій” (державний реєстраційний номер 0103U000842), виконавцем якої була автор;

- “Створення функціонально-технологічної моделі діяльності виконавчих органів міської влади та формування системи підготовки, навчання та підвищення кваліфікації службовців органів місцевого самоврядування, підприємців та фахівців різного освітньо-кваліфікаційного рівня” в межах реалізації Програми підвищення ефективності місцевого самоврядування на основі інтелектуального потенціалу Харкова, що виконувалась за результатами Всеукраїнського конкурсу проектів та програм розвитку місцевого самоврядування (термін: 1 червня - 31 жовтня 2004 р.), відповідальним виконавцем якої була автор.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертації є теоретичне обґрунтування методологічних засад управління територіальним розвитком у контексті сучасних імперативів, розробка на цій основі концепції створення нової національної системи планування розвитку територій, нових підходів щодо організаційно-фінансового забезпечення місцевого самоврядування, пов'язаних з управлінням територіальною соціально-економічною системою.

Для досягнення мети було поставлено такі завдання:

- систематизувати теоретико-методологічні та прикладні проблеми територіальної організації влади в Україні;

- виявити особливості місцевого самоврядування в управлінні територіальним розвитком та обґрунтувати співвідношення між органами державного управління та органами місцевого самоврядування за рівнями управлінської вертикалі;

- визначити логіку формування та обґрунтувати зміст методології управління розвитком території, розкрити закони, закономірності та принципи управління територіальним розвитком;

- здійснити порівняльний аналіз існуючих варіантів реформування адміністративно-територіального устрою країни та аргументувати доцільність впровадження його модернізованої моделі;

- запропонувати основні шляхи трансформації функцій управління розвитком територіальної соціально-економічної системи, розробити підходи щодо вдосконалення організаційних механізмів їх реалізації;

- оцінити стан суспільних відносин у системі управління територіальним розвитком та виявити специфічні риси їх оновлення;

- проаналізувати існуюче ресурсне забезпечення місцевого самоврядування та розробити пропозиції щодо підвищення ефективності управління комунальною власністю територіальних громад, вдосконалення бюджетного механізму, подальшого розвитку управлінської системи;

- обґрунтувати підхід до оцінювання результативності діяльності органів місцевого самоврядування з управління територіальним розвитком.

Об'єктом дослідження є процес управління територіальним розвитком.

Предмет дослідження - теоретико-методологічні засади формування управління територіальним розвитком в умовах посилення ролі місцевого самоврядування.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що успішність розвитку територіальної соціально-економічної системи і, як наслідок, підвищення рівня добробуту населення залежать від ефективності управлінських рішень органів державного управління та органів місцевого самоврядування, основою яких є теоретично обґрунтована методологія, реалізована в технологічних схемах організаційного процесу (планування, регулювання), децентралізація його ресурсного забезпечення, використання органами управління можливостей щодо саморозвитку.

Методи дослідження.

Теоретичну та методологічну основу дисертаційної роботи становлять фундаментальні положення теорії державного управління, наукові праці вітчизняних і зарубіжних учених з питань територіального розвитку та державної політики щодо його забезпечення, наукові принципи і засоби наукового пізнання, які гарантують достовірність результатів, досягнення поставленої мети.

У дисертації застосовувалися загальнонаукові та спеціальні методи дослідження, зокрема абстрагування, узагальнення, аналізу і синтезу, індукції і дедукції, системного, аналізу та ін.

За допомогою аналітичного методу здійснено відбір наукової інформації за темою дисертації, із застосуванням методу єдності історичного й логічного досліджено основні етапи становлення територіальної організації влади в Україні, у процесі аналізу системи управління територіальним розвитком використано структурно-функціональні методи побудови систем та метод ситуаційних факторів. Порівняльний аналіз дав змогу узагальнити європейські підходи до територіального управління та розглянути існуючі моделі адміністративно-територіального реформування України. Компаративний та логіко-семантичний методи застосовувалися під час дослідження понятійного апарату управління територіальним розвитком, а методи статистичного аналізу та балансових розрахунків - в процесі аналізу його фінансово-економічних основ. Особливості характеристик території як соціально-економічної системи було виявлено із застосуванням системного підходу, що дало змогу дослідити її цілісність, взаємозв'язок і взаємодію елементів.

Для аналізу законодавчих актів та інших нормативних документів використовувався системно-аналітичний метод. Запропоновані моделі та механізми удосконалення управління територіальним розвитком розроблялися за допомогою структурно-функціонального аналізу та декомпозиції.

Для вирішення окремих наукових завдань використовувались також проблемно-орієнтований, діагностичний, програмно-цільовий методи та методи експертних і фокус-групових оцінок.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що в комплексі вони вирішують важливу наукову проблему формування цілісної методології управління розвитком територіальної соціально-економічної системи та підвищення ефективності місцевого самоврядування в сучасних умовах. Зокрема, у дисертації:

Уперше:

- запропоновано методологію управління територіальним розвитком, відмітною рисою якої є синтезування логічних компонентів, а саме: теоретичного (закони, закономірності, принципи, категорії), функціонального (функції, завдання, форми, методи, механізми), ресурсного (інституціональне, політичне, кадрове, фінансове та матеріально-технічне забезпечення), оціночного (критерії, індикатори, моніторинг, оцінка, коригування дій);

- установлено ознаки територіальної соціально-економічної системи (динамічність, відкритість, суперечливість, чутливість, багатовекторність інтересів та складність комунікативних зв'язків між учасниками місцевого розвитку), урахування яких у процесі формування управління територією дає змогу підвищити зацікавленість учасників у постановці та досягненні спільних цілей;

- розроблено концептуальні засади створення національної системи планування розвитку територій, яка забезпечує перехід від перерозподілу ресурсів з метою послаблення диференціації регіонів до стимулювання територіального розвитку з акцентуванням уваги на їх власному потенціалі;

- обґрунтовано підхід до побудови моделі децентралізації фінансового забезпечення управління територіальним розвитком, який відрізняється від існуючого тим, що базується на принципах самостійності, самодостатності, самодіяльності та самобутності територій. Це дає можливість збалансувати функції органів місцевого самоврядування та ресурси щодо їх реалізації для усунення диспропорцій між рівнями життя територіальних громад і спільнот;

- визначено сукупність способів і заходів з виявлення і використання резервів активізації можливостей управлінської системи відносно постійного оновлення, що становлять механізм її саморозвитку, застосування якого суттєво впливає на підвищення ефективності управління, що забезпечує політико-сталий розвиток територіальної соціально-економічної системи.

Удосконалено:

- модель оновлення суспільних відносин у системі управління територіальним розвитком з визначенням головних факторів, що впливають на їх формування: спільної мети, відчуття єдності інтересів, соціальної активності громади, відкритості влади, громадської відповідальності представників бізнесу, що дає змогу визначити раціональні варіанти партнерства та отримати найкращі результати стосовно місцевого розвитку;

- підходи до визначення співвідношення державного управління та місцевого самоврядування між рівнями територіального управління (національний - вищий і центральний, регіональний, місцевий) та розподілу повноважень між їх органами за домінантами (децентралізація влади, субсидіарність компетенції, адекватність завдань і ресурсів, корпоративність управління), що сприятиме дієздатності місцевого самоврядування та підвищенню результативності управління в усіх адміністративно-територіальних утвореннях;

- нормативно-правове забезпечення управління комунальною власністю територіальної громади на основі застосування системного підходу до його формування (концепція місцевої політики, стратегія управління комунальною власністю, пакет нормативно-правових актів з регулювання відносин комунальної власності, плани конкретних дій, програми, проекти щодо їх реалізації), яке відрізняється структурованістю, взаємопов'язаністю складових елементів, встановленням примусовості логічної послідовності дій, підпорядкованістю всієї його організації певній меті, визначеній у концепції місцевої політики;

- класифікацію адміністративних послуг дозвільного характеру, які надаються місцевою владою суб'єктам господарювання, що підвищує мотивацію доцільності застосування тих чи інших дозволів, конкретизує методи управлінського впливу на процедури їх отримання за принципом організаційної єдності;

Дістали подальшого розвитку:

- категорійний апарат теорії державного управління в галузі місцевого самоврядування у контексті використання та уточнення дефініцій, які застосовуються науковцями та фахівцями, а саме: “територія як об'єкт управління” є багатофункціональною соціально-економічною системою, що має просторове розташування та відносну відокремленість від зовнішнього середовища;

- “регіон” як адміністративно-територіальна одиниця субнаціонального рівня, утворена в законодавчому порядку;

- “територіальний розвиток” як синтезоване поняття, структурними компонентами якого є політичний, економічний, соціальний, екологічний розвиток;

- “управління територіальним розвитком” як діяльність суб'єктів територіальної соціально-економічної системи та їх управлінський вплив;

- “територіальна спільнота” - члени громад і жителі поселенських утворень, що входять до складу району або регіону, об'єднані спільними інтересами;

- систематизація територіальних громад (за критеріями чисельності населення, характеру його місця проживання або складу, виду діяльності, ознак благоустрою території, ступеня розвиненості її соціальної інфраструктури), класифікація адміністративно-територіальних одиниць та диференціація міст за шкалою чисельності жителів;

- організаційні механізми реалізації управлінських функцій на регіональному та місцевому рівнях, зокрема стратегічного планування та регуляторної політики держави, залучення громадськості до участі в управлінні територіальним розвитком;

- підходи до оцінювання діяльності місцевих органів влади та управління, що відрізняється формуванням подвійної системи індикаторів за певними векторами (влада, громада, влада, бізнес, влада,) та категоріями показників (кількості, результату, ефекту).

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони сприяють реалізації в практичній діяльності основних законів, принципів управління розвитком сучасної територіальної соціально-економічної системи, особливо у підходах до планування розвитку територій, формування місцевих бюджетів, регулювання господарської діяльності на регіональному і місцевому рівнях.

Пропозиції щодо змістового наповнення регіональної стратегії розвитку, характеристики внутрішніх (ендогенних) факторів розвитку регіонів, змісту операційних дій стосовно досягнення поставлених стратегічних цілей (карти операційних дій досягнення цілей та реалізації проектів і завдань) були використані під час розробки методичних рекомендацій щодо формування регіональних стратегій розвитку Міністерства економіки України, впровадження яких сприяє трансформації методів управління територіальним розвитком, що нині застосовуються, наближенню їх до загальноприйнятих у світовій практиці методів розробки стратегічних документів (довідка від 7 вересня 2005 р. № 79-22/248).

Результати дослідження базових принципів управління територіальним розвитком, передусім єдності інтересів, корпоративності, прозорості і відкритості, а також рекомендації щодо формування на їх основі відносин між учасниками місцевого розвитку використано в процесі розробки Програми підтримки та розвитку малого підприємництва в Автономній Республіці Крим, Програми економічного та соціального розвитку автономії на 2005 р., заходів щодо інформаційного забезпечення органів місцевого самоврядування. Їх упровадження в практичну діяльність територіальних органів управління в Автономній Республіці Крим дало змогу підвищити науковий рівень та якість управлінських рішень, спрямованих на покращання соціально-економічного розвитку регіону (довідка від 31 серпня 2005 р. № 28-40/470). Рекомендації щодо вдосконалення організаційно-правових засад управління містом були використані під час розробки Концепції управління комунальною власністю територіальної громади міста Харкова, Основних напрямків економічного і соціального розвитку м. Харкова на 2004 р., Концепції (резюме) сталого розвитку міста Харкова до 2010 р. (довідка від 12 квітня 2005 р. № 472/08-11).

Упровадження організаційного механізму планування розвитку території як соціально-економічної системи, механізму залучення громадян до процесу стратегічного планування та становлення відносин між його учасниками на новій основі під час розробки Стратегії розвитку Луганської області до 2011 р. дало змогу значно підвищити результативність управлінських рішень, спрямованих на всебічний розвиток регіону, забезпечення його самодостатності (довідка від 19 липня 2005 р. № 22-6/1043).

Застосування розробок щодо формування моделі взаємодії влади і бізнесу з питань розвитку територій на основі виявлення спільних інтересів, а також з питань державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності сприяло встановленню тісного контакту влади із суб'єктами підприємництва, створенню передумови для поглиблення цієї взаємодії в м. Сумах (довідка від 25 липня 2005 р. № 648/05-26).

Основні методологічні підходи до вдосконалення механізму надання місцевою владою адміністративних послуг дозвільного характеру були використані під час розробки організаційно-методичних засад створення Єдиного дозвільного центру з видачі документів дозвільного характеру суб'єктам господарювання у м. Артемівську (Донецька обл.), що дало змогу спрощувати окремі процедури, зменшувати планові тимчасові витрати суб'єктів господарювання міста (довідка від 3 червня 2005 р. № 01/10-998). Теоретико-методологічні засади формування механізмів планування розвитку території впроваджено в діяльність Вовчанської районної державної адміністрації Харківської області в процесі розробки Програми економічного і соціального розвитку району на 2005 р., що сприяло підвищенню рівня наукової обґрунтованості заходів, включених до програми, спрямованої на досягнення стабільного соціально-економічного зростання району (довідка від 17 червня 2005 р. № 01-21/1444).

Теоретичні положення та наукові результати дослідження використані викладачами кафедри регіонального управління та місцевого самоврядування Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України під час розробки програм та викладання дисциплін “Територіальна організація влади в Україні”, “Планування розвитку територій”, “Управління місцевими фінансами та бюджетом” за програмою підготовки магістрів державного управління (акт від 7 липня 2005 р. № 01-1375/06-02).

Запропоновані в дисертаційній роботі теоретичні підходи, висновки і рекомендації також можуть бути використані:

- у дослідженнях з подальшого поглиблення методологічних засад управління територіальним розвитком;

- у діяльності Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади, спрямованій на обґрунтування регіональної політики та заходів щодо стимулювання розвитку територій;

- у роботі органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади у процесі здійснення регіональної політики та управління розвитком територіальних соціально-економічних систем;

- у навчальному процесі Національної академії державного управління при Президентові України та інших вищих навчальних закладів, що здійснюється за програмами підготовки магістрів державного управління, зокрема при розробці або вдосконаленні навчальних курсів.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою працею, містить отримані особисто автором нові результати в галузі науки державного управління, які дають змогу більш ефективно вирішувати проблеми управління територіальним розвитком з урахуванням багатьох особливостей сучасних глобалізаційних процесів. У дисертації не використовувались ідеї або розробки інших дослідників (В. Без'язичного, О. Галацана, О. Ольшанського, В. Поліщука, Б. Рогожина), у співавторстві з якими були опубліковані окремі наукові праці.

Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертаційного дослідження оприлюднені на:

- міжнародних наукових конгресах “Державне управління та місцеве самоврядування” (Харків, 2001, 2003, 2005, 2006);

- міжнародному науково-практичному семінарі “Роль та завдання місцевої влади в підвищенні якості та ефективності надання громадських послуг” (Харків, 2000);

- міжнародному семінарі керівників органів державного і регіонального фінансового контролю, регіональних фінансових органів України та Російської Федерації (Судак, 2002);

- міжнародній науковій конференції “Актуальні проблеми управління великими містами та територіальними товариствами” (Санкт-Петербург, Росія, 2003);

- І міжнародній Інтернет-конференції економічного факультету Ростовського державного університету “Державне регулювання трансформаційних економік” (Ростов-на-Дону, Росія, 2003);

- ІІ міжрегіональній науково-практичній конференції “Місцеве самоврядування в умовах реалізації нового федерального закону “Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації” (Псков, Росія, 2004);

- науково-практичних конференціях “Формування механізму регіонального управління” (Харків, 2001), “Суб'єктно-об'єктний взаємозв'язок та пошук балансу інтересів агентів місцевого розвитку” (Харків, 2002), “Ефективність державного управління в контексті глобалізації” (Київ, 2003), “Нові механізми регіонального розвитку” (Харків, 2003), у тому числі за міжнародною участю - “Муніципальний менеджмент: становлення та розвиток в Україні” (Дніпропетровськ, 2004).

Публікації. За темою дисертації опубліковано 42 наукові та науково-методичні праці. Основні результати дослідження висвітлено в двох монографіях (1 одноосібна та 1 колективна), 21 статтях у наукових фахових виданнях України (8 - у наукових журналах, 13 - у збірниках наукових праць), семи статтях в інших наукових виданнях, восьми тезах доповідей у збірниках матеріалів науково-практичних конференцій. Серед публікацій, які додатково відображають наукові результати дисертації, - 1 навчальний посібник (у співавторстві), 3 опорних конспекти лекцій до навчальних дисциплін. Загальний обсяг публікацій за темою дисертації - 28,36 авторських аркушів.

Структура та обсяг роботи. Дисертаційна робота складається із вступу, п'яти розділів, висновків, списку використаних джерел, додатків. Повний обсяг дисертації - 416 сторінок. Дисертація містить 51 рисунок, 13 таблиць, 8 додатків. Список використаних джерел складається з 377 найменувань.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, її мету та завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження, розкрито стан розробленості наукової проблеми та її значущість для теорії державного управління. Визначено наукову новизну, теоретичне та практичне значення одержаних результатів, наведено дані щодо їх упровадження та апробації.

У першому розділі - “Місцеве самоврядування в територіальній організації влади в Україні: виникнення, становлення, тенденції” - простежено динаміку наукової думки щодо формування категорійно-понятійного апарату управління територіальним розвитком, уточнено та визначено його основні дефініції, виявлено проблеми територіальної організації влади в Україні та особливості місцевого самоврядування як її компонента, узагальнено підходи до територіального управління в зарубіжних країнах.

Проблематика територіальної організації влади тією чи іншою мірою висвітлюється в наукових працях відомих вітчизняних та зарубіжних учених і фахівців, серед яких В.Б. Авер'янов, Г.В. Атаманчук, Ю.П. Битяк, В.М. Бабаєв, В.Д. Бакуменко, В.І. Борденюк, В.М. Вакуленко, Д. Вудмензі, В.М. Князєв, В.В. Кравченко, В.С. Куйбіда, Б. Гурне, Н.Р. Нижник, О.Ю. Оболенський, Г.С. Одінцова, І.В. Пахомов, М.І. Пітцик, М.О. Пухтинський, Г. Райт, В.П. Рубцов, С.М. Серьогін, В.В. Цвєтков, А.О. Чемерис, Ю.П. Шаров та ін. Але вони зосереджують увагу переважно на загальних теоретико-методологічних засадах державного управління або на його окремих сферах і рівнях чи вивчають конкретні питання місцевого самоврядування, пов'язані із забезпеченням життєдіяльності територіальних громад.

Територіальну організацію влади в Україні розглянуто в загальному контексті європейської інтеграції з орієнтацією на такі фундаментальні досягнення сучасності, як децентралізація управління, перехід від представницької до безпосередньої демократії, посилення ролі місцевого самоврядування у вирішенні питань розвитку територій. Показано, що така його орієнтація вимагає створення передумов для відкриття України світу, переходу від закритого тоталітарного до відкритого демократичного суспільства, чіткого розподілу повноважень між центральними та місцевими органами, дієвого механізму державного регулювання територій на регіональному рівні, всебічного розвитку місцевого самоврядування.

Показано, що управління територіальним розвитком стає ключовою ланкою механізму державного управління, що формується під впливом багатьох факторів, певна сукупність яких створює підвалини його теоретико-методологічних засад, посилення регіональних та місцевих впливів. Проте існують проблеми управління розвитком території, зумовлені складним взаємопроникненням природних, просторових, економічних, політичних та соціальних суперечностей, що пов'язано зі значною неоднорідністю таксонів країни, великою поліструктурністю територіальної організації влади. При цьому спостерігаються й протиріччя між зацікавленістю учасників місцевого розвитку і фактичною компетенцією органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, задоволенням потреб територіальної громади в управлінських послугах та можливостями щодо забезпечення їх якості тощо.

Установлено, що вагомими причинами виникнення та загострення названих протиріч є відокремленість елементів методології управління територіальним розвитком, їх недостатня теоретична обґрунтованість, зокрема часткова визначеність вихідних понять і положень, які використовуються в територіальному управлінні. Усунення цих причин є доволі складним у кожній науці.

Дослідження основних категорій управління територіальним розвитком дало змогу поглибити їх сутність, уточнити зміст та розкрити найбільш суттєві взаємозв'язки між ними, що сприяло термінологічній єдності, надало перманентні можливості для отримання більш повного уявлення про об'єктивну реальність, формування механізмів управління, адекватних процесам, що відбуваються на певній території. При цьому відкриваються перспективи їх подальшого наукового збагачення. Сформульовано такі опорні дефініції: “територія як об'єкт управління”, “регіон”, “територіальний розвиток”, “управління територіальним розвитком”, “територіальна спільнота”.

Доведено, що під територією слід розуміти багатофункціональну соціально-економічну систему, яка має просторове розташування та відносну відокремленість від зовнішнього середовища, складається з кількох компонентів, серед яких: групи елементів, зв'язки та відносини між ними, а також процеси, що відбуваються шляхом реалізації різних комбінацій їх взаємодії.

Територіальний розвиток сформульовано як узагальнене поняття, структурними елементами якого є політичний, економічний, соціальний, екологічний розвиток у певному просторі, а модель розвитку території - як просторову модель політико-еколого-соціально-економічного розвитку або як просторову модель політико-сталого розвитку.

Визначено особливості територіальної соціально-економічної системи: динамічність, відкритість, суперечливість, чутливість, багатовекторність інтересів та складність комунікативних зв'язків між учасниками місцевого розвитку, функціонування у всіх сферах суспільного життя, що зумовлюють необхідність побудови специфічної моделі територіального менеджменту.

Аналіз формування організаційно-правових засад місцевого самоврядування свідчить про їх ступневий характер, незавершеність, оскільки не врегульовано деякі правові аспекти функціонування територіальних громад (просторові межі, статус територіальних громад районів у містах, а також громад сіл, селищ, міст, що перебувають в адміністративних межах інших населених пунктів, тощо), продовжується процес розробки юридичних норм, присвячених комплексу споріднених правовідносин.

Узагальнено підходи до побудови територіального управління країн-членів ЄС, які мають регіональний поділ, зроблено висновок про наявність тенденції до приведення цієї системи у відповідність з існуючими соціально-економічними та політичними обставинами. Європейська практика показує, що саме держава бере на себе функції формування концептуальних засад територіального розвитку, вироблення відповідної загальнодержавної політики, основною метою якої має бути взаємоузгодження державних і територіальних інтересів, налагодження міжрегіональних інтеграційних зв'язків, а органи місцевого самоврядування забезпечують функціонування та розвиток конкретних територій з урахуванням їх відмінностей. Незважаючи на те, що такий підхід до управління територіальним розвитком спрямований на формування європейського майбутнього шляхом економічного зростання конкретних територій, використання його в Україні можливе лише за умови повного врахування історичних, геополітичних, економічних та інших особливостей держави та перспектив її розвитку.

У другому розділі - “Закономірності та відносини в управлінні територіальним розвитком” - доведено, що інтегрований характер територіального розвитку поєднується з необхідністю застосування в управлінні підходів, вироблених у різних галузях науки: історії, економіці, менеджменті, політології, соціології, філософії, юриспруденції тощо. За результатами їх синтезу сформована методологія як цілісна система методів, що дає змогу поглиблювати фундаментальні та розширювати прикладні дослідження, вирішувати теоретичні завдання й практичні проблеми територій, що все більш ускладнюються в умовах трансформаційного періоду, для якого характерні зміни державних концептуальних підходів щодо регіонів та місцевостей. Адже ігнорування процесів пізнання призводитиме до появи негативних наслідків у всіх сферах життєдіяльності територіальних громад і спільнот.

Показано, що методологія управління територіальним розвитком має базуватися на об'єктивних законах (загальнонаукових і специфічних), закономірностях і принципах, базових категоріях, охоплювати функції, форми, методи та інструментарій управління, механізми їх реалізації, передбачати ресурсне забезпечення управління, оцінку його результативності (рис. 1).

Зроблено висновок, що існуюча управлінська парадигма, недостатність техніко-технологічного забезпечення та фахової підготовленості державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування, певна недовіра представників бізнесу до намірів влади відносно створення привабливого економічного середовища, низькі інформаційна освіченість та громадянська активність населення все ще гальмують досягнення балансу інтересів між ними. Необхідно гармонізувати суспільні відносини в управлінні територіальною соціально-економічною системою. З цією метою визначено основні риси моделі їх оновлення (спільна мета, наявність відчуття єдності інтересів, соціальна активність громади, відкритість влади, громадська відповідальність бізнесових структур), реалізація якої дасть змогу уникнути загострення суперечностей і спорів в управлінні територією, переростання їх у безкомпромісні конфлікти, що гальмують її сталий розвиток.

Рис. 1. - Складові методології управління територіальним розвитком:

На основі детермінації причинної зумовленості елементів системи управління територіальним розвитком поглиблена змістова сутність його базових положень (законність, субсидіарність, прозорість, єдність інтересів, адекватність, відповідальність), обґрунтована необхідність доповнення загальнонаукових засад розроблення та застосовування механізмів реалізації управлінської діяльності принципами корпоративності та інновативності.

Доведено, що пізнання істотних взаємозв'язків явищ територіальної системи, їх закономірностей, а також глибинних процесів, які характеризують внутрішній, найбільш значущий бік подій, дає можливість осягнути їх зміст, відокремити суттєве від неістотного, обов'язкове від випадкового, забезпечити успішність територіального розвитку завдяки підвищенню наукової обґрунтованості управлінських рішень, що приймаються органами влади всіх рівнів. Показано, що об'єктивною передумовою управління територіальним розвитком є адміністративно-територіальний устрій країни як просторово-правове підґрунтя формування владних структур з певними управлінськими повноваженнями.

Аналіз сучасного адміністративно-територіального устрою України показав, що свого часу в його основу був покладений принцип централізації управління геоторіальними одиницями, притаманний розпорядницьким методам. На підставі вивчення варіантів відповідного реформування держави, які запропоновано в останні роки, робиться висновок, що проблеми територіального поділу, визначення критеріїв вибору оптимальної моделі, що відповідає новим реаліям демократичних перетворень в українському суспільстві, є надзвичайно складними. Для їх вирішення запропоновано класифікацію адміністративно-територіальних утворень, систематизацію міст, схему формування органів управління територіальних громад і спільнот, визначено рівні управління в державі та критерії співвідношення державного управління та місцевого самоврядування за ними.

Так, запропоновано три рівні управління в державі:

- національний, що включає вищий та центральний, представлений виключно державним управлінням, яке реалізують Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади;

- регіональний, що відображає державне управління, яке здійснюється органами виконавчої влади двох видів: загальної компетенції та спеціального призначення, а також місцеве самоврядування, яке здійснюється радами регіонів;

- місцевий, який поділяється на два різновиди: у районах державне управління здійснюється органами спеціального призначення, а місцеве самоврядування - його представницькими та виконавчими органами з вирішення питань, що стосуються спільних інтересів громад і поселенських утворень району;

- у містах і селах територіальні громади здійснюють місцеве самоврядування безпосередньо та опосередковано через створені органи;

- в поселенських утвореннях посадовою особою місцевого самоврядування є староста.

Обґрунтовано такі принципи розподілу повноважень між органами державного управління та місцевого самоврядування, як: децентралізація влади, субсидіарність компетенції, адекватність завдань і ресурсів, корпоративність управління.

У третьому розділі - “Трансформація функціональної діяльності органів місцевого самоврядування” - наводяться результати дослідження, спрямовані на обґрунтування форм трансформації управлінських функцій, зокрема планування, регулювання та мотивації, що зумовлюється зміною акцентів державної регіональної політики.

Така політика потребує зосередження уваги місцевих органів влади на ініціативах щодо розвитку територій, а вищих і центральних - на стимулюванні та активізації їх економічної діяльності шляхом створення механізму вертикальної і горизонтальної взаємодії органів управління, суб'єктів господарювання та населення.

Наголошено на тому, що методом вирішення складних завдань з управління територією обов'язково стає стратегічне планування, інструментарій якого представлений стратегіями та стратегічними планами, що містять заходи щодо реалізації державної регіональної політики та досягнення цілей власного розвитку.

Потреба у забезпеченні взаємозв'язків і взаємодії територіального планування із загальнонаціональним, більш ефективній реалізації державних пріоритетів на певній території, визначенні принципових напрямів територіальної організації господарства регіону зумовлює необхідність створення цілісної системи планування розвитку територій, функціонування якої ґрунтується на єдності методологічних основ і методичних підходів до розробки стратегічних документів для всіх рівнів управління та територіальних утворень, підготовці програм спільних заходів щодо їх реалізації (рис. 2).

Рис. 2. - Національна система планування розвитку територій:

Аналіз теоретичних підвалин, що передують утвердженню стратегічного планування, зокрема деяких класичних шкіл та підходів, розроблених пізніше на їх основі, показав, що його застосування має забезпечити розробку наукових засад і організаційних форм управління територією, що відповідають майбутнім масштабам, темпам розвитку і змінам у соціально-економічній структурі територіальних громад і спільнот. Водночас йдеться про те, що в стратегічному плані забезпечується цільовий характер прийняття рішень, враховуються тенденції, об'єктивні залежності та причинно-наслідкові зв'язки у територіальній системі та зовнішньому середовищі, що сприяє раціональному використанню її ресурсного потенціалу, найбільш повне уявлення про який може дати стратифікація політико-еколого-соціально-економічного простору території, здійснена під час його розробки. Доведено, що управління територіальним розвитком є процесом, під час якого вищі, центральні, регіональні та місцеві органи виконавчої влади (за запропонованим підходом щодо управлінської вертикалі) вступають у взаємовідносини із самоврядними структурами щодо впровадження державної регуляторної політики, механізм реалізації якої передбачає послідовність вжиття певних заходів, починаючи з планування цієї діяльності і завершуючи відстеженням її результативності та інформуванням громадськості про наслідки здійснених регулювань. Особливістю виконання регуляторної функції в управлінні територією є залучення до цього населення та бізнесових структур, оприлюднення проектів нормативно-правових актів, що забезпечує врахування публічної думки, прозорість і відкритість прийняття управлінських рішень відносно місцевого розвитку, а також необхідність систематизації, узгодженості регуляторних актів та досягнення організаційної єдності надання адміністративних послуг дозвільного характеру у господарській діяльності.

У четвертому розділі - “Соціологічна діагностика компонентів методології управління територіальним розвитком” - наведено результати трьох соціологічних досліджень, проведених для підтвердження окремих складових вихідної теоретичної гіпотези, пов'язаних з такими питаннями: формування суб'єктно-об'єктних відносин у системі територіального управління, очікування їх учасників від здійснення державної регуляторної політики, реалізація механізму надання місцевою владою адміністративних послуг дозвільного характеру.

Результати емпіричної верифікації суспільних відносин у системі управління територією підтвердили, що головною метою діяльності органів управління територіальним розвитком є забезпечення динамічного соціально-економічного зростання відповідних територій, а основними критеріями оцінки ефективності та результативності їх діяльності - досягнення певних запланованих соціально-економічних показників, які впливатимуть на підвищення добробуту населення та рівня його соціального захисту, створення умов для самореалізації кожної особистості. В зв'язку із зазначеним з'ясовано, що пріоритетне право у здійсненні оцінки діяльності органів управління територіальним розвитком належить територіальній громаді.

Найбільш серйозні перешкоди в діяльності органів управління територіальним розвитком, за оцінкою респондентів, пов'язані з їх недостатнім фінансуванням (відсутність необхідної матеріальної бази та належних матеріальних стимулів у працівників), що часто призводить до вчинення працівниками корупційних дій. Також не сприяє підвищенню ефективності роботи органів управління надмірна бюрократизація їх діяльності. Перед представниками органів місцевого самоврядування постає проблема, пов'язана з намаганням впливати на них з боку органів державного управління. Потребує також уваги професіоналізація діяльності органів управління територіальним розвитком, адже на сьогодні відчувається серйозний брак підготовлених кадрів. Особливо гострою ця проблема є в органах місцевого самоврядування, сіл, селищ та міст районного значення.

Серед усіх відносин, які можуть існувати між різними суб'єктами та об'єктами територіального управління, лише співробітництво визнається експертами як єдино значуще. Характер та особливості побудови інших відносин в сучасних умовах для більшості опитаних на сьогодні є не зовсім визначеним.

Результати опитування респондентів підтвердила висновок про те, що існуюча система суб'єктно-об'єктних відносин управління територіальним розвитком потребує негайного оновлення, а найважливішою його передумовою є вдосконалення нормативно-правової бази та підвищення активності громади в управлінні територіальним розвитком.

Аналіз свідчень експертів щодо очікувань від державного втручання в економіку дав змогу дійти висновку, що практично всі учасники місцевого розвитку визнають його необхідність, хоча не мають чіткого уявлення про механізми реалізації державної регуляторної політики, що зумовлює необхідність їх обґрунтування та удосконалення. Узагальнення результатів фокус-групового соціологічного дослідження відповідності процедур видачі документів дозвільного характеру вимогам місцевих нормативно-правових актів свідчить про те, що у дозвільній системі необхідно систематизувати види дозволів, встановити чіткі та зрозумілі правила надання документів дозвільного характеру, а там, де вони вже є, забезпечити умови дотримання їх обома сторонами дозвільного процесу. Це значно полегшить його, покращить відносини між владою і бізнесовими структурами, активізує господарську діяльність за рахунок підвищення її привабливості, стимулюватиме економічне зростання територій.

У п'ятому розділі - “Ресурсне забезпечення розвитку місцевого самоврядування” - доведено, що найважливішим аспектом управління територіальним розвитком є здатність до прийняття та реалізації рішень, які залежать від того, наскільки сильними є ресурсний потенціал органів місцевого самоврядування, їх спроможність до саморозвитку. Перехід до ринкової економіки, зміна форм власності під час приватизації створили основу для формування багатоукладного господарства в територіальних системах, що змушує владу шукати нові форми взаємодії з недержавним сектором з урахуванням особливостей сталого розвитку територій.

Україна, приєднавшись до Декларації щодо регіоналізму в Європі та Європейської хартії місцевого самоврядування, фактично взяла на себе зобов'язання з гарантування матеріальної і фінансової бази управління територіальним розвитком, проте, як показав аналіз, сьогодні підприємства комунальної власності переважної більшості громад все ще є низькорентабельними або збитковими, функції місцевого самоврядування не забезпечені адекватними джерелами надходжень до місцевих бюджетів, оскільки залишається дуже високим ступінь централізації суспільних фінансів.

Показано, що підвищення ефективності управління комунальною власністю базується на усуненні суперечностей, які існують у правовому полі, що регламентує цей процес. Це, зокрема, уточнення складу об'єктів комунальної власності, забезпечення чіткості розподілу повноважень з управління ними, вдосконалення контрактної системи, диверсифікація комунальних послуг тощо, а також здійснення інституційних перетворень у кількох напрямах: оптимізації структури комунальної власності, формуванні нормативно-правової бази, управління власністю на основі розробки його концептуальних засад із застосуванням системного підходу, що сприятиме розширенню економічної самостійності територій.

Зазначено, що стан відносин між державою та територіями відображає механізм розподілу фінансових ресурсів, який сьогодні є далеко недосконалим:

- повноваження органів управління територіальним розвитком щодо формування місцевих бюджетів досить обмежені;

- доходи, закріплені за ними, недостатні для виконання функцій місцевого самоврядування;

- в методиці міжбюджетних трансфертів не враховано реальних витрат на виконання делегованих державою повноважень, видатки на фінансування яких становлять суттєву частку місцевих бюджетів.

Зміні ситуації на краще має сприяти опрацювання та впровадження моделі децентралізації фінансового забезпечення управління територіальним розвитком на засадах самостійності, самодіяльності, самодостатності та самобутності територій, що сприятиме їх фінансовій незалежності (рис. 3).

Самостійність розглядається як незалежність від зовнішніх впливів та передбачає, передусім, правове гарантування незмінності встановлених у законодавстві правил щодо формування основних параметрів місцевих бюджетів.

Самодостатність трактується як наявність коштів відповідно до завдань, що ставляться перед органами управління територіальним розвитком, та визначає абсолютне забезпечення державою делегованих повноважень. Крім того, в повному обсязі мають компенсуватися втрати місцевих бюджетів згідно з державними рішеннями, а також законодавчо встановлюватись обмеження щодо вилучення коштів з місцевих бюджетів до державного.

Рис. 3. - Побудова моделі децентралізації фінансового забезпечення управління територіальним розвитком за принципом “4 С”:

Самодіяльність інтерпретується як схвалення ініціативи місцевих органів управління щодо пошуку резервів надходжень до місцевих бюджетів.

Самобутність тлумачиться як врахування місцевих особливостей, своєрідності території при виробленні бюджетної політики.

Підкреслено, що в сучасних умовах формування інформаційного суспільства знання стають рушійною силою, а їх значення для добробуту людини - навіть більш важливим, ніж традиційні виробничі (праця, земля, капітал) та інші фактори, що стимулюють зростання економіки. Тому системи управління територіальним розвитком у такій ситуації не повинні залишатися без змін і відставати від темпів розвитку соціально-економічних процесів, тим більше, що закон співвідношення рівнів розвитку керуючої та керованої підсистем передбачає, що розвиток суб'єкта управління має випереджати розвиток об'єкта, між їх рівнями необхідно зберігати певний розрив.

На підставі проведеного дослідження зроблено висновок, що органи місцевого самоврядування мають усвідомити себе відповідальними за зміцнення власної матеріально-фінансової бази територіальних громад, формувати механізм саморозвитку як сукупність способів і заходів з виявлення і використання резервів активізації можливостей управлінської системи відносно її постійного оновлення (рис. 4).

Оцінювати ступінь взаємодії учасників місцевого розвитку та його вплив на результати управлінської діяльності доцільно за допомогою загальних і специфічних індикаторів. При цьому рекомендується застосовувати три категорії показників: результату (або результативності), кількості та ефекту (або ефективності).