Взаємодія місцевих органів виконавчої та представницької влади в реалізації бюджетних відносин

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДОНЕЦЬКий ДЕРЖАВНИЙ Університет УПРАВЛІННЯ

АВТОРЕФЕРАТ

з теми: «Взаємодія місцевих органів виконавчої та представницької влади в реалізації бюджетних відносин»

Ніколаєва Ольга Миколаївна

Донецьк - 2005

Дисертацією є рукопис

Актуальність теми. Трансформаційні процеси у суспільно-політичній та економічній сферах, що відбуваються в Україні, безпосереднім чином пов'язані зі становленням і розвитком місцевого самоврядування. Протягом тривалого часу поза увагою залишалися проблеми місцевого самоврядування, що зрештою позначилося на рівні життя населення в українських містах і селах.

Зміцнення інституту місцевого самоврядування в Україні значною мірою залежить від того, чи будуть створені умови для фінансової незалежності органів місцевого самоврядування, основу якої становлять місцеві бюджети.

Основним питанням забезпечення фінансової самостійності місцевих органів влади є недостатність доходної бази місцевих бюджетів та наявність суттєвих проблем, які постають перед органами виконавчої влади у її нарощуванні внаслідок недосконалості законодавства та недостатньої урегульованості міжбюджетних відносин. Усе це створює необхідність втручання органів представницької влади.

Якість, чіткість та результативність взаємодії місцевих органів виконавчої та представницької влади проявляється саме в процесі виконання бюджету через реалізацію усієї сукупності законів та інших нормативно-правових актів, які регламентують сферу бюджетних відносин в Україні.

Значний внесок у вивчення питань бюджетного процесу і, зокрема, виконання місцевих бюджетів зробили вітчизняні та зарубіжні вчені - С.А. Буковинський, О.Д. Василик, І.І. Д'яконова, О.П. Кириленко, С.Я. Кондратюк, В.І.Кравченко, І.О. Луніна, В.М. Опарін, М.П. Пабат, О.С. Поважний, І.В. Сало, М.Г. Чумаченко, С.І. Юрій, Б. Аллан, Ш. Бланкарт, Боді Зві, Шері Е. Емблі, Ж. Марку, Р. Масгрейв, Р. Мертон, Дж. Стігліц, В. Уотс та ін.

Аналіз наукових праць з проблеми дослідження показав, що ціла низка методологічних і теоретичних питань залишається недостатньо висвітленою. Не досягнуто єдності у визначенні суті місцевих бюджетів. Потребує вирішення коло питань, пов'язаних із посиленням зацікавленості органів місцевого самоврядування в підвищенні ефективності виконання місцевих бюджетів на реальній доходній базі та оптимізованих видатках, подальшим удосконаленням системи міжбюджетних відносин. Серйозною перешкодою на шляху зміцнення самостійності місцевих бюджетів, а, отже, й фінансової незалежності органів місцевого самоврядування стала нестабільність законодавчої бази, що регулює бюджетні відносини.

Актуальність проблеми, її теоретичне і практичне значення, а також недостатнє розроблення окремих питань обумовили вибір теми, визначили постановку цілей і завдань дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до тематики науково-дослідних робіт Донецького державного університету управління, а також договором про наукову і творчу співдружність між кафедрою менеджменту у невиробничій сфері та відділом проблем ефективного використання виробничого потенціалу Інституту економіки промисловості НАН України в 1999-2004 роках. За участю здобувача були виконані дослідження з 2001 до 2003 рр. за темою “Регіональні аспекти інноваційної й інвестиційної діяльності і їх роль у вирішенні соціально-економічних проблем регіону” (номер держреєстрації 0102U001295) та з 2004 р. за темою „Державні механізми формування фінансових ресурсів” (номер держреєстрації 0104U009992). В межах цих тем автором досліджено передумови удосконалення бюджетної та податкової систем, міжбюджетних відносин та механізму бюджетного регулювання.

Мета і задачі дослідження. Метою дослідження є обґрунтування теоретичних і практичних рекомендацій щодо підвищення ролі та відповідальності органів місцевого самоврядування за виконання місцевих бюджетів на реальній доходній базі та оптимізованих видатках за мінімальними нормативами бюджетної забезпеченості.

Відповідно до поставленої мети визначено такі завдання дослідження:

проаналізувати законодавчу базу щодо формування та виконання місцевих бюджетів;

розглянути основні стадії бюджетного процесу з метою визначення ролі і способів взаємодії місцевих органів влади;

визначити проблеми і обґрунтувати пропозиції щодо вдосконалення діючої системи виконання місцевих бюджетів за доходами;

визначити сутність та проблеми системи виконання місцевих бюджетів за видатками і внести відповідні пропозиції;

визначити порядок розподілу фінансових ресурсів місцевих бюджетів України з урахуванням зарубіжного досвіду;

запропонувати і обґрунтувати рекомендації щодо розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів;

розробити рекомендації щодо удосконалення фінансового механізму виконання місцевих бюджетів за видатками.

Об'єктом дослідження є функціонування місцевих бюджетів у рамках їх взаємовідносин з державою.

Предметом дисертаційного дослідження є взаємодія органів виконавчої та представницької влади щодо забезпечення складання, затвердження та виконання бюджету як фінансового плану та звіту про виконання за відповідний бюджетний період.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є праці вітчизняних та зарубіжних вчених з питань організації бюджетного процесу та міжбюджетних відносин. У процесі дослідження використані методи аналізу і синтезу при вивченні нормативно-правової бази щодо формування та виконання місцевих бюджетів, а також стадій бюджетного процесу; статистичних порівнянь та моделювання при визначенні розподілу фінансових ресурсів місцевих бюджетів України з урахуванням зарубіжного досвіду; системного аналізу при удосконаленні фінансового механізму виконання місцевих бюджетів за видатками; графічного аналізу при визначенні проблем системи виконання місцевих бюджетів.

Інформаційну базу дослідження становлять Закони України, Укази Президента України, Постанови Кабінету Міністрів, матеріали Міністерства фінансів України, обласних фінансових органів управління, зведені дані органів статистики щодо функціонування соціальної інфраструктури, видатків соціального характеру, матеріали міжнародних і українських наукових конференцій.

Наукова новизна одержаних результатів. Основний науковий результат дисертаційної роботи полягає в науково-теоретичному обґрунтуванні підвищення ролі та відповідальності органів місцевого самоврядування за виконання місцевих бюджетів в умовах ринкової трансформації економіки України, спрямованої на становлення інституту місцевого самоврядування, забезпечення стимулювання економічного розвитку та оптимізації задоволення суспільних потреб територіальної громади. Наукова новизна основних результатів дослідження полягає в такому:

уперше:

запропоновано ввести стадію завершення бюджету у доповнення до традиційного підходу щодо наявності трьох основних стадій бюджетного процесу з позицій форм його прояву - складання, розгляд та затвердження, виконання, - яка включає відносини, направлені на приведення фактичного виконання бюджету у відповідність до його затверджених параметрів на відповідний період та правових норм, що регламентують бюджетні відносини. Ця стадія реалізується по закінченню бюджетного періоду в процесі розгляду та за результатами затвердження звіту про виконання бюджету і може бути визначена як взаємодія органів виконавчої та представницької влади, направлена на забезпечення адекватної реалізації бюджетних відносин за відповідний бюджетний період;

запропоновано визначення бюджетного циклу як процесу взаємодії органів виконавчої та представницької влади щодо складання, затвердження та виконання (завершення) бюджету як фінансового плану та звіту про виконання за відповідний бюджетний період;

удосконалено:

положення щодо функціонування існуючої системи виконання місцевих бюджетів за доходами шляхом розширення переліку місцевих податків і зборів (на нерухоме майно юридичних осіб, на спадщину, на майно осіб, що володіють двома і більше квартирами; місцеві акцизи на продаж алкогольних напоїв на розлив; на полювання та рибальство, на ветеринарне обслуговування тварин); відміни 5-відсоткової межі перевищення фактичних доходів над запланованими як передумову внесення змін в рішення про бюджет; бюджет виконавчий влада фінансовий

методику розрахунків обсягу міжбюджетних трансфертів (при розрахунку прогнозованого обсягу доходів місцевих бюджетів виключити суми податку з доходів фізичних осіб, які надійшли в результаті погашення заборгованості по заробітній платі за попередні періоди, а також коригувати на обсяг платежів, які здійснювали платники податків, що перебувають у стадії ліквідації; при визначенні обсягу видатків на освіту додатково враховувати витрати на утримання міжшкільного навчально-виробничого комбінату, логопедичних пунктів, методичного кабінету);

фінансовий механізм виконання місцевих бюджетів за видатками через ключову роль органів Державного казначейства;

дістало подальшого розвитку:

зміст нормативно-правової бази, що регулює бюджетні відносини;

основні тенденції розвитку діючої системи виконання місцевих бюджетів за видатками;

порядок розподілу фінансових ресурсів в межах перегляду загальної концепції податкової політики в Україні в контексті зарубіжного досвіду.

Практичне значення одержаних результатів. Практичне значення результатів дослідження полягає в тому, що вони використовувались у господарській практиці органів місцевого самоврядування та дозволили поліпшити процес виконання місцевих бюджетів. Теоретичні узагальнення та висновки дисертаційної роботи мають практичне значення для поглиблення бюджетної реформи в Україні. Розроблені пропозиції доцільно використовувати при підготовці нормативних документів, що стосуються питань взаємодії органів виконавчої та представницької влади, а також для підвищення ефективності виконання бюджетів безпосередньо на рівні місцевих органів влади.

Результати дисертаційного дослідження, висновки і конкретні пропозиції щодо взаємодії місцевих органів виконавчої та представницької влади в реалізації бюджетних відносин використано Головним фінансовим управлінням Донецької облдержадміністрації у процесі формування та виконання бюджету області у 2004 році (довідка № 79-12/04 від 29.12.2004). Окремі положення дисертації використовуються у навчальному процесі при викладанні дисципліни „Місцевий економічний розвиток” у Донецькому державному університеті управління (довідка № 141/12 від 27.12.2004).

Особистий внесок здобувача. Дисертація являє собою самостійно виконану наукову роботу, в якій розкрито авторський підхід щодо удосконалення системи виконання місцевих бюджетів, зокрема забезпечення реальної фінансової бази для виконання як власних, так і делегованих державних повноважень, а також надання більшої ваги місцевим податкам та зборам у структурі надходжень місцевих бюджетів через зняття необґрунтованих обмежень у сфері законодавства.

На основі узагальнення концепцій, методологічних передумов і досвіду державного регулювання запропоновані напрями оптимізації державного фінансового регулювання у сфері міжбюджетних відносин.

Конкретний особистий внесок автора у сумісні наукові праці показаний у переліку основних опублікованих праць за темою дисертації.

Апробація результатів дисертації. Результати дослідження доповідались і одержали позитивну оцінку на наукових семінарах кафедри „Менеджмент у невиробничій сфері” Донецького державного університету управління (2001-2004 рр.); Другій Всеукраїнській науково-практичній конференції „Менеджмент-освіта у вищих навчальних закладах України: підготовка, використання, роль та значення в соціально-економічному розвитку регіонів” (м. Слов'яногірськ, 2002 р.); Першій міжнародній науково-практичній конференції “Молодь та держава” (м. Авдіївка, 2002 р.); Всеукраїнській науково-практичній конференції молодих вчених „Фінансово-кредитна система України: проблеми та шляхи їх вирішення” (м. Дніпропетровськ, 2003 р.); Всеукраїнській науково-практичній конференції „Державне регулювання економіки та місцеве самоврядування” (м. Дніпропетровськ, 2003 р.); VІІ Міжнародній науково-практичній конференції „Наука і освіта 2004” (м. Дніпропетровськ, 2004 р.); Третій Всеукраїнській науково-практичній конференції „Менеджмент-освіта в Україні: стан розвитку та шляхи удосконалення” (м. Слов'янськ, 2004 р.).

Публікації. За результатами виконаних досліджень опубліковано 15 наукових праць з них 2 статті у наукових журналах, 7 статей у збірниках наукових праць, 6 - у матеріалах наукових конференцій. Загальний обсяг 3,75 д.а., особисто автору належить 3,2 д.а.

Структура й обсяг роботи. Дисертаційна робота складається із вступу, трьох розділів, висновків, які викладено на 210 сторінках друкованого тексту. Матеріали дисертації містять 25 рисунків, 12 таблиць, які наведено на 22 сторінках. Список використаних джерел із 193 найменувань наведено на 18 сторінках, 7 додатків - на 31 сторінці.

Основний зміст дисертаційної роботи

Розділ 1. “Місцеві бюджети - економічна основа ефективної взаємодії органів виконавчої та представницької влади”. В результаті дослідження встановлено, що особливо важлива роль в ієрархії місцевих фінансових інститутів належить самостійним місцевим бюджетам. Саме місцеві бюджети є фондами, в яких повинна мобілізуватися основна частина фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення надання суспільних послуг. Тому забезпечення самостійності місцевих органів влади у формуванні цих фондів - надзвичайно важливе завдання, що має бути розв'язане в процесі формування системи місцевих фінансових інститутів та визначення її структури.

В економічній літературі стосовно визначення поняття „місцеві бюджети” немає єдиної точки зору. Розгляд різних поглядів дозволяє за економічним змістом визначити „місцеві бюджети” як сукупність економічних відносин, які сприяють територіальному перерозподілу національного доходу країни та забезпечують створення фінансової бази місцевих рад. Суттєва особливість цих відносин пов'язана з розмежуванням повноважень між державним і місцевими бюджетами, а також між окремими видами місцевих бюджетів.

Іншою необхідною стороною прояву бюджету є його поняття за матеріальним змістом. Як грошовий фонд, місцевий бюджет складається у формі балансу доходів і витрат, включає загальний і спеціальний фонди та фонд розвитку.

Місцеві бюджети в Україні є найчисельнішою ланкою її бюджетної системи. Склад місцевих бюджетів наведений на рис. 1.

Рис. 1. Склад місцевих бюджетів

Проведене в роботі дослідження бюджету з позицій форми його прояву показує, що він в основному сприймається як фінансовий план, яким керуються в своїй діяльності органи державної влади та управління.

З боку форм прояву місцеві бюджети виступають у формах фінансових планів, але їх відрізняє статус (затверджуються рішенням представницьких органів влади, але не мають юридичного статусу закону) та сфера дії - вони діють в рамках конкретного регіону чи населеного пункту і обов'язкові до виконання лише для юридичних осіб, що згідно законодавства знаходяться у віданні відповідної громади, та жителів відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Проте, статус “плану формування та використання фінансових ресурсів”, безумовно, є основною, першою, але не єдиною формою прояву бюджету. В роботі обґрунтована друга форма його прояву, якою виступає звіт про виконання бюджету. Він характеризує те ж співвідношення основних фінансових категорій (доходів, видатків, державного кредиту), але уже не як задане, а як таке, що склалося за певний період. Обидві ці форми прояву притаманні бюджету, взаємно обумовлені і невід'ємні одна від одної.

Місцеві бюджети є фінансовою базою органів місцевого самоврядування та вирішальним фактором територіального розвитку. Наявність місцевих бюджетів повинна закріплювати економічну самостійність місцевих органів самоврядування, що передбачено Конституцією та Законом України „Про місцеве самоврядування в Україні”, активізувати господарську діяльність, дозволяти їм розвивати інфраструктуру на підвідомчій території, розширювати економічний потенціал регіону, виявляти і використовувати резерви фінансових ресурсів. В кінцевому підсумку все це повинно розширювати можливості місцевих органів влади у більш повному задоволенні потреб населення.

Місцеві бюджети затверджуються місцевими органами влади і до державного бюджету не входять. У зв'язку з цим, пошук форм і методів зміцнення фінансової незалежності місцевих органів влади є достатньо актуальним завданням. Тут повинні бути як мінімум дві цілі. Госпрозрахункові ланки економіки повинні мати нормальні умови для господарської діяльності і бути зацікавленими в найефективнішому використанні всіх видів ресурсів, а місцеві ради - в стабільному економічному зростанні і підвищенні ефективності всіх видів діяльності, а також наявності важелів впливу на госпрозрахункові ланки з метою наповнення бюджетів.

Закон України „Про місцеве самоврядування в Україні” і Бюджетний кодекс України поширюють права і водночас підвищують відповідальність місцевих рад за економічні результати діяльності, не підкріплюючи органи влади реальними джерелами доходів. Фінансові кошти, як і колись, накопичуються в державному бюджеті, як загальнодержавні податки й обов'язкові платежі, розпорядником яких є Верховна Рада України, що розподіляє ці кошти між державою і місцевими органами влади у виді відрахувань. Не можна забувати, що самостійність місцевих органів влади формується в умовах жорсткої фінансової кризи - державного боргу України, який і далі буде зростати, а також бюджетного дефіциту й інфляції, що є самою жорсткою формою фінансової кризи. Такий стан із фінансами не дає можливості встановити стабільні нормативи відрахувань у місцеві бюджети від загальнодержавних податків і обов'язкових платежів. Для якісного затвердження бюджетів необхідно, щоб кожна рада мала на перспективу не тільки свої, закріплені за нею доходи, але і стабільні розміри відрахувань від загальнодержавних доходів і податків.

Оскільки доходи і видатки місцевих бюджетів здійснюються не за одним джерелом надходжень і напрямком використання, закономірною є пропозиція стосовно визначення структури надходжень і видатків. У зв'язку з цим, в дослідженні запропоновано систему відповідних показників.

Аналіз Закону України „Про місцеве самоврядування”, Бюджетного кодексу України виявив ряд проблем і недоліки в нормативно-правовій частині цих документів. У зв'язку з цим в дослідженні запропоновані рекомендації для усунення цих недоліків.

Органам державної влади, що вносять свій внесок у вирішення протиріч у формуванні економічних основ місцевого самоврядування, доцільно зосередити свої зусилля на наступних основних напрямах:

визначити способи наділу органів місцевого самоврядування доходо-утворюючою муніципальною власністю з метою ефективного управління нею;

розробити дієвий механізм державної підтримки місцевих підприємницьких структур.

Такі прояви муніципальної підприємницької активності, як створення муніципальних підприємств в найбільш конкурентоздатних і прибуткових галузях муніципальної економіки, здача в оренду муніципального майна, участь в створенні підприємств з пайовою власністю, розміщення муніципальних замовлень, приватизація і продаж збиткових об'єктів муніципальної власності, стимулювання малого бізнесу та інвестиційна діяльність органів місцевого самоврядування володіють найбільшою стійкістю до дії різного роду зовнішніх і внутрішніх чинників і, отже, є найперспективнішими з погляду підвищення рівня економічної самостійності муніципальних утворень, що в свою чергу відобразиться на ефективності функціонування органів місцевого самоврядування.

Розділ 2. “Система виконання місцевих бюджетів та її місце в бюджетному процесі”. Дослідження бюджетного процесу стосовно бюджету як фінансового плану та як звіту про його виконання дозволило встановити, що він характеризується послідовною зміною його основних стадій, кожній з яких властива певна взаємодія представницьких та виконавчих гілок влади. Як фінансовий план бюджет проходить стадії складання, розгляду та затвердження, виконання; як звіт про виконання - стадії складання, розгляду та затвердження.

Виходячи з того, що затвердження бюджету є не стільки організаційно-технічним, скільки економіко-нормативним актом, введено поняття та визначено зміст стадії завершення бюджету як взаємодії органів виконавчої та представницької влади, направленої на забезпечення завершення бюджетних відносин за відповідний бюджетний період. Ця стадія реалізується по закінченню бюджетного періоду в процесі розгляду та за результатами затвердження звіту про виконання бюджету та направлена на приведення фактичного виконання бюджету у відповідність до його затверджених параметрів на відповідний період та правових норм, що регламентують бюджетні відносини.

Враховуючи те, що бюджетні відносини продовжуються після закінчення бюджетного періоду, можна зробити наступний висновок: вони складають єдиний цикл. Отже, бюджетний цикл - це єдність бюджетного процесу бюджету як фінансового плану та звіту про його виконання, тобто це єдність стадій нормативно-правового регулювання бюджетних відносин, їх реалізації, а також контролю за належним виконанням бюджету та усунення допущених правопорушень за відповідний бюджетний період.

Взаємодія стадій бюджетного процесу має суттєві відмінності в умовах адміністративно-командної та ринкової економіки, що, безумовно, позначається на бюджетному циклі в Україні: йде висування стадії виконання бюджету над стадією планування.

У результаті проведеного аналізу діючої системи виконання місцевих бюджетів за доходами, функціонування якої направлено на забезпечення своєчасної та повної мобілізації доходів по всіх джерелах надходжень, визначено основні тенденції її розвитку, що намітились в Україні: поступове підвищення ролі неподаткових надходжень та розширення їх бази; збільшення надходжень плати за землю у більшості регіонів; стрімке зростання обсягів надходжень єдиного податку від суб'єктів малого підприємництва внаслідок проведення відповідної державної політики їх оподаткування; збільшення протягом останніх років обсягу міжбюджетних трансфертів, тощо. Проте, основними проблемними питаннями є: свідоме закладання органами виконавчої влади невиконання вимог чинного законодавства в проекти бюджетів через невизначеність нормативної основи для складання бюджету; встановлена Бюджетним кодексом 5-відсоткова межа перевиконання місцевих бюджетів за доходами, що є підставою для внесення змін до рішення про бюджет, сковує ініціативу місцевих органів влади стосовно підвищення ефективності управління бюджетним процесом, знижує його оперативність; незначна фіскальна роль місцевих податків і зборів і, як наслідок, низька їх питома вага в доходах місцевих бюджетів. Отже, актуальними постають питання переходу до нормативного методу планування бюджету, зокрема місцевої бази оподаткування, а також відміна зазначеної 5-відсоткової планки перевиконання.

Встановлено, що виконання бюджету з позицій акумулювання доходів виступає не стільки як стадія виконання затвердженого бюджету, скільки як форма реалізації нормативно-правових актів, що регламентують платежі в бюджет. З огляду на цю обставину слід говорити не про стадію виконання бюджету, як фінансового плану, а про стадію реалізації бюджетних відносин. За внутрішнім змістом система реалізації бюджетних відносин - це регламентована нормативно-правовими актами діяльність, направлена на забезпечення отримання та витрачання бюджетних коштів у перманентному процесі зміни бюджетних циклів (рис. 2).

Як видно з рис. 2, для системи виконання місцевих бюджетів характерні усі властивості системи реалізації бюджетних відносин як такої. Суттєвою особливістю виступає врахування вимог Закону України „Про державний бюджет” та для бюджетів базового рівня - обласних і районних (міських) бюджетів.

Встановлено, що виконання місцевих бюджетів за видатками виступає як підсистема системи виконання місцевих бюджетів, функціонування якої направлено на забезпечення економного та максимально ефективного використання бюджетних надходжень відповідно до повноважень місцевих бюджетів. Суттєвою проблемою виконання місцевих бюджетів за видатками є недостатнє забезпечення делегованих повноважень фінансовими ресурсами відповідно до їх потреби, визначеної згідно чинного законодавства. Поряд з цим важливим є питання забезпечення виконання органами місцевої влади власних повноважень та посилення внаслідок цього ролі інституту місцевого самоврядування. Ці проблеми мають вирішуватися шляхом, по-перше, запровадження нормативного розрахунку видатків, що сприятиме поліпшенню діяльності бюджетних установ внаслідок врахування не їх кількості, а кількості населення або споживачів послуг, що надаються даними установами, а також економії не лише бюджетних ресурсів, але й матеріальних цінностей, енергоносіїв без ризику місцевих органів влади бути позбавленими бюджетних асигнувань; по-друге, розширення переліку місцевих податків і зборів з метою максимального використання місцевої бази оподаткування для виконання власних функцій.

Для збільшення надходжень до місцевих бюджетів запропоновано використовувати розширену логічну модель діяльності органів місцевої влади у процесі виконання місцевого бюджету. Вказана модель, перш за все, орієнтована на досягнення прозорості бюджетного процесу, залучення громадськості до вирішення нагальних проблем територій, здійснення комплексного підходу до аналізу виконання бюджету протягом бюджетного періоду, відстеження динаміки надходжень за останні декілька років, порівняння з показниками виконання бюджетів адміністративно-територіальних одиниць, аналогічних за адміністративним підпорядкуванням та чисельністю населення, а також у загальному по Україні.

Рис. 2. Система виконання місцевих бюджетів та її місце в бюджетних циклах

Система виконання місцевих бюджетів має відповідну організаційну побудову - сукупність інституцій, що здійснюють процес виконання бюджетних відносин. Їх прийнято іменувати “учасниками бюджетного процесу”. До складу цих учасників відносяться органи та посадові особи, які наділені бюджетними повноваженнями. Кожен з них виконує в бюджетному циклі певні функції, які характеризуються як бюджетні повноваження, тобто має певні права, обов'язки та несе відповідальність за стан виконання цих повноважень.

Розгляд інституційної структури системи виконання місцевих бюджетів дозволяє стверджувати, що процес виконання бюджетів за доходами та видатками віднесено до компетенції різних фінансових інститутів, що порушує єдність бюджетного циклу.

Організаційна структура системи виконання бюджетних відносин потребує подальшого реформування, яке, повинно бути направлене на посилення ролі Міністерства фінансів України в забезпеченні організації та контролю за виконанням бюджету. В цьому зв'язку є актуальним питання щодо підпорядкування органів Державної податкової адміністрації Міністерству фінансів України. Запропонована інституційна структура системи виконання місцевих бюджетів приведена на рис. 3.

Рис. 3. Запропонована інституційна структура системи виконання місцевих бюджетів

Розділ 3. “Взаємодія місцевих органів виконавчої та представницької влади в реалізації бюджетних відносин”. Зарубіжний досвід побудови бюджетних систем і способів фінансування місцевих органів влади дозволяє зробити певні висновки щодо реформування бюджетної системи в Україні, що в свою чергу полегшить її перехід до ринкової економіки.

Досвід різних країн переконує, що співвідношення джерел доходів у загальній сумі доходів місцевих органів самоврядування значно варіюється і залежить від ступеню самостійності місцевих органів влади.

Аналіз теоретичних підходів і узагальнення світового досвіду дають змогу виділити такі принципи вибору місцевих податків і зборів (тобто податків, види і ставки яких повинні встановлюватися місцевими органами влади, а відповідні доходи надходити до місцевого бюджету) - це висока прибутковість і стабільність надходжень, рівень адміністративних видатків та можливість індексації податкових надходжень.

При розгляді порядку формування та виконання бюджету Донецької області встановлено, що основними проблемними питаннями залишаються нереальність бюджетів депресивних територій і особливо шахтарських міст, а також обласного бюджету. Для вирішення проблеми завищення доходів бюджетів шахтарських міст пропонується індивідуальний підхід до розрахунків показників доходів депресивних територій.

Виконання місцевих бюджетів кожного року ускладнює завищення значною мірою показника надходжень на території Донецької області доходів загального фонду державного бюджету, від яких місцевим бюджетам перераховується дотація вирівнювання (рис. 4).

Рис. 4. Надходження доходів загального фонду Державного бюджету, за рахунок яких здійснюється перерахування дотації вирівнювання бюджетам Донецької області, за 2001-2003 рр., млн. грн.

Внаслідок нереальності прогнозування обсягу зазначених доходів, неврахування проблем з відшкодуванням податку на додану вартість та інших об'єктивних факторів рівень надходжень на території області вказаних доходів до затвердженого обсягу складав: за 2001 рік - 55,4 %, за 2002 рік - 69,7 %, за 2003 рік - 88,7 %.

Через нереальність доходів державного бюджету і відповідне заниження нормативів щоденних перерахувань дотації вирівнювання місцеві бюджети несвоєчасно одержують зазначений трансферт із державного бюджету, що позбавляє можливості вчасно фінансувати соціальні виплати та інші першочергові видатки і призводить до загострення соціальної напруженості в регіоні.

Важливим питанням, що потребує вирішення при проведенні бюджетної реформи в Україні, виступає сфера міжбюджетних відносин. Перехід до формульного методу розрахунку міжбюджетних трансфертів забезпечує єдиний підхід при формуванні місцевих бюджетів, що гарантує прозорість та відкритість бюджетного процесу. Існуюча формула обрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів є дещо громіздкою, але може бути застосована до всіх місцевих бюджетів, тобто є універсальною.

Проте, аналізуючи методику розрахунку міжбюджетних трансфертів, визначено ряд моментів, які не були враховані та негативно вплинули на фінансування окремих функцій органів місцевої влади, а саме: з метою визначення реального значення індексу податкоспроможності при здійсненні розрахунку прогнозованого обсягу доходів місцевих бюджетів виключати суми податку з доходів фізичних осіб, які надійшли в результаті погашення заборгованості по заробітній платі за попередні періоди, а також коригувати на обсяг платежів, які здійснювали платники податків, що перебувають у стадії ліквідації (закриття); при визначенні обсягу видатків на освіту необхідно додатково враховувати витрати на утримання закладів позашкільної освіти, міжшкільного навчально-виробничого комбінату, логопедичних пунктів, методичного кабінету; при розрахунку обсягу видатків місцевих бюджетів на охорону здоров'я необхідно ввести коефіцієнт екологічного забруднення для коригування видатків для промислових регіонів та більш екологічно чистих територій; а також ввести коригуючий коефіцієнт для врегулювання вартості природного газу.

Важливе значення у стимулюванні діяльності органів місцевого самоврядування належить можливості здійснювати довгострокове планування бюджетів. Бюджетний кодекс України гарантує стабільність щодо формування та виконання місцевих бюджетів і, отже, органи місцевої влади отримують змогу реалізації довгострокових програм розвитку адміністративно-територіальних одиниць.

Мобілізація ресурсів для фінансування місцевих програм здійснюється із застосуванням двох методів фінансового механізму - фінансового забезпечення та фінансового регулювання, за допомогою яких здійснюється вплив на економічний та соціальний розвиток адміністративно-територіальних одиниць.

З точки зору організаційної структури фінансовий механізм включає нормативно-правове регулювання, планування, організацію та контроль.

Важливим кроком на шляху вдосконалення планування місцевих бюджетів виступає започаткований Бюджетним кодексом України перехід до паралельної системи планування місцевих бюджетів різних рівнів і створення умов для прискорення процесу їх планування. .

Бюджетним кодексом передбачено застосування нормативів бюджетної забезпеченості, а також коригуючих коефіцієнтів фінансових нормативів бюджетної забезпеченості, що використовуються з метою більш повного врахування особливостей кожної адміністративно-територіальної одиниці. Ці нормативи та коефіцієнти застосовуються для визначення закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків, зборів, інших обов'язкових платежів та для визначення обсягу міжбюджетних трансфертів. Тому іншим важливим аспектом розвитку фінансового механізму виконання доходної бази місцевих бюджетів виступає перехід до нормативного методу планування.

Відзначена тенденція значного перевиконання місцевих бюджетів України вказує на актуальність проблеми вдосконалення планування як складової фінансового механізму.

Список опублікованих автором робіт за темою дисертації

1. Ніколаєва О.М. Міста Донбасу: „передній край” досліджень і розвитку // Зб. наук. праць ДонДАУ: „Соціальний менеджмент і управління інформаційними процесами”: серія „Державне управління”, т.ІІІ, вип. 8.- Донецьк: ДонДАУ, 2002.- С. 66-72

2. Яркова Н.І., Ніколаєва О.М. Місцеві бюджети - основа фінансової незалежності місцевих органів влади // Зб. наук. праць ДонДАУ: „Соціальний менеджмент і управління інформаційними процесами”: серія „Державне управління”, т.ІІІ, вип.17. - Донецьк: ДонДАУ, 2002.- С. 199-204.

3. Ніколаєва О.М. Аналіз нормативно-правової бази місцевих бюджетів в Україні // Зб. наук. праць ДонДАУ: „Соціальний менеджмент і управління інформаційними процесами”: серія „Державне управління”, т.ІІІ, вип. 18. - Донецьк: ДонДАУ, 2002.- С. 82-87.

5. Ніколаєва О.М., Сапельнікова Н.Л. Дослідження умов і методів збалансування місцевих бюджетів // Зб. наук. праць ДонДАУ: „Соціальний менеджмент і управління інформаційними процесами”: серія „Державне управління”, т.ІV, вип. 24.- Донецьк: ДонДАУ, 2003.- с. 32-39

6. Ніколаєва О.М. Сучасний стан і перспективи розвитку місцевого самоврядування в Україні // Зб. наук. праць ДонДУУ: „Соціальний менеджмент і управління інформаційними процесами”: серія „Державне управління”, т.V, вип. 30.- Донецьк: ДонДУУ, 2004.- с. 69-76.

7. Ніколаєва О.М. Оцінка діючої системи виконання місцевих бюджетів за доходами та пропозиції щодо її удосконалення // Зб. наук. праць ДонДУУ: „Соціальний менеджмент і управління інформаційними процесами”: серія „Державне управління”, т.V, вип. 31.- Донецьк: ДонДУУ, 2004.- С. 166-177.

8. Ніколаєва О.М. Аналіз положень Бюджетного кодексу України щодо врегулювання міжбюджетних відносин // Донецьк: Схід. - 2005.- № 1(67), січень-лютий.- С. 14-17.

9. Коржавина О.В., Николаева О.Н. Делегирование полномочий // Сб. межвузовских науч. трудов студентов, магистров, аспирантов и соискателей. Выпуск 2.- Макеевка: ДонГАСА, 2003.- С. 90-92.

Особистий внесок автора: сформульовано висновки щодо раціоналізації обов'язків і рівня напруги робітників з урахуванням їх знань, кваліфікації і характера.

10. Древицкая И.Ю., Мартиросян А.С., Николаева О.Н. Информационное обеспечение органов местного самоуправления в моноотраслевых городах // Матеріали Другої Всеукраїнської науково-практичної конференції „Менеджмент-освіта у вищих навчальних закладах України: підготовка, використання, роль та значення в соціально-економічному розвитку регіонів”. - Вісник ДонДАУ “Менеджер” № 5(12), 2002. - С. 272-273.

11. Николаева О.Н. Интеграция молодежных проектних команд на основе компьютерной верстки видения их совместной деятельности // Материалы Первой международной научно-практической конференции “Молодежь и государство”. - Авдеевка, 2002. - С. 94.

12. Ніколаєва О.М. Про деякі проблеми становлення місцевих бюджетів в Україні // Матеріали Всеукраїнської науково-практичної конференції молодих вчених „Фінансово-кредитна система України: проблеми та шляхи їх вирішення”.- Дніпропетровськ: Наука і освіта, 2003.- С.42-44.

13. Николаева О.Н. Основные проблемы и направления совершенствования государственного механизма управления органами местного самоуправления // Матеріали Всеукраїнської науково-практичної конференції „Державне регулювання економіки та місцеве самоврядування”. - Дніпропетровськ: Наука і освіта, 2003.- С.85-86.

14. Ніколаєва О.М. Роль органів місцевого самоврядування у формуванні інвестиційних стратегій сталого розвитку // Матеріали VІІ Міжнародної науково-практичної конференції „Наука і освіта 2004”. Том 32. Державне управління. - Дніпропетровськ: Наука і освіта, 2004.- С. 6-7.

15. Ніколаєва О.М. Проблеми розвитку освітнього комплексу в Україні // Матеріали Третьої Всеукраїнської науково-практичної конференції „Менеджмент-освіта в Україні: стан розвитку та шляхи удосконалення”. - Вісник ДонДУУ “Менеджер” № 3(29), 2004. - С. 188.

Анотація

Ключові слова: органи виконавчої влади, органи представницької влади, бюджетні відносини, доходи, видатки, міжбюджетні трансферти, фінансовий механізм.

Аннотация

В результате проведенного исследования литературных источников определено, что бюджет воспринимается как финансовый план. В работе обоснована другая форма его проявления - как отчета об исполнении бюджета. Для каждой из этих форм характерен определенный набор и последовательность стадий. Рассмотрение данных стадий бюджетного процесса дало возможность ввести понятие и определить бюджетный цикл как взаимодействие органов исполнительной и представительной власти.

Annotation

Nikolaeva O.N. The interaction of the local bodies of the executive and local authority in realisation of the budget attitudes. - Manuscript.

Thesis for a Candidate of Science degree on Public management, specialty 25.00.04 - Municipal management. - Donetsk State University of Management, Ministry of Education and Science of Ukraine, Donetsk, 2005.