Размещено на http://www.allbest.ru/

ДЕРЖАВНА ПОДАТКОВА АДМІНІСТРАЦІЯ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

Гулєвська Ганна Юріївна

УДК 35.086.

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ НОТАРІАЛЬНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В УКРАЇНІ

Спеціальність 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Ірпінь-2004

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі конституційного та адміністративного права Запорізького державного університету

Науковий керівник кандидат юридичних наук, доцент

Коломоєць Тетяна Олександрівна, заступник декана юридичного факультету Запорізького державного університету.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

Пєтков Валерій Петрович, Кіровоградський юридичний інститут Національного університету внутрішніх справ України, ректор;

кандидат юридичних наук, професор

Колпаков Валерій Костянтинович, професор кафедри адміністративного права Національної академії внутрішніх справ України.

Провідна установа - Одеський національний університет ім.І.І. Мечнікова,

кафедра адміністративного права

Захист відбудеться “07“ квітня 2004 року о “12“ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 27.855.02 в Національній академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл.,

м. Ірпінь, вул. К. Маркса, 31.

З дисертацією можна ознайомитися у науковій бібліотеці

Національної академії державної податкової служби України за адресою:

08201, Київська обл., м.Ірпінь, вул. К. Маркса, 31.

Автореферат розісланий “ 05 “ березня 2004 року

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Забарний Г.Г.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження обумовлена тим, що після проголошення незалежності Української держави надзвичайно важливе місце у процесах розвитку українського суспільства посідає реформа правової системи. Серед чинників, які сприяли прискоренню її проведення, велику роль відіграли прийняття Конституції України, а також вступ України в листопаді 1995 року до Ради Європи і необхідність виконання зобов'язань, в тому числі правового характеру, які взяла на себе наша держава.

Складовою частиною правової реформи постає адміністративна реформа, яка, поряд з метою раціоналізації системи управління, має за мету і завдання демократизації та гуманізації державного управління, передбачає створення системи управління, яка б максимально відповідала стандартам правової держави з соціально-орієнтованою економікою. Нормам адміністративного права надається роль основного засобу проведення цієї реформи, відповідно до чого вони повинні визначити моделі адміністративно-правових відносин нового типу, які були б спрямовані на забезпечення, перш за все, пріоритету прав та свобод громадян, забезпечення рівноваги між інтересами держави та суспільства. Саме таким має бути основний підхід до реформування системи державного регулювання нотаріальної діяльності як складової становлення бажаної моделі громадянського суспільства.

Докорінна зміна економічного базису суспільного життя - поява приватного сектору, розвиток ринкових відносин та як, наслідок значна активізація цивільного обігу й поява приватної нотаріальної діяльності, зумовили процеси оновлення організаційно-правових засад державного впливу на нотаріальну діяльність в цілому, перш за все, появу нового елементу регулювання - приватної нотаріальної діяльності, що висуває на порядок денний питання визначення сутності та меж державного втручання (шляхом переходу від управління до регулювання із обґрунтуванням відповідної концепції) у зазначену сферу суспільних відносин, публічно-правової природи нотаріальної діяльності, удосконалення принципів, функцій, системи суб'єктів, форм, методів державного регулювання останньої.

У процесі виконання дисертації було використане чинне, раніше діюче й перспективне законодавство України та зарубіжних країн, наукові праці з філософії права, теорії держави та права, теорії управління, конституційного, адміністративного права та процесу, цивільно-процесуального права, юридична публіцистика. Важливе місце в дисертаційному дослідженні посідають праці відомих вітчизняних та зарубіжних вчених-адміністративістів: В. Б. Авер'янова, В.Г. Афанасьєва, Г.В.Атаманчука, О. М. Бандурки, Ю. П. Битяка, Д.М. Бахраха, І.П. Голосніченка, А. С.Васильєва, Л. К.Воронової, С.Т. Гончарука, Г. Г. Забарного, Р. А. Калюжного, С .В. Ківалова, Л.В. Коваля, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, І.Б.Коліушка, А.Т. Комзюка, Є.Б. Кубка, Н. Р. Нижник, Л. А. Савченко, А.О. Селіванова, Ю.О. Тихомирова, М.М. Тищенка, В.П. Пєткова, В.М. Поповича, В.О. Шамрая, В.К.Шкарупи, і ряд інших, які стали фундаментальною базою для подальшого дослідження питань, що розглядаються.

Під час написання роботи були проаналізовані та використані також праці українських та російських вчених, що займаються безпосередньо дослідженням питань нотаріату, серед яких слід відзначити Н.І. Авдєєнко, В.Н. Аргунова, Л.Ф.Лесницьку, В.В.Комарова, В.В.Баранкову, С.Г.Пасічник, Л.К. Радзієвську, С.Я. Фурсу, Г.Б.Романовського, О.В.Романовську, та публікації юристів-практиків - О.В. Лавриновича, В. М. Черниша, Л.М.Павлової, Ю. М. Козьякова, В.В. Марченка тощо.

Разом з тим необхідно відзначити відсутність комплексних досліджень питань адміністративно-правового впливу на інститут нотаріату, що теж зумовлює актуальність роботи.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Роботу виконано в рамках планів досліджень юридичного факультету Запорізького державного університету на 2003-2007 р.р. та спеціальної науково-дослідної теми “Основні напрями реформування законодавства України у контексті європейської інтеграції” (номер державної реєстрації 0104U004048), крім того тема дисертації пов'язана з підготовкою змін до законодавства України про нотаріат.

Мета дослідження - на підставі аналізу наявних наукових, науково-публіцистичних та нормативних джерел, в тому числі і перспективного законодавства, визначити генезис та сучасний стан організаційно-правових засад державного регулювання нотаріальної діяльності в Україні, а також сформулювати пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства в зазначеній сфері та практики його застосування.

Згідно з поставленою метою, завданнями дослідження є:

аналіз історичного розвитку державного регулювання нотаріальної діяльності, визначення основних етапів становлення та розвитку цього інституту в Україні та зарубіжних країнах;

аналіз положень сучасної правової доктрини щодо визначення правової природи нотаріату та нотаріальної діяльності;

визначення основних особливостей нотаріальної діяльності як об'єкта державного регулювання;

системний аналіз елементів механізму державного регулювання нотаріальної діяльності та його співвідношення з державним управлінням зазначеною галуззю;

узагальнення зарубіжного досвіду державного регулювання нотаріальної діяльності та основних передумов його запозичення в Україні;

визначення основних тенденцій розвитку державного регулювання нотаріатом, формулювання ключових проблем, пов'язаних із розвитком даного інституту в Україні;

розробка пропозицій щодо вдосконалення законодавства в сфері державного регулювання нотаріальної діяльності в Україні.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини у сфері державного регулювання нотаріальної діяльності.

Предмет дослідження - адміністративне право як основний юридичний базис відносин у галузі державного регулювання нотаріальної діяльності; організаційно-правовий механізм регулювання нотаріальної діяльності; пропозиції щодо вдосконалення вітчизняного законодавства про нотаріат; система наукових поглядів та розробок стосовно оптимізації державного регулювання нотаріальної діяльності.

Методологічну основу дослідження становить сукупність методів та прийомів наукового пізнання, як загальнонаукових (діалектичний, історичний, логічний, системний аналіз тощо), так і спеціальних (документального аналізу, порівняльно-правового тощо). Так, діалектичний метод пізнання процесів, що відбуваються в сфері державного регулювання нотаріальної діяльності, дозволяє розглянути їх у розвитку та взаємозв'язку, виявити усталені напрямки і закономірності в цілому. Історично-правовий метод передбачає вивчення державного регулювання нотаріату у його розвитку, виявлення зв'язку минулого і сьогодення (підрозділи 1.1, 2.1, 3.2), системно-структурний підхід застосовувався при визначенні суб'єктів відносин в сфері державного регулювання нотаріальної діяльності як певної організаційної структури (2.2), логіко-семантичний для формулювання відповідних дефініційних конструкцій (1.2, 2.1, 2.2, 2.3, 3.2). Важливого значення набуває також порівняльно-правовий метод, який дозволяє виявити переваги та недоліки зарубіжного досвіду організації та функціонування нотаріату та реформування зазначеного інституту (3.1), та соціологічний метод щодо з'ясування думки фахівців-практиків щодо проблеми, яка досліджується (підрозділи 1.2, 2.3, 3.1, 3.2). Метод моделювання, аналізу та синтезу був використаний при розробці пропозицій з удосконалення законодавства. Специфіка досліджуваного об'єкту, його певною мірою міжгалузевий характер передбачає у своєму вивченні застосування цілого ряду наукових підходів: фундаментального, органічної єдності теорії і практики (1.2, 2.2, 2.3, 3.1, 3.2), поєднання критичного і раціонального (1.2, 3.1, 3.2), порівняльно-ретроспективного (1.1), єдності логічного та системного підходу.

Використання синергетичного наукового напрямку та комплексне застосування методів наукового пізнання сприяло дослідженню організаційно-правових питань державного регулювання нотаріальної діяльності в сукупності всіх елементів, єдності соціального змісту та юридичної форми, що сприяло підвищенню наукового й практичного значення отриманих результатів.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплексним монографічним дослідженням, присвяченим організаційно-правовим засадам державного регулювання нотаріальної діяльності в Україні. Дане адміністративно-правове дослідження обґрунтовує низку наукових положень та висновків, нових у теоретичному плані й важливих для юридичної практики, кінцеві результати якого виносяться на захист. Наукова новизна полягає у таких результатах:

уперше - спираючись на положення теорії адміністративного права, виділено мету, завдання, функції та принципи державного регулювання нотаріальної діяльності; визначено систему суб'єктів, форм та методів державного регулювання нотаріальною діяльністю та запропоновано їх класифікацію з урахуванням специфіки нотаріальної діяльності;

розглянуто питання щодо співвідношення державного управління та державного регулювання нотаріальної діяльності;

обґрунтовано концепцію перспективного переходу від державного управління до державного регулювання нотаріальної діяльності;

систематизовано та узагальнено зарубіжний досвід державного регулювання нотаріальної діяльності, визначено пріоритети його запозичення;

на підставі комплексного підходу визначені основні тенденції подальшого розвитку державного регулювання нотаріальної діяльності;

удосконалено - питання визначення дуалістичної природи приватної нотаріальної діяльності та правового статусу приватних нотаріусів;

генезис та стадійність інституту нотаріальної діяльності, як об'єкта державного регулювання та особливості державного регулювання організації та функціонування нотаріату на відповідних етапах;

дістало подальшого розвитку розуміння публічно-правової сутності нотаріальної діяльності;

визначення інституціональної (адміністративної) частини норм, що регулюють нотаріальну діяльність у вітчизняній правовій системі;

рекомендації щодо вдосконалення державного регулювання нотаріальної діяльності в Україні, окремі пропозиції висловлені автором вперше.

Практичне значення одержаних результатів дослідження може вимірюватися за кількома параметрами: у науково-дослідній діяльності - результати дисертаційного дослідження поглиблюють існуючі уявлення про сучасний стан та основні тенденції розвитку державного регулювання нотаріальної діяльності і можуть бути використані для подальших наукових досліджень; у правотворчій та правозастозовчій діяльності - запропоновані в дисертаційному дослідженні рекомендації можуть бути використані для вдосконалення чинного законодавства, а також для підвищення ефективності практичної діяльності органів виконавчої влади в сфері реалізації функції організації та забезпечення діяльності установ нотаріату; у навчальному процесі - результати дослідження можуть бути використані при викладанні дисципліни “Адміністративне право України”, враховані при підготовці відповідних підрозділів підручників і навчальних посібників з курсу “Адміністративне право України. Особлива частина”, статей і наукових повідомлень.

Особистий внесок здобувача в одержання наукових результатів, викладених в дисертації. Дисертаційне дослідження виконано самостійно, всі сформульовані положення та висновки обґрунтовані на підставі самостійних досліджень. Наукові ідеї та розробки, що належать співавторам опублікованих праць у дисертації не використовувалися.

Апробація результатів дисертаційного дослідження. Матеріали дослідження обговорювалися на кафедрі конституційного та адміністративного права юридичного факультету Запорізького державного університету, використовуються у навчальному процесі юридичного факультету ЗДУ (акт впровадження від 08.12.2003р.), ГУ “ЗІДМУ” (акт впровадження від 11.12.2003р). Результати дослідження впроваджено у діяльність Запорізького обласного управління юстиції (акт впровадження від 11.12.2003р.). Основні положення та висновки дисертаційного дослідження були оприлюднені на десяти науково-практичних та наукових конференціях: щорічному “круглому столі”, присвяченому пам'яті д.ю.н., проф. Л.В.Коваля (ЗДУ, м. Запоріжжя, 19 жовтня 2001р.), І та ІІ Міжнародній науково-практичній конференції “Актуальні проблеми державного управління та місцевого самоврядування “ (ГУ “ЗІДМУ”, м. Запоріжжя, 15-16 листопада 2001р. та 10-11 листопада 2002р.), Міжнародній науковій конференції студентів та аспірантів “Актуальні проблеми правознавства очима молодих вчених” (ХІРУП,м. Хмельницький, 29-30 квітня 2002р.,), щорічних міжнародних науково-практичних конференціях “Запорізькі правові читання” (ЗДУ, м. Запоріжжя - м. Бердянськ, 3-5 липня 2002 року та м. Запоріжжя 30 червня-1 липня 2003р.), Другій міжрегіональній науково-практичній конференції, присвяченій пам'яті д.ю.н., проф. Л.В. Коваля (ЗДУ, м. Запоріжжя, 31 жовтня 2002р.), Всеукраїнській науково-практичній конференції “Актуальні проблеми державотворення в умовах адміністративної реформи”(ЗЮІ, м. Запоріжжя, 11-12 квітня 2003р), Міжнародній науковій конференції молодих вчених “Другі осінні юридичні читання” (ХІРУП, м. Хмельницький, 14-15 листопада 2003 р.), ІІ Міжнародній науково-практичній конференції “Сучасні проблеми управління” (КПІ, м. Київ, 27-28 листопада 2003р.).

Публікації. Основні висновки авторських досліджень знайшли відображення у дванадцяти опублікованих наукових статтях та тезах доповідей на науково - практичних конференціях, чотири з яких надруковані у юридичних фахових виданнях.

Структура та обсяг роботи. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, які об'єднують сім підрозділів, висновків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації - 216 сторінок, з них список використаних джерел - 24 сторінки, додатки -11 сторінок. Список використаних джерел складається із 303 найменувань. Назви і розташування розділів та підрозділів зумовлені логікою викладення і результатами виконаного дослідження.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими програмами і планами, об'єкт і предмет, мета і завдання, методи дослідження, наукова новизна і практичне значення отриманих результатів, особистий внесок здобувача в їх одержання, апробації результатів дослідження.

Розділ І “Нотаріальна діяльність як об'єкт державного регулювання” складається із двох підрозділів. У першому підрозділі “Генеза нотаріальної діяльності у правовій доктрині та законодавстві” досліджується питання становлення та розвитку нотаріальної діяльності й організаційно-правових засад державного регулювання інституту нотаріату.

У дисертації розглянуті існуючі в літературі погляди вчених щодо витоків нотаріальної діяльності. Хоча зародження нотаріальної функції відносять до історичної спадщини і Давнього Єгипту, і Давнього Вавилону, і еллінської Греції, однак традиційно історичною батьківщиною вважається Римська республіка з її розвинутою правовою системою, звідки і походить етимологія поняття нотаріату. Термін “нотаріус” походить із латинського слова “notarius”- секретар, за іншими джерелами - від слова “nota” - стенографічний знак, що вживався писцями для прискорення записів, звідси - notarius - нотаріус, “notarialis”- нотаріальний.

Враховуючи те, що процес формування організаційно-правового механізму державного регулювання нотаріальної діяльності в країнах Західної Європи (класична модель) справило величезний вплив на розвиток цього інституту в країнах єдиної правової системи романо-германського права (civil law), що в майбутньому будуть об'єднані до системи так званого “латинського” нотаріату (на основні принципи побудови якого орієнтується і наша країна), в дисертації детально проаналізовано як спільні риси, так і певні особливості розвитку організації та функціонування нотаріальних органів на прикладі Італії, Франції та Німеччини.

Особливу увагу присвячено висвітленню історичного шляху розвитку вітчизняного інституту нотаріату, як об'єкту державного регулювання. На підставі комплексного аналізу наукових праць та відповідного ретроспективного законодавства, запропоновано власний варіант періодизації генезисних процесів зазначеного інституту, із детальним визначенням специфіки організації нотаріальної діяльності у відповідних хронологічних межах.

Проаналізовані існуючі концепції щодо причин виникнення нотаріальної діяльності, висловлене власне бачення зазначеної проблеми, в основі якого - зародження інституту нотаріату зумовило формування цілого комплексу нерозривно пов'язаних між собою факторів та причин економічного характеру (досягнення державою певного рівня розвитку господарських відносин, зокрема поява приватної власності та відносно активного цивільного обігу) та соціального, або культурно-цивілізаційного (розвиток писемності, формування різних правових систем, особливо континентальної правової сім'ї, загальновідомий формалізм якої - основна причина виникнення органів, які виконують нотаріальні функції).

У другому підрозділі “Публічно-правова природа нотаріальної діяльності: еволюція змісту” розглядається проблема визначення правової природи нотаріальної діяльності взагалі, та приватної нотаріальної діяльності зокрема, як відносно нового об'єкта державного регулювання, за декількома напрямками - на підставі аналізу чинного нормативного визначення, положень перспективного законодавства та існуючих в літературі наукових поглядів щодо функцій, завдань, сутності інституту нотаріату й нотаріальної діяльності.

Сутність та функціональне призначення нотаріальної діяльності не відрізняється від організаційно-правової форми її здійснення - приватної чи державної, виходячи з цього у дисертації сформульовані положення щодо публічно-правової природи нотаріальної діяльності, яка полягає в тому, що захищаючи суб'єктивні права і законні інтереси фізичних і юридичних осіб, фіксуючи і посвідчуючи безспірні права осіб, нотаріат сприяє створенню ефективних умов для розпорядження власністю та її охорони, та наданню суб'єктивним правам публічної сили (офіційного визнання від імені держави), з одного боку, та з іншого, здійснює делеговану від держави функцію контролю в сфері цивільного обігу. Однак враховуючи арсенал методів та засобів здійснення нотаріальної діяльності можливо прийти до висновку про відсутність у органів нотаріату владних повноважень, в нотаріальній діяльності присутня публічність, але відсутня владність.

Особлива увага акцентується на проблемі визначення правової природи приватної нотаріальної діяльності та статусу приватного нотаріуса, сучасний стан якої відрізняється як гострою дискусійністю доктринальних поглядів, так і у фрагментарності правового регулювання, що негативно впливає як на правотворчу, так і на правозастосовчу діяльність.

Співвідношення статусу приватного нотаріуса та посадової особи, а також порівняння приватної нотаріальної діяльності із підприємницькою (акцентується увага на дослідженні найбільш спірних питань - наявності конкуренції, статусі доходів тощо, щодо яких сформульована власна позиція) дозволили сформулювати висновок щодо специфіки правового положення приватних нотаріусів у загальній системі органів та посадових осіб, на яких покладено виконання державних функцій, яка полягає в існуванні особливого дуалістичного статусу нотаріуса при органічному поєднанні публічно-правових (функціонального значення) та приватно-правових (організаційного значення) засад. У роботі зроблено акцент на тому, що ця дуалістичність специфічна, оскільки превалює публічно-правова складова (нотаріальна діяльність здійснюються від імені держави, забезпечує охорону та захист прав та законних інтересів фізичних та юридичних осіб, здійснює контроль за законністю в сфері цивільного обігу, тощо). З іншого боку, не дивлячись на превалювання публічно-правових засад нотаріальної діяльності, неможливо визнати приватних нотаріусів посадовими особами у класичному розумінні, а відмінність нотаріальної діяльності від підприємницької слід шукати не у зовнішніх ознаках (деяка подібність яких зумовлена наявністю приватно-правового елементу організаційного значення, що знаходить свій прояв у певній самостійності та незалежності професійної діяльності), а саме в сутності, призначенні та функціях нотаріальної діяльності.

Значну увагу в дисертації приділено розгляду питань місця та ролі норм, що регулюють нотаріальну діяльність в правовій системі країни, висловлюється власне бачення означеної проблеми. Наприкінці підрозділу наведені основні підсумки дослідження щодо особливостей нотаріальної діяльності, як об'єкта державного регулювання.

Розділ ІІ “Елементи механізму державного регулювання нотаріальної діяльності в Україні на сучасному етапі розвитку” складається із трьох підрозділів. У першому підрозділі “Принципи, мета, завдання та функції державного регулювання нотаріальної діяльності та співвідношення його з державним управлінням” досліджується сутність державного регулювання нотаріальної діяльності та співвідношення із державним управлінням у контексті уточнення правової термінології.

У дисертації зазначається, що межі державного управління, його мета та зміст перебувають у повній залежності від домінуючих економічних та соціальних відносин, враховуючи стан яких на сучасний період можливо прийти до висновку про появу та розвиток процесів, які свідчать про становлення системи державного регулювання, коли безпосереднє втручання апарату управління в діяльність об'єктів зменшується, а управлінський вплив пов'язується із самостійністю тих чи інших структур.

Термін “державне регулювання” почали широко вживати з середини 90-х років ХХ ст. у наукових дослідженнях, присвячених втручанню держави у ринкову економіку, а згодом цей термін знайшов своє відображення в нормативно-правових актах. У підрозділі досліджується етимологія терміну “регулювання” (від лат. “regulo” - улаштовую, упорядковую), існуючі теоретичні положення щодо природи державного регулювання. Узагальнення поглядів, що сформувалися в науці відносно співвідношення державного управління та державного регулювання, дозволили запропонувати наступну класифікацію основних концепцій: 1) державне регулювання є більш широким поняттям, ніж державне управління; 2) державне регулювання є різновидом державного управління; 3) державне регулювання виступає функцією державного управління; 4) державне регулювання та державне управління розглядаються як тотожні за своїм значенням та сутністю, відрізняючись лише ступенем впливу на керовані суб'єкти; 5) можливий розгляд державного регулювання під різними кутами зору, наприклад як функції державного управління, як методу, як його різновид тощо.

Аналіз специфіки співвідношення державного регулювання та державного управління нотаріальною діяльністю свідчить про те, що державне управління та державне регулювання співпадають за призначенням, метою та основними функціями, але наявність двох різних організаційно-правових форм (державної та приватної) здійснення нотаріальної діяльності передбачає застосування різних методів та засобів керівництва, тобто різний ступінь імперативного впливу на зазначені елементи об'єкта. Так, відносно державного нотаріату держава завжди здійснюватиме безпосереднє управління, стосовно ж приватного більш доцільним буде застосування поняття державного регулювання, оскільки окрім публічно-правових засад (функціонального значення) правову природу приватного нотаріату характеризує і приватноправове (організаційного значення), що зумовлює опосередкування диспозитивних відносин. Крім того, термін “регулювання” точно відображає той комплекс адміністративно-правових та інших відносин, які виникають у процесі організації та функціонування приватної форми здійснення нотаріальної діяльності. У свою чергу, враховуючи тенденції до переходу в майбутньому до єдиних організаційних засад здійснення нотаріальної діяльності (на кшталт сучасної приватної форми), цілком логічно вести мову і про загальний перехід від державного управління до державного регулювання, про що свідчить і опрацювання проектного законодавства про нотаріат.

Виходячи із розуміння державного управління та державного регулювання як суті одного й того ж явища - процесу впорядковуючого цілеспрямованого впливу на будь-які суспільні відносини, у підрозділі висвітлені основні положення доктрини адміністративного права та теорії управління щодо принципів, мети, завдань та функцій державного регулювання, спираючись на які й виділено специфіку зазначених елементів державного регулювання нотаріальною діяльністю, запропоноване власне визначення державного регулювання нотаріальної діяльності та його ознаки, як явища державно-правового характеру.

У другому підрозділі “Система суб'єктів відносин у сфері державного регулювання нотаріальної діяльності” сукупність суб'єктів, що діють у сфері державного регулювання нотаріальної діяльності розглядається як певна система, яка, у свою чергу, на підставі критерію наявності владних повноважень, розподіляється на суб'єктів, наділених владними повноваженнями, і суб'єктів, позбавлених владних повноважень. Згідно до цього у першому пункті “Суб'єкти відносин у сфері державного регулювання нотаріальної діяльності, які наділені владними повноваженнями” визначається, що суб'єктом державного регулювання взагалі виступає держава, зокрема створюючи саму систему нотаріату шляхом прийняття відповідних нормативно-правових актів. За нормативною функцією до системи означених суб'єктів належить Президент України та Кабінет Міністрів України, безпосередньо ж реалізація функції організації нотаріату покладена на Міністерство юстиції України й підпорядковані йому місцеві органи юстиції.

На підставі аналізу відповідних нормативних засад діяльності надається характеристика повноважень органів юстиції щодо реалізації функції організації нотаріату та пропонується класифікувати їх на організаційну групу (керівництво державними нотаріальними конторами, забезпечення допуску до професії нотаріуса, реєстрація приватної нотаріальної діяльності, сертифікація робочого місця приватного нотаріуса, визначення округів, квотування посад нотаріусів тощо), нормативну (видання різноманітних наказів, інструкцій, правил та інших правових актів, що стосуються нотаріальної діяльності), методичну (узагальнення нотаріальної практики, проведення методичних семінарів, нарад, здійснення відповідної видавничої діяльності, тощо) та контрольну (зокрема це контроль за виконанням професійних обов'язків та контроль за дотриманням правил нотаріального діловодства). Для ефективної реалізації наданих повноважень в органах юстиції створюються спеціалізовані структурні підрозділи (наприклад, Департамент у справах цивільного стану громадян та нотаріату Міністерства юстиції України, відділ нотаріату управління юстиції обласної адміністрації), відповідні кваліфікаційні комісії тощо. У підрозділі детально аналізується повноваження кваліфікаційних комісій нотаріату, Вищої кваліфікаційної комісії, Комісії з розгляду подань Головного управління юстиції Міністерства юстиції Автономної Республіки Крим, обласних, Київського та Севастопольського міських управлінь юстиції щодо анулювання свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю.

Другий пункт даного підрозділу, який має назву “Інші суб'єкти відносин у сфері державного регулювання нотаріальної діяльності” розкриває систему cуб'єктів, позбавлених владних повноважень, але наділених повноваженнями щодо вчинення нотаріальних дій, це: власне нотаріальні органи (державні нотаріальні контори, приватні нотаріуси та державні нотаріальні архіви), та квазінотаріальні органи, особливості статусу яких зумовлені тим, що надання нотаріальних послуг не є визначальною функцією та призначенням цих органів (консульські установи, посадові особи виконавчих комітетів сільських, селищних та міських рад та інші посадові особи, що посвідчують лише у певних (як правило, виняткових) випадках дії, прирівняні до нотаріальних. Особлива увага присвячена розгляду так званої компетенції нотаріальних органів, яка розглядається не тільки як повноваження щодо вчинення основних нотаріальних дій, а й як коло прав та обов'язків, наданих державним та приватним нотаріусам відповідно до законодавства. Пропонується закріплення у Законі України “Про нотаріат” саме обов'язку (а не права, як у чинному законодавстві) вчинення нотаріальних дій, що логічно зумовлено публічно-правовою природою нотаріальної діяльності. Окрім того, доцільним є визначене чинним та перспективним законодавством право нотаріуса складати проекти угод та отримувати від відповідних установ, підприємств та організацій необхідні для вчинення нотаріальних дій документи, закріпити як обов'язок, та передбачити, що нотаріус самостійно або через уповноважених робітників контори отримує від органів державної влади, інших органів, організацій та громадян необхідні для вчинення нотаріальної дії документи - це підвищить якість наданих послуг, та дозволить сприймати нотаріат як центр документообігу.

Враховуючи стійку тенденцію до запровадження професійного самоврядування, у дисертації виділено ще одну групу учасників у сфері державного регулювання, а саме професійні об'єднання нотаріусів - спілки, асоціації тощо та Українська нотаріальна палата як всеукраїнське професійне об'єднання із своїми відповідними регіональними відділеннями, які справляють значний вплив на діяльність державних та приватних нотаріусів. Всі складові системи суб'єктів у сфері державного регулювання нотаріальною діяльністю розглядаються під кутом зору горизонтальних, вертикальних, внутрішніх та зовнішніх зв'язків.

У третьому підрозділі “Форми та методи державного регулювання нотаріальної діяльності” надано характеристику форм та методів державного регулювання нотаріальною діяльністю та запропоновано їх класифікацію з урахуванням специфіки нотаріальної діяльності.

У підрозділі звертається увага на те, що адміністративно-правове регулювання нотаріальної діяльності знаходить прояв в різних формах та використовує різні методи, що забезпечує його безперечну мобільність та динамічне реагування на зміни в об'єктах управління. Аналіз основних форм та методів державного регулювання нотаріальної діяльності, шляхом використання загальноприйнятої у теорії адміністративного права класифікації форм на правові та не правові, а методів - на прямі (адміністративні) та опосередковані (економічні) дозволило виявити специфіку цих форм та методів на сучасному етапі їх розвитку, та узагальнити їх, розподіливши на певні групи.

Отже, першу групу складають ті форми та методи, що поширюються лише на державні нотаріальні органи (державні нотаріальні контори, державні нотаріальні архіви). Специфіка даних форм та методів полягає в тому, що вони відображають субординаційний характер взаємовідносин між владними структурами та підпорядкованими їм суб'єктами надання нотаріальних послуг (застосування таких форм та методів дозволяє реалізувати функцію керівництва щодо державних нотаріальних органів, яка покладена на органи юстиції) Наступна група форм та методів впливу органів державного управління застосовується відносно тих суб'єктів надання нотаріальних послуг, які не знаходяться у прямому підпорядкуванні (приватні нотаріуси, які є самостійними суб'єктами нотаріальної діяльності, з точки зору фінансової та організаційної її побудови). Деякі з них розповсюджуються також і на державні нотаріальні контори з урахуванням їх субординаційної специфіки. Дану групу, в свою чергу, можна розділити на два види. Перший об'єднує ті форми та методи, за допомогою яких органи державного управління реалізують свої владні повноваження, адміністративні за своїм характером (реєстрація, видача свідоцтва, анулювання свідоцтва тощо, квотування посад, сертифікація робочого місця, тощо), при цьому особливої актуальності набуває контроль, межі та зміст якого повинні мати чітку регламентацію в нормативно-правових актах (що, на жаль, на сьогоднішній день відсутнє). Інший вид об'єднує ті форми та методи, де владна сутність державних органів не має адміністративно-обов'язкового характеру або не виявляється зовсім. Спираючись на них, владні органи надають допомогу та сприяння органам нотаріату в їх роботі.

Розділ ІІІ “Основні тенденції розвитку державного регулювання нотаріальної діяльності в Україні” складається із двох підрозділів. У першому підрозділі “Аналіз зарубіжного досвіду державного регулювання нотаріальної діяльності та основні передумови та пріоритети його запозичення в Україні” здійснено узагальнення зарубіжного досвіду в сфері організації та функціонування нотаріальних органів.

Визначення Україною свого стратегічного курсу на інтеграцію в Європейське Співтовариство, входження в європейську правову систему зумовлює необхідність узгодження українського законодавства з міжнародним, у зв'язку з чим особливої актуальності набуває проблема запозичення закордонного досвіду.

Аналіз зарубіжного досвіду організації та функціонування нотаріальних органів здійснено, виходячи із класифікації на систему, до якої належать країни “common law”, де роль нотаріату незначна (на прикладі США) або зовсім відсутня та країни “civil law” або латинської системи, де за нотаріатом визнана важлива роль одного із публічних інститутів, та які входять до Міжнародного Союзу Латинського Нотаріату (надалі - МСЛН), що понад 70 країн світу. Здійснено узагальнення принципів державного регулювання нотаріальною діяльністю, на яких базується латинська система нотаріату.

У підрозділі підкреслено, що системі латинського нотаріату, як будь-якій організації, притаманний процес постійного розвитку та рефлексії, про що свідчить існування всередині системи різних форм організації та функціонування нотаріальної діяльності. Аналіз класичної моделі здійснено на прикладі Італії, Німеччини, Греції та Австрії, акцентовано увагу на досвіді Туреччини, Польщі та Румунії, де порівняно недавно відбулися процеси реформування державного регулювання нотаріальною діяльністю. Особливу увагу приділено процесам лібералізації державного регулювання у Нідерландах, як приклад збереження основи латинського нотаріату за умов відходу від стандартів, характерних для класичної моделі латинського нотаріату.

Враховуючи тотожність політичних, економічних, соціальних (особливо ментальних) чинників, проведено порівняльний аналіз стану державного регулювання нотаріальної діяльності у Російській Федерації та Україні, при цьому розглянуто як позитивний досвід реформування, так і негативні практичні наслідки запровадження концепцій, до сприйняття яких суспільство недостатньо готове. Визначені основні передумови (належність України до романо-германської системи права, орієнтація на входження до Європейського Співтовариства) та пріоритети запозичення досвіду країн, що входять до системи латинського нотаріату в частині переходу до єдиного нотаріату, визначенні статусу нотаріуса (Італія, Німеччина, Австрія, Греція, Туреччина, Польща, Румунія), процесу лібералізації державного регулювання (Нідерланди). Підкреслюється, що використання зарубіжного досвіду не повинно бути механічним, необхідно враховувати сумісність норм, що рецепіюються, та реальний стан економічних та психологічних (ментальних) факторів, ступінь розвитку громадянського суспільства (зокрема в частині запозичення складної системи доступу до професії та запровадження професійного самоврядування).

У другому підрозділі “Перспективи розвитку державного регулювання нотаріальної діяльності в Україні: теоретичні та практичні аспекти” розглянуто основні напрямки вдосконалення організаційно-правових засад державного регулювання нотаріальної діяльності, сформульовано ключові проблеми та власне бачення шляхів їх вирішення.

На підставі аналізу наукових та публіцистичних матеріалів, а також перспективних положень законодавства про нотаріат (на базі проектів, що були внесені у різний час на розгляд до Верховної Ради України, враховуючи й остаточний варіант), які були досліджені у комплексі, визначено основні перспективи розвитку організаційно-правових засад державного регулювання нотаріальною діяльністю в Україні, серед яких основними є: по-перше, зміни в структурі самого об'єкта регулювання у вигляді переходу до єдиної форми нотаріальної діяльності без розподілу на державний та приватний (у дисертації обґрунтовується необхідність встановлення саме такої організаційної моделі здійснення нотаріальної діяльності); по-друге, зміна форм та методів державного регулювання нотаріальної діяльності, поява нових, й вдосконалення вже існуючих (зокрема, докладно розглянуто такі дискусійні пропозиції, як запровадження кількісного обмеження посад нотаріусів (квотування), ускладнення допуску до професії нотаріуса, встановлення єдиного тарифу оплати нотаріальних дій тощо, особливу увагу приділено питанню контролю за здійсненням нотаріальної діяльності ); по-третє, зміна у структурі суб'єктів відносин в сфері державного регулювання нотаріальною діяльністю та їх компетенції (запровадження професійного самоврядування, підвищення ролі корпоративного контролю тощо), що в цілому свідчить про наявність двох основних тенденцій: орієнтації на входження до латинської системи нотаріату та зміни змісту й меж державного впливу на нотаріальну діяльність (повний перехід від державного управління до державного регулювання нотаріальною діяльністю). У підрозділі підкреслено, що реформування державного регулювання нотаріальною діяльністю повинно здійснюватися у напрямку лібералізації доступу до професії, що призведе до активізації конкуренції між нотаріусами, та посилення державного контролю за здійсненням нотаріальної діяльності, якістю надання нотаріальних послуг населенню.

У дисертації сформульовані конкретні пропозиції щодо законодавчого закріплення вищезазначених тенденцій.

ВИСНОВКИ

Проведене дисертаційне дослідження дозволило на підставі аналізу наявних наукових, науково-публіцистичних та нормативних джерел, в тому числі і перспективного законодавства визначити засади становлення та розвитку організаційно-правового механізму державного регулювання нотаріальною діяльністю в Україні, а також сформулювати пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства в зазначеній сфері та практиці його застосування. Основні результати дослідження, в яких певною мірою відображається наукова новизна та актуальність обраної теми наводились наприкінці кожного підрозділу, однак доцільним є викладення найбільш вагомих висновків.

1. Для країн, які входять до романо-германської системи права, завжди, на всіх етапах розвитку економічних, соціальних та правових відносин характерна наявність органів, які виконують нотаріальні функції. Однак роль та місце нотаріату в правовій системі країни, обсяг функцій й повноважень, що надаються державою органам нотаріату, сутність та межі організаційно-регулюючого впливу з боку держави на нотаріальну діяльність не завжди однакові і пов'язані із ступенем розвитку економічних відносин, приватної власності та активності цивільного обігу.

2. Характеризуючи нотаріальну діяльність як об'єкт державного регулювання слід акцентувати увагу на визначенні її двох особливостей: по-перше, змінюючи або доповнюючи деякі свої функції на певних етапах розвитку, нотаріальна діяльність залишається незмінною за своєю основною (публічно-правовою) сутністю та призначенням; по-друге, в рамках одного об'єкта державного регулювання співіснують два, різнопорядкові за своїм правовим статусом, елементи - державний нотаріат та приватний, причому правовий статус останнього характеризується дуалістичним статусом при органічному поєднанні публічно-правових (функціонального значення) та приватно-правових (організаційного значення) засад, при тому, що превалюючи є публічно-правові засади. Саме ці основні особливості нотаріату та нотаріальної діяльності зумовлюють необхідність державного впливу на процес функціонування зазначеного об'єкта та існування адміністративно-правового механізму його регулювання, з одного боку, та, з іншого, визначають особливості такого регулювання.

3. Норми, які регулюють нотаріальну діяльність складають самостійну галузь законодавства з складною поліцентричною структурою та мають комплексний характер, причому інституціональну (організаційну) основу складають норми адміністративного права, в той же час так звану процесуальну основу складають норми інших галузей права (цивільного, земельного, сімейного тощо), які застосовуються у нотаріальній діяльності безпосередньо.

4. З точки зору уточнення правової термінології доцільним є застосування саме терміна “державне регулювання нотаріальної діяльності”, оскільки він точно відображає той комплекс адміністративно-правових та інших відносин, які виникають у процесі організації та функціонування приватної форми здійснення нотаріальної діяльності.

5. Державне регулювання нотаріальної діяльності - це впорядковуючий, цілеспрямований вплив держави на суспільні відносини в галузі організації та функціонування нотаріальної діяльності, межі та сутність якого зумовлені публічно-правовою природою нотаріату, та який полягає в організації нотаріальної діяльності та контролю за її здійсненням.

6. Державно-правовий характер регулювання нотаріальної діяльності має свій прояв у тому, що: 1) в процесі його здійснення реалізуються завдання, функції та інтереси держави, громадян й суспільства в цілому; 2) функції регулювання нотаріальної діяльності реалізуються відповідними суб'єктами, які формуються державою; 3) ці суб'єкти діють за дорученням держави і наділені необхідними владними повноваженнями; 4) діють на підставі прийнятих державою відповідних нормативних правових актів.

7. Метою державного регулювання нотаріальної діяльності є забезпечення ефективного функціонування системи нотаріату та сталий прогресивний розвиток нотаріальної діяльності.

8. Завданнями державного регулювання нотаріальною діяльністю є - а)забезпечення діяльності нотаріату; б) забезпечення ефективного, законного, своєчасного та якісного здійснення нотаріальної діяльності уповноваженими особами; в) забезпечення розвитку та удосконалення нотаріальної діяльності.

9. Функціями державного регулювання є планування, прогнозування, організація, керівництво, координація, контроль та облік.

10. Принципами, на яких базується державне регулювання нотаріальної діяльності, є: законність, цілеспрямованість, ефективність, збалансованість публічних та приватних інтересів, прозорість та врахування думки нотаріальної спільноти.

11. Безпосередньо зміст державного регулювання нотаріальною діяльністю знаходить своє практичне втілення у формах та методах державного регулювання, і полягає у визначенні системи допуску до професії нотаріуса (організація стажування, прийняття кваліфікаційних іспитів, видача та анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю, реєстрація приватної нотаріальної діяльності), встановленні процедурних правил здійснення нотаріальної діяльності, керівництві державними нотаріальними конторами, сертифікації робочого місця нотаріуса; контролі за законністю вчинення нотаріальних дій, проведенні організаційних заходів, надання методичної допомоги; встановленні розміру державного мита тощо.

12. Основними тенденціями розвитку організаційно-правових засад державного регулювання нотаріальної діяльності є : а) орієнтація вітчизняного законодавства на входження до латинської системи нотаріату; б) зміна змісту та меж державного впливу на нотаріальну діяльність (повний перехід від державного управління до державного регулювання нотаріальної діяльності); в) зміни в структурі самого об'єкта регулювання у вигляді переходу до єдиної форми нотаріальної діяльності; г) зміна форм та методів державного регулювання нотаріальної діяльності.

З метою вдосконалення системи державного регулювання нотаріальною діяльністю та підвищення її ефективності доцільним вбачається:

- прийняти нову редакцію Закону України “Про нотаріат”, поклавши в основу реформування організаційно-правових засад державного регулювання нотаріальної діяльності концепцію лібералізації доступу до професії, що призведе до активізації конкуренції між нотаріусами, та посилення державного контролю за здійсненням нотаріальної діяльності, якістю надання нотаріальних послуг населенню ;

- забезпечити перехід до єдиної форми нотаріальної діяльності, ліквідувавши поділ нотаріату на державний та приватний, причому закріпити дуалістичний статус нотаріуса, який водночас є представником держави та діє від її імені, та разом з тим наділений фінансовою та організаційною незалежністю;

- законодавчо закріпити визначення : “нотаріат - це система уповноважених державою органів та осіб, які здійснюють охорону й захист прав та законних інтересів фізичних і юридичних осіб, а також держави, шляхом вчинення нотаріальних дій у сфері безспірних правовідносин згідно до встановленої законодавством процедури, заснований на єдиних принципах, формах та методах державного регулювання цієї діяльності”;

- визначити, що “нотаріальна діяльність - це незалежна професійна діяльність уповноважених державою осіб, на яких покладено обов'язок посвідчувати права та факти, що мають юридичне значення, та вчиняти інші передбачені законодавством дії з метою надання їм юридичної вірогідності та офіційного визнання. Нотаріальна діяльність здійснюється від імені держави та не є підприємницькою”;

- закріпити обов'язок вчинення нотаріальних дій (визначене чинним законодавством як право нотаріуса) та обов'язок витребувати від відповідних установ, підприємств та організацій необхідні для вчинення нотаріальних дій документи (визначене чинним законодавством як право), та передбачити, що нотаріус самостійно або через уповноважених робітників контори отримує від органів державної влади, інших органів, організацій та громадян необхідні для вчинення нотаріальної дії документи.

- закріпити визначення “державне регулювання нотаріальної діяльності має на меті забезпечення ефективного функціонування системи нотаріату та розвитку нотаріальної діяльності і полягає у встановленні єдиних правил доступу громадян до здійснення нотаріальної діяльності, призупинення та припинення нотаріальної діяльності, визначенні суб'єктів, які вчиняють нотаріальні і прирівняні до них дії, органів, які здійснюють контроль за законністю нотаріальної діяльності, встановленням організаційно-правових форм такого контролю, безпосередньо контроль за законністю нотаріальної діяльності та дотримання вимог чинного законодавства при її здійсненні; визначення переліку нотаріальних округів та кількості в них посад нотаріусів; притягнення до відповідальності; видачу свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю; проведення сертифікації приміщення нотаріального бюро (контори); встановлення правил вчинення нотаріальних дій; організація та проведення методичної роботи, а також шляхом встановлення мінімальних розмірів оплати за вчинення нотаріальних дій, тощо”;

- державне регулювання нотаріального тарифу повинно розповсюджуватися лише на мінімальний розмір оплати за нотаріальні послуги, разом з тим держава повинна визначати і пільгові категорії осіб, та осіб, що повинні звільнятись від оплати, причому майбутній закон про врегулювання нотаріального тарифу повинен бути прийнятим разом із змінами до законодавства про нотаріат;

- забезпечити прозору систему професійної підготовки осіб до нотаріальної діяльності та їх допуску до цієї діяльності, який відповідатиме вимогам Конституції України і міжнародно-правовим актам з прав людини та забезпечуватиме реальну можливість реалізації цього права громадянами України, для чого скасувати кваліфікаційні іспити та відповідні кваліфікаційні комісії при органах юстиції, а також виважено підійти до запровадження обмеженої кількості нотаріусів у нотаріальних округах (квотування посад нотаріусів);

- з метою забезпечення належного рівня професійної підготовки нотаріусів подовжити термін оволодіння практичними навичками роботи до трьох років, з них стажистом нотаріуса - один рік, помічником нотаріуса - два роки;

- чітко та детально врегулювати питання форм та методів контролю за здійсненням нотаріальної діяльності, порядок і наслідки проведення перевірок, які повинні мати, передусім методологічний характер, причому покласти виконання контрольної функції на органи юстиції.

- необхідно вдосконалити законодавче регулювання питання відповідальності нотаріусів за порушення законності вчинення нотаріальних дій, визначити вид та міру такої відповідальності. Цей вид відповідальності не може бути дисциплінарним, оскільки нотаріус є самозайнятим громадянином і не перебуває у трудових відносинах із органами юстиції, або з органами професійного самоврядування;

- закріпити положення про те, що “анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю може бути застосоване лише за рішення суду, за поданням відповідного органу юстиції”;