Формування системи підготовки кадрів державних службовців: регіональний аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

УКРАЇНСЬКА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

ФОРМУВАННЯ СИСТЕМИ ПІДГОТОВКИ КАДРІВ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ: РЕГІОНАЛЬНИЙ АСПЕКТ

ПОЧТОВЮК Андрій Борисович

УДК 352.088.6

25.00.04 - регіональне управління

Київ - 2002

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Українській Академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник: доктор економічних наук, професор

Лебединський Юрій Петрович,

Українська Академія державного

управління при Президентові України,

завідувач кафедри управління містом.

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, доцент Бакуменко Валерій Данилович,

Українська Академія державного

управління при Президентові України,

начальник управління координації

наукових досліджень;

кандидат наук з державного управління,

Олуйко Віталій Миколайович,

Хмельницький інститут регіонального

Управління та права, ректор.

Провідна установа: Донецька державна Академія

Управління, Міністерство освіти і

науки України.

Захист відбудеться 13 червня 2002 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 в Українській Академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, Київ - 57, вул. Ежена Потьє, 20.

Із дисертацією можна ознайомиться у науковій бібліотеці Української Академії державного управління при Президентові України (03057, Київ - 57, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 11 травня 2002 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради В.К.Майборода

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження Державна служба демократичної, соціально-орієнтованої держави повинна захищати права і свободи громадян, задовольняти їх соціальні потреби, сприяти реалізації їх інтересів, а відтак, суто правовий інститут державної служби трансформується в соціальний. Прагнення того, щоб державний службовець був не просто кваліфікованим спеціалістом, а людиною із широким світоглядом, діловими й високими моральними якостями зумовлює необхідність досягнення цього завдання відповідно до стратегії модернізації державного управління, що передбачає перехід до демократичних форм правління, поступову децентралізацію загальнодержавних функцій.

Держава у своєму розвитку підходить до такої межі, яка вимагає певної децентралізації. Тому центр відповідальності за вирішення більшості питань буде переноситися на місцеві органи управління і самоврядування.

У цих умовах державні службовці будь-якого рівня, в тому числі й регіонального, мають бути готові й здатні до оперативного, гнучкого реагування на нові соціальні, економічні та інші проблеми, до сприйняття громадської думки. Це означає, що не тільки в державному масштабі, але й на регіональному рівні, до реальних політичних процесів державного управління, буде залучатися все більше державних службовців. Оскільки кадри це особливий інструмент ефективного й послідовного здійснення зовнішньої і внутрішньої політики держави, то від їх професійної компетентності, моральності, бажання самовдосконалення й службового зростання значною мірою залежатимуть динамізм і результати перетворень як на загальнодержавному, так і регіональному рівнях.

Дисертаційна робота тісно пов'язана з розробкою комплексу найважливіших проблем становлення й управління системою підготовки кадрів державних службовців регіональних органів.

Державні службовці регіональних органів мають бути наділені знаннями, вміннями й навичками з урахуванням інтересів різних соціальних груп, у тому числі й національних меншин. Відсутність цих якостей може призвести до негативних наслідків, що виявляються в усіх сферах життя економіці, науці, культурі, міжнаціональних відносинах, геополітиці. Слід відзначити, що сучасний апарат державного управління не має достатніх можливостей практичної реалізації як загальнодержавних функцій, так і вирішення регіональних проблем, тому і суспільство відповідно реагує на це, часто сприймаючи державного службовця як недостатньо професійну людину, яка прагне лише зробити кар'єру.

Усе це потребує суттєвого корегування кадрової політики щодо державної служби, суть якої в залучені, закріплені й використані на державній службі висококваліфікованих спеціалістів, у створенні умов для реалізації ними свого професійного потенціалу, успішного виконання посадових обов'язків і забезпечення на цій підставі ефективного функціонування органів державної влади. Головною метою державної кадрової політики є формування такого кадрового потенціалу, який на професійному, кваліфікаційному й діловому рівнях забезпечував ефективне функціонування і розвиток державного апарату.

Успішне рішення даної задачі робить правомірним активне вивчення вітчизняного і закордонного досвіду підготовки кадрів для державної служби. Особливе значення для України набуває дослідження практики реформування і модернізації систем підготовки управлінських кадрів у закордонних країнах із розвитою ринковою економікою в силу багатства і розмаїтості їхнього досвіду в цій області. У процесі становлення державності і формування сучасної державної служби в Україні науковий аналіз закордонної практики кадрового забезпечення органів державного управління і фахового навчання службовців стає винятково актуальним, набуває значний науковий і практичний інтерес, особливо з погляду дослідження можливостей адаптації цього досвіду до наших соціально-політичних умов і виробітки відповідних механізмів з урахуванням особливостей державної служби України.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконувалось в Українській Академії державного управління при Президентові України за комплексним науковим планом „Основні напрями територіальної організації влади та управління в контексті проведення Адміністративної реформи в Україні” (0101U003347) в межах наукового проекту Академії „Державне управління та місцеве самоврядування” (РК 0199 U002827).

Мета й завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у визначенні науково-теоретичних засад змісту державної кадрової політики в регіонах України, виявленні компонентів закордонного досвіду підготовки державних службовців, що мають пріоритетне значення для України та на цій основі розробці механізму її адаптації.

Відповідно до мети визначені завдання дослідження:

- виявити особливості соціологічного аналізу досвіду інших країн у державній службі;

- проаналiзувати концептуальні основи систем підготовки кадрів для державної служби в інших країнах;

- розкрити традиційні підходи й нові форми, тенденції в організації підготовки кадрів для державної служби в США, Франції, Німеччини, Англії;

- дослiдити основні вимоги й зміни у визначенні змісту й методів навчання державних службовців за рубежем;

- обгрунтувати соціальну потребу українського суспільства й структур державної служби в професійно підготовлених кадрах;

- дослiдити організаційні й правові передумови становлення системи підготовки, перепідготовки й підвищення кваліфікації державних службовців України як соціального інституту;

- визначити проблеми й механізми адаптації досвіду інших країн у підготовці державних службовців для українських умов.

Об'єкт дослідження - кадри державного управління як особлива соціальна група сучасного суспільства.

Предмет дослідження - закордонний досвід підготовки і підвищення кваліфікації державних службовців, взаємодія системи фахової освіти управлінських кадрів із державною службою й іншими соціальними інститутами суспільства.

Гіпотеза дослідження ґрунтується на твердженні, що підготовка кадрів державних службовців є суттєвим фактором розбудови державності, суть державної кадрової політики - у залучені, закріпленні і використанні на державній службі висококваліфікованих спеціалістів, що вимагає детального аналізу, оскільки є значущим чинником державотворення та забезпечення стабільного розвитку функціонування органів державної влади.

Методи дослідження. Теоретичною і методологічною основою дослідження є система загальнонаукових та спеціальних методів дослідження зокрема: діалектичний метод аналізу соціальних процесів і явищ, структурно-функціональний і методи порівняльний й системного аналізу й синтезу, статистичний, формально-логічний, спостереження, методи соціального аналізу, інтерв'ювання (аналіз вітчизняного і зарубіжного досвіду підготовки кадрів державної служби)

У дисертації використано дані центральної й місцевої преси, статистичні матеріали, наведені в роботах вітчизняних і зарубіжних авторів, звітні дані органів виконавчої влади, робочі матеріали комісій і комітетів Верховної Ради України, матеріали наукових і науково-практичних конференцій, семінарів і симпозіумів із досліджуваної проблематики.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що:

здійснено комплексне дослідження соціально-управлінського досвіду підготовки державних службовців в інших країнах і проблем його адаптації до умов сучасної України;

удосконалено основні вимоги і внесено зміни до змісту навчання державних службовців за кордоном та визначено вимоги до них, що залежать від посади, рангу, а також рівня влади й управління загальної організаційно-політичної структури влади й соціально-економічного положення країни, цілей і завдань її розвитку;

дістало подальший розвиток обґрунтування механізму адаптації досвіду інших країнах щодо підготовки державних службовців, якою передбачено основні елементи: урахування системного підходу до підготовки кадрів, творче використання досвіду після ретельного вивчення й апробації; урахування домінуючих тенденцій розвитку країн-носіїв досвіду, загальних концептуальних принципів політики в галузі державної служби, теоретичних підходів до підготовки кадрів, реалізованих на практиці технологій здійснення підготовки.

Практичне значення одержаних результатів визначається розширенням наукового уявлення про практику підготовки й підвищення кваліфікації державних службовців в інших країнах і дає можливість здійснити розробку актуальної проблеми формування оптимальної системи кадрового забезпечення сучасної державної служби України. Отримані за допомогою порівняльного аналізу закордонного й вітчизняного досвіду результати дозволяють визначити раціональні елементи й слабкі сторони практики підготовки кадрів державного управління, сприяють критичній оцінці отриманої в цій галузі (спадщини), сприяють поглибленому вивчанню можливостей творчого використання закордонного досвіду в процесі досягнення українською практикою фахового навчання державних службовців рівня вимог, зумовлених завданнями глибокого реформування суспільства.

Теоретичні положення й практичні результати дисертаційного дослідження використовуються Українською Академією державного управління при Президентові України в підготовці навчально-методичних матеріалів і навчального посібника “Регіональне управління”; Кременчуцьким технікумом Кременчуцького державного політехнічного університету у відборі студентів на спеціальність “Правознавство” довідка № 8-66/02 від 12.02.2002р.; Кременчуцьким державним політехнічним університетом у викладанні курсів менеджменту й маркетингу на кафедрі “Менеджмент” довідка № 164/3 від 01.03.2002р.

Результати дослідження можуть бути використані при підготовці нормативно-правових документів, спрямованих на вдосконалення системи фахової освіти державних службовців.

Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертаційного дослідження обговорювались на 7 національних, міжнародних наукових, науково-практичних конференціях, семінарах, зокрема, міжнародному науково-методичному семінарі “Управління містом: науково-методичні та навчальні аспекти” (23 лютого 1998 р., м. Київ); науково-практичній конференції “Проблеми наукового забезпечення адміністративної реформи в Україні” (травень 1999 р., м. Київ); науково-міжнародній конференції “Державна регіональна політика та місцеве самоврядування” (травень 2000 р., м. Київ); суспільні реформи та становлення громадського суспільства в Україні” (травень 2001 р., м. Київ) та інших.

Публікації. За темою дисертаційного дослідження опубліковано 4 наукових праці, усі - у фахових виданнях, у тому числі одна брошура. Загальний обсяг публікацій становить 3,7 друкованих аркуша.

Структура й обсяг дисертації. Архітектоніка дисертації складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаної літератури, що налічує 135 найменування джерел. Загальний обсяг роботи складає 172 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність дисертаційного дослідження, його науково-теоретична й практична значущість, характеризується ступінь наукової розробки проблеми, визначається мета й основні завдання дослідження, розкриваються елементи наукової новизни дослідження, його практичне й теоретичне значення, формулюються основні концептуальні положення, що виносяться на захист, визначається зв'язок роботи з науковими програмами й темами, наводиться апробація результатів.

Перший розділ дисертації - „Стан підготовки кадрів державних службовців в Україн та можливі напрями використання зарубіжного досвіду” ­ складається з трьох підрозділів, у яких аналізується стан наукових досліджень проблематики у вітчизняній і зарубіжній літературі, законодавчі засади підготовки кадрів службовців для місцевих органів влади.

Сьогодні особливої ваги набувають питання, пов'язані з розробкою концепції безперервності освіти фахівців. Іде пошук теорії безперервної професійної освіти фахівців. У різних країнах вона отримала різну назву: перманентна (permanent), відновлювальна (recurrent), освіта упродовж життя (longlife) тощо. За радянських часів така освіта була у центрі досліджень О.Абасової, І.Бестужева-Лади, О.Вербицького, О.Владиславлєва, І.Дяченко, Ю.Кудрявцева, В.Мирнова, В.Осипова та інших.

Проблеми підготовки державних службовців і управлінських кадрів в Україні підвищення їх фахового рівня висвітлювали такі українські вчені: В.Авер'янов, В.Бакуменко, О.Воронько, С.Дубенко, В.Князєв, В.Козаков, В.Кремінь, В.Куценко, Г.Леліков. В.Луговий, П.Назимко. Н.Нижник, О.Оболенський, М.Присенко, О.Пухкал, В.Ребкало, В.Цвєтков, П.Цегольник, Г.Щокін, С.Ярошенко, В.Яцуба та інші. Підвищення ефективності сучасної освіти й підвищення кваліфікації кадрів регіональних органів вимагає не тільки усвідомлення особливостей освіти дорослих, фахівців із певним життєвим і професійним досвідом і врахування їх у процесі навчання, а й розробки нових методик, технологій навчання.

Проведений аналіз законодавчого забезпечення підготовки кадрів для державної служби в місцевих органах влади свідчить про його еволюцію за період незалежності України.

Професійна освіта державних службовців і розвиток державної служби взаємозумовлені. Аналізуючи сучасну практику проведення реформ в Україні, голова Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи Л.Кравчук серед інших причин, що гальмують їх реалізацію, називає зниження рівня управління, авторитету і якості державного апарату, механічне слідування стереотипам і традиціям, “нездатність чиновників усіх рівнів управління приймати самостійні ефективні рішення”, їх непідготовленість, невизначеність, що заважає частині державних службовців “збагнути і сприйняти нову філософію, нову систему майбутнього управління, без якої неможливе будівництво держави, неможливі ніякі реформи - ні економічні, ні політичні”.

А відтак, зазначені тенденції негативно вплинули на авторитет державної служби і потребували усунення. На вирішення цих проблем спрямовано низку нормативно-правових актів, прийнятих останнім часом.

До них, зокрема, належать укази Президента України: “Про систему центральних органів виконавчої влади” від 15 грудня 1999 р. № 1572, “Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади” від 15 грудня 1999 р. № 1573, “Про склад Кабінету Міністрів України” від 15 грудня 1999 р. № 1574, “Про вдосконалення діяльності державних органів, роботи державних службовців та підвищення ефективності використання бюджетних коштів” від 11 лютого 2000 р. № 207, “Про підвищення ефективності державної служби” від 11 лютого 2000 р. № 208. Аналіз цих актів свідчить, що їх метою є вдосконалення структури органів виконавчої влади, підвищення ефективності державної служби. Такі перетворення супроводжуються заходами щодо скорочення штатів і чисельності державних службовців.

Правовим забезпеченням державної політики є законодавчі та інші правові акти, що містять норми й положення, які регулюють ті чи інші кадрові питання. Це Конституція і закони України, укази й розпорядження Президента України, постанови Кабінету Міністрів та інші нормативно-правові акти, що належать до сфери державного регулювання.

Масштабні зміни в політичній і соціально-економічній сферах діяльності потребують істотного поліпшення й удосконалення роботи з керівниками державних підприємств, установ і організацій.

Для комплектування державних органів усіх рівнів, а також державних підприємств, установ і організацій висококваліфікованими кадрами, здатними забезпечити економічний і соціальний розвиток держави, розроблені й затверджені Указом Президента України від 10 листопада № 1035/95 “Програма кадрового забезпечення державної служби” та “Програма роботи з керівниками державних підприємств, установ і організацій”. Ці документи передбачають створення єдиної цілеспрямованої державної системи підготовки, перепідготовки й підвищення кваліфікації державних службовців, керівників державних підприємств, установ і організацій.

Аналізується експертна оцінка стану кадрів, ґрунтуючись на результатах соціологічних досліджень, проведених у Полтавському регіоні. Розглядаються рівень освіти, участь державних службовців у заходах щодо підвищення кваліфікації, причини кризи нинішнього кадрового корпусу, проблеми професіоналізму кадрів, зв'язок навчання з кар'єрною стратегією, стан морального клімату колективів державних установ. Більшість експертів з питання кадрового корпусу країни висловлюють думку про його кризовий стан.

Результати опитування свідчать, що інтерес до кар'єри державного службовця останнім часом падає. Навчання ще мало пов'язане з плануванням кар'єри, присвоєнням певного чину, оцінкою якості праці. Це пояснюється, на думку експертів, частими структурними реорганізаціями; низьким престижем державного службовця в суспільстві; втратою престижу державної служби в суспільстві; тим фактом, що з підвищенням на посаді більше зростає відповідальність, ніж службові можливості; тим, що кандидати на просування по службі підбираються не за фаховими критеріями, а за ознакою особистої відданості; призначенням на престижні посади „випадкових людей”.

Для підвищення ефективності використання кадрів, поліпшення їх якості багато залежить від створення в колективі здорового клімату. За даними соціологічного дослідження лише 54% службовців вважають його саме таким, лише 25% мають можливість відкрито висловити в колективі свою думку. Отже, мова йде про системну кризу кадрового забезпечення державної служби, що охопила всі рівні й види державного управління.

Для дослідника найбільшим інтересом є думка громадян, споживачів державних послуг тих, за чий кошт існує державна служба. За умов сьогодення України є актуальним висловлення відомого американського фахівця Дж. Гордона, „якщо в приватному секторі ефективність управління вимірюється прибутком чи його відсутністю, то в державному управлінні - політичною підтримкою громадян чи її відсутністю”. Дані ряду політолого-соціологічних загальноукраїнських і регіональних досліджень свідчать про постійне зниження рівня довіри населення до проведеної в країні соціально-економічної політики, гостру критичну оцінку людьми діяльності влади, невисокий рейтинг пануючої еліти за факторами її ефективності й легітимності.

За результатами аналізу можна зробити висновок, що однією з головних причин кризи влади є неадекватність підготовки кадрів державної служби новим завдання. Крім того, управлінська практика в Україні розкрила низку проблем, розв'язання яких не має аналогів. У даній ситуації може бути корисним досвід інших країн, що пройшли у своєму розвитку етапи, близькі до перехідного періоду розвитку України, які мають концептуальні й технологічні способи розв'язання аналогічних проблем.

Другий розділ - „Пріоритети і нові підходи до підготовки державних службовців за кордоном” - структурно складається з двох підрозділів: „Нові елементи у змісті й методах викладання управлінських дисциплін” і „Актуальні змістовні аспекти підвищення кваліфікації державних службовців”.

Зазначається, що вимоги до державних службовців є ключовим моментом у змісті навчання. Приділено увагу досвіду країн, у яких розроблені кваліфікаційні характеристики державних службовців, як базис “ідеальних моделей”, що охоплюють різні категорії чиновників. Це дозволяє створити систему добору й навчання службовців, орієнтовану на розвиток у них потрібних якостей і знань та проводити оцінку персоналу відповідно до обраних стандартів.

У результаті аналізу різних підходів до формування вимог, своєрідних професійних матриць найбільш прийнятними й обґрунтованими уявляються розроблені федеральним управлінням за кадрів у США моделі “Основи ефективного лідерства” і “Ядро кваліфікації вищих керівників”, складені на основі соціологічних досліджень, проведених серед 20 тис. керівників різного рівня. Досвід цікавий тим, що при виробленні кваліфікаційної моделі для державних службовців проводяться глибокі наукові дослідження з урахуванням не тільки дійсних , але й майбутніх вимог до компетенції керівників. Значущим є й те, що ці моделі безпосередньо входять до федеральної системи добору, навчання й оцінки керівників різного рівня, дозволяючи тим самим підвищити компетентність державного апарату в цілому, а не тільки його окремих представників. Водночас необхідно враховувати й частковості, оскільки повною мірою зазначеним вимогам не може відразу відповідати практично жоден працівник.

Виділяються деякі особливості змісту й методики викладання предмета “державне управління”, оскільки спеціальність “державне і муніципальне управління” є профілюючою для всієї системи додаткового професійного утворення державних службовців України. Насамперед, порівнюються масштаби розвитку даної наукової дисципліни в межах двох країн - США і Великобританії, яка поступається США за масштабами розвитку державного управління і де відбулися зміни в змісті предмета “державне управління”, що став поступово переміщатися зі сфери соціальних наук до сфери бізнесу й менеджменту.

Зсув змістовної сторони предмета “державне управління” призвело до ідеї про те, що державному управлінню й менеджменту в бізнесі треба навчати однаковими методами. Найбільш активним прихильником такого підходу залишається Рада з навчання бізнесу і технології. Її позиція з питання прищеплення навичок має вплив і на методи викладання. Нові підходи до питань підготовки державних службовців не всіма сприймаються схвалено, є низка значних недоліків. Але вплив ради спричинив посилення уваги в програмах викладання державного управління на всіх рівнях до прищеплення навичок і зменшення орієнтованості на знання.

Таким чином, у підходах до визначення змісту навчання в різних країнах спостерігається багато загальних моментів. В останні роки, у зв'язку з розвитком інтеграційних процесів у дослідженнях, присвячених проблемам державного управління, частіше звучать пропозиції щодо уніфікації структур, принципів і механізмів управління, що збільшило б можливість обміну людьми, ідеями й інформацією. Однак навіть країни так званої євроатлантичної цивілізації, що мають багато загального в організації життя суспільства на практиці, ще не змогли знайти загальноприйнятні підходи до зближення принципів кадрової політики, організації державної служби.

Визначається тенденція останнім часом, до посилення практичної спрямованості навчання. Поширюється думка, що для управління змінами, які відбуваються в сучасних складних організаційних структурах, вищий державний службовець повинен мати значну загальну підготовку й бути професіоналом у конкретній області.

Підвищення значущості програм навчання керівників методам роботи з підлеглими відбиває фундаментальну тенденцію останніх років ­ підвищення рівня конкурентоспроможності за рахунок максимально повного використання людського ресурсу в організації на противагу росту за рахунок збільшення капіталовкладень.

Розглядаються зміст і форми організації програм підвищення кваліфікації в школах бізнесу США й Великобританії, що також активно здійснюють перепідготовку й підвищення кваліфікації кадрів для держслужби. Швидке зростання американської економіки й попиту на спеціалістів різного профілю - від маркетингу й бухгалтерського обліку до статистики й управління трудовими відносинами - у 20-і роки позначився на розширенні навчання за спеціальними дисциплінах в навчальних програмах. Проте, посилена тенденція до спеціалізації в університетській освіті носила тимчасовий характер і представники ділових кіл усвідомили, що її продовження заважатиме бізнесу й промисловості.

Дослідження, проведені в 50-і роки за завданням фондів Форда й Карнегі, виявили низький академічний рівень шкіл бізнесу. Комісії наполягали на розширенні загально-гуманітарних і базових економічних дисциплін, вивченні економіко-математичних методів і теорії прийняття рішень. Ці вимоги закріпила Американська асамблея шкіл бізнесу. Вона висунула умову щодо акредитації програм БДА виділення 40 % часу на загально-гуманітарні й базові дисципліни. Даний досвід набуває актуального практичного значення в сучасних умовах, коли надходить усе більше пропозицій щодо посилення спеціалізації в освіті.

Методичні підходи до ділової освіти, характерні для британських шкіл бізнесу, ґрунтуються на трьох чинниках.

Навчання переважно на базі міждисциплінарних програм за трьома основними напрямами: стратегія і техніка розуміння змін і пристосування до них; аналіз ділового оточення (зовнішнього і внутрішнього середовища); аналіз ситуації і практика прийняття рішень, постановка імітаційних ігор, забезпечення контролю.

Прищеплювання навичок і умінь через аналіз конкретних ситуацій.

Саморозвиток і самовдосконалення на основі занять у малих групах під керівництвом консультанта з розробки “живих” проектів, що мають актуальне значення для конкретних компаній в галузей створення й реалізації нових товарів, зміни процесів управління й організаційних структур.

У проектуванні програм підвищення кваліфікації, як правило, враховується п'ять рівнів управління: генеральне керівництво; вище адміністративне керівництво; середнє адміністративне управління; середня ланка; лінійний рівень. Зміст і форми організації програм підвищення управлінської кваліфікації будуються залежно від рівня управління.

При зіставленні програм усіх рівнів слід виходити із трьох аспектів: управлінські знання, фахові навички й уміння, „поведінські” аспекти. Основна увага приділяється не кількості курсів, а їх високій практичній спрямованості.

Докладно розглядається досвід організації навчального процесу в Гарвардській школі бізнесу, що по праву є однією з кращих у світі, оскільки там удалося досягти динамічного стійкого балансу між викладанням, науковою і консультаційною діяльністю.

Наводяться дані соціологічного дослідження, проведеного у ФРН у 1995 р., що засвідчують істотні зрушення в шкалі цінностей працівників протягом останнього десятиліття . Такі цінності, як борг, дисципліна, покора, утратили своє колишнє значення, помітно зросла роль цінностей, пов'язаних із самовираженням індивіда. Тому методи мотивації, наприклад, повинні будуватися сьогодні з урахуванням того, що люди зацікавлені в осмисленій і творчій діяльності, визначеній волі дій і відповідальності, можливості виявити себе і свої здібності у визнанні, у наявності контактів з колегами, керівниками, у можливості підвищення кваліфікації і розвитку особистості.

Дослідники вважають, що не всі сучасні керівники достатньою мірою рахуються з переоцінкою цінностей, що відбулася. Так, лише 53,2% опитаних західнонімецькими спеціалістами керівників вважають, що підлеглі потребують визнання й оцінки їхньої праці; 93,7% керівників вважають, що вони вичерпно інформують своїх підлеглих, тоді як лише 26 % підлеглих згодні з такою самооцінкою керівників; 96, 4 % керівників вважають, що вони завжди відзначають успіхи своїх підлеглих, але тільки 26 % рядових співробітників упевнені в тому, що керівники достатньо часто інформують підлеглих про оцінку їхньої роботи. Подібна розбіжність між самооцінкою керівників і оцінки їх підлеглими має низку наслідків, що негативно позначаються на ефективності діяльності організації.

У ході дослідження стало очевидним, що в розглянутих країнах міняється розуміння ролі керівників у сучасному суспільстві. У продовження теми лідерства розглядаються деякі аспекти етики, оскільки щире лідерство, на думку автора, може ґрунтуватися на чітко визначених моральних і етичних нормах. У цьому зв'язку цікавий досвід США, де питання адміністративної етики є вкрай актуальними. Значна увага в США приділяється етичному навчанню держслужбовців. При цьому завдання полягає не тільки у впливі на їх поведінку, скільки у формуванні визначеного культурного середовища. При навчанні акцент робиться як на законодавстві й приведенні форм діяльності у відповідність із законами, так і на моральних принципах і етичних аспектах прийняття рішень.

Існує правило, відповідно до котрого кожний вступаючий на держслужбу повинний відвідати орієнтаційне заняття, а держслужбовці на федеральному рівні зобов'язані раз у рік брати участь в одногодинному семінарі з адміністративної етики. Головна ціль складається в тому, щоб службовці розуміли і були згодні з етичними стандартами, прийнятими на держслужбі, а також притримувалася правил і норм, що регулюють їхнє поводження.

У 1994 р. у США було акредитовано 223 програми по державному управлінню, більшість із яких включало курси по адміністративній етиці. Це відповідає стандартам Національної асоціації шкіл державного управління, що, зокрема, передбачають, що „загальні програми повинні збагачувати цінності, знання, навички слухачів, щоб вони діяли етично й ефективно”. У розгорнутому виді це означає:

ознайомлення слухачів із демократичними цінностями і конституційними традиціями США, роллю уряду у випадку конфліктів із приводу соціальних цінностей, етичним і філософським основам державної політики;

орієнтацію слухачів на визнання і виділення етичних проблем, використання і розвиток методів їхнього рішення, чутливість до різноманітних аспектів етики держслужби;

соціалізацію слухачів у плані сприйняття держслужби як інституту, що виражає загальні інтереси населення, усвідомлення численних зобов'язань, покладених на що держслужбовців, розуміння етичних аспектів при прийнятті рішень.

Особливого значення в інших країнах світу надають останнім часом оцінці ефективності програм навчання. Ефективність навчання державних службовців є важливим елементом, стороною процесу державного управління. З метою оцінки ефективності програм навчання практикується зіставлення оцінок діяльності працівників до і після навчання. Сьогодні широко практикується проведення опитування самих слухачів або їх керівників і колег.

Розглядається проблема зв'язку навчальних закладів з державною службою. Урядові заклади США переважено з довірою ставляться до університетської підготовки у більшості професійних галузей і погоджуються з тим змістом, що університети вкладають у них. Водночас нормальною практикою є те, що довіра до програми навчання (її акредитація) базується на контролі і схваленні програм викладання з боку комітету, що складається з професіоналів відповідного профілю.

В економічно розвинутих країнах особливого значення надають рівню професіоналізму осіб, покликаних навчати державних службовців різного рангу. Вважається, що викладачі навчальних закладів, в яких навчаються адміністративні кадри, повинні бути насамперед професіоналами дисциплін, що викладаються. Крім того, вони повинні бути збройні озброєні педагогічної психології і педагогіки.

В результаті проведено аналізу навчання державних службовців за кордоном можуть бути зроблені такі висновки:

У багатьох країнах розроблені і застосовуються кваліфікаційні характеристики державних службовців, що є базисом „ідеальних моделей”, які охоплюють різноманітні категорії чиновників. Дані моделі широко використовуються при вирішенні щодо змісту навчання державних службовців з метою розвитку в них потрібних якостей і знань.

У останні роки за рубежем відбуваються зміни в підходах до методики викладання й змісту предмета „Регіональне управління”: відбувається поступове переміщення його з сфери соціальних наук у сферу бізнесу і менеджменту; у програмах викладання державного управління на всіх рівнях посилилася увага до прищеплювання навичок і зменшилася орієнтованість на знання. Незважаючи на існуючі труднощі, робляться спроби знайти баланс між викладанням теорії та отриманням практичних навичок .

Навчальні програми за фахом „Регіональне управління” багато в чому можуть спиратися на той же загальний теоретичний фундамент менеджменту, що й школи бізнесу, але робиться акцент на специфічні задачі і критерії ефективності діяльності конкретно в сфері державного управління. Підготовка студентів до роботи в державних відомствах ­ це необхідність готувати їх до визначених правових і політичних взаємозв'язків, що відрізняються від тих, з якими вони зіткнулися, якщо працювали в приватних фірмах.

У більшості європейських країн і в США зміст навчання і професійного розвитку державних службовців формується на основі спеціальних досліджень потреб службовців у знаннях і навичках, що обумовлені кваліфікаційними вимогами до посади. Критерій освіченості є відправною точкою для всього процесу навчання.

При упорядкуванні програм навчання в школах бізнесу основна увага приділяється їх високій практичній спрямованості.

Багато закордонних дослідників питань управління говорять про початок нового часу - „часу лідерів”, у якому головна роль в управлінні належить справжнім лідерам.

Етичні проблеми гостро стоять у багатьох країнах на всіх рівнях управління. Головна мета при навчанні полягає в тому, щоб службовці розуміли і були згодні з етичними стандартами, прийнятими на держслужбі, а також дотримувалися правил і норм, що регулюють їхнє поводження.

Величезне значення надається оцінці ефективності програм навчання за допомогою різноманітних методик. Для ефективності навчання, важливе значення має практичне закріплення отриманих знань і навичок.

Найважливішу роль у підготовці кадрів державних службовців грає професіоналізм педагогічних кадрів.

Третій розділ - „Адаптація закордонного досвіду підготовки кадрів для державної служби України” структурно складається з трьох параграфів:

Організація підготовки й підвищення кваліфікації кадрів в економічно розвинутих країнах: концептуальні основи, традиційні підходи.

Нові методи підготовки й підвищення кваліфікації державних службовців.

Адаптація в Україні зарубіжного досвіду підготовки державних службовців.

В розділі викладені дослідження автора, щодо оптимізації підготовки кадрів службовців для місцевих органів влади.

При дослідженні досвіду підготовки кадрів для державної служби як відправного пункту розглядаються концептуальні основи підготовки кадрів за кордоном: процеси реформування й модернізації державної служби, нова кадрова політика інших держав, нові вимоги до управління персоналом, системи підготовки кадрів, нормативно-правова база підготовки кадрів.

Визначено проблеми й особливості соціологічного аналізу закордонного досвіду управління, проблеми невідповідності інститутів управління, теорії і практики здійснення влади новим реаліям і завданням зростаючої складності, що доводиться вирішувати державою. Перед державними службами багатьох країн, у тому числі й України, об'єктивно виникають складні, глобальні проблеми, пов'язані з невідповідністю принципів організації і структури державної служби.

Вивчення закордонного досвіду діяльності кадрових служб на федеральному рівні в Німеччині, США, Франції, Великобританії показало, що їхня діяльність насамперед визначається урядовими програмами реформування й модернізації державного апарату, підвищення його ефективності в рішенні соціально-економічних завдань країни, скорочення витрат на зміст державної служби.

У дисертації здійснено аналіз законів про державну службу Франції, Німеччини, США, Великобританії, що дозволяє говорити про діючі протягом ряду років у цих країнах тенденції посилення правового забезпечення державної служби взагалі й організації підготовки кадрів, зокрема: системний підхід потребує розгляду традиційних і нових підходів підготовки кадрів у розглянутих країнах.

Першим системним об'єктом виступає мережа державних і недержавних навчальних закладів, призначених для підготовки, підвищення кваліфікації і перепідготовки кадрів. Розглядається досвід країн, у яких підготовка кадрів державних службовців здійснюється переважно спеціалізованими навчальними закладами (Франція, Німеччина) чи спирається на існуючу систему вищої освіти (Великобританія). Деякі країни прагнуть комбінувати підготовку кадрів для державної служби в спеціалізованих навчальних закладах і вузах загального профілю. Так, у США розроблено понад 190 програм з вивчення державного управління, з яких 14% доводиться на спеціалізовані вузи, 34 % - на факультети управління університетів, 31% - на політологічні факультети, решта - на інші навчальні заклади.

Складається враження, що система підготовки державних службовців за кордоном організована досить ефективно; що дозволяє готувати висококваліфікованих фахівців державного управління для центральних, регіональних і місцевих органів.

Аналіз традиційних підходів до підготовки кадрів дає підстави для висновку, що за всіх розходжень національних структур і традицій державного управління європейських країн і США загальним для них є те, що після проведення інституціональної, організаційної і технологічної реформи управління основна увага на даному етапі концентрується на кадровому потенціалі й особливо на керівниках.

В останні роки відзначається процес поступового посилення спроб встановити необхідний баланс між “дженералістами” і “фахівцями”. Усе частіше використовується “інтегральна ієрархія”, коли фахівці й адміністратори-“дженералісти” працюють під єдиним управлінням вищих керівників.

Суттєвим для розуміння нових підходів до підготовки кадрів для державної служби є те, що традиційна модель менеджменту (ефективність, регулярність, здатність за будь-яку ціну здійснювати задумане) користується все меншим попитом; її все більше замінює змішана модель, що визначає наступні вимоги: відмову від уяву про керівника як посадової особи, що володіє менталітетом власника, “виготовляє” для “безголосих” клієнтів різного роду розпорядження, циркуляри, плани тощо; керівник повинен бути “інтелігентним”, з високим ступенем особистої ініціативи.

Керівні адміністративні працівники повинні зрозуміти, що постійна зміна позицій і функцій буде обов'язково, що підвищення кваліфікації - це зобов'язання, яке вони мають взяти на себе Предметом уваги вчених і практиків управління в ряді країн стало зближення державної служби й приватного бізнесу, трансформація державного управління під впливом “глобалізації”, що одержало назву “нового державного менеджменту”. Необхідно визначити розумні межі його застосування, з огляду на особливості проблем, що стоять перед державою. Такі поняття як “якість”, “ефективність”, “результат” міцно ввійшли у сферу державного управління. Цей факт передбачає, що до питань підготовки фахівців державної служби слід підходити з урахуванням змін.

У зв'язку з особливою актуальністю розглянутий досвід підготовки кадрів міжнародного рівня засвідчує, що в останні роки в розглянутих у дослідженні країнах формується мережа навчальних закладів з підготовки професійних управлінських кадрів міжнародного рівня. У 1994 році розглядалася можливість створення Європейського коледжу підготовки адміністраторів, були відпрацьовані підходи до змісту навчання державних службовців, визначені основні характеристики їхньої якості. Такий підхід дозволяє формувати управлінський корпус на зовсім новій основі й максимально використовувати кадровий потенціал з обліком його постійного розвитку. Із цією метою у ФРН створено чотири приватних університети. Типовим прикладом подібного вузу може служити приватний університет у м. Кобленц.

В умовах триваючого зближення принципів державного управління й приватного бізнесу представляється важливим досвід використання раціональних елементів ділової освіти при підготовці кадрів для державної служби США і Великобританії.

Зазначається, що кількість проблем управлінської освіти успішно зважується лише за умови тісного співробітництва навчальних закладів з підготовки управлінських кадрів, урядових закладів і великих корпорацій. Об'єднання зусиль дозволяє організувати спільну розробку нових форм і методів освіти, широкий обмін досвідом і результатами досліджень, що ведуться в цій області; важливу роль відіграє взаємне консультування з питань навчальної роботи. Таке співробітництво забезпечує додаткові можливості проведення ефективної ротації кадрів. Сьогодні планова ротація кадрів - широко визнаний у США інструмент розвитку керівників, як у сфері бізнесу, так і державного керування.

Важливу роль у найближчому майбутньому почнуть відігравати так названі альтернативні форми вищої освіти, що дозволяють за рахунок технічних засобів і гнучкої організації наблизити навчання до споживача, зробити освіту більш доступною і різноманітною. Ряд американських університетів разом із корпораціями виступили ініціаторами таких програм. Використання нових інформаційних технологій дало поштовх до розширення мережі заочного навчання, зокрема дистанційного.

Розглядаються деякі нові підходи до професійного росту службовців у Великобританії. Вони відрізняються гнучкістю, стрімкість змін диктує необхідність робити ставку на потенціал, що дозволяє набути навички потрібні в майбутньому.

Усе більш поширеною формою навчання, що має значення для кар'єрної стратегії, стає самостійна робота за самостійно розробленим планом під контролем фахівців. Індивідуальний підхід виявився найбільш ефективним.

Актуальним є досвід Німеччини щодо використання моделі планування кадрів для керівної роботи. Концепція підготовки кадрів, їх використання й підвищення кваліфікації, служить тому, щоб, по-перше, знаходити, залучати, стимулювати кваліфіковані молоді керівні кадри, по-друге, щоб усіх працівників, яким передбачається довірити керівну функцію, систематично готувати до неї, використовуючи на різних посадах і залучаючи до участі в заходах щодо підвищення своєї кваліфікації. Подібна концепція, з нашого погляду, дійсно здатна підвищити ефективність управління, зберігаючи й розширюючи потенціал співробітників відповідно до завдань і вимог, що змінюються.

При вивченні можливості адаптації закордонного досвіду підготовки кадрів, треба використовувати такий механізм адаптації:

При адаптації закордонного досвіду підготовки кадрів для держслужби України в умовах її реформування необхідно враховувати, що підготовка кадрів в аналізованих країнах ­ це цілісно сформована система, пов'язана з всіма інститутами соціального Управління. Окремі елементи цієї системи в її межах робляться ефективними й корисними, коли вони скопійовані іншими суспільствами, з іншими системами структурних зв'язків і функціонують цілком інакше, ніж у тій країні, де вони склалися органічно.

Творче використання раціонального досвіду (окремих елементів систем підготовки кадрів) можливо тільки після ретельного вивчення й апробації.

Механізм адаптації включає облік домінуючих тенденцій розвитку країн-носіїв досвіду, загальних концептуальних принципів політики в області державної служби, теоретичні підходи до підготовки кадрів, а також технології здійснення підготовки, що реалізуються на практиці. Необхідно уникати положення, при якому відбувається адаптація досвіду вже застарілого або недостатньо апробованого.

Необхідно враховувати своєрідність суспільної свідомості й сталого менталітету, історичних й культурних традицій носіїв досвіду і країни, що апробує досвід.

Творче використання механізму адаптації закордонного досвіду підготовки кадрів для держслужби необхідно для рішення важливих питань і проблем становлення нової системи підготовки, перепідготовки й підвищення кваліфікації державних службовців України.

ВИСНОВКИ

підготовка кадри державний службовець

Аналіз стану професійного навчання державних службовців для місцевих органів влади дозволяє стверджувати, що, незважаючи на безперечні позитивні зміни, загальнодержавна система підготовки, перепідготовки й підвищення кваліфікації державних службовців за масштабами, змістом і ефективністю освітньої діяльності ще не є ефективним засобом професіоналізації державної і муніципальної служби, формування в службовців високих громадянських і моральних якостей, правової і організаційної культури управлінської еліти.

При розгляді проблем і механізмів адаптації досвіду інших країн насамперед усе визначає існуюча нормативна база можливостей адаптації в галузі формування інституту державної служби. При вивченні можливостей адаптації закордонного досвіду необхідно передусім враховувати своєрідність суспільної свідомості й сталого менталітету, що ми вважали одним з основних елементів механізму адаптації закордонного досвіду.

Наведений порівняльний аналіз культурних традицій закордонних систем управління дозволяє зробити висновок про необхідність виборчого підходу до вибору досвіду з урахуванням близькості тих чи інших його компонентів до культурних традицій українській системі управління.

Адаптація закордонного досвіду підготовки кадрів ускладнюється низкою проблем: концептуального рівня, пов'язаних із різними підходами до державної служби й підготовки кадрів; проблем інформаційного й технологічного бар'єрів; проблемами психологічного рівня.

Існує кілька концептуальних завдань як основи механізму адаптації закордонного досвіду підготовки кадрів: розробка нової соціально-гуманітарної концепції утворення, розвиток індивідуальних здібностей; створення концепції безперервного утворення, що поєднує завдання, виконувані родиною, школою, вузами й системою професійного навчання з утворенням для дорослих; комплексна розробка ефективних методів виробництва й використання наукової інформації; вироблення нових методів планування підготовки фахівців у вузах.

Для України сьогодні вкрай актуальним є рішення проблеми масового масштабу перепідготовки кадрів. По-перше, має бути змінено статичне мислення працівників і головне сьогодні - усвідомлення самих себе, своєї активної ролі в процесі управління, зміна управлінського поводження, перехід від стереотипу “виконавця” до стереотипу “учасника” процесу перетворень. По-друге необхідно домогтися, щоб мірилом ефективності діяльності кадрів стало забезпечення пріоритету загальнонародних інтересів. По-третє, управлінців треба формувати і як організаторів соціальних систем, і як соціальних лідерів. По-четверте, необхідно створити умови, які б збагачували мотивації поводження управлінських кадрів, перетворювали високі моральні вимоги в норму особистого поводження.

Закордонний досвід підготовки кадрів за всієї його різноманітності й неоднозначності може бути адаптований до умов України. Найбільшими труднощами є умови й технології адаптації. Ми вважаємо за доцільне запропонувати використання соціо-генетичного підходу до адаптації закордонного досвіду підготовки кадрів. Загальні принципи даного підходу можуть бути сформульовані в такий спосіб: при виявленні досвіду, придатного для адаптації, необхідно виходити з принципу сумісності його з іншими елементами системи підготовки кадрів; принцип приживлюваності містить у собі оцінку ступеня його інтеграції з вітчизняним досвідом, показники ефективності використання.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Почтовюк А.Б. Можливості впровадження зарубіжного досвіду підготовки кадрів службовців для місцевих органів влади // Зб. наук. пр. Укр. Акад. держ упр. / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князева. - К.: Вид-во УАДУ, 1999. - Вип.2: В 2 ч. - Ч.2. - С.223 -227.

Почтовюк А.Б. Особливості соціального аналізу закордонного досвіду державного управління // Зб. наук. пр. Укр. Акад. Держ. упр. / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М .Князева. - К.: Вид-во УАДУ, 2000. - Вип.2. - В 4 ч. - Ч.2. - С.195 - 199.

Почтовюк А.Б. Приорітети і нові підходи навчання державних службовців за кордоном: Навч.-метод. посіб. - Кременчук: Вид-во Христіанська Зоря, 2001. - 64 с.

Почтовюк А.Б. Концептуальні аспекти професійного розвитку державних службовців за кордоном // Управління сучасним містом. - 2001. - № 10. - С.12.

АНОТАЦІЇ

Почтовюк А.Б. Формування системи підготовки кадрів державних службовців: регіональний аспект. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.04 - регіональне управління. - Українська Академія державного управління при Президентові України, Київ. - 2002.

Дисертація присвячена дослідженню проблеми управління системою підготовки кадрів державних службовців для місцевих органів влади. Вивчається закордонний досвід підготовки кадрів для державної служби й можливість його впровадження в умовах України.

Розглянуто концептуальні основи закордонних систем підготовки кадрів для державної служби й виявлено соціальні потреби українського суспільства й структур державної служби у професійно підготовлених кадрах.

На науковій основі розкрито організаційні і правові передумови становлення системи підготовки, перепідготовки й підвищення кваліфікації державних службовців для місцевих органів влади як соціального інституту. Визначено проблеми й механізми впровадження закордонного досвіду підготовки державних службовців для умов України.

Основні результати дослідження впроваджені при розробці навчально-методичних матеріалів і можуть бути застосовані при підготовці нормативно-правових документів, спрямованих на підготовку кадрів службовців для місцевих органів влади.

Ключові слова: управління, система, підготовка кадрів органів влади, закордонний досвід, модель, концепція.

Почтовюк А.Б. Формирование системы подготовки кадров государственных служащих: региональный аспект. - Рукопись.

...