Теоретико-методологічні засади контролю у сфері публічної влади

Будь-який суб'єкт відповідає за свої діяння, які вже мали місце (ретроспективна відповідальність), або за діяння, які здійснюються чи мають здійснитися (перспективна відповідальність). Під перспективною, або “позитивною”, відповідальністю мається на увазі оцінка правильного розуміння та майбутнього виконання суб'єктом своїх обов'язків і функцій. Політична в позитивному аспекті відповідальність характеризується не тільки відповідністю поведінки суб'єкта вимогам легітимних норм, а його обов'язком вибирати таку лінію поведінки, що максимально відповідає заданій програмі розвитку, або - напрямові суспільного прогресу, тобто - це вимога “ефективної поведінки”. А це означає, що аксеологічний ефект від позитивної відповідальності досягається недопущенням чи оптимізацією можливої шкоди.

Відповідальність здійснюється як волевиявлення, коли та чи інша інституція, що виконує певний вид публічної влади, або самоусувається (“відповідальність до”), або усуває іншу інституцію від виконання тих чи інших функцій та повноважень (“відповідальність від”). Особа може висловлювати власну позицію щодо розвитку подій та актів, виражаючи своє ставлення до них та насамперед незгоду у формі “самосанкції”, публічно заявивши про самоусунення від виконання своїх обов'язків та функцій, а не тільки аналогічне вимагати від інших інституцій тощо, тому основу чи, інакше, мотивацію відповідальності умовно можна розділити на два види: законність та справедливість.

Сутність здійснення політичної та політико-правової самовідповідальності - це реалізація принципу “судді у власній справі”, що полягає у вольових діяннях відповідних інституцій щодо вираження політичної волі відносно запровадження, збереження, зміни або (та) спрямування певного стану суспільних відносин. Тобто самовідповідальність виявляється посередництвом вираження відповідним суб'єктом власного ставлення (політичної волі) до розвитку подій незалежно від їхньої легітимності.

Специфічність відставки як виду відповідальності полягає в тому, що у прийнятті рішення щодо відставки превалює фактор “суб'єктивності” оцінки діянь. Згідно із самою ідеєю відставки суб'єкт відставки здійснює свої повноваження до тих пір, поки його діяльність не спричинить “політичну колізію”, наслідком розв'язання якої може бути відставка як специфічна процедура усунення від діяльності та позбавлення певних соціально важливих цінностей однієї з “конфліктуючих сторін”. Здійснення відставки полягає у вольових діяннях відповідних суб'єктів щодо вираження політичної волі відносно запровадження, збереження, зміни або (та) спрямування певного стану суспільних відносин. Сутність та завдання відставки передбачають як її ретроспективну, так і перспективну (превентивну, встановлюючу та спрямовуючу) функції, тобто - це санкція в контексті як вираження відповідальності, так і притягнення до відповідальності щодо ретроспективи та щодо перспективи (релятивна).

Примушування суб'єкта відставки, насамперед державного службовця чи службовця органів місцевого самоврядування, до виконання рішення відповідного органу чи посадової особи, яке суперечить чинному законодавству, що може заподіяти значну матеріальну або моральну шкоду державі чи будь-якій іншій особі, не може бути підставою для відставки, а обов'язок такого службовця - виконати вичерпні дії для недопущення чи припинення правопорушення та притягнення до відповідальності відповідної особи (осіб). Законодавство про державну службу, про службу в органах місцевого самоврядування, про боротьбу з корупцією та законодавство про кримінальні правопорушення необхідно доповнити нормою про обов'язок відповідних службовців повідомити про таке примушування не тільки вищу за посадою особу, а й правоохоронні органи, а також нормами про їхню відповідальність у випадку невиконання такого припису. З метою уникнення колізій, спричинених реалізацією відставки, в роботі пропонується норма відставки “пасивного характеру”.

Відповідно до правової сутності цінностей здійснюється імпічмент як волевиявлення, коли та чи інша інституція, що здійснює певний вид публічної влади, усуває іншу від виконання функцій та повноважень (“імпічмент від”). Водночас свою реальну поведінку суб'єкт імпічменту узгоджує з очікуваннями суспільства, розуміючи, що в разі неузгодження до нього також можуть бути застосовані санкції - покарання, за допомогою яких суспільність домагається дотримання своїх норм. Необхідно зазначити, що основу, або інакше - мотивацію імпічменту, умовно можна визначити на межі законності та справедливості. Залежно від напряму волевиявлення вирізняємо тільки один вид імпічменту (імпічмент від когось (чогось) чи “імпічмент від”), тому ще можемо констатувати, що імпічмент - це вид вимушеного усунення з посади чи виконання функцій та повноважень. Імпічмент насамперед здійснюють зобов'язані інституції, яким владні повноваження делеговані, - президент, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи. Підставами для імпічменту є принципова незгода насамперед політико-правового характеру (політико-правова колізія) суб'єкта імпічменту з рішенням чи актом загалом відповідного об'єкта. Виникнення політико-правової колізії є початком процесу імпічменту. Саме “правовий” аспект колізії обумовлює “об'єктивізм” імпічменту порівняно з “суб'єктивізмом” відставки.

Імпічмент необхідно трактувати як здійснення відповідальності, насамперед політико-правової, як наслідок обов'язку об'єкта імпічменту та насамперед політичних діячів скласти свої повноваження за встановлених законом умов та як здійснення суб'єктом імпічменту обов'язку заявити про свою незгоду з розвитком політичних подій і усунути об'єкт імпічменту від виконання відповідних повноважень та функцій. Тобто, в роботі трактується, що імпічмент - це елемент чи етап своєрідного політико-правового процесу, у якому здійснюються як політико-правова відповідальність об'єкта імпічменту, так і політико-правова самовідповідальність суб'єкта імпічменту, наслідком чого є імпічмент як особливий вид припинення діяльності спеціальним суб'єктом (об'єктом імпічменту). Водночас зазначимо, що імпічмент, насамперед, повинен бути наслідком здійснення волевиявлення відповідного суб'єкта обов'язку імпічменту, обумовленого його політико-правовими мотивами. Це означає, що імпічмент як політико-правова відповідальність - специфічний вид притягнення до відповідальності, здійснений з волі уповноваженого суб'єкта.

У п'ятому розділі - “Інституційний розвиток контролю у сфері публічної влади в Україні” - розглянуто питання інституціалізації основних делегативних інститутів публічної влади в аспекті контрольної влади. Під делегативними інститутами маються на увазі ті, яким владні повноваження делеговано, тобто - це вторинні інститути публічної влади, зокрема в національній конституційній моделі - Президент України, органи здійснення державної влади та органи здійснення місцевого самоврядування, їх посадові особи.

Досліджується сутність інституту президентства в контексті різних моделей публічної влади. Послідовно доводиться, що за сукупністю повноважень Президент України здійснює окремий вид публічної влади - президентську владу, яка за функціональною ознакою є контрольною владою. Розглядаються особливості відносин Президента України з органами державної влади. Пропонується механізм розв'язання міжкомпетенційних спорів між ними.

Проведені дослідження дали можливість запропонувати модель інституціалізації інституту президентства. Водночас показано, що пріоритетним у змісті законодавства, насамперед конституції, багатьох держав світу щодо влади є виділення не стільки її функцій, хоча вони, як правило, декларуються як напрями здійснення владних повноважень, скільки відповідних органів.

У методологічній оцінці місії інститутів публічної влади вихідною тезою в роботі є те, що контроль за відповідністю праву як загальносоціальному явищу актів інституцій публічної влади здійснює інституція, якій притаманне чи яка є втіленням прогресивного начала. Адже контроль за відповідністю актів інституцій публічної влади праву, у тому числі законодавства загалом і законів зокрема, - це, безперечно, спрямування цих актів на суспільний прогрес та очікування соціуму. У такому аспекті доведено, що президентство - це явище, яке виникло як необхідність забезпечення контролю на рівні вищих органів здійснення державної влади, але контролю не стільки з позицій законності, скільки з позицій справедливості. За відсутності президентства народу, який є суб'єктом владних повноважень найвищого підпорядкування, досить складно де-факто здійснювати контрольні функції щодо органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб. Проте, увівши в систему “народ - державна влада” третього суб'єкта за схемою: народ - президент (одноособова інституція влади) - система органів здійснення державної влади (сукупність органів здійснення влади (парламент, уряд, суд)) дає можливість реалізувати на вищому державному рівні контрольні повноваження щодо суб'єктів державно-владних повноважень. Питання мотивації контрольного характеру діянь Президента України у контексті законності не викликають суттєвих заперечень, тому є менш дискусійними. З цієї причини звернуто увагу на те, що такі елементи статусу та діяння Президента України необхідно віднести до консервативного начала його місії. Водночас питання мотивації у контексті справедливості є насамперед контекстними, належать до прогресивного, творчого начала місії Президента України. З метою встановлення місії Президента України зроблено аналіз повноважень різних органів державної влади в аспекті реалізації ідеї суспільного прогресу. Президент України - це інституційне представлення держави, оскільки він представляє державу у цілому в її відносинах із будь-якими фізичними та юридичними особами. У контексті термінології цивільного права Глава держави - це уповноважений народом суб'єкт представляти державу як його (народу) організаційну форму, або - державу як юридичну особу. Здійснюючи контрольну владу, Президент України уповноважений з мотивів справедливості (вираження політичної волі) спрямовувати законотворчий (загалом нормотворчий) процес у напрямі суспільного прогресу, ініціюючи відповідні законопроекти, та повертати для повторного розгляду закони, що не відповідають цьому критерієві. На відміну від Конституційного Суду України він вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів не тільки букві, а й духу Конституції України, тобто - праву загалом. З метою уникнення колізії між Президентом України і Верховною Радою України щодо закону, стосовно якого подолано вето, або законопроекту, визначеного Президентом України як невідкладного, в роботі запропоновано механізм їх вирішення через відповідний референдум. Водночас констатується, що інституції, які “винуваті” у винесенні на найвищий рівень, тобто на “суд” народу, питання, яке можна було вирішити в іншому досудовому чи “мировому” порядку, мають бути притягнуті до відповідальності, зокрема через відставку.

Призначення інституту президентства в сучасній українській конституційній моделі детерміноване як здійснення контрольної влади, місією якого є прогресивне начало у втіленні ідеї суспільного прогресу та національної ідеї. Під “політичною волею” розуміємо демонстрований достовірний намір Президента як політичного лідера спрямовувати суспільні процеси (всю енергію соціуму) у напрямі суспільного прогресу. Важливо, щоб ця політична позиція була належним чином задекларована. А це означає, що Президент як глава держави та інституція відповідної влади, здійснюючи свої функції зобов'язаний діяти ефективно за своїм власним, не нав'язаним ніким переконанням, що ґрунтується на повному та об'єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності відповідно до закону, на виконання закону та у спосіб, передбачений законом.

Розглядається також сутність та призначення державної влади в аспекті реалізації ідеї підконтрольності публічної влади. Показано, що Кабінет Міністрів України доцільно детермінувати як вищий колегіальний орган системи органів виконавчої влади в Україні. Водночас висвітлено прогалини в законодавстві щодо відповідальності складу Кабінету Міністрів України та запропоновано шлях їх усунення. З метою уникнення колізій, спричинених ефектом “правління прем'єр-міністра” запропоновано механізм ротаційного управління колегіальним органом здійснення влади. Що ж до центральних органів виконавчої влади та місцевих державних адміністрацій, то автором запропонована низка новацій щодо юридизації їхнього статусу, зокрема статусу їхніх керівників, колегій та актів. Водночас розкрито колізії норм чинної Конституції України та відповідного поточного законодавства, яким врегульовано статус цих органів виконавчої влади. На підставі зробленого політико-правового аналізу державної служби в Україні оновлено саме поняття цього інституту та визначено критерії ідентифікації державної служби від інших видів діяльності. Розвивається поняття державної посади та відповідальності державних службовців. Розкрито проблеми відповідальності державних службовців і державних політиків, зокрема за корупційні діяння, та окреслено напрями їх вирішення.

Проведені дослідження показали, що проблема блокування тенденції “демонії” будь-якої влади, найперше державної, не вичерпується декларацією принципу здійснення державної влади на засадах “розподілу” чи “поділу” на три гілки. Питання управління державною владою у громадянському суспільстві актуалізує необхідність інших аспектів механізму функціонування влад. Це означає, що державну владу необхідно розглядати в ширшому аспекті, тобто в аспекті публічної влади. З розгляду державної влади як одного з видів публічної влади неодмінно випливає як внутрішня, так і зовнішня підзвітність, підконтрольність та відповідальність органів і посадових осіб, які її здійснюють. Пропонується шляхом юридизації “публічності” державної влади створити умови для попередження демонії влади та спрямування її на здійснення основної місії, тобто забезпечувати у процесі свого функціонування й розвитку задоволення основних потреб усього суспільства, а також створювати умови для задоволення потреб й інтересів окремих громадян та їх об'єднань чи громад.

Ґрунтовні дослідження статусу Глави держави або Президента та Конституційного Суду чи іншого органу з аналогічними повноваженнями, показали, що вони мають бути самостійними інститутами публічної влади з відповідними функціями президентського та конституційного контролю. Склад Конституційного Суду пропонується формувати за принципом прямих виборів громадян, які відповідають як кандидати визначеним Основним Законом необхідним та достатнім умовам щодо віку, громадянства, осілості, освіти, стану здоров'я тощо, за одномандатними мажоритарними округами. Це обумовлено тим, що в аспекті авторської концепції статусу цих інститутів поняття “носій повноважень державної влади” та “органи державної влади” не збігаються. Отже, вони мають певні повноваження у сфері державної влади, але не належать до її органів.

За умови, коли будуть “сильними” усі суб'єкти владних повноважень, тоді ефективна діяльність кожного з них буде обумовлена ефектом конкурентності за найкраще досягнення (збереження) певного стану суспільного розвитку в державі, регіоні чи сфері як виконання відповідної програми, суспільного чи делегативного договорів. А це означає, що принцип конку-рентності доцільно належно юридизувати в системі суб'єктів владних повноважень, у тому числі як засоби подолання “ефекту замовчування” суспільно важливих проблем.

Державний контроль трактується як здійснення певного виду влади чи вид діяльності держави, що полягає у здійсненні нею відповідними засобами специфічного контрольно-владного впливу на стан суспільних відносин.

Метою контрольно-владного впливу держави є “відновлення”, “констатування”, “формування” і “спрямування” суспільних процесів відповідно до легітимних критеріїв щодо ефективності державного управління, зокрема здійснення державної влади. А це означає, що метою контролю є вирішення питань як щодо “ефективності”, так і “законності” діянь суб'єктів суспільних відносин. Творча сутність здійснення контрольної влади державою проявляється в тому, що вона (держава) через відповідні органи легітимує своє трактування суспільного прогресу в доктринах, програмах, планах тощо та контролює соціальний потенціал відносно цього трактування. Цілком логічно, що немирове вирішення будь-яких колізій у сфері суспільних відносин актуалізує ще одну традиційну “каральну” функцію контролю, зокрема здійснення “карального” виду контрольної влади державою. Але “каральна” функція не є основною, тому що вона активізується переважно як винятковий чи крайній засіб тільки щодо неправомірних діянь.

Необхідність поширення контролю на всі вищі органи здійснення державної влади актуалізує створення інституту державного контролю з його інституційною чи організаційною формою, наприклад комітету тощо, але не як центрального органу виконавчої влади, а як вищого органу державної влади функціональної спрямованості. А це у свою чергу означає, що необхідно виокремити інститут контрольної влади та її організаційне структурування як самостійний вид державної влади. Що ж до легітимації органів системи чи механізму контрольної влади, то установчі повноваження щодо них повинні здійснювати суб'єкти, легітимовані безпосередньо народом. А це означає, що легітимацію вищих органів контрольної влади в системі органів державної влади відповідно до сучасної конституційної моделі України повинні здійснювати Президент України та Верховна Рада України у порядку консенсусу або зв'язаної ініціативи.

Аналіз і вдосконалення сучасної інституційної моделі територіальної організації влади та місцевого самоврядування проведено у контексті їхнього статусу щодо реалізації принципу противаг і стримувань. Запропоновано методологічні підходи щодо вдосконалення формування та функціонування цих інститутів влади. Окремо досліджується комплекс питань щодо статусу “глави” територіальної громади та запропоновано шляхи вирішення розкритих правових проблем цього інституту.

У роботі мотиваційні особливості територіальної чи регіональної організації влади трактуються як соціальний засіб збалансування систем і структур влади та реалізації принципу противаг і стримувань у контексті публічної влади та, зокрема, державної влади. Регіональний аспект розвитку національної моделі громадянського суспільства трактується в контексті важливого елемента системи інститутів публічної влади, в тому числі контрольної, змагальності територіальних органів влади за якнайефективніше вирішення соціально важливих питань громадянина, громади та народу тощо. Проте ідея “змагальності” сьогодні існує скоріше на рівні інтуїтивної рефлексії, але видається цілком перспективною, тому потребує належної юридизації.

Розмежовуючи функції, в Основному Законі важливо розрізняти деякі основні категорії повноважень, які надаються органам державної влади та територіальним органам влади, зокрема суб'єктам федерації: виключні законодавчі повноваження органів державної влади; суміжні законодавчі повноваження федерації та суб'єктів федерації, які визначаються за принципом “мовчазної згоди” (диспозитивність статусу); контрконтрольні повноваження федерації та суб'єктів федерації, які визначаються за принципом “нетерпимості”; виняткові законодавчі повноваження суб'єктів федерації; спільні реординаційно-договірні повноваження федерації та суб'єктів федерації, які визначаються за принципом “взаємного обов'язку належної поведінки” (імперативність статусу).

Сучасна конституційна модель контролю за дотриманням закону відображає схильність до повновладдя рад та їх головування над іншими вищими органами здійснення місцевого самоврядування. А це означає, що цілком логічним є не тільки уповноважити, а й зобов'язати інші інституції та органи здійснення місцевого самоврядування, насамперед глав (голів у сучасній моделі місцевого самоврядування в Україні), порушувати справу не тільки щодо дострокового припинення повноважень, але й про імпічмент відповідних рад та виконавчих комітетів. Уконституціювання такої норми буде фактом визнання не тільки протиправності, а й протизаконності актів рад та виконавчих комітетів і можливості притягнення складу ради чи виконавчого комітету до юридичної відповідальності за результати колегіального прийняття рішень. Адже не викликає сумнівів те, що акти колегіальних органів здійснення публічної влади, зокрема місцевого самоврядування, можуть бути прийняті з корисливих чи навіть злочинних мотивів тощо. А це означає, що інститут імпічменту доцільно поширити щодо взаємодії усіх інституцій, яким здійснення місцевого самоврядування безпосередньо чи опосередковано делеговано громадами. Тим самим буде покладена політико-правова відповідальність зазначених інституцій за власну діяльність та за діяльність суб'єктів усієї системи у контексті норми про “порушення закону та статуту”.

Особливий інтерес становить питання статусу членів колегіальних органів публічної влади. Це насамперед стосується членів Кабінету Міністрів України, колегій центральних органів виконавчої влади, виконавчих комітетів (місцевих рад, у сучасній інституційній моделі України, і місцевого самоврядування у нашій концепції) та народних депутатів України й депутатів місцевих рад. Діяльність членів колегіальних органів виконавчої влади, колегіальних органів місцевого самоврядування та, найперше, депутатська діяльність в Україні нині здійснюється без логічних певних обмежень, спонукаючого характеру щодо кожного депутата та складу ради загалом до активної позиції та поведінки з боку законів і Конституції України, що сприяє ухиленню як депутатами, так і складам рад від відповідальності за вчинені правопорушення, і, найперше, за “бездіяльність”. Така “бездіяльність” у роботі трактується в аспекті неефективної та непрофесійної діяльності як окремих членів колегіального органу, так і складу органу загалом, тому може бути підставою для відповідних санкцій.

Здійснення місцевого самоврядування необхідно концептуалізувати такою дефініцією: місцеве самоврядування здійснюється на засадах розподілу функцій між виконавчим комітетом, главою та радою територіальної громади відповідно на правозастосовчі, представницько-контрольні та нормотворчі. Відповідно до цієї моделі глава територіальної громади - самостійна інституція. Це означає, що він, здійснюючи контрольну владу, уповноважений з мотивів справедливості спрямувати акти місцевого самоврядування у напрямі суспільного прогресу, ініціюючи відповідні проекти рішень, та зупиняти для повторного розгляду рішення ради, що не відповідають цьому критерію. Розвиваючи дану тезу, констатуємо те, що глава як інституція контрольної влади, на відміну від суду, вирішує питання про відповідність нормативних та інших актів не тільки букві, а й духу Конституції України та закону, тобто - праву загалом.

Оновлюючи зміст місцевого самоврядування та сутність статусу відповідних органів, їх посадових осіб у контексті принципу “нетерпимості” органи місцевого самоврядування, їх посадові особи мають бути уповноважені звертатися у контексті представлення та захисту права до компетентних суб'єктів (Конституційного Суду, Президента, органів виконавчої влади) про визнання тих чи інших актів інших органів влади неконституційними, незаконними, неефективними, недоцільними та їх скасування тощо. Водночас, виявивши ознаки правопорушення, посягання чи замаху на правопорушення, вони повинні бути зобов'язані звернутися з метою його усунення або недопущення не тільки у порядку субординаційного підпорядкування, а й до правоохоронних органів, тобто винести розгляд цього питання за межі корпоративної системи. Окрім цього, виявивши необхідність правового врегулювання того чи іншого питання органи місцевого самоврядування, їх посадові особи мають бути зобов'язані вирішити це питання в межах власної компетенції або порушити вирішення цього питання перед компетентними органами.

Висновки

публічний влада народ контроль

1. У дисертації наведене узагальнення і нове вирішення наукової проблеми, що виявляється у розробленні концепції й теоретико-методологічних засад контролю та його інституціалізації як суспільно значущої (владної) функції щодо ефективного у контексті підконтрольного здійснення публічної влади.

Раніше ця проблема в цілому спеціально не досліджувалась, хоча питання громадського та державного контролю в окремих сферах були предметом уваги учених і практиків. Відсутність науково обґрунтованих інституційних моделей ефективного, в основі якого є підконтрольне, здійснення публічної влади, зокрема державної, та насамперед недостатність і недосконалість інструментарію розробки таких моделей є однією з основних проблем інституційного розвитку України та проведення політичної й адміністративної реформ.

В основу дисертаційної роботи покладено комплексний системний підхід до визначення змісту поняття “публічна влада” та вирішення проблеми ефективного у контексті підконтрольного її здійснення, яке структурується за функціональною та організаційною ознаками, де контроль є і “наскрізною”, і самостійною функцією, тому в механізмі противаг і стримувань контроль є способом його реалізації, організаційно-правова сутність якого розкривається через поняття “управління управлінням”. Це також дало можливість зробити низку принципових висновків і пропозицій стосовно напрямів інституціалізації контролю у сфері публічної влади, зокрема державної влади та місцевого самоврядування.

2. Враховуючи особливості й важливість контролю у функціонуванні громадянського суспільства, зокрема державної влади та місцевого самоврядування, доцільно виділити його в окремий вид та розрізняти за основними напрямами й формами та інституціями публічно-владної діяльності. Концепція контролю, що розвинута в роботі як вид здійснення публічної влади, дозволяє розвинути й розглядати публічну владу та її види в контексті ефективного її здійснення основними складовими громадянського суспільства, а саме: громадою та народом й інституціями, яким вони делегують здійснення відповідної влади, зокрема президентом, конституційним судом, органами державної влади, територіальними органами влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами. Сутність концепції контролю як функціонального напряму здійснення публічної влади та окремих її видів є основним висновком та методологічним аспектом ідеї замкнутості й ефективності здійснення публічної влади.

3. В основу авторської концепції публічної влади покладено гіпотезу про владний стан як об'єктивно детерміноване явище, яке досягається внаслідок здійснення комплексу суспільно значущих (владних) функцій, насамперед контрольної. Виходячи з аксіоматичного трактування того, що будь-яка діяльність соціального характеру завжди ідеологічно обумовлена, стверджується, що вона не може відбуватися без контролю як іманентного явища. У такому контексті контроль є як первинною, так і вторинною (похідною) діяльністю чи функцією. Діяння соціального суб'єкта завжди ідеологічно мотивовані, тому в аспекті питання мотивації контроль є і “наскрізним”, і первинним щодо будь-яких неінстинктивних діянь соціальних суб'єктів. Мотивація діянь дієздатного суб'єкта обумовлена контролем фактів, подій, явищ тощо, тому контроль в авторському трактуванні, на відміну від поширеної думки, є насамперед первинною, а не тільки вторинною діяльністю. Сутність здійснення контролю як владного явища виявляється у функціонуванні суспільних відносин відповідно до певних норм і програм. Головною метою здійснення контролю є недопущення відхилень і приведення у відповідність із нормами і програмами розвитку об'єкта за допомогою відповідних засобів чи “управління управлінням” через різні види впливу, зокрема відновлюючого, встановлюючого, констатуючого та спрямовуючого тощо.

4. В основу достатньої умови ідентифікації громадянського суспільства покладено поняття волі та реальної здатності народу реалізувати доктрину “громадянського обов'язку повстати”, сутність оновленого змісту якої полягає в тому, що підконтрольне й відповідальне здійснення публічної влади та різних її видів є суспільно обумовленим та необхідним (значущим) мировим засобом забезпечення справедливості. Ядром цієї доктрини є провідний принцип чи ідеологічна “громадянська” установка такого змісту - “народ зобов'язується та має реальну здатність у мировому порядку самостійно та під відповідальність органів і посадових осіб здійснення публічної влади встановити нові засоби забезпечення справедливості, коли зловживання здійсненням влади створює реальну загрозу її узурпації”.

5. Сутність суверенітету та правосуб'єктності народу, якому належить верховенство влади, полягає в тому, що його безпосереднє волевиявлення має найвищу юридичну силу, а волевиявлення всіх інших інституцій здійснення публічної влади, зокрема глави держави (президента), органів здійснення державної влади та органів здійснення місцевого самоврядування, їх посадових осіб мають відповідати волевиявленню суверена (народу), тому будь-які нормативні акти цих органів і осіб належать до ієрархічної системи, в якій акти безпосереднього волевиявлення суверена мають найвищу юридичну силу. У цьому контексті вибори трактуються як процес укладання “виборчого договору” чи “делегативного договору” між, з одного боку, народом чи громадою, а, з другого боку, є система інституцій, яким делегується повноваження здійснювати відповідні владні функції та повноваження. З метою впорядкування прав та обов'язків сторін, зміцнення договірної дисципліни тощо кожна зі сторін у процесі укладання договору зобов'язана у відповідній формі легалізувати програму своєї діяльності на термін тривалості мандата. Обов'язок легалізувати ці програми сприятиме створенню режиму підконтрольності, спонукаючи сторони визначитися зі своїми “політичними пріоритетами” та “політичною позицією”. Контроль за легалізацією та виконанням кожної програми та відповідними рішеннями, зокрема політичними, має бути безпосередньою підставою для відповідних санкцій як щодо продовження договору, так і щодо притягнення до відповідальності.

6. Контроль як здійснення влади у сучасних конституційних моделях розвивається як напрям управління управлінням у контексті творчої місії щодо спрямування суспільних процесів через специфічний вплив на всі види державновладної та самоврядної діяльності. У механізмі здійснення публічної влади загалом та окремих її видів необхідно реалізувати принцип “реординаційності” повноважень. Сутність реординації проявляється двояко: по-перше, шляхом надання керованим інституціям гарантованих належним захистом прав вимагати від керуючих інституцій належної ролевої поведінки; по-друге, шляхом покладання на керуючі інституції чітких обов'язків щодо неухильного виконання вимог з боку керованих інституцій. Принципи рівноцінності та реординаційності дають можливість якісно змінити відносини між інституціями здійснення публічної влади.

7. Відповідальність, зокрема політична, у контексті права розглядається щодо будь-яких (ретроспективних, поточних чи майбутніх) діянь із мотивів не тільки букви закону, а також його сутності (духу) та справедливості чи відповідальності за “неефективну поведінку”. Санкцією в аспекті відповідальності, зокрема “позбавлення цінностей”, є відставка чи інше усунення від виконання публічно-владних повноважень та функцій. В основі перспективної чи “позитивної” відповідальності є оцінка правильного розуміння та поточного виконання чи виконання у майбутньому суб'єктом (об'єктом відповідальності) своїх повноважень та функцій. Політична в позитивному аспекті відповідальність розкривається через вимогу “ефективної поведінки”, сутність якої полягає не тільки у відповідності поведінки суб'єкта вимогам легітимних норм, а його обов'язку (самовідповідальності) вибирати таку лінію поведінки, яка максимально відповідає заданій програмі розвитку чи напрямові суспільного прогресу. Аксеологічний ефект від позитивної відповідальності досягається недопущенням чи оптимізацією можливої шкоди. В основу політичної та політико-правової самовідповідальності покладено принцип “судді у власній справі”, що полягає у вольових діяннях відповідних суб'єктів щодо вираження політичної волі.

8. В основу розвитку інститутів публічної влади, зокрема державної влади та місцевого самоврядування, покладено уточнений спеціально дозвільний принцип діяльності відповідних інституцій їх здійснення. Сутність цього принципу полягає в тому, що державний політик, державний службовець, як і будь-який інший працівник, а загалом - дієздатна особа, повинен діяти ефективно, приймаючи рішення за своїм ніким не нав'язаним переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному та об'єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності відповідно до закону в інтересах суспільства (людини, громади та народу). Якщо та чи інша посадова особа органу здійснення влади (голова, депутат, окремий член чи склад уряду, колегії чи виконавчого комітету тощо) не згодна з будь-яким рішенням органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, тоді вона зобов'язана вжити всіх доступних їй засобів для опротестування цього рішення аж до самовідставки. Інакше її діяння в імперативному порядку всіма іншими суб'єктами та органами влади, їх посадовими особами кваліфікуються у контексті “мовчазної згоди”, що у свою чергу кваліфікується як “мовчазна співучасть”, тому тягне за собою невідворотність відповідальності та відповідних санкцій. Реалізація цього принципу означає, що, наприклад, мотивація дій Президента України випливає з його відповідальності від імені держави перед людиною за виконання обов'язку держави щодо утвердження й забезпечення прав і свобод людини, тому має ґрунтуватися на понятті “справедливості” у межах права. Це означає, що Президент України уповноважений з мотивів справедливості та вираження політичної волі спрямовувати суспільні процеси, впливати на діяння інших інституцій влади, зокрема законотворчий процес, у напрямі суспільного прогресу, ініціюючи відповідні офіційні документи, в тому числі законопроекти, та повертати для повторного розгляду закони, що не відповідають цьому критерієві.

9. Практичне забезпечення підконтрольності публічної влади вимагає реалізації принципу системності контролю через здійснення відповідних функцій та повноважень системою моно- та полікратичних інституцій. До монократичних інституцій у роботі віднесено Президента України, міністрів, глав місцевих державних адміністрацій та глав територіальних громад, а до полікратичних - Конституційний Суд України, Верховну Раду України, колегії міністерств й інших органів виконавчої влади, місцеві ради та виконавчі комітети органів місцевого самоврядування. Доцільно також створити інститут державного контролю, зокрема Комітет (чи Палату) державного контролю як вищий орган здійснення державної влади функціональної спрямованості. Повноваження щодо легітимації вищих органів контрольної влади в системі органів державної влади відповідно до сучасної конституційної моделі України доцільно покласти на Президента України та Верховну Раду України у порядку консенсусу, або зв'язаної ініціативи.

10. З метою розробки теорії та методології контролю у сфері публічної влади як інструментарію вирішення проблем підконтрольності її здійснення виникає необхідність подальшого наукового дослідження низки пов'язаних із цим тем. Так, з точки зору змісту та форми контролю у сфері здійснення публічної влади й окремих її видів необхідно провести подальший пошук шляхів системного органічного поєднання контролю та підконтрольності. Це вимагає додаткових досліджень у частині запровадження нової ідеології впливу на суспільні відносини в умовах широкомасштабних суспільних реформ, пов'язаних із розвитком національних основ громадянського суспільства. Важливе значення має дослідження зростаючого впливу чинників європейської інтеграції та світової глобалізації на інституційну та функціональну структуру здійснення публічної влади. Це водночас означає, що вирішення проблеми в рамках цього дисертаційного дослідження окреслило такі проблеми: розробки критеріїв дієздатності інституцій здійснення різних видів публічної влади, зокрема важливо встановити та юридично закріпити критерії дієздатності парламентської більшості та меншості чи опозиції; контрольної діяльності та підконтрольності “наддержавних”, насамперед міжнародних інституцій; парламентського контролю та найперше контролю за діяннями парламенту; президентського контролю та контролю за діяннями президента; розвитку контролю у сфері державної влади; контролю у сфері місцевого самоврядування тощо. Назріла потреба у правовому врегулюванні контрольної діяльності, зокрема у прийнятті “Основ законодавства України про контроль і контрольну діяльність у сфері публічної влади” та низки законів про контроль у сфері здійснення різних видів публічної влади, насамперед державної влади та місцевого самоврядування.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

Монографії, брошури

1. Сушинський О.І. Контроль у сфері публічної влади: теоретико-методологічні та організаційно-правові аспекти: Моногр. - Л.: ЛРІДУ УАДУ, 2002. - 468 с.

2. Сушинський О.І. Інститут президентури в Україні. - Л.: Ліга-Прес, 2001. - 90 с.

3. Сушинський О.І. Місцеві державні адміністрації в Україні: концептуальний політологічно-правовий аспект: Моногр. - Л.: Держ. спец. вид-во “Світ”, 2002. - 96 с.

4. Сушинський О.І. Місцеві державні адміністрації: питання кадрової політики. - Л.: ЛРІДУ УАДУ, 2002. - 68 с.

5. Сушинський О.І. Місцеві державні адміністрації: відносини з іншими інституціями влади. - Л.: ЛРІДУ УАДУ, 2002. - 60 с.

6. Сушинський О.І. Місцеве самоврядування: регламент представницьких органів. - Л.: ЛРІДУ УАДУ, 2002. - 76 с.

Статті в наукових фахових виданнях

7. Сушинський О.І. Референдум та проблеми підконтрольності влади // Вісн. УАДУ. - 2000. - №3. - С. 90-98.

8. Сушинський О.І. Проблеми конституційності контролю // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. Укр. Академії держ. упр. при Президентові України: Дніпропетровський філіал. - 2000. - Вип. 3(3). - С. 49-60.

9. Сушинський О.І. Влада та інститут президентства: концептуальні аспекти // Вісн. УАДУ. - 2001. - №1. - С. 27-34.

10. Сушинський О.І. Інститут президентури в Україні в контексті влади // Вісн. УАДУ. - 2001. - №3. - С. 36-46.

11. Сушинський О.І. Контрольна влада України: конституційний статус // Вісн. УАДУ. - 2001. - №4. - С. 328-334.

12. Сушинський О.І. Місія Президента України // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. Укр. Академії держ. упр. при Прези-дентові України: Дніпропетровський філіал. - 2001. - Вип. 1(4). - С. 77-90.

13. Сушинський О.І. Методологічні особливості дослідження актів влади в аспектах контролю // Актуальні проблеми державного управління: Науковий збірник. - Вип. 6. - Одеса: ОФ УАДУ, Оптіум, 2001. - С. 92-102.

14. Сушинський О.І. Інститут імпічменту у здійсненні контрольної влади // Актуальні проблеми державного управління: Наук. зб. - Вип. 7. - О.: ОФ УАДУ; Оптіум, 2001. - С. 102-113.

15. Сушинський О.І. Ідея контролю у сфері публічної влади // Актуальні проблеми державного управління: Наук. зб. - Вип. 9. - О.: ОФ УАДУ; Оптіум, 2002. - С. 125-139.

16. Сушинський О.І. Головна посадова особа територіальної громади // Управління сучасним містом. - 2001. - №7-9(3). - С. 74-84.

17. Сушинський О.І. Кабінет Міністрів України в системі органів контрольної влади // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. Укр. Академії держ. упр. при Президентові України: Дніпропетровський філіал. - 2001. - Вип. 2(5). - С. 45-58.

18. Сушинський О.І. Місцеве самоврядування як контролююча інституція // Управління сучасним містом. - 2001. - №10-12(4). - С. 75-82.

19. Сушинський О.І. Контрольна влада України: оновлення змісту та системи // Актуальні проблеми державного управління: Наук. зб. - Вип. 8. - О.: ОФ УАДУ; Оптіум, 2001. - С. 91-104.

20. Сушинський О.І. Контрольна влада України в аспекті адміністратив-ної реформи // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. - Х.: Вид-во ХарРІ УАДУ, 2002. - № 1(12). - 2002. - С. 97-105.

21. Сушинський О.І. Сутність, види та засоби контролю у сфері публічної влади // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. Укр. Академії держ. упр. при Президентові України: Дніпропетровський філіал. - 2001. - Вип. 3(6). - С. 58-69.

22. Сушинський О.І. Правосуб'єктність громади в аспекті грома-дянського суспільства // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. - Д.: Вид-во ДРІДУ УАДУ, 2002. - № 1(7). - С. 193-202.

23. Сушинський О.І. Основні засади концепції контрольної влади // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. - О.: ОРІДУ УАДУ, 2002. - Вип. 10. - С. 60-75.

24. Сушинський О.І. Правові засади контрольної влади в аспекті громадянського суспільства // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. - Х.: Вид-во ХарРІ УАДУ, 2002. - № 2(13) - Ч. ІІ. - С. 258-261.

25. Сушинський О.І. Методи та форми здійснення контрольної влади // Вісн. УАДУ. - 2002. - №2. - С. 54-61.

26. Сушинський О.І. Відповідальність у здійсненні місцевого самовряду-вання // Управління сучасним містом. - 2002. - №1-3(5). - С. 100-108.

27. Сушинський О.І. Організаційно-правові засади гарантування місцевого самоврядування // Управління сучасним містом. - 2002. - №4-6(6). - С. 81-87.

28. Сушинський О.І. Державна влада в аспекті публічної влади // Статистика України. - 2002. - №2. - С. 34-38.

29. Сушинський О.І. Інститут відставки у здійсненні контрольної влади // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. - Д.: Вид-во ДРІДУ УАДУ, 2002. - № 2(8). - С. 107-118.

Статті в інших виданнях, матеріали конференцій, тези доповідей

30. Сушинський О.І. Особа як свідок: право чи обов'язок // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. Укр. Академії держ. упр. при Президентові України: Львівський філіал. - 1999. - Вип. 1. - С. 152-161.

31. Сушинський О.І. Громадянське суспільство та держава // Об'єднання громадян, благодійництво та соціальний захист в Україні / Укладачі: О.І. Сушинський, Г.Г. Мисаковець, П.І. Шевчук. - Л.: Ліга-Прес, 2000. - С. 5-13.

32. Сушинський О.І. Публічна влада та місцеве самоврядування: концептуальні аспекти // Проблеми малих міст України: розвиток самоврядну-вання і реформування місцевого господарства в контексті національних традицій і світового досвіду: Матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (Золочів - Львів, 27-28 травня 2000 р.). - Л.: Державність, 2000. - С. 23-28.

33. Сушинський О.І. Актуальні проблеми методології наук державного управління // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. Укр. Академії держ. упр. при Президентові України: Львівський філіал. - 2000. - Вип. 3. - С. 56-73.

34. Сушинський О.І. Ідея контролю в самоорганізації громад // Проблеми малих міст України: розвиток самоврядування і реформування місцевого господарства в контексті національних традицій і світового досвіду: Матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (Золочів - Львів, 27-28 травня 2000 р.). Л.: Державність, 2000. - С. 45-48.

35. Сушинський О.І. Місцеве самоврядування в Україні у контексті публічної влади // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. Укр. Академії держ. упр. при Президентові України: Львівський філіал. - 2000. - Вип. 4. - С. 168-190.

36. Сушинський О.І. Конституційний статус контролю в Україні // Ефективність державного управління (регіональний аспект): Матеріали щорічної наук.-практ. конф. 22 січня 2001 р. - Л.: ЛФ УАДУ, 2001. - С. 148-152.

37. Сушинський О.І. Інститут президентури в Європі та Україні: актуальні питання статусу // Інститут президентури в Україні: нормативно-правове регу-лювання / Упорядник О.І. Сушинський. - Л.: ЛФ УАДУ, Ліга-Прес, 2001. - С. 6-26.

38. Сушинський О.І. Інститут президентури в Україні в контексті влади // Вісн. УАДУ. - 2001. - №2 (ч. 2). - С. 63-72.

39. Сушинський О.І. Влада: питання основ концепції // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. Укр. Академії держ. упр. при Президентові України: Львівський філіал. - 2001. - Вип. 5. - С. 51-66.

40. Сушинський О.І. Контрольна влада України: сутність та система // Українське державотворення: уроки, проблеми, перспективи: Матеріали наук.-практ. конф. - Л.: ЛФ УАДУ, 2001. - Ч. 1. - С. 168-178.

41. Сушинський О.І. Кабінет Міністрів України: актуальні питання статусу // Кабінет Міністрів України: нормативно-правове регулювання / Упорядник О.І. Сушинський. - Львів: ЛРІДУ УАДУ; Ліга-Прес, 2001. - С. 7-22.

42. Сушинський О.І. Розвиток системи інститутів контрольної влади // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. Укр. Академії держ. упр. при Президентові України: Львівський філіал. - 2001. - Вип. 6. - С. 40-60.

43. Сушинський О.І. Правосуб'єктність народу в аспекті здійснення влади // Ефективність державного управління в контексті становлення громадянського суспільства: Матеріали щорічної наук.-практ. конф. 22 січня 2002 р. - Л.: ЛРІДУ УАДУ, 2002. - С. 169-174.

44. Сушинський О.І. Ідея федералізму в конституціоналізмі України // Незалежний культурологічний часопис “Ї”. - 2002. - №23. - С. 45-65.

45. Сушинський О.І. Актуальні питання організаційно-правових гарантій народовладдя // Управління державою ІІІ-го тисячоліття: Матеріали І-ої Між нар. наук.-практ. конф. (Львів, 25-27 червня 2002 р.) - Л.: ЛвЦНТЕІ, 2002. - С. 66-70.

46. Сушинський О.І. Місцеві державні адміністрації в Україні: актуальні питання статусу // Місцеві державні адміністрації в Україні: нормативно-правове регулювання / Упорядник О.І. Сушинський. - Л.: Держ. спец. вид-во “Світ”, 2002. - С. 3-22.

47. Сушинський О.І. Контроль у громадянському суспільстві: порівняль-ний аналіз європейської та української конституційних моделей // Державне управління в умовах інтеграції України в Європейському Союзі: Матеріали наук.-практ. конф. / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2002. - С. 209-210.

АнотаціЯ

Сушинський О.І. Теоретико-методологічні засади контролю у сфері публічної влади. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01 - теорія та історія державного управління. - Українська Академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2003.

У дисертації розроблено теоретико-методологічні засади контролю у сфері публічної влади, що є одним з основних напрямів виду діяльності та галузі науки державне управління. Визначено поняття влади, публічної влади, контрольної влади та проведено їх класифікацію шляхом виділення основних критеріальних ознак, а також відповідних їх видів і форм. Проаналізовано сучасний стан розвитку видів публічної влади й методології їх формування та інституціалізації і запропоновано нові концептуальні моделі, на базі яких розроблено підходи вдосконалення інституційної будови громадянського суспільства загалом, зокрема демократичної держави. Наведено приклади конкретних моделей норм законодавства щодо організаційно-правової інституціалізації контролю у сфері публічної влади в Україні. Обгрунтовується виокремлення контролю як самостійного напряму здійснення публічної влади та її видів.

Ключові слова: відповідальність, влада, громадянське суспільство, держава, контроль, контрольна влада, орган державної влади, президент, публічна влада, місцеве самоврядування.

АННОТАЦИЯ

Сушинский А.И. Теоретико-методологические основы контроля в сфере публичной власти. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени доктора наук государственного управления по специальности 25.00.01 - теория и история государственного управления. - Украинская Академия государственного управления при Президенте Украины. - Киев, 2003.

В диссертации разработаны теоретико-методологические основы контроля, а также его институциализация в сфере публичной власти, что является одним из основных направлений вида деятельности и отрасли науки государственного управления. Определено понятие власти, публичной власти, контрольной власти, а также проведена её класификация путем выделения основных критериев, а также соответствующих их видов и форм. В традиционной трактовке власть, как правило, это проявление субъективной воли, а существенное отличие авторского понятия власти состоит в том, что это “векторальное” состояние общественных отношений, которое достигается влиянием общественно-существенных функций, в частности контрольной. Установлено, что любая общественная деятельность идеологически обусловлена, поэтому не может происходить без контроля. Показано, что контроль есть и вторичной, и первичной функцией. При этом доказано, что мотивация действий дееспособного субъекта всегда обусловлена контролем фактов, явлений и т.п. Организационная сущность контроля состоит в “управлении управлением”.

Осуществление власти структурируется за функциональным и организационным признаками, где контроль есть “универсальной” функцией, являющейся в механизме противовесов и сдерживаний способом его реализации. При этом показано, что в контекстном изложении идея контрольной власти присуща Конституции Украины.

В работе последовательно доказывается, что президент как глава государства осуществляет идею общественного прогресса через комплекс свойственных контрольной власти функций, поэтому есть необходимость создания системы органов “президентской власти” в системе институций контрольной власти. Сущность контроля проявляется также через обратную связь, поскольку цель определяет средства, а институциализация контроля влияет на формирование общественных отношений. Вопрос оценивания деяний органов власти не только в контексте законности, а также эффективности и соответственного реагирования на результаты такого оценивания - это, прежде всего, сфера контрольной деятельности как органов власти, так и общественного сектора.

В работе приведены результаты исследования комплекса проблем, связанных с поведением и ответственностью в осуществлении публичной власти. При этом раскрыты организационно-правовые проблемы ответственности, в частности института отставки и импичмента, и предложены пути их решения в контексте контрольной власти. При определении нового взгляда на правомерность поведения институций публично-властных полномочий принципиальное изменение взгляда на общественную ценность поведения этих институций базируется на императивности не только законности их поведения, но и эффективности. Это значит, что соответствующую норму действующей Конституции Украины (ст.. 19), которой юридизирован разрешительный принцип поведения органов государственной власти и органов местного самоуправления необходимо существенно расширить понятием “эффективности” или “эффективного поведения”.