Механізми підвищення ефективності системи державного управління економікою: організаційно-методологічні аспекти

Науменко С.М. Механізми підвищення ефективності системи державного управління економікою: організаційно-методологічні аспекти. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 - Механізми державного управління. Донецький державний університет управління Міністерства освіти і науки України, Донецьк, 2006.

Окреслено загальні підходи до визначення термінології складових системи державного управління, визначено зміст понять механізм, форма, метод, інструмент та важіль державного управління. Встановлено межі застосування та сутнісні трактування термінів "механізм державного управління" та "механізм державного регулювання", встановлено наявність двох механізмів організації державного впливу на розвиток економіки. Проаналізовано останні тенденції розвитку дієвих механізмів державного управління.

Розроблено та обґрунтовано концептуальні основи механізму державного адміністрування, запропоновано модель державного адміністрування та механізм її реалізації.

Розроблено модель оцінки функціонування системи державного управління, в основу якої покладено показник соціальної задоволеності. Розроблено методику визначення показника соціальної задоволеності, проведено його кількісний вимір за запропонованою методикою.

Ключові слова: система державного управління, державне регулювання, механізм підвищення ефективності, механізм державного управління, державне адміністрування, оцінка ефективності, соціальна задоволеність.

Науменко С.Н. Механизмы повышения эффективности системы государственного управления экономикой: организационно-методологические аспекты. - Рукопись.

В диссертационной работе рассмотрены проблемы теории и организации построения эффективной системы государственного управления экономикой. На основе комплексного анализа зарубежной и отечественной литературы определены основные подходы к изучению составляющих системы государственного управления, которые раскрывают экономические, управленческие, организационные, политические и другие аспекты. Систематизированы и сущностно определены такие понятия теории государственного управления, как механизм, форма, метод, инструмент, рычаг государственного управления. Отражены теоретические и методологические аспекты исследуемой проблемы. Выявлено, что государственное воздействие на экономику страны подразделяется на два взаимосвязанные между собой механизма государственного управления и государственного регулирования. На основании чего даны сущностные определения этих механизмов и их основные характеристики, установлены границы применения обозначенных терминов.

Приведена эволюция развития системы управления в Украине, проанализировано влияние функционирование системы государственного управления на социально-экономическое развитие независимой Украины. Проведена оценка эффективности деятельности системы государственного управления экономикой. В результате такой диагностики был сделан вывод о низкой эффективности функционирования системы государственного управления экономикой.

Акцентируется внимание на разработке концептуальных основ государственного администрирования и построении модели государственного администрирования.

Внедрение модели государственного администрирования осуществляется посредством реализации трех взаимосвязанных механизмов повышения эффективности государственного управления экономикой: механизма целевого управления по конечным результатам, позволяющего уяснить для каждого гражданина, социальной группы, организации, учреждения, органа государственной власти свою роль, место и выгоду в достижении общих целей государства; механизма обеспечения обратной связи, позволяющего оперативно реагировать на изменения в системе государственного управления посредством вовлечения в процесс управления граждан страны и обеспечивает прозрачность административных процедур; внедрения в практику

государственного управления "оценки влияния", которая позволит прогнозировать последствия проведения государственной политики и программ, а также регламентирует применение наиболее эффективных инструментов государственного управления в конкретных условиях для каждого управленческого случая.

Резервным механизмом повышения эффективности функционирования системы государственного управления может выступать новая модель оценки деятельности системы государственного управления, в основу которой положен показатель социальной удовлетворенности. Предложена методика расчета показателя социальной удовлетворенности, проведена его количественная оценка. Разработанная модель открывает возможность для проведения структурного анализа эффективности функционирования системы государственного управления и позволяет судить об интенсивном либо экстенсивном (деградирующем) направлении ее развития.

Ключевые слова: система государственного управления, государственное регулирование, механизм повышения эффективности, механизм государственного управления, государственное администрирование, оценка эффективности, социальная удовлетворенность.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Державне управління економічними процесами в Україні у ринкових умовах проходить стадію розвитку та удосконалення, покликаних забезпечити формування демократичного суспільства. Основна задача його нового, конституційного реформування полягає в побудові ефективної системи державного управління, ефективній взаємодії гілок влади, які б відповідали стандартам демократичної правової держави із соціально орієнтованою ринковою економікою. Ця система повинна бути прозорою, забезпечувати верховенство закону, неодмінне дотримання конституційних прав і свобод особистості, утвердження дієвих механізмів суспільного контролю за діяльністю законодавчої та виконавчої гілок влади.

Реалізація цих положень полягає у впровадженні та утвердженні таких механізмів, що забезпечували би результативність управлінських рішень, розподіл і збалансування повноважень і відповідальності різних рівнів влади і місцевого самоврядування в сфері надання державних і суспільних послуг. Ця проблема вже обговорювалася на різних рівнях, вчені і політики наводять безліч причин, які обумовлюють гальмування реалізації цих цілей. Серед них є як об'єктивні, так і суб'єктивні, однак найбільш часто вживана - відсутність чітко визначеної моделі нової системи державного управління, що відбивається у сьогоденних проблемах співвідношення гілок влади.

Сучасний стан відновлення державності України вимагає активного пошуку принципово нових рішень. Інакше, задекларований у першій статті Конституції України перехід до соціального демократичного суспільства так і залишиться на рівні декларації, без практичного впровадження в життя.

Дослідженням проблем підвищення ефективності функціонування системи державного управління присвячені праці В. Авер'янова, В. Бакуменка, Ю. Бажала, В. Воротіна, Н. Нижник, С. Поважного, Г. Губерної, Н. Глазунової, Ю. Гришана, А. Дьоміна, О. Кілієвича, Н. Єфремової, Д. Маляра та інших, а також закордонних вчених Г. Атаманчука, І. Василенко, М. Вебера, В. Вільсона, Д. Епштейна, П. Друкера. У розрізі проблеми оцінки ефективності функціонування системи державного управління працювали І. Артим, А. Гошко, Р. Білик, О. Кулінич, Т. Проценко, В. Цвєтков та інші.

Ученими глибоко досліджено глобальні складові управлінських процесів у державах, що проходять період становлення дієвої системи державного управління. Але, проблеми державного управління недостатньо пов'язувалися з теорією соціального управління, тенденціями розвитку світового менеджменту і формуванням української моделі менеджменту. Як наслідок, дотепер нерозробленими залишилися наукові підходи та інструментарій, що дали би поштовх до вирішення проблем демократизації у сфері державного управління на базі єдиної наукової концепції трансформації суспільства. Такої концепції, що повинна забезпечити послідовне і систематичне зосередження уваги держави до людини та її потреб, підвищити відповідальність і зацікавленість органів державного управління у кінцевих результатах своєї діяльності.

На жаль, дотепер не вирішеним залишається ще один аспект проблеми якісного перетворення системи державного управління - аналіз і оцінка стану системи за критерієм соціальної віддачі. І головне - невизначеною, не урівноваженою лишається система владного адміністрування. Цим і обумовлена актуальність позначеної проблематики і дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційну роботу виконано відповідно до плану науково-дослідних робіт Донецького державного університету управління за темою "Менеджмент зовнішньоекономічної діяльності підприємств в умовах переходу до ринкових відносин" (номер державної реєстрації 1099U001807, 2002-2004) та темою "Інституціональні основи управління зовнішньоекономічною діяльністю у контексті міжнародних інтеграційних процесів" (номер державної реєстрації 0104U003081, 2005-2006). У рамках даних тем автором досліджено механізми побудови дієвих систем державного управління економікою і підвищення ефективності функціонування цих систем.

Мета і задачі дослідження. Метою дослідження є розробка підходів до побудови ефективної системи державного управління на основі науково обґрунтованої моделі механізму управління, структурованого за ознаками адміністрування на принципах взаємного впливу суб'єктів державного управління, прогнозування наслідків державних програм, регламентації застосування інструментів державного управління та налагодження ефективної системи зворотних зв'язків.

Для досягнення мети необхідно було вирішити такі задачі:

узагальнити теоретико-методологічні надбання науки державного управління та проаналізувати на цій основі досвід державного регулювання розвитку економіки;

здійснити структурування системи державного управління та виділити місце в ній механізму управління;

виявити шляхи підвищення ефективності функціонування механізму державного управління;

розробити пропозиції щодо удосконалення механізму державного управління та підвищення ефективності його впливу на економіку;

розробити модель оцінки ефективності державного управління.

Послідовне вирішення зазначених задач визначило логіку і зміст дисертаційної роботи.

Об'єктом дослідження є система державного управління економікою України.

Предметом дослідження є закономірності відображення об'єктивних економічних процесів у формуванні механізму підвищення ефективності функціонування системи державного управління.

Методи дослідження. Теоретичною і методологічною основою дослідження виявилася система загальнонаукових і спеціальних методів, які призначені для одержання об'єктивних і достовірних результатів. А саме, з метою узагальнення й удосконалення категорийного апарату теорії і практики державного управління щодо проблеми ефективності функціонування системи державного управління економікою, використовувалися методи теоретичного узагальнення, описовий метод та діалектичний метод наукового пізнання. Загальнонаукові методи аналізу та синтезу, порівняльного аналізу й узагальнення, метод абстракції, системний підхід дозволили виявити та систематизувати резерви підвищення ефективності системи державного управління. Конкретно-історичний метод, методи економічного й економіко-статистичного аналізу, метод опису конкретних ситуацій і метод експертних оцінок було використано для оцінки впливу системи державного управління на соціально-економічний розвиток України. Структурно-функціональний метод, метод спостереження та сценарію використано при розробці механізмів підвищення ефективності функціонування системи державного управління економікою України. З метою конкретизації результатів дослідження було деталізовано механізм державного адміністрування на три взаємопов'язані складові механізми на основі методу індукції.

Наукова новизна одержаних результатів. Наукова новизна результатів дисертаційного дослідження полягає в такому розвитку теоретичних положень і методичних підходів з дослідження системи державного управління, коли в механізмі державного управління на основі прямих і зворотних зв'язків забезпечується ефективна взаємодія державної влади і суб'єктів економічних відносин. Конкретні наукові результати, що характеризують наукову новизну дослідження, полягають у такому:

уперше:

- обґрунтовано концептуальну основу механізму державного адміністрування, що полягає у формуванні нової моделі механізму державного управління, реалізація якої містить у собі три механізми, що забезпечують прозору та ефективну систему влади, високий рівень зворотного зв'язку і максимальну ефективність проведення державних програм і політики;

- обґрунтовано та розроблено модель оцінки ефективності функціонування системи державного управління на основі показника соціальної задоволеності, обґрунтовано доцільність використання в запропонованій моделі принципово нового показника соціальної задоволеності, що визначається ступенем участі суспільства у державному управлінні, рівнем соціальної забезпеченості і захисту прав і свобод громадян, економічною і політичною безпекою;

удосконалено:

- термінологічний апарат теорії державного управління у частині розмежування застосування і сутнісного визначення понять "механізм державного управління", "форма державного управління", "інструмент державного управління", "метод державного управління";

- класифікацію інструментів державного впливу на економіку;

дістало подальшого розвитку:

- теоретико-організаційні положення державного впливу на економіку країни в частині визначення меж застосування і сутнісного виділення понять "механізм державного управління" та "механізм державного регулювання";

- методи оцінки функціонування системи державного управління, що передбачають аналіз структури розвитку економіки у контексті ефективної діяльності системи і конкретно-історичний метод для загальної діагностики розвитку систем.

Практичне значення одержаних результатів. Матеріали дисертації було використано у навчальному процесі при розробці навчально-методичних матеріалів та проведенні лекційних та практичних занять з дисциплін "Основи менеджменту ЗЕД", "Менеджмент ЗЕД", "Управління контрактною діяльністю", "Зовнішньоекономічна політика" в Донецькому державному університеті управління при підготовці фахівців менеджерів зовнішньоекономічної діяльності (довідка № 0112/234 від 18.04.2006).

Пропозиції з визначення за розробленою методикою базового показника соціальної задоволеності у моделі оцінки ефективності державного управління було використано при проведенні поточної оцінки діяльності управління праці та соціальних питань Донецької міської ради Донецької області (довідка № 31/9-6 від 06.01.2006).

Особистий внесок здобувача. Основні теоретичні положення і методологічні розробки у межах дисертаційного дослідження, а саме ті, що характеризують його наукову новизну, отримані дисертантом особисто. Дисертація є самостійною, завершеною роботою автора. Внесок автора в опубліковані колективні роботи конкретизований у списку публікацій.

Апробація результатів дисертації. Основні положення проведених дисертаційних досліджень було представлено та обговорено на: П'ятій Міжнародній науково-практичній конференції "Перехідний час формування нової епохи", (22-23 квітня 2004 р., м. Донецьк); П'ятому Міжнародному науковому конгресі "Державне управління та місцеве самоврядування" (23 лютого 2005 р., м. Харків); Міжнародному консорціумі з "Державного регулювання та місцевого самоуправління" (березень 2005 р., м. Донецьк); Першій Всеукраїнській студентській науковій конференції з європейських студій "Євроінтеграція: економічні і соціальні наслідки розширення Європейської Унії" (4-6 березня 2005 р., м. Донецьк); Міжнародному науково-методичному семінарі для викладачів "Викладання Європейських студій" (20-22 травня 2005 р., м. Донецьк), Міжнародній науково-практичній конференції "Дні науки в Гуманітарному університеті ЗІДМУ. Актуальні проблеми управління розвитком об'єктів і процесів ринкової економіки" (2006 р., м. Запоріжжя).

Дисертація обговорювалася також на щорічних конференціях професорсько-викладацького складу і наукових семінарах кафедри менеджменту зовнішньоекономічної діяльності Донецького державного університету управління (2002 - 2006 рр., м. Донецьк).

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені в 6 наукових працях: з них 4 - у збірниках наукових праць і 2 публікації у матеріалах наукових конференцій. Загальний обсяг публікацій становить 2,2 д.а., з яких особисто автору належить 1,8 д.а.

Структура й обсяг роботи. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатків. Загальний обсяг дисертації 174 сторінки, у тому числі 13 таблиць (12 сторінок), 11 рисунків (7 сторінок), список використаних джерел 154 найменування (14 сторінок), 2 додатки (5 сторінок).

Основний зміст дисертаційної роботи

Розділ 1. Теоретичні засади державного управління. Розділ присвячено виявленню ступеня розробленості тематики, обґрунтуванню теоретичних підходів до визначення сутності понять основних складових системи державного управління, виявленню ступеня розробленості проблеми визначення ефективності функціонування системи державного управління в зарубіжній та вітчизняній літературі, аналізу існуючих підходів до оцінки ефективності функціонування системи державного управління.

Аналіз вітчизняних досліджень з питань визначення складових системи державного управління дає змогу зробити висновок про те, що в сучасній літературі з державного управління відзначається відсутність методологічної єдності та уніфікації понять елементів системи державного управління економікою, ототожнення низки понять, таких як інструмент, метод, важіль, форма державного управління. Систематизуючи всі погляди на розмежування понять і економічний зміст елементів державного управління доцільно дати наступне тлумачення основних понять елементів системи державного управління. Форма державного управління являє собою загальний напрямок, організаційно-економічний механізм, основні принципи впливу з боку суб'єкта в особі відповідного державного органа на визначений об'єкт. Сукупність методів та організаційних форм їх реалізації являє собою механізм державного управління економікою. Інструментом чи важелем державного управління - є засіб впливу на економіку (під ними варто вважати ціну, податок, кредит, пільгу, мито й ін.). Методом державного управління - є сукупність інструментів державного регулювання, спрямована на перетворення об'єкта управління відповідно до основних стратегічних цілей і задач функціонування і розвитку держави (адміністративні, економічні і правові методи впливу в їхньому тісному взаємозв'язку).

У найбільш загальному вигляді класифікацію методів державного управління економічними процесами в суспільстві представляється можливим класифікувати та структурувати у вигляді схеми (рис. 1).

Теорія і практика державного управління свідчить про наявність двох підходів до механізму організації регулюючого впливу на розвиток національної економіки.

Механізм державного управління - це система державного впливу в особі уповноважених органів законодавчої, виконавчої і судової влади шляхом комплексу заходів прямого втручання, адміністративних, економічних і правових методів впливу з метою стабілізації і розвитку економіки, адаптації до нових умов господарювання. Механізм державного регулювання - являє собою систему державного впливу в особі уповноважених органів законодавчої і виконавчої влади шляхом комплексу заходів непрямого впливу на основі економіко-правового інструментарію з метою формування відповідної пріоритетам національної політики для досягнення збалансованого розвитку господарських системи країни.

Механізм державного управління є більш твердою формою втручання в економіку, ніж механізм державного регулювання, що є більш демократичним і здійснюється у своїй більшості на рекомендаційних основах. Проблемні місця механізмів державного управління сьогодні гальмують розвиток системи державного управління і не дають бажаного ефекту. Звідси випливає необхідність створення нового ефективного механізму впливу на розвиток економіки держави, що органічно поєднає в собі механізми державного управління і державного регулювання і буде побудованим на основах якісного управління економічними процесами, адаптованим безпосередньо для економіки і політичного територіального устрою України.

Аналіз зарубіжних та вітчизняних досліджень з питань побудови дієвих механізмів державного управління вказує на те, що основними механізмами підвищення ефективності системи державного управління є інноваційні технології прориву, формування громадянського суспільства, корпоративний та стратегічний менеджмент.

Дослідження літературних джерел з питань методології визначення ефективності системи державного управління виявило, що науковці по різному підходять до оцінки ефективності державного управління та всі ці моделі і запропоновані критерії мають право на існування. Однак існування такої кількості показників і критеріїв дещо ускладнює роботу з оцінки ефективності, бо саме поняття "ефективність" припускає математичну визначеність, що здебільшого неможливо зробити в державному управлінні. Досить складно визначити результат державного управління й оцінити обумовлений їм ефект. Існуючі підходи не дають можливості розкриття цілісного бачення всіх складових категорії "ефективність".

У сучасній вітчизняній практиці оцінки системи державного управління економікою можна виділити декілька основних напрямків діяльності по оцінюванню функціонування системи державного управління, основними з них є: оцінювання діяльності органів державного управління; вимірювання ефективності роботи державного службовця; оцінка ефективності державної політики і програм. Жодна з діючих методик з оцінки ефективності державного управління не може повною мірою відобразити специфіку державного управління. Тому необхідно більше уваги приділяти розробці показників оцінки ефективності системи державного управління і їхньому застосуванню в комплексі. Необхідно ввести єдиний комплексний критерій, який дав би змогу визначити рівень ефективності державного управління.

Розділ 2. Аналіз системи державного управління економікою України. У розділі визначено та проаналізовано еволюцію системи державного управління економікою в Україні починаючи з 1929 року (входження Української РСР до системи п'ятирічних планів) до сучасного періоду, проведено аналіз соціально-економічного розвитку незалежної України та оцінку ефективності функціонування системи державного управління.