Заходи адміністративного примусу, не пов’язані з відповідальністю, в діяльності органів державної податкової служби України: питання теорії та практики

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

Головач Андрій Володимирович

ЗАХОДИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРИМУСУ, НЕ ПОВ'ЯЗАНІ З ВІДПОВІДАЛЬНІСТЮ, В ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ: ПИТАННЯ ТЕОРІЇ ТА ПРАКТИКИ

12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Ірпінь - 2004

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі конституційного та адміністративного права Запорізького державного університету.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор, Шкарупа Віктор Костянтинович, Національна академія державної податкової служби України, начальник кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, доцент, Комзюк Анатолій Трохимович, Національний університет внутрішніх справ, професор кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності органів внутрішніх справ;

кандидат юридичних наук, доцент, Доненко Валерій Вікторович, Юридична академія МВС, начальник кафедри адміністративного права.

Провідна установа: Національна академія внутрішніх справ України, кафедра адміністративної діяльності (м. Київ).

Захист відбудеться “24” листопада 2004 р. о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 27.855.02 в Національній академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул.К.Маркса, 31.

З дисертацією можна ознайомитися у науковій бібліотеці Національної академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м.Ірпінь, вул. К. Маркса, 31.

Автореферат розісланий “19” жовтня 2004 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради Г.Г. Забарний.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Демократизація українського суспільства, перехід до ринкових відносин та закріплення в Конституції України напрямків розвитку країни, потребує кардинальних змін у структурі державних органів, серед яких чинне місце посідають органи державної податкової служби, модернізації їх функціонального призначення, переорієнтації від тотального використання фіскально-каральних методів діяльності до акценту на обслуговування платників податків, встановлення “партнерських відносин”, профілактику протиправних діянь у сфері оподаткування.

Здійснювані протягом останніх років минулого та на початку нового століття органами державної податкової служби України примусові заходи щодо протидії протиправним діянням у сфері оподаткування виявилися недостатніми для ефективного впливу на стан справи. До того ж численні нормативно-правові акти, як законодавчого, так і підзаконного характеру, що приймають для врегулювання взаємовідносин між органами державної податкової служби України та платниками податків, використовуються незадовільно і не забезпечують своєчасного вирішення нагальних потреб регулювання та охорони суспільних відносин у сфері оподаткування недостатньо використовуються всі можливості адміністративного примусу, правового виховання суб'єктів податкових правовідносин. Кардинальне оновлення адміністративного, податкового законодавства та практики їх застосування як основи діяльності органів державної податкової служби України, наближення останніх до моделей податкових органів європейських держав, вимагають перегляду потенціалу всіх адміністративно-примусових заходів, які використовуються у діяльності відповідних державних органів, серед яких чинне місце посідають ті, що не пов'язані з відповідальністю.

Саме тому дослідження заходів адміністративного примусу, не пов'язаних з відповідальністю, які застосовуються органами державної податкової служби України, вбачається актуальним на сучасному етапі модернізації податкової системи, оновлення податкового законодавства України, становлення правової соціальної держави в України, адже, поряд з втіленням у життя прав і свобод людини і громадянина, держава не може не вдаватися до певних обмежень цих прав і свобод у передбачених законом ситуаціях. Тому приведення заходів адміністративного примусу, не пов'язаних з відповідальністю, в діяльності органів державної податкової служби України у відповідність до сучасних демократичних вимог є на сьогоднішній день першочерговим завданням вітчизняної правової науки та практики.

Дослідженню заходів адміністративного примусу, не пов'язаних з відповідальністю, присвячені окремі публікації, монографії, матеріали науково-практичних конференцій. Основні результати дослідження ґрунтуються на практиці роботи органів державної податкової служби та наукових розробках вітчизняних та зарубіжних вчених: В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, Г.В. Атаманчука, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, Є.О. Безсмертного, Ю.П. Битяка, Л.Р. Біли, В.Т. Білоуса, А.С. Васильєва, І.І. Веремєєнка, Л.К. Воронової, І.П. Голосніченка, С.Т. Гончарука, Є.В. Додіна, М.І. Єропкіна, В.Р. Жвалюка, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, А.П. Клюшніченка, Л.В. Коваля, Т.І. Козирєвої, Ю.М. Козлова, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, А.П. Коренєва, О.В. Кузьменко, М.П. Кучерявенка, І.В. Мельника, Р.С. Мельника, П.В. Мельника, С.В. Медведчука, Н.Р. Нижник, В.І. Олефіра, В.П. Пєткова, В.І. Полюховича, Л.Л. Попова, В.М. Поповича, Л.М. Розіна, Л.А. Савченко, А.О. Селіванова, М.М. Тищенка, В.П. Чабана, В.О .Шамрая, В.К. Шкарупи, О.М. Якуби і інших. Були проаналізовані та використані також праці відомих вчених-практиків В.М. Москаленко, Ф.О. Ярошенка та інших.

Однак у цілому дослідження названої проблеми не досить повне і всебічне. Водночас, в опублікованих працях фахівців містяться досить цікаві й оригінальні ідеї і пропозиції щодо вдосконалення законодавства про адміністративний примус, не пов'язаний з відповідальністю, що не залишилися поза увагою автора даного дослідження.

При написанні дисертації використовувалися чинне та раніше діюче законодавство України і податкове законодавство інших держав (зокрема податкове законодавство Російської Федерації, Республіки Молдова, Республіки Беларусь, Республіки Казахстан, Киргизької Республіки). Нормативна база дослідження в певній мірі носить міжгалузевий характер та включає норми права: адміністративного, податкового, фінансового та господарського.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана в межах планів досліджень юридичного факультету Запорізького державного університету на 2003-2007 р.р., спеціальної науково-дослідної теми “Основні напрями реформування законодавства України у контексті європейської інтеграції” (номер державної реєстрації 0104U004048). Крім того цей напрямок досліджень відповідає Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженій Указом Президента України від 22.07.1998 р. № 810/98, Стратегії реформування системи державної служби в Україні, затвердженій Указом Президента України від 14.04.2000 р. № 599/2000, Комплексній програмі профілактики злочинності на 2001-2005 роки, затвердженій Указом Президента України від 25.12.2000 р. № 1376/2000.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є вдосконалення концепції адміністративного примусу, не пов'язаного з відповідальністю, в діяльності органів державної податкової служби України, визначення перспективи розвитку, нормативної регламентації та реалізації заходів адміністративного примусу, не пов'язаних з відповідальністю, в діяльності органів державної податкової служби України, формулювання пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства в зазначеній сфері та практики його застосування.

Згідно з поставленою метою, завданнями дослідження є:

визначення місця адміністративного примусу в системі видів державно-правового примусу та методів діяльності державних органів;

аналіз положень сучасної правової доктрини щодо визначення, потенціалу адміністративного примусу;

розгляд видів адміністративного примусу, для чого здійснено систематизацію та класифікацію його заходів; визначення місця заходів адміністративного примусу, не пов'язаних з відповідальністю, в діяльності органів державної податкової служби України;

загальноправовий аналіз властивостей та узагальнення результатів застосування заходів адміністративного примусу, не пов'язаних з відповідальністю, в діяльності органів державної податкової служби України;

аналіз зарубіжного досвіду розвитку адміністративного примусу, не пов'язаного з відповідальністю, в діяльності податкових органів й формулювання конкретних пропозицій щодо можливого його запозичення в Україні;

визначення основних тенденцій розвитку адміністративного примусу, не пов'язаного з відповідальністю, в діяльності вітчизняних податкових органів, формулювання ключових проблем, пов'язаних з розвитком цього інституту;

розробка пропозицій щодо вдосконалення законодавства про застосування заходів адміністративного примусу, не пов'язаних з відповідальністю, в діяльності органів державної податкової служби України та практики його застосування.

Об'єкт дослідження - сукупність суспільних відносин у сфері застосування заходів адміністративного примусу, не пов'язаних з відповідальністю, в діяльності органів державної податкової служби України.

Предмет дослідження складають засоби адміністративного примусу, не пов'язані з відповідальністю, що застосовуються органами державної податкової служби України, законодавчі та інші нормативні документи, які регламентують їх застосування, зарубіжний та вітчизняний досвід застосування заходів адміністративного примусу, не пов'язаного з відповідальністю, в діяльності податкових органів.

Методологічною основою дослідження стали сучасні методи наукового пізнання: за допомогою логіко-семантичного методу визначено окремі ключові категорії та поняття (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3, 2.1, 2.2); системний аналіз дозволив визначити проблемні питання правового регулювання заходів адміністративного примусу, не пов'язаних з відповідальністю в діяльності органів державної податкової служби України, а також розв'язати їх у межах сучасної національної правової системи (2.1, 2.2, 3.2); за допомогою цього ж методу здійснено аналіз зарубіжного досвіду нормативної регламентації та практичного здійснення заходів адміністративного примусу, не пов'язаних з відповідальністю, сформульовано висновки щодо його застосування у вітчизняній практиці (1.1, 3.2); діалектичний метод пізнання процесів, що відбуваються у сфері застосування органами державної податкової служби України заходів адміністративного примусу, не пов'язаних з відповідальністю, дозволив розглянути їх у розвитку та взаємозв'язку, виявити усталені напрямки і закономірності. Системно-структурний підхід застосовувався при визначенні суб'єктів відповідного застосування як певної структури (підрозділ 1.3), за допомогою порівняльно-правового методу здійснено відмежування адміністративного примусу від інших видів державно-правового примусу та інших методів діяльності державних органів (1.1, 3.2), соціологічний метод використовувався з метою з'ясування думки фахівців-практиків щодо проблеми, яка досліджується (підрозділи 1.3, 2.1, 2.2, 3.1, 3.2).

Усі перераховані та інші методи використовувалися комплексно, що дозволяє зробити висновок про достовірність та наукову обґрунтованість результатів дисертаційного дослідження.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплексним монографічним дослідженням, присвяченим питанням заходів адміністративного примусу, не пов'язаних з відповідальністю, в діяльності органів державної податкової служби України. Дане дослідження обґрунтовує низку наукових положень та висновків, нових у теоретичному та практичному аспектах, кінцеві результати якого виносяться на захист. Наукова новизна полягає у таких результатах:

- уперше - визначено поняття, властивості адміністративного примусу, не пов'язаного з відповідальністю, в діяльності органів державної податкової служби України, визначено особливість, місце і роль цього різновиду державно-правового примусу в системі методів діяльності вітчизняних податкових органів;

- систематизовано заходи адміністративного примусу, не пов'язані з відповідальністю, в діяльності органів державної податкової служби України та проаналізовано їх матеріально-правовий та процесуальний потенціал;

- систематизовано зарубіжний досвід (Російської Федерації, Республіки Бєларусь, Республіки Молдова, Республіки Казахстан, Киргизької Республіки) нормативного регулювання та практичного застосування податковими органами заходів адміністративного примусу, не пов'язаних з відповідальністю, визначено конкретні напрямки його запозичення;

- окреслено тенденції подальшого розвитку інституту адміністративного примусу, не пов'язаного з відповідальністю, в діяльності податкових органів, його наукового дослідження, нормативної фіксації, практики застосування;

- удосконалено - визначення адміністративного примусу як правового явища, його зміст та співвідношення з іншими видами державно-правового примусу;

- питання систематизації та класифікації заходів адміністративного примусу;

- дістали подальшого розвитку розуміння адміністративного примусу як методу діяльності державних органів;

- рекомендації щодо вдосконалення нормативної регламентації та практичного застосування заходів адміністративного примусу, окремі пропозиції висловлені автором вперше.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що висновки та пропозиції, які виносяться на захист, дозволяють глибше проникнути в сутність застосування заходів адміністративного примусу, не пов'язаних з відповідальністю, органами державної податкової служби України та виявити їх специфіку. Результати дисертаційного дослідження можуть використовуватися: у науково-дослідній діяльності - для подальших наукових досліджень по даній тематиці; у правотворчій та правозастосовчій діяльності запропоновані в дисертаційній роботі рекомендації можуть бути використані для вдосконалення діючого законодавства, а також вдосконалення практики діяльності органів державної податкової служби України; у навчальному процесі - результати дослідження можуть бути реалізовані при підготовці навчальних посібників, практикумів, планів семінарських і практичних занять із студентами та курсантами з адміністративного, податкового, фінансового та господарського права, у розробці і проведенні відповідних спецкурсів.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконано самостійно, всі сформульовані положення та висновки обґрунтовані на підставі самостійних досліджень.

Апробація результатів дисертаційного дослідження. Матеріали дослідження обговорювалися на кафедрі конституційного та адміністративного права Запорізького державного університету, використовуються у навчальному процесі юридичного факультету Запорізького державного університету (акт впровадження від 30.06.2004 року), Національної академії державної податкової служби України (акт впровадження від 08.06.2004 року). Результати дослідження впроваджено у діяльність Управління податкової міліції Державної податкової адміністрації у Дніпропетровській області (акт впровадження від 07.04.2004 року). Основні положення та висновки дисертаційного дослідження були оприлюднені на чотирьох науково-практичних та наукових конференціях: Третій всеукраїнській науково-практичній конференції „Підвищення ролі фінансових відносин у комплексному соціально-економічному розвитку регіону” (Дніпропетровський національний університет, м.Дніпропетровськ, 7-8 листопада 2002 року), науковій конференції курсантів, студентів та молодих науковців “Науковий потенціал майбутньої України на шляху до Європейської інтеграції” (Академія митної служби України, м. Дніпропетровськ, 26 березня 2004 року), міжнародній науково-практичній конференції „Проблеми гармонізації законодавства країн СНД та Європейського Союзу” (Національна академія ДПС України, м. Ірпінь, 16 квітня 2004 року), V Міжнародній науково-практичній конференції „Проблеми впровадження інформаційних технологій в економіці” (Національна академія ДПС України, м. Ірпінь, 13-14 травня 2004 року).

Публікації. Основні висновки авторських досліджень знайшли відображення у шести опублікованих наукових статтях та тезах доповідей на науково-практичних та наукових конференціях, чотири з яких надруковані у юридичних фахових виданнях.

Структура та обсяг роботи. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, які об'єднують сім підрозділів, списку використаних джерел і додатків. Повний обсяг дисертації 173 сторінки, з них список використаних джерел 23 сторінки, що складається із 259 найменувань. Назви і розташування розділів та підрозділів зумовлені логікою викладення і результатами виконаного дослідження.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими програмами і планами, об'єкт і предмет, мета і завдання, методи дослідження, наукова новизна і практичне значення отриманих результатів, особистий внесок здобувача в їх одержання, апробація результатів дослідження.

Розділ І “Адміністративний примус як метод діяльності державних органів” складається із трьох підрозділів. У першому підрозділі “Поняття, ознаки адміністративного примусу і його місце в системі видів державно-правового примусу” на підставі детального аналізу різноманітних наукових джерел відзначається термінологічна неузгодженість у визначенні цього методу діяльності державних органів, а саме використання останнім часом вченими-юристами, поряд із традиційним терміном “адміністративний примус”, також деяких інших - “акти санкціонованого втручання”, “адміністративно-правовий примус”, хоча ніякого нового змісту в зазначені терміни не вкладається, а відповідно таке урізноманітнення термінологічного апарату дисертантом вважається зайвим. Зосередження уваги на сформульованих у різні історичні періоди вченими-юристами визначеннях адміністративного примусу, дозволило виділити недоліки та переваги кожного, в цілому відзначити звужений підхід до дослідження цього правового інституту за часів радянського періоду, а також оновлені пріоритетні напрямки сучасного доктринального дослідження його потенціалу й формулювання поняття. Значна увага у дисертації приділяється аналізу властивостей адміністративного примусу (владного, офіційного, правового, примусового характеру, специфічних суб'єктів застосування та суб'єктів, щодо яких здійснюється застосування (фізичних та юридичних осіб), а також відсутності відносин службового підпорядкування між ними, застосуванню у сфері державного управління як при наявності, так і при відсутності протиправних діянь з метою їх попередження та припинення, забезпечення притягнення винних осіб до відповідальності у межах економічного, спрощеного, оперативного адміністративного провадження у вигляді різноманітних примусових заходів), його співвідношенню із переконанням, а також іншими різновидами державного примусу, на підставі чого формулюється висновок про специфічний потенціал адміністративного примусу, його особливе місце в системі державного примусу й пропонується власний варіант визначення як різновиду державного примусу, сукупності визначених нормами адміністративного права заходів морального, майнового, організаційного характеру, які застосовуються уповноваженими державними органами та їх посадовими особами, а в деяких випадках і громадськими організаціями щодо службово-непідлеглих фізичних та юридичних осіб всупереч їх волі та бажанню як у випадках вчинення ними адміністративних правопорушень, так за відсутності таких діянь з метою попередження, припинення адміністративних правопорушень, забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення, притягнення винних осіб до відповідальності, а також в умовах надзвичайних ситуацій з метою мінімізації та локалізації їх наслідків й попередження їх настання у майбутньому.

У другому підрозділі “Заходи адміністративного примусу: проблеми систематизації та класифікації. Місце і роль заходів адміністративного примусу, не пов'язаних з відповідальністю, в системі заходів адміністративного примусу” визначається, що різноманітність заходів адміністративного примусу обумовлює можливість і необхідність їх класифікації. Остання необхідна для з'ясування сутності різноманітних заходів адміністративного примусу, які застосовуються уповноваженими державними органами та їх посадовими особами, усвідомлення мети цих заходів, їх правового потенціалу, співвідношення та взаємодії, а також дозволяє визначити види і типи конкретних заходів адміністративного примусу шляхом їх диференціації з метою їх подальшого дослідження. Значна увага в дисертації приділяється різноманітним варіантам класифікації, запропонованим як вітчизняними, так і зарубіжними вченими-юристами у різні історичні періоди, виділяються позитивні та негативні аспекти кожного, обґрунтовується доцільність одночасного використання для розподілу заходів адміністративного примусу кількох критеріїв (способу забезпечення правопорядку, мети застосування, фактичних підстав застосування, правових наслідків застосування та процесуальних особливостей здійснення). Дисертантом визнається актуальним, змістовним розподіл заходів адміністративного примусу на: заходи адміністративного попередження, заходи адміністративного припинення та адміністративні стягнення, детально аналізуються специфічні властивості кожної групи й окремих адміністративно-примусових заходів, пропонується внутрішній розподіл заходів у групах.

У дисертації відмічається, що останнім часом в науці адміністративного права питання адміністративного примусу порушуються у контексті його зв'язку із адміністративною відповідальністю (співвідношення, реформування, пошук нових напрямків дослідження), що не могло не знайти свого втілення й у вирішенні питання класифікації адміністративного примусу, виділенні заходів адміністративного примусу, пов'язаних із адміністративною відповідальністю, і заходів адміністративного примусу, не пов'язаних із такою. До першої групи слід відносити заходи адміністративного попередження, адміністративного припинення, а до другої - адміністративні стягнення. Такий підхід до класифікації заходів адміністративного примусу є виправданим, бо адміністративні стягнення суттєво відрізняються від усіх інших примусових заходів, в науці адміністративного права більш-менш змістовно досліджені, а заходи адміністративного попередження та припинення, кількість яких набагато більша, ніж адміністративних стягнень, офіційний перелік яких у законодавстві взагалі відсутній, правові основи застосування яких закріплені у багатьох нормативно-правових актах, потребують наукового дослідження. Зосередження уваги фахівців на них є своєчасним і виправданим. Заходи адміністративного примусу, не пов'язані із відповідальністю, складають більшу частину всього обсягу адміністративного примусу. Законодавець приділяє значну увагу профілактичній та припиняючій діяльності будь-якого державного органу, і відповідно ці питання вимагають як свого наукового вивчення, так і належного закріплення в законодавстві.

У третьому підрозділі “Органи державної податкової служби України як суб'єкти застосування заходів адміністративного примусу, не пов'язаного з відповідальністю”, визначається, що відповідні державні органи завжди посідали і зберігають чинне місце в системі суб'єктів, уповноважених застосовувати заходи адміністративного примусу, що знайшло своє відображення у наукових, навчальних та нормативних джерелах. Однак мова в них йде або про адміністративний примус в цілому, або про деталізацію питань застосування заходів адміністративного примусу органами державної податкової служби України, пов'язаних з відповідальністю. Інша ж складова адміністративного примусу в діяльності вищезазначених органів залишається, у більшості своїй, поза увагою вчених-юристів та нормотворців. У дисертації звертається увага на те, що в науці адміністративного права загальноприйнято вважати, що заходи адміністративного попередження та адміністративного припинення знаходять свій прояв у правоохоронній діяльності органів держави, обґрунтовується правоохоронний характер (із детальним аналізом всіх властивостей) діяльності органів державної податкової служби України, а відповідно й наявність у них широких повноважень щодо застосування відповідної складової частини адміністративного примусу. Особливу увагу дисертант зосереджує на обґрунтуванні розподілу повноважень щодо застосування заходів адміністративного примусу між всіма структурними підрозділами органів державної податкової служби України, а не надання їх лише підрозділам податкової міліції, тим самим пропонуючи варіант вирішення дискусійного питання вітчизняної науки адміністративного права, яке існує вже протягом тривалого часу. Аналіз положень перспективного законодавства дозволяє стверджувати, що засади використання адміністративного примусу взагалі в діяльності органів державної податкової служби України суттєво зміняться, бо “обслуговуючий” характер діяльності відповідного державного органу не передбачає надання йому надмірно широких примусових, в тому числі й щодо застосування заходів адміністративного примусу, не пов'язаних з відповідальністю, повноважень. Відповідно у майбутньому кількість таких заходів суттєво зменшиться, і, перш за все, за рахунок заходів адміністративного примусу, пов'язаного з відповідальністю, які будуть у майбутньому передані так званим податковим судам, які вже протягом досить тривалого часу існують у багатьох зарубіжних країнах, і на можливості створення яких наполягають як вчені-юристи, так і юристи-практики, що повністю узгоджується із положеннями Концепції судово-правової реформи в Україні.

Розділ ІІ “Загально-правова характеристика заходів адміністративного примусу, не пов'язаних з відповідальністю, в діяльності органів державної податкової служби України” складається з двох підрозділів. У першому підрозділі “Заходи адміністративного попередження в діяльності органів державної податкової служби України” проаналізовано основні властивості, підстави та порядок застосування найбільш поширених в діяльності органів державної податкової служби України заходів адміністративного попередження.

У дисертації розглядається система заходів адміністративного попередження, що застосовуються органами державної податкової служби України, до якої автор відносить: перевірку документів; проведення обстежень приміщень; одержання від посадових осіб і громадян у письмовій формі пояснення, довідок і відомостей з питань, що виникають під час перевірок; виклик посадових осіб, громадян для пояснень щодо джерела отримання доходів, обчислення і сплати податків, інших платежів, а також проведення перевірки достовірності інформації, одержаної для внесення до Державного реєстру фізичних осіб - платників податків та інших обов'язкових платежів; вимогу проведення інвентаризації основних фондів, товарно-матеріальних цінностей, коштів і розрахунків від керівників підприємств, установ і організацій, що перевіряються; опечатування кас, касових приміщень, складів та архівів; опломбування реєстраторів розрахункових операцій за товари (послуги); безоплатне використання засобів зв'язку; внесення подання щодо усунення причин правопорушення; одержання безоплатно інформації, пов'язаної з обчисленням та сплатою податків, формуванням інформаційного фонду Державного реєстру фізичних осіб, здійсненням експортно-імпортних операцій, статистичними даними.

У підрозділі детально розглянуто матеріально-правові і процесуально-правові властивості даних різновидів заходів адміністративного попередження в діяльності органів державної податкової служби України, проаналізовано основні проблеми, що виникають на практичному рівні їх застосування.

В роботі зазначається, що заходи адміністративного попередження застосовуються органами державної податкової служби України з метою попередження правопорушень у сфері оподаткування та контролю за правильністю внесення платниками податків відповідних платежів до державного бюджету, вони є різними за обсягом та спрямованістю їх застосування, різними за станом їх нормативного регулювання. Так, деякі з цих заходів адміністративного попередження (наприклад, внесення подання щодо усунення причин правопорушення, безоплатне використання засобів зв'язку, одержання від посадових осіб і громадян у письмовій формі пояснень, довідок і відомостей з питань, що виникають під час перевірок, тощо) набули законодавчого закріплення лише у Законі України „Про державну податкову службу в Україні”. Інші (наприклад, перевірки документів) регламентуються, переважно, численними підзаконними нормативно-правовими актами. Однак загальною особливістю сучасного стану нормативного врегулювання заходів адміністративного попередження в діяльності органів державної податкової служби є його фрагментарність та недостатній ступінь повноти та чіткості регламентації підстав та порядку застосування даних заходів, що звичайно негативно позначається на всій правозастосовчій діяльності органів державної податкової служби.

Наприкінці підрозділу автором узагальнено основні властивості та ознаки такого різновиду адміністративного примусу, не пов'язаного з відповідальністю в діяльності органів державної податкової служби України, як заходи адміністративного попередження, що дозволило розглядати їх як окрему структурну групу у системі адміністративно-примусової діяльності державних органів взагалі та діяльності органів державної податкової служби зокрема, та наведено їх категоріальне визначення.

У другому підрозділі “Заходи адміністративного припинення в діяльності органів державної податкової служби України” здійснено аналіз основних теоретичних та практичних проблем застосування в діяльності органів державної податкової служби України заходів адміністративного припинення.

У дисертації підкреслюється, що визначальною ознакою заходів адміністративного припинення в діяльності органів державної податкової служби є безпосередній юридично-владний вплив уповноважених органів та осіб на суб'єктів, що зобов'язані відповідно до чинного законодавства сплачувати податки та здійснювати інші обов'язкові платежі до бюджету. Заходи адміністративного припинення застосовуються в діяльності органів державної податкової служби у випадку, коли необхідно у примусовому порядку припинити протиправні діяння у сфері оподаткування та запобігти настанню негативних для суспільства та держави наслідків та збитків. Окрім того, вони можуть виконувати також функцію процесуального забезпечення, тобто вони забезпечують притягнення у майбутньому до юридичної відповідальності порушника, а також сприяють забезпеченню виконання податкових зобов'язань. Зазначено, що заходи адміністративного припинення, які застосовуються у діяльності органів державної податкової служби, складають певну систему, а саме: 1) перевірка документів; вимога припинити протиправну поведінку; застосування податкової застави; адміністративний арешт активів; примусове стягнення та реалізація майна тощо; 2) заходи, що мають право застосовувати лише органи податкової міліції у відповідності до ст.22 Закону України „Про державну податкову службу України”, а саме: виклик громадян і службових осіб у справах про злочини та у зв'язку з матеріалами, що знаходяться в провадженні, доставлення порушника, привід, облік осіб, які підлягають профілактичному впливу на підставі та в порядку, встановлених законодавством; офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки; огляд осіб, речей, що знаходяться при них, транспортних засобів; особистий огляд, огляд речей, вилучення речей і документів, інші передбачені законом заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення; огляд поклажі, багажу та огляд пасажирів цивільних повітряних, морських і річкових суден, засобів залізничного та автомобільного транспорту згідно з чинним законодавством; доступ до територій і приміщень підприємств, установ і організацій, в тому числі митниці, та огляд їх з метою припинення злочинів, переслідування осіб, підозрюваних у вчиненні злочину, при стихійному лихові та інших надзвичайних обставинах; доступ на земельні ділянки, в житлові та інші приміщення громадян у разі переслідування злочинця або припинення злочину, що загрожує життю мешканців, а також при стихійному лихові та інших надзвичайних обставинах; вилучення у громадян і службових осіб предметів і речей, які заборонені або обмежені в обороті, а також документів з ознаками підробки, знищення цих предметів, речей та документів або передача їх за призначенням у встановленому порядку; огляд виробничих, складських та інших службових приміщень з участю адміністрації підприємств, установ і організацій, а також територій з метою перевірки охорони державного і колективного майна, додержання правил продажу товарів і надання послуг населенню; вимога надання від матеріально відповідальних і службових осіб підприємств, установ і організацій відомостей та пояснення по фактах порушення законодавства; витребування і при необхідності вилучення документів, зразків сировини й продукції, опечатування кас, приміщення і місця зберігання документів, грошей та товарно-матеріальних цінностей; застосування заходів фізичної сили; застосування спеціальних заходів; застосування вогнепальної зброї тощо.

В роботі надано детальну характеристику найпоширеніших заходів адміністративного припинення, які найбільш повно відображають специфіку їх застосування в діяльності органів державної податкової служби, а саме: перевірка документів, які, в залежності від мети та порядку їх застосування органами державної податкової служби, постають або заходами попереджувальної спрямованості, або припинювальної; вимога припинити протиправну поведінку; вилучення документів; податкова застава (аналіз правової природи, мети та процедури застосування податкової застави в більшості випадків дозволяє вести мову про її адміністративно-припинювальну природу); адміністративний арешт активів.

Окрім того, у підрозділі підкреслюється, що однією із характерних ознак системи адміністративного припинення у досліджуваній сфері є великий спектр заходів, повноваженнями щодо застосування яких наділена лише податкова міліція, (так звані „поліцейські” заходи припинення, що застосовуються у діяльності податкової міліції, відповідно до ст. 21 та 22 Закону України „Про державну податкову службу в Україні” від 04.12.1990р.). У роботі приділено увагу розгляду зазначених заходів.

Наприкінці вказаного розділу дисертації наведені основні, виявлені у ході проведеного дослідження, властивості та ознаки, що притаманні заходам адміністративного примусу, не пов'язаного з відповідальністю в діяльності державної податкової служби. Надано їх визначення як системи встановлених законодавством заходів попереджувального та припинювального характеру, що застосовуються до платників податків (фізичних та юридичних осіб) з метою забезпечення законності у сфері оподаткування, здійснення контролю, притягнення винних до відповідальності, виявлення та усунення причин порушень податкового законодавства.

На підставі аналізу сучасного стану законодавства у досліджуваній сфері суспільних відносин та практики його застосування виявлено ряд його недоліків, основні причини яких полягають у: а) відсутності чіткого законодавчого закріплення та нормативної регламентації; б) фрагментарності та розпорошеності норм у відомчих актах; неузгодженості норм податкового та новітнього цивільного та господарського законодавства; в) переважної питомої ваги заходів саме припинювального характеру у системі заходів, не пов'язаних з відповідальністю, наявності заходів спеціального призначення, що в цілому не відповідає концепції переходу до „партнерських відносин” та гармонізації відносин між органами державної податкової служби та платниками податків.

Розділ ІІІ “Основні тенденції розвитку та нормативного закріплення адміністративного примусу, не пов'язаного з відповідальністю, в діяльності органів державної податкової служби України” складається із двох підрозділів. У першому підрозділі “Аналіз зарубіжного досвіду розвитку адміністративного примусу, не пов'язаного з відповідальністю, в діяльності податкових органів та основні пріоритети його запозичення в Україні” детально вивчаються положення кодифікованих актів (податкових кодексів) Російської Федерації, Республіки Казахстан, Республіки Молдова, Республіки Бєларусь та Киргизької Республіки, які визначають засади застосування податковими органами відповідних держав заходів адміністративного примусу, не пов'язаного з відповідальністю, а також практичні аспекти використання потенціалу відповідних заходів. Дисертантом формулюється висновок про те, що у процесі модернізації організаційно-правової структури та функціонального призначення вітчизняних податкових органів, розробки перспективного податкового законодавства вельми слушним є запозичення досвіду зарубіжних країн, які вже досягли певного результату у аналогічній справі. Аналіз кодифікованого податкового законодавства зазначених зарубіжних країн дозволяє виділити здобутки та недоліки у визначенні засад застосування заходів адміністративного примусу, не пов'язаного з відповідальністю, у діяльності податкових органів. Вельми слушним є досвід Республіки Молдови у аспекті закріплення досить широкого кола адміністративно-примусових заходів, не пов'язаних з відповідальністю, які можуть використовуватися у діяльності посадових осіб податкових органів, а також деталізації процедури їх застосування. Досвід Республіки Молдови і Республіки Бєларусь варто врахувати щодо законодавчого розмежування засад використання заходів адміністративного попередження та адміністративного припинення, які, хоча разом і формують адміністративний примус, не пов'язаний з відповідальністю, однак дещо відрізняються один від одного за своїм потенціалом. Слід уникати поєднання, а відповідно і помилкового ототожнення заходів адміністративного та кримінально-процесуального примусу (досвід Російської Федерації) в одній складовій частині кодифікованого акту, - доречніше було б взагалі розмежувати нормативні засади їх застосування у різних кодифікованих актах; а також фрагментарності у визначенні процесуальних аспектів діяльності податкових органів, їх посадових осіб щодо використання відповідних примусових заходів (досвід Республіки Казахстан та Киргизької Республіки). Саме аналіз позитивного та негативного досвіду зарубіжних країн щодо визначення нормативних (на рівні єдиного кодифікованого акту) засад застосування заходів адміністративного примусу, не пов'язаних з відповідальністю, в діяльності податкових органів і врахування лише позитивного у процесі обговорення та прийняття вітчизняного перспективного податкового законодавства (у відповідній частині) сприятиме модернізації сутності та призначення вітчизняних податкових органів, а саме переходу їх від суто карально-фіскальних до правозабезпечувальних, обслуговуючих, зорієнтованих на платника податків, зменшенню адміністративного тиску у податкових правовідносинах, посиленню довіри платників податків до посадових осіб податкових органів, налагодженню партнерських взаємовідносин податківців та платників податків, а в кінцевому підсумку й наближенню вітчизняних податкових органів рівня відповідних державних утворень розвинутих європейських держав.

Другий підрозділ “Аналіз сучасного стану законопроектної роботи щодо регулювання заходів адміністративного примусу, не пов'язаних з відповідальністю, в діяльності органів державної податкової служби України” присвячений розгляду основних законодавчих перспектив розвитку адміністративного примусу, не пов'язаного з відповідальністю, в діяльності вітчизняних податкових органів.

Автор використав ряд законодавчих та інших нормативних актів. Основною базою зазначеного аналізу постали відповідні положення, запропоновані у проекті Податкового кодексу України (який пройшов вже друге читання), та законодавчі пропозиції, які стосуються окремих різновидів адміністративного примусу, не пов'язаного з відповідальністю, що містяться у проекті Закону України ”Про податковий контроль”. Окрім того, здійснено аналіз критичних зауважень, висловлених у юридичній науковій та публіцистичній літературі.

У вказаному підрозділі дисертації сформульовано ключові проблеми, наведені пропозиції щодо вдосконалення законопроектного законодавства про застосування заходів адміністративного примусу, не пов'язаних з відповідальністю, в діяльності органів державної податкової служби України та практики його застосування.

ВИСНОВКИ

Таким чином, органи державної податкової служби України досить активно застосовують у своїй діяльності адміністративний примус, не пов'язаний з відповідальністю, який можна визначити як сукупність заходів фізичного та психологічного впливу, що застосовуються відносно фізичних та юридичних осіб - платників податків та інших учасників податкових правовідносин у встановленому законодавством оперативному, спрощеному, економічному порядку з метою попередження та припинення протиправних діянь у сфері оподаткування. Він є складовою частиною адміністративного, як різновиду державного, примусу в цілому, а відповідно йому властивий цілий спектр ознак, а саме: офіційний, державно-владний, правовий, примусовий характер, застосування уповноваженими державними органами - органами державної податкової служби України відносно фізичних та юридичних осіб - суб'єктів податкових правовідносин за умов відсутності елементів службового підпорядкування між ними, в порядку окремого адміністративного провадження, за умови відсутності протиправних діянь, або ж на початкових їх стадіях для досягнення мети - попередження протиправних діянь у сфері оподаткування, або їх припинення, а також наявність значної кількості заходів, в яких цей примус проявляється.

Систематизувавши всі заходи адміністративного примусу, не пов'язані з відповідальністю, які можуть застосовувати посадові особи органів державної податкової служби України, їх можна розподілити, одночасно використовуючи кілька критеріїв (підстави, мета застосування, правові наслідки), на дві групи: заходи адміністративного попередження та заходи адміністративного припинення.

Заходи адміністративного попередження, що застосовуються органами державної податкової служби України можна визначити як систему комплексних, взаємопов'язаних заходів психічного, фізичного та організаційного характеру, які застосовуються органами державної податкової служби України з метою запобігання та попередження правопорушень у сфері оподаткування та забезпечення контролю за правильністю внесення платниками податків відповідних платежів до державного бюджету. До системи заходів адміністративного попередження, що застосовуються органами державної податкової служби України слід віднести: перевірку документів; проведення обстежень приміщень; одержання від посадових осіб і громадян у письмовій формі пояснення, довідок і відомостей з питань, що виникають під час перевірок; виклик посадових осіб, громадян для пояснень щодо джерела отримання доходів, обчислення і сплати податків, інших платежів, а також проведення перевірки достовірності інформації, одержаної для внесення до Державного реєстру фізичних осіб - платників податків та інших обов'язкових платежів; вимогу проведення інвентаризації основних фондів, товарно-матеріальних цінностей, коштів і розрахунків від керівників підприємств, установ і організацій, що перевіряються; опечатування кас, касових приміщень, складів та архівів; опломбування реєстраторів розрахункових операцій за товари (послуги); безоплатне використання засобів зв'язку; внесення подання щодо усунення причин правопорушення; одержання безоплатно інформації, пов'язаної з обчисленням та сплатою податків, формуванням інформаційного фонду Державного реєстру фізичних осіб, здійсненням експортно-імпортних операцій, статистичними даними.

В свою чергу, визначальною ознакою заходів адміністративного припинення в діяльності органів державної податкової служби України є безпосередній юридично-владний вплив уповноважених органів та осіб на суб'єктів, що зобов'язані згідно до чинного законодавства сплачувати податки та здійснювати інші обов'язкові платежі до бюджету. Заходи адміністративного припинення застосовуються у випадку, коли необхідно у примусовому порядку припинити протиправні діяння у сфері оподаткування та запобігти негативним для суспільства та держави наслідкам. Вони можуть також виконувати функцію процесуального забезпечення, тобто забезпечувати притягнення у майбутньому до юридичної відповідальності порушника, а також сприяти забезпеченню виконання податкових зобов'язань. До системи заходів адміністративного припинення, що застосовуються у діяльності органів державної податкової служби України слід віднести: перевірку документів; вимогу припинити протиправну поведінку; застосування податкової застави; адміністративний арешт активів; примусове стягнення, реалізацію майна тощо.

Застосування заходів адміністративного примусу, не пов'язаних з відповідальністю, здійснюється всіма підрозділами органів державної податкової служби України, а не тільки підрозділами податкової міліції, на чому наполягають деякі вчені-юристи, що обумовлюється специфікою їх правового статусу та функціонального призначення.

Окрім того, аналіз сучасного стану законодавства та практики його застосування виявив ряд недоліків, основні причини яких полягають у відсутності чіткого законодавчого закріплення та нормативної регламентації; фрагментарності та розпорошеності норм у відомчих актах; неузгодженості норм податкового і новітнього цивільного та господарського законодавства; питомої ваги заходів саме припинювального характеру у системі заходів, не пов'язаних з відповідальністю, наявності заходів спеціального призначення, що не відповідає концепції переходу до „партнерських відносин” та гармонізації відносин між органами державної податкової служби та платниками податків.

В умовах модернізації організаційно-правової структури та функціонального призначення органів державної податкової служби України роль і значення адміністративного примусу, не пов'язаного з відповідальністю, в їх діяльності постійно зростає, урізноманітнюється зміст та збільшується кількість заходів примусу, що сприяє поступовому перетворенню вітчизняних податкових органів з “суто карально-фіскальних” у органи, покликані обслуговувати платників податків, що, у свою чергу, наближує їх до європейських та світових аналогів.

З метою вдосконалення законодавства, яке регламентує засади застосування заходів адміністративного примусу, не пов'язаних з відповідальністю, органами державної податкової служби України, а також практики його застосування, вбачається доцільним:

1. Офіційне закріплення використання у законодавстві термінів “адміністративний примус”, “адміністративний примус, не пов'язаний з відповідальністю”, “заходи адміністративного примусу, не пов'язані з відповідальністю”.

2. Визначення в окремому законодавчому акті (наприклад, Законі України “Про засади застосування адміністративного примусу в Україні”), а у перспективі в окремому розділі Адміністративно-процедурного кодексу України поняття адміністративного примусу, не пов'язаного з відповідальністю, заходів адміністративного примусу, не пов'язаних з відповідальністю, а також процедури їх застосування. Фіксація переліку заходів адміністративного примусу, не пов'язаних з відповідальністю, які використовуються у діяльності органів державної податкової служби України, та процедури їх застосування в окремому розділі Податкового кодексу України.

3. Законодавче розмежування заходів адміністративного примусу, не пов'язаних з відповідальністю, що використовуються у діяльності органів державної податкової служби України, на групи - заходи адміністративного попередження та заходи адміністративного припинення (закріплення їх понять, видів). Доцільно засади застосування кожного заходу адміністративного примусу, не пов'язаного з відповідальністю, регламентувати в окремій статті законодавчого акту, що усуне довільний підхід з боку посадових осіб органів державної податкової служби у практичній діяльності.

4. Провести інвентаризацію заходів адміністративного примусу, не пов'язаних з відповідальністю, які можуть використовувати посадові особи органів державної податкової служби України у своїй діяльності, звузити їх кількість до вимог сьогодення, уникнути помилкового ототожнення із слідчими діями, що має місце в податковому законодавстві зарубіжних країн.

5. В умовах модернізації організаційної структури вітчизняних податкових органів вивести підрозділи податкової міліції із складу органів державної податкової служби і створити на їх основі Державний комітет податкової міліції України як самостійний центральний орган виконавчої влади правоохоронної спрямованості, одночасно із перерозподілом адміністративно-примусових заходів.

6. Узгодити процедуру застосування податкової застави та адміністративного арешту активів, передбачену у податковому законодавстві України, із положеннями Цивільного та Господарського кодексу України, усунувши ту плутанину, яка існує на сьогоднішній день у практичній діяльності органів державної податкової служби України та судових установ.

Реалізація зазначених пропозицій лише сприятиме удосконаленню законодавства, що визначає засади застосування заходів адміністративного примусу, не пов'язаних з відповідальністю, у діяльності органів державної податкової служби України, практиці його реалізації, модифікації системи податкових органів України, запровадженню партнерських прозорих взаємовідносин податкових органів та платників податків.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ

1. Головач А.В. Застосування заходів адміністративного примусу, не пов'язаного з відповідальністю, у діяльності органів державної податкової служби України: правовий аналіз та пропозиції щодо удосконалення // Митна справа. - 2004. - №4. - С.57-61.

2. Головач А.В. Заходи адміністративного попередження в діяльності органів державної податкової служби України: поняття, ознаки, види, нормативні засади // Науковий вісник Юридичної академії МВС України. - 2004. - №3. - С.352-357.

3. Головач А.В. Поняття та види заходів адміністративного примусу, не пов'язаних з відповідальністю, в діяльності органів державної податкової служби України // Вісник Одеського юридичного інституту. - 2004. - №2. - С.195-200.

4. Головач А.В. Організована економічна злочинність в регіонах України // Матеріали Третьої всеукраїнської науково-практичної конференції „Підвищення ролі фінансових відносин у комплексному соціально-економічному розвитку регіону”. - Дніпропетровськ: Наука і освіта, 2002. - С.74-75.