Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

РОЗПУТЕНКО Іванна Іванівна

УДК: 336.27:352

РОЗВИТОК ПОЗИК ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В ПЕРЕХІДНИЙ ПЕРІОД

25.00.04 - місцеве самоврядування

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

Київ - 2003

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при

Президентові України.

Науковий керівник - доктор економічних наук, професор

ДАНИЛЕНКО Анатолій Іванович,

Інститут економіки НАН України,

завідувач відділу фінансово-кредитного

регулювання.

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, доцент

ШАРОВ Юрій Павлович,

Дніпропетровський регіональний інститут

державного управління,

перший заступник директора - заступник з навчальної роботи;

кандидат наук з державного управління,

МЕЧИНСЬКИЙ Олексій Борисович,

Генеральний директор ТОВ

“Гарантія-Аудит”.

Провідна установа - Київський національний економічний університет,

кафедра макроекономіки та державного управління, м. Київ.

Захист відбудеться 10 жовтня 2003 р. о 16.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 в Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 252057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20.

Автореферат розісланий 9 вересня 2003 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради В. К. Майборода

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. За умов трансформації економіки та фінансової системи України, реформа місцевих фінансів є одним з найважливіших її етапів. Це зумовлено тим, що основою забезпечення фінансової діяльності органів місцевого самоврядування є відповідний місцевий бюджет, з коштів якого фінансуються заходи соціального та економічного розвитку відповідної території.

Місцеві бюджети залежать значною мірою від повноважень органів місцевого самоврядування. Саме витрати на виконання таких повноважень визначають обсяги коштів, необхідних для фінансування цих бюджетів.

Європейська Хартія про місцеве самоврядування передбачає відокремленість місцевих органів від державної влади, цілковиту незалежність і самостійність у виконанні покладених на них завдань у межах їхньої компетенції. Процес делегування низки управлінських повноважень органами центральної влади місцевим органам необхідний і неминучий. Органи місцевого самоврядування повинні приймати рішення, пов`язані з розвитком соціальної бази, охорони здоров`я, освіти, удосконалення виробничої інфраструктури. Аналізуючи ці проблеми, обґрунтували низку пропозицій щодо їх вирішення В. Бакуменко, В. Бодров, А. Гальчинський, П. Гайдуцький, В. Геєць, М. Долішній, Ю. Лебединський, В. Науменко, О. Ігнатенко, О. Осауленко, М. Орлатий, В. Рижих, С. Романюк, А. Савченко, В. Тронь, М. Чумаченко, Ю .Шаров та інші.

Над питанням правового забезпечення економічної самостійності, у тому числі й фінансової, плідно працюють вітчизняні дослідники: В. Авер'янов, П. Біленчук, В. Борденюк, І. Грицяк, Р. Давидов, Р. Калюжний, Н. Нижник, В. Погорілко, М. Пухтинський, В. Шамрай, В. Шаповал та ін.

Гуманітарно-соціальні аспекти розвитку місцевого самоврядування та відповідної інфраструктури, що забезпечує його життєдіяльність, відображені у працях В. Князєва, В. Лугового, В. Майбороди, П. Надолішнього, В. Ребкала, В. Скуратівського, І. Солоненка, Л. Шкляра та ін.

Результати дослідження фінансової діяльності місцевих органів влади опубліковані у працях В. Вакуленка, Ю. Дехтяренка, А. Даниленка, В. Кравченка, О. Кириленко, І. Луніної, О. Мечинського, К. Павлюк, С. Слухая, І. Федіва та інших.

Незважаючи на активізацію наукових досліджень у галузі місцевого самоврядування, проблем зміцнення фінансової бази місцевих бюджетів, багато питань залишаються нерозв'язаними. Серед них - залучення коштів фізичних та юридичних осіб для фінансування місцевих програм соціального та економічного розвитку органами місцевого самоврядування. Проблема створення сприятливих соціально-економічних умов і необхідних правових норм, за яких місцеві органи влади могли б самостійно залучати кошти й ефективно їх використовувати, залишається актуальною, хоча окремі дослідники у своїх працях висловили низку слушних пропозицій (В. Макуха, С. Масліченко, Н. Обозна, В. Татарчук).

Ефективність структурних перетворень багато в чому визначається тим, які матеріальні ресурси одержують у своє розпорядження місцеві органи влади, та якими фінансовими засобами це реалізується. Здебільшого місцеві органи влади фактично не мають реального самостійного бюджету, а отже, і не можуть ефективно виконувати свої обов'язки.

Однією з важливих передумов побудови демократичної держави є фінансова незалежність органів місцевого самоврядування. Фінансовий бік самостійності місцевих органів влади є визначальним для економічного зростання і регіонів, і країни загалом. Від їхніх фінансових можливостей залежать у кінцевому підсумку їхні реальні владні функції, можливості піднесення добробуту, соціального розвитку територіальних громад.

Потребами розв'язання цих проблем і зумовлена актуальність обраної теми дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане на кафедрі управління містом Української Академії державного управління при Президентові України відповідно до Зведеного плану наукової діяльності Академії за комплексним науковим проектом: "Державне управління та місцеве самоврядування" (РК 0199 U002827), яке тісно пов'язане з науковою темою кафедри управління містом: "Визначення соціально-економічних передумов та розробка механізмів залучення територіальних громад до розвитку туризму в Україні".

Мета дисертаційної роботи - науково-теоретичне обґрунтування системи заходів та рекомендацій щодо формування механізмів ефективного залучення коштів через позики органами місцевого самоврядування. У контексті зазначеної мети дисертаційної роботи й відповідно до цільової орієнтації дослідження виокремлено такий комплекс завдань:

- проаналізувати наявну нормативно-правову базу з погляду його впливу на фінансове становище органів місцевого самоврядування в умовах децентралізації державного управління;

- проаналізувати теоретико-методичні засади формування місцевих бюджетів та можливості випуску облігацій місцевих позик органами місцевого самоврядування для їх поповнення;

- визначити соціально-економічні умови, необхідні для формування механізмів ефективного управління місцевими фінансами;

- виявити нетрадиційні засоби поповнення місцевих бюджетів та розв'язання проблем соціального розвитку на місцях;

- встановити чинники, що нині стримують зростання емісійної діяльності місцевих органів влади в Україні;

- обґрунтувати можливість залучення додаткових джерел фінансування для здійснення соціальних програм на базовому рівні управління та необхідність застосування нетрадиційних засобів фінансування місцевих програм соціального та економічного розвитку в системі державного управління;

- оцінити наявну нормативно-правову базу організації муніципальних позик та визначити нормативні акти, ухвалення яких відкриє нові можливості для залучення коштів та ефективного їх використання;

- визначити макро- та мікроекономічні умови для проведення запозичень місцевими органами влади;

- розкрити ефективні механізми організації й отримання муніципальних позик;

- встановити можливі ризики та шляхи їх мінімалізації для сторін муніципальної позики.

Предмет дослідження - фінансово-правові відносини, що виникають у процесі запозичень органами місцевого самоврядування для фінансування програм економічного та соціального розвитку.

Об'єкт дослідження - традиційні та альтернативні джерела наповнення місцевих бюджетів.

Методи дослідження. У дисертаційній роботі використовувалися загальнонаукові та спеціальні методи дослідження. Дослідження проведене з використанням таких методів: економічного аналізу (види доходів бюджетів); синтезу (визначення основних напрямів сучасних наукових досліджень, що стосуються теми роботи, узагальнення досвіду економічно розвинених країн); поєднання історичного та логічного підходів (дослідження розвитку та прогнозна оцінка використання позик органами місцевого самоврядування); системного та порівняльного аналізу (визначення можливостей впливу використання позик на соціально-економічний розвиток територій); традиційного та конвент-аналізу документів (дослідження наукової літератури та законодавчої бази); описові методи. У дисертації використані праці провідних вітчизняних і зарубіжних учених у галузі місцевих фінансів та місцевого самоврядування, нормативно-правові акти України, статистичні показники фінансування органів місцевого самоврядування, звітні дані органів державної влади, матеріали наукових та науково-практичних конференцій, семінарів та симпозіумів, що стосуються цих проблем.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у розкритті проблеми організації муніципальних позик та з'ясуванні основних складових механізму їх функціонування.

У дисертаційній роботі:

обґрунтовано основні заходи, необхідні для залучення надійних джерел надходжень до місцевих бюджетів, а саме: створення стимулів для місцевих органів влади для підвищення обсягу надходжень до місцевих бюджетів; підготовка та ухвалення нормативних актів (з метою законодавчого забезпечення ефективної діяльності органів місцевого самоврядування для залучення надійних джерел доходів місцевих бюджетів), реформування чинної системи міжбюджетних трансфертів та ін.;

- уточнено перелік макро- та мікроекономічних проблем, пов'язаних з формуванням доходної частини місцевих бюджетів (напруженість виконання місцевих бюджетів, невідповідність розміру трансфертів, труднощі й тривалість відкриття кредитних ліній та реалізації залучення інвестицій, незадовільне фінансове становище підприємств на території окремих адміністративно-територіальних одиниць тощо);

- обґрунтовано необхідність залучення та використання запозичень органами місцевого самоврядування як одного з інструментів вирішення актуальних макро- та мікроекономічних проблем країни;

- конкретизовано цілі фінансової стратегії місцевих запозичень, основною метою якої мають стати передусім інвестиційні проекти;

- систематизовано об'єктивні та суб'єктивні перешкоди проведення місцевих запозичень, що стримують ріст емісійної діяльності муніципалітетів (невисокий рівень попиту на боргові зобов'язання основних емітентів національного ринку цінних паперів, істотні витрати на підготовку та реалізацію емісії муніципальних облігацій, нерозвиненість регіональної ринкової інфраструктури тощо);

- уперше визначено та конкретизовано ризики основних учасників випуску та реалізації позики органами місцевого самоврядування, у тому числі розподілено ризики, які безпосередньо стосуються органів місцевого самоврядування, та ризики, що можуть виникнути для кредитора;

- конкретизовано гарантії, що їх можуть надавати органи місцевого самоврядування кредитору в муніципальних запозиченнях, зокрема розроблено й запропоновано систему страхових фондів, які має створювати позичальник для гарантування позик;

– запропоновано заходи для поліпшення обігу облігацій муніципальної позики (поліпшення інфраструктури фондового ринку, кадрового та матеріально-технічного забезпечення, удосконалення документарної підготовки та інші).

Практичне значення отриманих результатів визначає розробка та впровадження рекомендацій і пропозицій щодо ефективного функціонування елементів фондового ринку на місцевому рівні.

Результати дослідження автора були застосовані в роботі товариства з обмеженою відповідальністю "КПМГ-Україна", однією з чотирьох найбільших аудиторських компаній світу, а також використані в ході підготовки консультацій потенційним інвесторам регіонів, які є клієнтами ТОВ "КПМГ-Україна" (Акт упровадження результатів дисертаційного дослідження від 21 жовтня 2002 року.)

Результати дисертаційної роботи були використані громадською організацією "Агенція соціального проектування" (Акт упровадження результатів дисертаційної роботи від 23 жовтня 2002 року).

Теоретичні підходи й методичні розробки автора, отримані в ході дослідження, використовуються у процесі викладання навчальних курсів "Державні фінанси і бюджетний процес", "Аналіз вигід і витрат у державному секторі", "Макроекономічна політика" в Українській Академії державного управління при Президентові України (Акт упровадження результатів дисертаційного дослідження " 1/15-32-238 від 17 квітня 2003 року).

Теоретичні положення, обґрунтовані в дисертації, висновки й рекомендації автора розширюють можливості державних органів та місцевого самоврядування для раціонального вибору ефективних засобів вирішення проблем подолання дефіциту фінансових ресурсів на місцевому рівні.

Дисертація є кваліфікаційною науковою працею, що містить результати проведених досліджень, спрямованих на обґрунтування положень в галузі економіки, які розкривають нові можливості для розв'язання фінансових проблем місцевого самоврядування в перехідних умовах.

Апробація результатів дисертації. Основні методологічні положення дисертаційного дослідження викладені в доповідях, які обговорювалися на науково-практичних конференціях: "Проблеми наукового забезпечення адміністративної реформи в Україні" (Київ, 2000), "Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні" (Київ, 2001), "Досвід вирішення проблем реформування комунального господарства міст України" (Київ 2001), "Місцеві фінанси та міжбюджетні відносини в Україні" (Київ, 2001), "Політичне та адміністративне управління столичними містами Європи" (Київ, 2002), "Актуальні проблеми участі громадських організацій та інших неурядових структур у розвитку місцевого самоврядування в Україні" (Київ, 2002).

Публікації. Результати досліджень відображені у шести публікаціях, з них п`ять у фахових виданнях загальним обсягом 2,5 др. арк.

Структура і обсяг дисертації. Структура дисертації побудована відповідно до вище сформульованих цілей та завдань, складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Основний зміст дисертації викладений на 144 сторінках, загальний обсяг складає 173 сторінки та містить 1 рисунок і 8 таблиць (у т. ч. 5 - у додатках). Використано джерел 190, у тому числі 30 на іноземній мові.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У “Вступі” обгрунтовується актуальність обраної теми, її науково-теоретична і практична значимість, характеризується ступінь дослідженості наукової проблеми, формулюються основні положення, які виносяться дисертанткою на захист, вказується зв'язок роботи з науковими програмами, планами та темами Української Академії державного управління при Президентові України, розкриваються елементи наукової новизни та практичної корисності одержаних результатів, наведено дані щодо апробації цих результатів та їх опублікування.

У першому розділі дисертації - “Теоретико-методологічні засади дослідження формування місцевих бюджетів та випуску облігацій місцевих позик” - досліджуються проблеми міжбюджетного фінансування в умовах децентралізації державного управління, а саме: невідповідність між фінансовими зобов'язаннями органів місцевого самоврядування та джерелами їх фінансування; вплив браку стимулів до підвищення обсягу власних джерел доходів в органів місцевого самоврядування на управління ресурсами "прозорими" і раціональними методами; непрогнозованість системи міжбюджетного фінансування; обмеженість правової бази міжбюджетного фінансування та напрями її вдосконалення.

На основі аналізу літературних джерел розкривається першочергова потреба конкретизації функцій та меж відповідальності органів виконавчої влади на місцевому рівні та органів самоврядування. Важливим засобом вирішення цієї проблеми є визначення меж відповідальності різних органів влади, оскільки, як показують дослідження зарубіжних фахівців, саме це є однією з найважливіших умов динамічного розвитку регіонів.

Нині нерідко трапляється дублювання функцій різних органів влади, оскільки нечітко окреслені межі їх відповідальності, що ускладнює їх діяльність та співпрацю між ними.

Як свідчить аналіз нормативно-правових документів, що встановлюють та регулюють систему міжбюджетного фінансування, взаємовідносини між бюджетами складні, а законодавство часто містить колізійні норми. Крім того, основні принципи та методики, які мали б чітко визначати процес міжбюджетного фінансування, що конче потрібні для ефективної роботи цієї системи, чинне законодавство визначило недостатньо чітко.

Зміцнення правової та інституційної бази системи міжбюджетного фінансування полягає в удосконаленні чинних базових законів та усуненні колізій норм та невідповідностей. Потрібно розробити нові нормативні акти, які б мали чіткі положення щодо механізму організації місцевих запозичень. Нині потенційних інвесторів, які могли б укладати кошти в розвиток муніципальної економіки через надання позик органам місцевого самоврядування, стримує той фактор, що гарантії цільового використання цих коштів, їх повернення законодавством чітко не врегульовані.

Враховуючи результати досліджень провідних спеціалістів у цій галузі, можна зробити висновок, що для підвищення ефективності міжбюджетних запозичень необхідно:

- провести чітку попередню оцінку доцільності та ефективності позики та визначити платоспроможність позичальника - органу місцевого самоврядування;

- забезпечити використання міжбюджетних трансфертів, спрямованих на фінансування довгострокових інвестиційних проектів, проектів розвитку інфраструктури самоврядних територій, їхніх комунальних підприємств, для виробництва тих товарів та надання послуг, які неспроможний надати приватний сектор, а також тих, які забезпечують виконання соціальних програм;

- створити умови, за яких місцеві позики не будуть витісняти потенційне приватне інвестування.

Загалом, мета удосконалення системи місцевого фінансування полягає у зміцненні правової регулятивної бази місцевих запозичень, створення необхідних соціальних умов для активного розвитку таких запозичень та інвестування місцевих соціально-економічних програм та проектів.

Цієї мети можна досягнути, якщо здійснити такі заходи:

- створити чіткі законодавчі норми, які регулюватимуть систему запозичень органів влади, у тому числі, запозичення органів місцевого самоврядування (норми мають чітко визначити гарантії, процедуру підготовки документів для здійснення запозичень, засоби захисту учасників запозичень);

- створити механізми нагляду та моніторингу місцевих заборгованостей;

- визначити правила щодо доступності даних про діяльність, підзвітність місцевих органів влади та стандарти їх аудиторських перевірок;

- забезпечити доступ широким колам громадськості і, насамперед, потенційним інвесторам, до результатів аудиторських перевірок органів місцевого самоврядування;

- чітко встановити межі юридичної відповідальності органів місцевого самоврядування перед кредиторами.

Реалізація цих заходів - це практичний крок у напрямку створення необхідних соціально-економічних умов і правових норм, які відкриють нові можливості для місцевих органів влади щодо залучення додаткових коштів та ефективного їх використання.

Процес відродження інституту місцевого самоврядування в Україні потребує удосконалення економічних підвалин ефективного його функціонування.

Дослідженням встановлено, що чинна система фінансування та наявні джерела надходжень до місцевих бюджетів не забезпечують потреб територіальних громад та місцевих органів влади, враховуючи покладені на них зобов'язання.

У розділі наголошується, що розподіл фінансових ресурсів не базується на місцевих потребах і не є обернено пропорційним до місцевих фінансових можливостей, більше того, нинішня система значною мірою базується на розподілі фінансових ресурсів між регіонами, що склався раніше, за умов панівних командно-адміністративних засобів управління, в іншій соціально-політичній системі.

У другому розділі - “Нетрадиційні засоби поповнення місцевих бюджетів для розв'язання проблем соціального розвитку регіонів” - подається характеристика місцевих позик та обґрунтовується необхідність ширшого їх застосування для вирішення нагальних проблем соціального розвитку.

У розділі зазначається, що облігація позики органів місцевого самоврядування є цінним папером, яка засвідчує внесення її власником грошових коштів і підтверджує зобов`язання відшкодувати йому номінальну вартість цього цінного папера в передбачений умовами випуску строк з виплатою фіксованого процента (у випадку, якщо інше не передбачене умовами випуску). Облігації муніципальної позики можуть випускатись у документальній або бездокументальній формах. У випадку документальної форми облігації передбачається неодноразова виплата доходу (крім безвідсоткових облігацій муніципальної позики).

Дослідження дає підставу стверджувати, що місцеві позики є одними з найефективніших важелів зміцнення фінансового становища міста, важливим джерелом покриття видатків, необхідних для підтримання соціальної інфраструктури міста (об'єкти освіти, охорони здоров`я, комунального господарства, шляхи і т.д

Місцеві запозичення забезпечують надходження додаткових фінансових ресурсів від юридичних або фізичних осіб під певні гарантії, внаслідок чого виникають зобов'язання місцевих бюджетів. Це метод мобілізації фінансових ресурсів в розпорядження місцевих органів влади шляхом організації випуску, розміщення, обігу і погашення відповідних облігацій. Облігація муніципальної позики - цінний папір, якій свідчить про внесення її володарем грошових коштів. Він підтверджує зобов'язання позичальника тримачу цінного паперу її номінальну вартість у визначений строк з виплатою фіксованого відсотку (якщо інше не передбачено умовами випуску).

Випуск і розміщення муніципальних облігаційних позик дозволяє вирішувати низку проблем, а саме:

залучення значних фінансових ресурсів для потреб регіону у разі фінансування власних місцевих програм без збільшення податкового тягаря на підприємствах;

фінансування капіталовкладень в інфраструктуру та послуги, розвиток яких не забезпечується коштами з місцевих бюджетів;

управління поточними фінансовими операціями у випадках коли між надходженнями та витратами коштів існує інтервал у часі.

Муніципальні облігації забезпечують вигоду всім учасникам: емітенти одержують грошові кошти для втілення своїх програм і проектів; інвестори одержують у власність цінні папери, які дають стабільний доход; населення регіону матиме важливі для нього об'єкти у сферах виробництва, торгівлі й обслуговування.

Організація системи випуску муніципальних облігацій потребує розв'язання багатьох практичних завдань, у тому числі створення надійного захисту облігацій від підробок. Одним із способів такого захисту є випуск іменних облігацій у безготівковій формі із запровадженням централізованого реєстру і системи видачі інвесторам свідоцтва про право на цільову (наприклад житлову) облігацію.

У розділі підкреслюється, що муніципальні облігації не однакові за рівнем надійності; багато залежить від джерела забезпечення. Облігації під загальні зобов'язання є, по суті, матеріально незабезпеченими. За ними стоїть лише авторитет і сумлінність емітента. Певне непряме забезпечення існує, оскільки емітентом є місцевий орган влади, який має власні джерела доходів. Як правило, цей тип облігацій випускається для фінансування проектів соціального призначення, тобто таких, що не мають на меті отримання прибутку.

Облігації під дохід від планованого проекту (передовсім комунального призначення) мають джерелом забезпечення майбутні платежі за оренду, мито, комісійні та інші місцеві збори й відрахування від прибутків тих об'єктів, які буде збудовано.

Забезпечення муніципальних цінних паперів посилюється, коли гарантами надійності облігацій стають комерційні банки або великі підприємства, що беруть участь в реалізації проектів. Грошові кошти, які надходять від випуску муніципальних облігацій можуть переказуватись в позабюджетні фонди, котрі через свій цільовий характер також сприятимуть збереженню високої надійності цінних паперів.

Успіх будь-якої муніципальної позики багато в чому залежить від якості економічного обгрунтування її доцільності. Таке обгрунтування має охоплювати широке коло питань, у тому числі: оцінка потенціалу даного емітента й регіону в цілому (природні ресурси, індустріальний розвиток, розмір джерел наповнення місцевих бюджетів тощо), розрахунок рентабельності проекту, що фінансується, і його соціально-економічної ефективності, розрахунок дохідності облігації, ступінь ліквідності заставного майна, вибір оптимальних показників (ставок відсотка, обсягу емісії, терміну погашення та ін.), визначення способу передплати і сфери розміщення облігацій, оцінювання вірогідності очікуваних результатів.

Багатоманітність різновидів і модифікацій облігацій потребує адекватної системи їх методичного, інформаційного й документального забезпечення. Від якості та надійності облігацій залежатиме не тільки їх успішне використання, а й розвиток вторинного ринку цінних паперів, на якому домінують похідні фінансові інструменти - передусім ф'ючерси та опціони.

Констатується твердження, відповідно до якого фінансова стратегія муніципальної облігаційної позики полягає в залученні органами місцевого самоврядування шляхом емісії облігацій додаткових фінансових ресурсів з подальшим їх використанням на наступні цілі:

кредитування (часткове пільгове) різних регіональних виробничих, інвестиційних і соціальних програм. При цьому отримання прибутку емітентом, як правило, не є безпосередньою метою облігаційної позики, оскільки з його допомогою вирішуються лише завдання зниження поточного навантаження на витратну частину бюджету та поповнення його прибуткової частини за рахунок активізації господарського життя регіону. Найбільш поширені програми муніципального житлового і дорожнього будівництва, а також програми по інвестуванню інвестиційних проектів, що швидко окупаються і які мають важливе господарське значення для регіону;

управління поточними фінансовими операціями там, де між надходженнями та витратами виникає інтервал у часі.

У дисертації робиться висновок, що різноманіття видів муніципальних облігацій забезпечує широкі можливості як емітентів, так й інвесторів при виборі варіантів їх випуску, розміщення, обігу і погашення, що є суттєвою перевагою цих цінних паперів як певного інструменту залучення інвестицій для потреб розвитку територіальної громади.

Успішне проведення облігаційної позики і реалізація регіональних соціально-економічних проектів за рахунок інвестування залучених за допомогою позики коштів підвищує авторитет органів місцевого самоврядування у населення регіону і центральних державних органів влади, що важливо для соціальної стабільності і організації можливих преференцій з боку центральної влади.

Розділ третій - “Механізм організації облігаційних позик органами місцевого самоврядування” - присвячений дослідженню необхідних і достатніх правових та економічних умов щодо реалізації ідеї місцевих запозичень.

У дисертації відзначається, що випуск облігацій місцевої позики здійснюється із зазначенням мети випуску. Максимальний розмір сумарної вартості випусків облігацій місцевої позики не повинен перевищувати тридцять відсотків доходної частини бюджету емітента за попередній рік. У випадку, коли головною доходною частиною бюджету емітента є відрахування, дотації, субвенції, отримані з бюджетів вищого рівня, обсяг випуску облігацій місцевої позики на бюджетний рік погоджується з Міністерством фінансів України.

Поряд із першочерговим фінансуванням пріоритетних інвестиційних програм регіону, кошти від випуску облігацій внутрішніх місцевих позик, позики та кредити, які отримують органи місцевого самоврядування в банківських установах можуть залучаютися також для фінансування витрат відповідного місцевого бюджету з обов'язковим включенням до нього витрат на обслуговування зазначених позик та кредитів.

Дослідженням визначено, що процедура випуску і обслуговування муніципальних облігацій, хоча і є досить усталеною, але все-таки дозволяє вносити певні варіації у її здійснення, що можна віднести до переваг застосування цих цінних паперів як інструментів залучення фінансових коштів до місцевих бюджетів.

У дисертації доведено, що оптимальним складом учасників позики є:

орган місцевого самоврядування - емітент позики;

генеральний менеджер позики;

уповноважений банк по позиці;

генеральний агент по розміщенню (андеррайтер);

реєстратор та інші професійні учасники ринку цінних паперів (інвестиційні інститути, фінансові брокери, ділери, агенти, завданням яких є розміщення облігацій позики і підвищення їх ліквідності).

У зазначеному розділі значна увага зосереджена на аналізі ризиків, які виникають в процесі організації позик. Відзначається, що ризики, які виникають при випуску і розміщенні муніципальних облігацій, прийнято поділяти на ризики інвестора та ризики емітента.

Фінансова схема муніципальної інвестиційної позики повинна бути побудована таким чином, щоб зобов'язання по ньому перед інвесторами в необхідних об'ємах і в необхідні терміни забезпечувалися за рахунок окупності інвестиційних проектів. Якщо реальна вартість проекту (включаючи витрати, пов'язані у випуском облігацій) менше, ніж очікувана віддача від інвестицій в проект, органи місцевого самоврядування можуть вдатися до позики. Якщо ж проект не відповідає цій вимозі, у емітента збільшується ймовірність виникнення проблем з поверненням коштів інвесторам.

ВИСНОВКИ

На основі проведеного дослідження й узагальнення його результатів зроблено ряд висновків та рекомендацій, які мають теоретичне і практичне значення.

1. Створення надійних фінансових джерел наповнення місцевих бюджетів в Україні все ще залишається актуальною проблемою як теоретичних досліджень, так і практики. Незважаючи на соціальні та політичні реформи, що тривають в Україні, базові принципи організації фінансово-бюджетної системи не змінилися. Нинішня система формування місцевих бюджетів сформована таким чином, що посадовці місцевих органів влади не мають стимулів для підвищення надходжень з місцевих джерел. Крім того, місцеві органи влади не можуть впливати на більшість місцевих податків, що негативно впливає на ефективність фіскального менеджменту.

Для розширення джерел фінансування органів місцевого самоврядування необхідно здійснити такі заходи: створити умови, які б стимулювали зусилля місцевих органів влади на підвищення обсягу надходжень до місцевих бюджетів; забезпечити на законодавчому рівні органи місцевого самоврядування реальним джерелом надходжень; створити умови та стимули для належної оцінки ризиків, пов'язаних із місцевими запозиченнями; удосконалити законодавство з тим, щоб його норми чітко санкціонували та унормували місцеві запозичення в будь-якій формі, гарантії поверненя позик, унормували процедури й засоби захисту інтересів власників облігацій та емітентів; створити механізми нагляду та моніторингу місцевих заборгованостей; встановити чіткі юридичні норми відповідальності органів місцевого самоврядування за невиконання своїх фінансових зобов'язань за місцевими позиками.

2. Обґрунтовуючи перспективи розвитку альтернативних джерел наповнення місцевих бюджетів, зокрема місцевих позик, необхідно враховувати макро- та мікроекономічні умови формування доходної частини місцевих бюджетів. Макроекономі умови - це комплекс умов, що склалася в економіці України загалом, на її фінансовому ринку та його сегменті - фондовому. Незважаючи на деякі стабілізаційні ознаки мікроекономічної ситуації, наявні й істотні кризові ознаки, серед яких можна назвати такі: адміністративний характер економічної політики (не створені правові умови для розвитку сприятливого інвестиційного клімату); затримка з прийняттям принципових нормативних актів про фінансову діяльність; кризове або важке фінансове становище більшості підприємств та інших суб'єктів господарювання у промисловості й сільському господарстві; пріоритет короткострокових фінансових операцій над довгостроковими інвестиціями; немає чітких правових умов і гарантій для інвестицій в економіку; підвищений ризик операцій на кредитному ринку; низький кредит довіри приватних інвесторів до фінансових ініціатив держави (в економічно розвинутих країнах державні та місцеві цінні папери є найпривабливішими для інвесторів з погляду забезпечення гарантій.

Мікроекономічні умови проведення муніципальної облігаційної позики - це фінансово-економічна ситуація в регіоні, що склалася на початок розробки та реалізації певного фінансового проекту. Мікроекономічні умови як і макроекономічні, також мають низку ознак, що ускладнюють проведення місцевих позик: напруженість у виконанні місцевих бюджетів, у тому числі внаслідок невиконання завдань зі збору податків; розмір трансфертів часто не відповідає потребам органів місцевого самоврядування; як правило, у місцевих бюджетах немає коштів для виконання інвестиційних програм і проектів; труднощі иа тривалість відкриття кредитних ліній і реалізації інших способів залучення інвестицій.

У зв'язку з цим, з метою стабілізації макро- та мікроекономічної ситуації в Україні та в регіонах надзвичайно актуальним стає пошук фінансових інструментів, які поєднували б у собі прибутковість та надійність, були б привабливими для більшості груп інвесторів і вирішували фінансові проблеми суб'єктів господарювання, а також держави, органів влади і управління різного рівня.

3. Муніципальна облігаційна позика як фінансовий інструмент, покликана сприяти розв'язанню фінансових та інвестиційних проблем регіону, має низку незаперечних переваг, серед яких: доступність придбання для місцевих інвесторів - юридичних і фізичних; надійність, якщо їх порівняняти з корпоративними цінними паперами, оскільки облігації позики можуть бути забезпечені активами регіону (об'єктами нерухомості та пакетами акцій приватизованих підприємств). Випуск і розміщення облігаційної позики додасть змогу органу місцевого самоврядування - емітенту позики вирішити такі макро- та мікроекономічні проблеми: знизити витратну частину місцевого бюджету; залучити фінансові ресурси без збільшення податкового тиску на підприємства регіону; інвестувати соціальні, економічні та інші проекти на території адміністративної одиниці; відпрацювати елементи довгострокової емісійної програми та технологію випуску, розміщення й обігу цінних паперів в Україні; стимулювати становлення сучасного фондового ринку на місцях та його інтеграцію в загальнодержавний і міжнародний ринок капіталів.

4. Фінансова стратегія позики полягає в залученні додаткових фінансових ресурсів з наступним їх використанням на такі цілі: кредитування (частково пільгове) різних регіональних соціальних і виробничих інвестиційних програм (при цьому отримання прибутку емітентом, як правило, не є безпосередньою метою облігаційної позики, оскільки з його допомогою лише знижується поточне навантаження на витратну частину бюджету та поповнюється його прибуткова частина за рахунок активізації господарського життя регіону); фінансування власних інвестиційних програм і капіталомістких проектів; управління поточними фінансовими операціями там, де між надходженнями та витратами виникає інтервал у часі. За цілями залучення коштів, позики можна розділити на інвестиційні та соціальні, можлива і їхня комбінація.

5. Для ефективного розвитку системи муніципальних запозичень необхідно розв'зати низку проблем.

Вдале проведення місцевих запозичень залежить від подолання низки об'єктивних і суб'єктивних перешкод, до яких можна віднести такі: економічні труднощі; недостатня інформаційна відкритість емітентів; довготривала процедура оцінки кредитного рейтингу емітентів; недостатній рівень кваліфікації фінансистів муніципалітетів; дефіцитність місцевих бюджетів, що стримує вкладання коштів населенням тощо; прогалини в нормативній базі, яка б мала чітко регулювати процес місцевих запозичень; малорозвинена інфраструктура ринку цінних паперів; стереотипи поведінки посадових осіб у системі органів державного управління, для яких звичні адміністративні методи управління, а пошуки й ініціатива; негативне чи індеферентне ставлення населення до місцевих запозичень; недостатня економічна та юридична освіченість населення.

Одним з найважливіших чинників, що стримує розвиток місцевих позик органів місцевого самоврядування, є недосконалість нормативно-правової бази, що регулює процес випуску, розміщення, обігу та погашення облігацій місцевих позик. По-перше, ці процеси надмірно "зарегульовані", внаслідок чого орган місцевого самоврядування має багато канцелярської підготовчої роботи на стадії затвердження проспекта позики. По-друге, контроль над випуском місцевих цінних паперів не передбачає якісної їх оцінки. Контроль зводиться до реєстрації позики на всіх етапах її реалізації - від прийняття рішення про випуск облігацій до погашення, при чому реєструються, в основному, кількісні показники позики. Крім того, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку затвердила положення про надання емітентами цінних паперів (до яких, у разі випуску облігацій місцевої позики, належить і орган місцевого самоврядування) річних звітів, що збільшує витрати на випуск позики.

6. Серед факторів, що стримують використання позик органами місцевого самоврядування, чи не найважливішими є економічні. Відносно невисокий рівень попиту на місцеві облігації основних емітентів національного ринку цінних паперів зумовлений: по-перше, незаінтересованість інвесторів у проектах, на реалізацію яких будуть спрямовані запозичені кошти; по-друге, бракує надійних гарантій для інвесторів з боку позичальників; по-третє, наявністю політичних і так званих системних ризиків, які об'єктивно перешкоджають припливу капіталу, обмежуючи коло потенційних інвесторів лише тими, хто готовий до капіталовкладень в умовах підвищеного ризику. Активна емісійна діяльність держави на внутрішньому ринку позикових ресурсів об'єктивно обмежує можливості розвитку інших інструментів ринку боргових зобов'язань.

Очікування інвесторів на українському ринку боргових зобов'язань має виражений адаптивний характер. Поведінка інвесторів здебільшого визначається вже наявним досвідом емісійної та торговельної діяльності основних емітентів ринку. Невиконання емітентами зобов'язань у минулому вкрай негативно позначається як на активності ринку, так і на термінах обігу фондових інструментів.

Чинниками, що понижують довіру до емітентів є: нормативні обмеження місцевих органів влади щодо їх можливості проведення самостійної податкової політики на власній території; комплекс суперечностей законодавчого характеру, що ускладнює, з одного боку, ефективне розпорядження емітентом позики муніципальною (комунальною) власністю (наприклад, використання її як застави), а з іншого - реальне використання її як засобу відшкодування затрат інвестора у разі неспроможності емітента погасити позику.

Розвиткові муніципальних позик перешкоджають також істотні витрати на підготовку й реалізацію емісії муніципальних облігацій. Бракує чітких, нормативно зафіксованих "технологій", витрати на організацію муніципальних запозичень істотно підвищують вартість позики. Істотним гальмом на шляху розвитку позик органів місцевого самоврядування є нерозвиненість регіональної ринкової інфраструктури.

7. Залучення та удосконалення практики запозичень органами місцевого самоврядування з метою соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць України є одним із перспективних напрямів інвестування соціально-економічних програм. Для цьго потрібно здіснити такі заходи.

Упорядкувати нормативно-правову базу, що регулює випуск муніципальних запозичень.

Розширити інфраструктуру фондового ринку, поліпшити кадрове та матеріально-технічне забезпечення органів місцевого самоврядування на таких основних напрямках: розвиток та вдосконалення вторинного ринку облігацій муніципальної позики; підвищення ліквідності ринку місцевих цінних паперів; підготовка фахівців з обслуговування випуску облігацій муніципальної позики.

Забезпечити максимальну ефективність муніципальної позики шляхом її вдосконалення на наступних напрямках: узагальнення досвіду (переваг та недоліків) попередніх випусків облігацій місцевої позики в Україні; узагальнення досвіду зарубіжних країн у галузі місцевих запозичень; підвищення якості маркетингових досліджень для визначення груп потенційних інвесторів, на яких можна розраховувати, розміщаючи облігації позики; правильний вибір агентів, які будуть обслуговувати випуск та розміщення облігації місцевої позики, оптимізації витрат емітента на підготовку та розміщення облігацій місцевої позики; створення фінансового інституту, метою якого було б надання позик органам місцевого самоврядування.

8. Узагальнюючи практику місцевих запозичень, встановлено ризики, емітентів та інвесторів. Ризики інвесторів:

а) ризик фінансового ринку, який полягає в тому, що прибутковість вкладень у муніципальні облігації може виявитися нижче, якщо її порівняти з вкладеннями в інші цінні папери, внаслідок зміни ставок процентів на фінансовому ринку;

б) ризик інфляції, який пов'язаний з тим, що в умовах інфляції, якщо навіть номінальна прибутковість облігацій не змінюється, реальна їхня прибутковість знижується;

в) ризик ліквідності, пов'язаний з браком розвиненого вторинного ринку цінних паперів, внаслідок чого частина муніципальних облігацій може виявитися неліквідною;

г) політичний ризик - це ризик змін, які можуть зменшити можливості позичальника щодо виплати боргів або негативно вплинути на отримання інвестором вигоди від купівлі цих боргових зобов'язань;

д) кредитний ризик, який полягає в тому, що внаслідок зміни фінансового становища емітента, він не зможе повернути інвесторам позикові кошти (зниження кредитоспроможності емітента).

До ризиків емітента можна віднести:

а) проектний ризик, що виникає у зв'язку з недостатньою обґрунтованістю фінансової схеми позики та браком якісного аналізу й оцінки її інвестиційної спрямованості, насамперед окупності інвестованого проекту;

б) нормативний ризик, пов'язаний переважно з нестабільністю законодавства, як одним з показників нестійкості економічної ситуації в Україні загалом, у тому числі й у сфері муніципальних позик;

в) кадровий ризик може бути пов'язаний з недостатньо високим рівнем кваліфікації професійних учасників ринку, суміщенням низки обов'язків одним учасником проекту, браком незалежних експертів з позик.

9. Для захисту інтересів інвесторів, емітентів та зменшення рівня названих ризиків місцеві позики мають бути забезпечені певними гарантіями. З метою підвищення привабливості позик органів місцевого самоврядування, найшвидшого їх розміщення, обігу та своєчасного погашення запропоновані такі шляхи вирішення цих питань, а саме: створення заставного забезпечення у вигляді пакетів акцій приватизованих підприємств і об'єктів нерухомості, що перебувають у власності або розпорядженні органів місцевого самоврядування, а також інших активів; забезпечення якісного маркетингу та ефективного розміщення облігацій; цільове інвестування залучених коштів; забезпечення страхування економічних ризиків за рахунок обов'язкового створення страхового фонду.

В окремих випадках у проспектах муніципальних позик пункту про гарантії позик узагалі немає. Проблема гарантії винятково важлива і принципова. Від того, як вона вирішена багато в чому залежить надійність і привабливість облігацій місцевих позик. Тому в ході реєстрації проспектів емісії вимоги до гарантування позик та юридичного оформлення цих гарантій мають бути суворішими.

Для створення додаткових гарантій повернення запозичених коштів, у межах фінансової схеми муніципальної облігаційної позики можуть формуватися спеціальні страхові фонди (фонд обслуговування боргу бюджету органу місцевого самоврядування; гарантійний фонд облігаційної позики, сформований із майна органу місцевого самоврядування; заставний фонд позики, сформований із майна підприємств - отримувачів коштів з облігаційної позики).

Гарантами погашення облігацій місцевої позики можуть бути: треті особи (гарантії підприємств і організацій (небанківських установ), гарантії банків і страхових компаній).

Позика може бути забезпечена заставою: (земельні ділянки, товарно-сировинні активи та інші об'єкти власності адміністрації; право на використання облігацій як застави учасником конкурсів з приватизації (продажу) об'єктів державної (муніципальної) власності та тендерів на видобування природних ресурсів.

Останнім часом у світовій практиці все більше емітентів практикують комбіновані гарантії, що підвищують якість та надійність облігацій, їхню привабливість для інвесторів.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Іванна Розпутенко. Правове регулювання податкової політики України // Проблеми наукового забезпечення адміністративної реформи в Україні: Зб. наук. пр. УАДУ. - К, 1999. - Вип. 2.- Ч. 1. - С. 334-338.

Іванна Розпутенко. Роль місцевих позик у розвитку місцевої інфраструктури // Зб. наук. пр. УАДУ. - К., 2000. - Вип. 1. - С. 214-218.

Іванна Розпутенко. Поняття облігації муніципальної позики // Зб. наук. пр. УАДУ. - К., 2000. - Вип. 2. - Ч. ІІ. - С. 199-212.

Іванна Розпутенко. Досвід запозичень органів місцевого самоврядування Великої Британії // Зб. наук. пр. УАДУ. - К., 2001. - Вип. 1. - С. 256-263.

Іванна Розпутенко. Роль інституту муніципального кредиту в економічному зростанні // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. - Дніпропетровськ: ДФ УАДУ, 2001. - Вип. 2(5). - С. 204-207.

І. Розпутенко. Децентралізація управління фінансовими ресурсами - передумова економічного зростання // Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні: Матеріали науково-практичної конференції за міжнародною участю (30 травня 2001 р., м. Київ). -Т. 2. - К.: Вид-во УАДУ, 2001. - С. 128-131.

АНОТАЦІЇ

інвестиційний місцевий позика муніципальний

Розпутенко І.І. Розвиток позик органів місцевого самоврядування у перехідний період. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.04 - місцеве самоврядування. - Національна академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2003.

У дисертації висвітлені теоретико-методологічні та прикладні основи використання позик органів місцевого самоврядування як одного з нетрадиційних джерел залучення коштів для фінансування інвестиційних проектів регіонів. Значна увага приділяється аналізу факторів, що стримують зростання емісійної діяльності місцевих органів влади в Україні, зокрема, проблем випуску, розміщення, обігу та погашення муніципальних позик, а також обґрунтовані шляхи вирішення цих проблем.

Дисертація присвячена обгрунтованню можливості залучення додаткових фінансових джерел здійснення соціальних програм та визначенню макро- і мікроекономічних умов проведення позики.

У дисертації досліджені і конкретизовані ризики учасників процесу запозичення, виявлені та уточнені гарантії для цих учасників.

Ключові слова: розвиток, позички, ринок, муніципальні позики, міжбюджетне фінансування, органи місцевого самоврядування, державне управління, трансферти, децентралізація, перехідний період.

Розпутенко И.И. Развитие ссуд органов местного самоуправления в переходный период. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.04 - местное самоуправление. - Национальная академия государственного управления при Президенте Украины. - Киев, 2003.

В диссертации исследуются теоретико-методологические основы формирования местных бюджетов и муниципальных ссуд в условиях децентрализации государственного управления в Украине. Исследованием определены объективные и субъективные преграды проведения местных займов, среди которых невысокий уровень спроса на долговые обязательства эмитентом национального рынка ценных бумаг, недостаточная информационная открытость эмитентов, долгосрочная процедура оценки кредитного рейтинга эмитентов, существенные затраты на подготовку и реализацию эмиссии муниципальных облигаций, неразвитость инфраструктуры ринка ценных бумаг и прочие).

Одной из главных преград, которая сдерживает развитие местных займов, является недостаточная разработка нормативно-правовой базы, которая регулирует процесс выпуска, размещения, обращения и погашения облигаций местного займа.

Работой определяются основные меры по улучшению ситуации, которая сложилась на сегодняшний день в Украине на рынке местных займов, в частности, создание стимулов по привлечению дополнительных финансовых ресурсов для органов местного самоуправления; разработка четких нормативных актов в части законодательного обеспечения и определения существенных источников финансирования инвестиционных программ местных органов; реформирование сложившейся системы межбюджетных трансфертов и пр.

На основе анализа литературных и нормативных источников автором развивается положение о привлечении и использовании муниципальных ссуд как одного из инструментов по решению макро- и микро-экономических проблем, связанных с формированием доходной части местных бюджетов (выполнение местных бюджетов, трудности и затяжной характер в открытии кредитных линий и реализации привлечения инвестиций, неблагоприятное финансовое положение предприятий и т.п.).

Конкретизируются цели финансовой стратегии местных займов, основной из которых является финансирование инвестиционных проектов органом местного самоуправления.

Исследованы и конкретизированы функции участников ссудного рынка (орган местного самоуправления, генеральный менеджер заемщика, уполномоченный банк по ссудам, генеральный агент по размещению ссуд, регистратор ссуд и др.).

Обоснованны методические рекомендации по выпуску, размещению и погашению облигаций местных займов.

В диссертации систематизируются и конкретизируются риски, которые возникают в процессе реализации займов органов местного самоуправления для каждого из участников такого процесса. Так, автор разделяет риски эмитента и риски инвестора.

К рискам инвестора можно отнести следующие: риск финансового рынка, который состоит в том, что прибыльность вложений в муниципальные облигации может оказаться ниже, если ее сравнить с прибыльностью от вложений в другие ценные бумаги; риск инфляции; риск ликвидности, который связан с отсутствием достаточно развитого вторичного рынка ценных бумаг; политический риск; кредитный риск, сущность которого состоит в том, что вследствие возможного изменения финансового состояния эмитента, он не сможет вернуть инвесторам привлеченные ранее деньги (понижение кредитоспособности эмитента).

...