Адміністративно-правовий статус посадової особи

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО

Янюк Наталія Володимирівна

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС ПОСАДОВОЇ ОСОБИ

Спеціальність 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ - 2003



Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі конституційного, адміністративного та фінансового права Львівського національного університету ім. Івана Франка.

Науковий керівник - кандидат юридичних наук, доцент, Ткач Галина Йосипівна, Львівський національний університет ім. Івана Франка, доцент кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Голосніченко Іван Пантелійович, Київський національний університет ім. Тараса Шевченка, професор кафедри конституційного та адміністративного права;

кандидат юридичних наук, доцент, член-кореспондент Академії правових наук України, Крупчан Олександр Дмитрович, керівник Київського регіонального центру Академії правових наук України.

Провідна установа - Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого, кафедра адміністративного права (м. Харків)

Захист відбудеться 7 лютого 2003 р. о 15 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д. 26.236.03 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук в Інституті держави і права ім. В.М. Корецького НАН України за адресою: 01001, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці інституту.

Автореферат розіслано 4 січня 2003 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Усенко І.Б.



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження.

Основні засади діяльності посадових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування закріплені в ст.19 Конституції України, згідно з якими вони зобов'язані діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Значної уваги вимагає дослідження адміністративно-правового статусу посадових осіб державних органів та органів місцевого самоврядування. Спеціально-юридична природа їх статусу зумовлена завданнями і функціями цих органів та характером владно-службових повноважень, якими наділені посадові особи.

Разом з тим рівень науково-теоретичного осмислення адміністративно-правового статусу посадової особи є недостатнім. Сьогодні у юридичній літературі не існує комплексного дослідження проблем адміністративно-правового статусу посадової особи. Відсутність відповідних концептуальних засад є причиною існування прогалин у правовому регулюванні багатьох службово-правових відносин.

Так, залишається невизначеним категоріальний зміст поняття “службової особи”, закріпленого в Конституції України 1996 року. Чинне законодавство вживає терміни “посадова особа” і “службова особа”, проте не проводить їх чіткого розмежування, що створює проблеми у правозастосовчій практиці.

Досліджувана тема не втратила актуальності і після прийняття нового Кримінального кодексу України (5 квітня 2001 р.). Визначаючи поняття службової особи, Кодекс використовує дефініцію “посадової особи”, яку містила попередня редакція Кримінального кодексу України.

Недостатньо врегульованими залишилися і питання правового статусу посадової особи. Загальним правовим актом, який закріпив правовий статус державних службовців, у тому числі і посадових осіб, є Закон України “Про державну службу” від 16 грудня 1993 року. Особливості правового статусу посадових осіб окремих державних органів визначають спеціальні законодавчі акти (наприклад, Закони України “Про міліцію”, “Про Службу безпеки”, та інші), а правовий статус посадових осіб державних установ і підприємств регулюється переважно на рівні підзаконних нормативно-правових актів.

Позитивним моментом у правотворчому процесі є прийняття 7 червня 2001 р. Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування”. Але ще лишилося ряд питань, які не знайшли належного правового вирішення. Реалізація положень Конституції України 1996 р. вимагає нових підходів регулювання публічно-службових відносин, а отже - відповідного законодавчого закріплення.

Актуальність дослідження посилюється недостатністю розробленістю відповідної проблематики у вітчизняній юридичній науці. Так, у радянський період дослідження поняття “посадова особа” проходило у звуженому обсязі - лише у межах державної служби. Разом з тим, значний внесок у дослідженні проблем радянської державної служби зробили: І.Л. Бачило, Д.М. Бахрах, В.О. Воробйов, Ю.М. Козлов, В.М. Манохін, І.М. Пахомов, Ю.О. Розенбаум, С.С. Студенікін, Ю.О. Тихомиров, Ц.А. Ямпольська та інші.

Формування сучасного інституту державної служби України, у тому числі і визначення поняття та статусу посадової особи, повинно відбуватися на нових концептуальних засадах. Окремі аспекти даної проблематики знайшли своє відображення в працях представників української науки адміністративного права: В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, Ю.П. Битяка, І.П. Голосніченка, С.Д. Дубенко, Л.Є. Кисіль, В.Л. Коваленка, Л.В. Коваля, О.Д. Крупчана, Є.Б. Кубка, Н.Р. Нижник, В.Ф. Опришка, В.Ф. Сіренка, Г.Й. Ткач та інших.

Значну увагу дослідженню загальнотеоретичного поняття посадової особи в українській правовій науці приділив О.В. Петришин. Окремі питання правового регулювання дисципліни і службово-правової відповідальності посадових осіб висвітлювались у працях: А.А. Горницького, В.В. Цвєткова, О.І. Щербака, деяких інших науковців.

Окрім цього, проводячи порівняльно-правовий аналіз регулювання державної служби в зарубіжних країнах, автор спирався на праці провідних вчених російської адміністративно-правової науки, зокрема О.П. Альохіна, Д.М. Бахраха, Ю.М. Старилова; наукові доробки вчених інших зарубіжних країн Г. Бребана, Б. Гурне (Франція), М. Вебера (Німеччина), Г. Райта (США). У дисертації використані результати науково-соціологічних досліджень службово-правових відносин, проведених І.О. Василенко, О.М. Омаровим, Є.В. Охотським.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами.

Дисертація підготовлена згідно з планом науково-дослідної роботи кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права Львівського національного університету імені Івана Франка в межах теми “Актуальні проблеми функціонування органів законодавчої, виконавчої влади та місцевого самоврядування в Україні”, затвердженим наказом ректора № Н-492 від 20 серпня 1999 р. Дослідження також безпосередньо пов'язане із розробленням та впровадженням у життя Концепції адміністративної реформи в Україні відповідно до Указу Президента України від 22 липня 1998 року і Стратегії реформування системи державної служби в Україні, затвердженої Указом Президента України від 14 квітня 2000 року.

Мета дослідження полягає у розкритті змісту поняття “посадова особа” та особливості адміністративно-правового статусу посадових осіб, а також у визначенні шляхів подальшого удосконалення правового регулювання державно-службових відносин.

Згідно з поставленою метою у дослідженні вирішувалися наступні завдання:

визначити основні етапи дослідження поняття посадової особи в адміністративно-правовій науці;

виявити основні напрями розвитку інституту державної служби в Україні;

розкрити зміст та поняття посади як організаційно-правової форми управлінської праці;

обґрунтувати висновок про доцільність розробленості і затвердження Державного реєстру посад;

з'ясувати зміст поняття посадової особи як носія управлінських функцій та організаційно-владних повноважень;

обґрунтувати новий підхід щодо розмежування понять “посадова особа” і “службова особа” в адміністративному праві;

розкрити основні елементи адміністративно-правового статусу посадових осіб і з'ясувати їх правову природу та взаємозв'язок;

візначити особливості службової деліктоздатності посадових осіб;

- виявити основні тенденції розвитку законодавства у регулюванні публічно-службових відносин і на цій основі виробити рекомендації щодо удосконалення сучасного правового регулювання відносин державної служби та статусу посадової особи державних органів, установ, підприємств.

Об'єктом дисертаційного дослідження є сукупність правових норм, які закріплюють службові обов'язки та права посадових осіб, встановлюють організаційно-правові умови виконання ними службових обов'язків, визначають взаємовідносини посадових осіб з іншими учасниками службової діяльності, громадянами та юридичними особами.

Предметом дослідження є зміст адміністративно-правового статусу посадових осіб державних органів, державних установ та підприємств.

Методи дослідження. Для з'ясування поняття і особливостей адміністративно-правового статусу посадової особи використовувалися різноманітні наукові методи пізнання. Серед них: історико-правовий метод з метою дослідження основних нормативно-правових актів, які закріплювали поняття та статус посадових осіб та з'ясування їх впливу на формування сучасного інституту державної служби; метод системного аналізу з метою співставлення різних теоретико-концептуальних позицій щодо тлумачення поняття “посадової особи”; структурно-функціональний метод з метою дослідження елементів адміністративно-правового статусу посадових осіб; порівняльно-правовий метод з метою характеристики адміністративно-правового статусу окремих видів посадових осіб та виявлення прогалин у правовому регулюванні; логіко-семантичний метод з метою визначення окремих ключових категорій, зокрема “посадова особа”, “службова особа”, “адміністративна правосуб'єктність”, “службові правообмеження”, “службова деліктоздатність”, що дозволило сформулювати пропозиції щодо їх нормативно-правового закріплення.

Основні результати, що сформульовані у дисертації, ґрунтуються на аналізі положень конституційних норм, норм законодавчих і підзаконних нормативно-правових актів України, які регулюють державно-службові відносини та закріплюють адміністративно-правовий статус посадової особи.

Проведено порівняльне дослідження окремих аспектів адміністративно-правового статусу посадової особи на основі законодавства зарубіжних країн (Польщі, Російської Федерації, Франції тощо).

Наукова новизна дослідження. Дана робота є першим у вітчизняній адміністративно-правовій науці дисертаційним дослідженням змісту адміністративно-правового статусу посадової особи.

На концептуальному рівні визначені пропозиції щодо удосконалення адміністративно-правового статусу посадової особи, а також шляхи подальшого удосконалення законодавства про державну службу.

Наукова новизна відображена у наступних найбільш важливих положеннях, узагальненнях та висновках:

1. Доцільним є виділення окремих етапів у дослідженні поняття посадової особи в адміністративно-правовій науці, які характеризуються пошуком уніфікованого поняття посадової особи та відповідного закріплення її адміністративно-правового статусу.

2. Реформування державної служби повинно проходити у напрямі розширення сфері державної служби за рахунок державно-службових відносин у державних установах і підприємствах.

3. Основною ознакою посадової особи є наявність адміністративної лінійної влади, що уповноважує її на вчинення організаційно-розпорядчих функцій і службові юридичні дії. Водночас, службова особа наділена функціональною владою, яка спрямована на виконання спеціальних повноважень, наданих їй у встановленому законом порядку, стосовно осіб, що не перебувають у службовій підлеглості, і у випадках, передбачених законодавством, а також має право застосовувати заходи адміністративного примусу.

4. Посада є організаційно-правовою формою управлінської праці, яка визначає службово-правову позицію особи в державному органі, органі місцевого самоврядування, установі, організації, а також доцільним є розроблення та затвердження Державного реєстру посад.

5. Основу адміністративно-правового статусу посадових осіб становлять службові обов'язки та службові права, які є похідними від службових обов'язків посадової особи і становлять зміст службових повноважень посадової особи.

6. Службова деліктоздатність посадових осіб є структурним елементом їх адміністративно-правового статусу, що зумовлює особливості юридичної відповідальності посадових осіб.

7. З метою зміцнення дисципліни і підвищення відповідальності посадових осіб необхідним є прийняття Кодексу про адміністративні проступки і проведення кодифікації норм, які закріплюють заходи дисциплінарної відповідальності посадових осіб.

8. Обґрунтовано положення про те, що з метою професіоналізації державної служби в Україні і недопущення зловживання посадовими особами наданою їм адміністративною владою, доцільним є законодавче закріплення етичних вимог щодо поведінки посадових осіб та інших державних службовців.

Теоретичне та практичне значення дослідження полягає у тому, що сформульовані в роботі концептуальні положення, висновки та рекомендації певною мірою поглиблюють наукові засади державної служби і можуть бути використані у процесі удосконалення адміністративно-правового регулювання статусу посадових осіб, підготовки нормативно-правових актів по удосконаленню структуризації та професіоналізації публічної служби, зокрема Основ законодавства про публічну службу, Закону про державну службу в органах виконавчої влади, Адміністративного процесуального кодексу, удосконалення законодавства про адміністративну і дисциплінарну відповідальність посадових осіб. Матеріали дисертаційного дослідження використовуються у навчальному процесі при проведенні занять з академічного курсу “Адміністративне право України” та спецкурсу “Державна служба в Україні”, а також можуть бути використані у подальших наукових розробках цієї проблематики. Апробація і публікації результатів дослідження. Основні положення та висновки дисертації викладено в 6 статтях, опублікованих у фахових виданнях, одна з яких - у співавторстві, а також у наукових повідомленнях на щорічних регіональних наукових конференціях “Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні” (Львів, 1996, 1997, 2001 р. р., тези опубліковані), другій національній науково-теоретичній конференції “Адміністративне право: сучасний стан і напрямки реформування” (26-27 травня 2000 року, м. Суми, тези опубліковані).

Структура дисертації. Основна мета дослідження визначила структуру і зміст дисертації. Дисертація складається із вступу, двох розділів, які поділяються на чотири підрозділи, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації складає - 168 сторінок, у тому числі список використаних джерел на 18 сторінках (215 найменувань).



ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

посадовий особа гарантія відповідальність

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначаються його об'єкт, предмет, мета і завдання, наукова новизна одержаних результатів та їх теоретичне і практичне значення, стисло формулюються висновки та пропозиції. Вказується практичне значення, а також апробація і публікації результатів дослідження, структура та обсяг дисертації.

Перший розділ “Посадова особа як суб'єкт адміністративного права України” присвячено дослідженню регламентації відносин державної служби і проблемам дослідження поняття посадової особи, визначено основні напрями і перспективи формування в Україні інституту публічної служби, обґрунтовано актуальність проблеми уніфікації поняття посадової особи та шляхи її вирішення.

У розділі визначено основні етапи дослідження поняття посадової особи в адміністративному праві та проведено їх правовий аналіз.

На думку дисертанта, перший етап (1917-1922 р.р.) характеризується пошуком ознак посадової особи, які відокремлюють її від інших службовців. В адміністративному праві не було вироблено єдиного підходу у визначенні “посадової особи”. Дане поняття було закріплено лише у кримінальному законодавстві цього періоду. Проте, характеристика посадової особи як спеціального суб'єкта відповідальності не розкриває правової природи поняття і не визначає змісту адміністративно-правового статусу посадової особи.

Другий етап дослідження (1922 - початок 60-х років) характеризується концепцією широкого і вузького розуміння посадової особи. В адміністративному праві було сформульовано поняття “посадова особа”, але негативним моментом є ототожнення посадової особи з державним службовцем. У процесі дослідження було виділено дві основні ознаки, які характерні для посадової особи: наявність владних повноважень і право видавати адміністративні акти.

На третьому етапі (60-ті роки - кінець 80-х років) активізується пошук загальноправового поняття посадової особи. Вперше така ідея була висловлена ще в наприкінці 40-х років, але набула свого розвитку в середині 70-х років. На цьому етапі вперше обґрунтовується доцільність законодавчої регламентації відносин державної служби.

В історії розвитку цієї проблематики доцільно виділити новий етап її дослідження у сучасному національному адміністративному праві. Початок цьому етапу було покладено прийняттям 16 грудня 1993р. Закону України “Про державну службу”, який вперше на законодавчому рівні закріпив поняття “посадової особи”. Проте, Закон “Про державну службу” не подолав галузевих підходів стосовно тлумачення “посадової особи” і недостатньо чітко визначив межі державно-службових відносин, що породило ряд проблем у процесі застосування його положень. Сьогодні особливої гостроти набуло питання уніфікації поняття посадової особи.

У цьому розділі також визначено поняття та завдання публічної служби у створенні умов для безперервного здійснення державного управління, проаналізовано зміст посади як структурно-функціонального елементу служби, що забезпечує персоналізацію здійснення службових повноважень, обґрунтовано теоретико-прикладне значення класифікації державних посад.

Автор зазначає, що посада є організаційно-функціональним елементом служби, за посередництвом якої можна виявити роль посадової особи в управлінському процесі. Зайняття посади зумовлює виникнення публічно-службових відносин. Автор висловлює аргументи стосовно доцільності заміни поняття “посада державного службовця”, яке закріплене в Законі України “Про державну службу”, на поняття “посада державної служби”, що повною мірою виражатиме її органічний зв'язок із державною службою.

На основі вітчизняних наукових напрацювань та зарубіжного досвіду регулювання відносин служби, автор зазначає, що встановлення єдиних засад публічної служби забезпечить належні умови реалізації громадянами права на службу, сприятиме професійному виконанню службовцями завдань служби, і усуне колізії у застосуванні правових норм, які закріплюють окремі види державно-службових відносин. Автор поділяє висловлені в адміністративному праві думки про те, що формування публічної служби повинно відбуватись шляхом правового урегулювання її складових частин: інституту державної служби та інституту муніципальної служби.

У дисертації підтримується позиція вчених щодо реформування інституту державної служби шляхом розширення сфери державно-службових відносин за рахунок службово-правових відносин у державних установах та підприємствах. Аргументуючи свою позицію, автор вказує на такі особливості служби у державних установах та підприємствах, як: участь держави в організаційно-правовому забезпеченні служби в державних установах (закладах) і підприємствах; здійснення соціально-культурних функцій (соціально-культурне обслуговування) від імені і за дорученням держави; створення системи державних органів по управлінню державними установами і підприємствами; оплачуваність діяльності службовців всіх державних організацій за рахунок коштів Державного бюджету.

На рівні підзаконних нормативно-правових актів необхідно визначити умови і порядок проходження служби та статус службовців патронатної державної служби. За доцільне слід вважати прийняття на рівні Кабінету Міністрів України Положення про проходження патронатної державної служби.

У процесі дослідження характеру державно-службових відносин та їх елементів, основна увага приділяється характеристиці посад державної служби. Посада державної служби є одним із видів державних посад, і одночасно має свою внутрішню видову класифікацію, яка зумовлена особливостями завдань окремого виду державної служби.

Правове закріплення класифікації посад повинно сприяти визначенню структури державного органу, його апарату, державної установи і встановленню обсягу службових обов'язків та прав посадової особи; усуненню дублювання службових повноважень. У свою чергу це створить необхідні умови для дієвості організаційної структури у виконанні публічних завдань. З метою встановлення чіткої класифікації посад та визначення вимог, яким повинні відповідати кандидати на їх заміщення, необхідно прийняти Державний реєстр посад та встановити професійно-кваліфікаційні характеристики посад.

Значну увагу присвячено дослідженню ролі посадової особи у забезпеченні управлінського процесу в межах відповідної організаційної структури. Характеризуючи поняття посадової особи, автор вказує на першочерговість управлінських функцій, які покликана виконувати посадова особа.

У зв'язку із відсутністю єдиного законодавчого закріплення даного та використання конституційного терміна “службові особи”, у законодавстві зустрічається ототожнення понять “посадова” і “службова особи”, що створює проблеми для реалізації відповідних правових норм. З метою їх чіткого розмежування необхідно на правовому рівні закріпити дефініцію цих понять. При цьому слід виходити зі змісту владно-службових повноважень та характеру правових зв'язків між суб'єктами, стосовно яких вчиняються службові юридичні дії.

У дисертації наголошено, що основною ознакою посадової особи є наявність адміністративної лінійної влади, що уповноважує її на вчинення організаційно-розпорядчих функцій і службових юридичних дій. Водночас службова особа наділена функціональною владою, яка спрямована на виконання спеціальних повноважень, наданих їй у встановленому законом порядку, стосовно осіб, що не перебувають у службовій підлеглості, і у випадках, передбачених законодавством - вправі застосовувати заходи адміністративного примусу.

Разом з тим у дисертації обґрунтовується необхідність подолання галузевого підходу у визначенні “посадової особи” та можливість і доцільність уніфікації даного поняття з його подальшим закріпленням у відповідних правових нормах. Для підтвердження цієї позиції наводяться наступні аргументи:

посадова особа виступає обов'язковим суб'єктом управління будь-якої організаційної структури;

з метою керівництва, координації та контролю за діяльністю відповідної організаційної структури посадова особа наділяється владними повноваженнями, які здійснюються шляхом виконання організаційно-розпорядчих функцій;

особливе коло службових повноважень зумовлює підвищений ступінь юридичної відповідальності посадових осіб;

оплата діяльності посадових осіб здійснюється за рахунок коштів роботодавця, інтереси та завдання якого виконує посадова особа.

Розв'язання цієї проблеми сприятиме виявленню особливості адміністративно-правового статусу посадових осіб та його належної правової регламентації.

У межах дисертаційного дослідження автор вносить свої пропозиці щодо вирішення цієї проблеми.

Дисертант також розкриває теоретичне і практичне значення класифікації посадових осіб та визначає її вплив на формування спеціального адміністративно-правового статусу посадових осіб.

Класифікація дає можливість встановити місце посадових осіб у службовій ієрархії, виявити їх роль в управлінському процесі, визначити умови і порядок проходження служби, визначити особливості здійснення організаційно-розпорядчих функцій, що, в кінцевому результаті, сприятиме удосконаленню правового регулювання відносин публічної служби. Класифікація посадових осіб є одним із способів раціонального і ефективного вирішення структурно-штатних питань побудови державних органів та установ, а також вирішення питань кадрового забезпечення.

Сьогодні в теорії адміністративного права і в законодавстві не існує єдиної класифікації посадових осіб. У роботі обґрунтовується думка, що основними критеріями класифікації мають виступати обсяг та природа владних повноважень посадової особи і її місце в системі службової ієрархії.

За обсягом владних повноважень розрізняють: керівників; заступників керівників; службовців, які виконують організаційно-розпорядчі функції на підставі спеціальних актів. Виконання управлінських функцій на підставі спеціальних актів (спеціальних доручень) може відбуватися без зайняття керівної посади, тому поняття посадової особи не доцільно пов'язувати лише з перебуванням на керівній посаді.

Автор приходить до висновку, що саме класифікація допомагає встановити особливості адміністративно-правового статусу посадової особи у межах відповідної категорії і сприяє виявленню прогалин у правовому регулюванні окремих видів державно-службових відносин.

У процесі нормативно-правової регламентації статусу посадових осіб доцільно закріпити порядок взаємозаміни посадових осіб, що сприятиме безперервності функціонування окремої організаційної структури і прийняття управлінських рішень, а також допомагатиме визначити ступінь відповідальності за виконання покладених на особу управлінських функцій.

У другому розділі “Юридична природа і структура адміністративно-правового статусу посадової особи” сформульовано поняття, визначено зміст і структуру адміністративно-правового статусу посадової особи; охарактеризовано основні елементи цього статусу і встановлено взаємообумовленість та взаємозв'язок між ними; обґрунтовується доцільність виділення службової деліктоздатності як спеціального елементу статусу посадової особи; вносяться пропозиції з питань удосконалення правового регулювання адміністративно-правового статусу посадових осіб.

У розділі досліджується зміст адміністративної правосуб'єктності як основи адміністративно-правового статусу посадової особи. Характеризуючи адміністративно-правовий статус посадової особи, у першу чергу, доцільно говорити про службову правосуб'єктність, яка є його основою. Службова правосуб'єктність є поєднанням службової правоздатності і службової дієздатності посадової особи. Вони виникають одночасно із прийняттям адміністративного акта, який фіксує момент виникнення публічно-службових правовідносин і визначає комплекс владно-управлінських функцій, виконання яких покладається на відповідну особу.

Адміністративно-правовий статус посадової особи, з одного боку, знаходить прояв у службових обов'язках та правах посадової особи, а з іншого - становить основу для виконання службових завдань. Службові обов'язки визначають обсяг службових прав, які створюють умови для їх виконання. З метою удосконалення механізму реалізації посадовими особами службових завдань у процесі правової регламентації, слід проводити чітке розмежування службових обов'язків і прав, що дозволить виявити межі правомірної службової поведінки.

Важливим елементом адміністративно-правового статусу посадової особи є етичні вимоги службової поведінки, які закріплюються у відповідних службових обов'язках і сприяють професійному здійсненню публічно-службових завдань. Правова регламентація етики поведінки посадової особи надає можливість визначати межі адміністративного розсуду, елементи якого завжди присутні в діяльності посадових осіб, а це має важливе значення у забезпеченні прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб. Дане питання не може врегульовуватися на рівні підзаконних нормативно-правових актів, а вимагає законодавчого закріплення.

Досліджуючи наукові напрацювання та нормативні акти у цьому напрямку, дисертант приходить до висновку, що адміністративно-правовий статус посадової особи безпосередньо входить до структури правового статусу особи і зумовлює певні його зміни. Одночасно він має свій внутрішній поділ на загальний та спеціальний адміністративно-правовий статус, що пов'язано з наявністю у посадової особи адміністративно-владних повноважень.

Аналізуючи проблеми правового регулювання обмежень та заборон в діяльності посадової особи, дисертант зазначає, що обмеження і заборони законодавчо встановлюються на час проходження служби і спрямовані на забезпечення правомірного користування службовими правами. Обмеження і заборони становлять цілісну категорію - правообмеження діяльності посадової особи.

Характеризуючи правообмеження як елемент адміністративно-правового статусу посадової особи, необхідно виділити такі основні ознаки: метою їх встановлення є забезпечення ефективного виконання службових завдань; змістом є утримання від реалізації окремих прав і свобод; правовою основою встановлення обмежень та заборон виступає лише законодавчий акт; термін їх дії відповідає тривалості виконання службових повноважень.

Обмеження службової діяльності встановлюються на визначений законодавством строк, з метою попередження правопорушень, які пов'язані з виконанням службових завдань. Правові заборони мають абсолютний характер і виникають одночасно із вступом посадової особи у службово-правові відносини та діють до моменту їх припинення. Обмеження та заборони зумовлюють особливий механізм реалізації права на публічну службу, основним завданням якої є - служіння народу України. У першу чергу, це стосується посадових осіб державних органів, які повинні створити належні умови для реалізації конституційних прав та свобод громадян.

Аналізуючи обмеження на державній службі, які встановлені Законом України “Про державну службу”, автор приходить до висновку, що положення ст.12 слід віднести до умов реалізації права на державну службу, оскільки у разі їх недотримання державно-службові відносини не виникають і особа не набуває статусу державного службовця.

Обмеження та заборони завжди займали центральне місце в процесі правового регулювання діяльності посадових осіб державних органів і визнавалися запорукою професійності і неупередженості їх діяльності. Вони потребують законодавчого закріплення і забезпечення дотримання через встановлення відповідних санкцій.

Виконання службових завдань повинно забезпечуватися системою відповідних правових гарантій. Зміст правових гарантій діяльності посадової особи визначають такі фактори: вид служби, вид службової діяльності, посада. Враховуючи особливу роль при здійсненні організаційно-розпорядчих функцій в адміністративно-правовому статусі посадової особи знаходить свій прояв комплекс трьох видів гарантій: правових гарантій громадянина, службовця і спеціального суб'єкта управлінської діяльності.

Службово-правові гарантії є основою забезпечення належного виконання особою службових завдань. Вони поділяються на загально-службові і спеціально-службові гарантії. Посадова особа є носієм обох видів службово-правових гарантій, що є умовою ефективного виконання службових повноважень і спрямовано на попередження зловживань наданою владою, а також на обмеження негативних впливів на діяльність посадових осіб зі сторони інших учасників суспільних відносин. За своєю сутністю вони виступають одним із засобів забезпечення дисципліни і законності здійснення управлінських функцій.

Правові гарантії становлять цілісну систему нормативно визначених заходів по забезпеченню виконання посадовою особою адміністративно-владних повноважень. У дисертації проаналізовано такі групи правових гарантій: організаційно-правові гарантії; матеріальні гарантії; гарантії соціально-побутового забезпечення; гарантій пенсійного забезпечення; гарантії спеціального державного захисту; гарантії судового захисту.

Ринкова трансформація суспільства зумовлює розширення системи правових гарантій, а у зв'язку з цим необхідно переглянути систему матеріального забезпечення посадових осіб та вирішити питання, стосовно працевлаштування посадових осіб державної служби у випадку скорочення штату або ліквідації організаційної структури. Це вирішить декілька проблем: по-перше, усуне порушення принципу несуміщення посад на державній службі (в органах держави та їх апараті); по-друге, зменшить плинність кадрів, що сприятиме підвищенню їх компетентності; по-третє, легітимне врегулювання даної проблеми сприятиме зміцненню законності і дисципліни на державній службі.

У дисертації подається характеристика посадової особи як спеціального суб'єкта адміністративної і дисциплінарної відповідальності. Наявність адміністративно-владних повноважень у посадової особи зумовлює особливості адміністративної правосуб'єктності, елементом якої є службова деліктоздатність. Службова деліктоздатність дозволяє визначити посадову особу як спеціального суб'єкта всіх видів юридичної відповідальності.

Адміністративно-правовими нормами встановлено два види відповідальності посадових осіб: дисциплінарну і адміністративну. На основі чинного законодавства виділяють такі види дисциплінарної відповідальності: загальну, спеціальну (у порядку підлеглості), статутну. Такий поділ дисциплінарної відповідальності зумовлений наявністю спеціального кола суб'єктів відповідальності, ступенем і характером протиправного діяння; тяжкістю наслідків протиправного діяння; процесуальним порядком накладення стягнень; адміністративним порядком оскарження рішення про накладення дисциплінарного стягнення. З метою усунення проблем у застосуванні дисциплінарної відповідальності обґрунтовується доцільність уніфікації норм, які визначають умови та порядок дисциплінарної відповідальності. Результатом цього має бути прийняття Кодексу про дисциплінарну відповідальність державних службовців.

Для урегулювання проблеми адміністративної відповідальності посадових осіб за корупційні діяння необхідно усунути колізії правових норм у Законі України “Про боротьбу з корупцією”. Для запобігання проявам корупційних діянь в системі органів виконавчої влади необхідно розробити систему ротації вищих посадових осіб цих органів.

Автор підтримує висловлену в юридичній літературі думку, що з метою усунення підміни суб'єктів адміністративної відповідальності у законодавстві слід визначити критерії розмежування відповідальності посадових осіб та юридичних осіб. Вирішенням цієї проблеми має стати прийняття в Україні нового Кодексу про адміністративні проступки.

У висновках дисертаційної роботи автором запропоновано нові підходи у визначенні категоріального змісту таких понять, як: “публічна служба”, “державна служба”, “посада державної служби”, “посадова особа”, “службова особа”, “службові обов'язки”, “службові права”, “правообмеження службової діяльності”; “службова деліктоздатність”.

У дисертації обґрунтовано висновок про доцільність встановлення єдиних засад державної служби в державних органах, установах, підприємствах, що сприятиме професійному виконанню завдань держави і забезпечить належні умови реалізації громадянами права на державну службу.

Автором визначено зміст та поняття посади як організаційно-правової форми управлінської праці. Разом з тим, обґрунтовано висновок про необхідність прийняття Державного реєстру посад, що сприятиме оптимізації структури державних органів та їх апарату і визначеності посадових повноважень.

На основі проведеного дослідження автор виділив основні етапи у дослідженні поняття посадової особи. Аналіз основних концепцій поняття “посадової особи” в адміністративному праві та чинного законодавства дозволив дисертанту стверджувати про відсутність чіткого розмежування понять “посадова особа” і “службова особа”, що створює труднощі у правозастосовчій діяльності. Автором запропоновані критерії розмежування понять “посадова особа” і “службова особа” і подані рекомендації по усуненню цієї прогалини. Визначення категоріального змісту цих понять сприятиме належному законодавчому закріпленню адміністративно-правового статусу як посадових осіб державних органів, установ, підприємств так і службових осіб.

Поглиблений аналіз законодавчих та інших нормативно-правових актів надав можливість виявити взаємообумовленість та нерозривний зв'язок елементів адміністративно-правового статусу посадової особи. Це дозволило стверджувати, що адміністративно-правовий статус посадової особи визначається через систему службових повноважень, службових правообмежень, правових гарантій діяльності посадових осіб та їх службової деліктоздатності.

У дисертації визначено, що основу адміністративної правосуб'єктності посадової особи становлять службові обов'язки, які й виражають зміст службової діяльності. Обґрунтовується висновок про те, що службові обов'язки є первинними і окреслюють обсяг службових прав.

Спеціальним елементом адміністративно-правового статусу посадової особи слід вважати службову етику. Це зумовлено характером діяльності посадових осіб державних органів, установ, організацій як суб'єкта, який забезпечує управління очолюваною організаційною структурою і бере безпосередню участь у створенні механізму реалізації прав та законних інтересів фізичних і юридичних осіб. Дослідження цього питання дозволяє зробити висновок про доцільність законодавчого закріплення етичних вимог поведінки посадових осіб.

У процесі проведеного наукового дослідження дисертант приходить до висновку, що посадова особа є суб'єктом загального і спеціального адміністративно-правового статусу.

У дисертації викладені пропозиції стосовно реформування законодавства про державну службу, зокрема прийняття Основ законодавства про публічну службу, Закону про державну службу в органах виконавчої влади, Кодексу про службову етику та удосконалення законодавства про відповідальність посадових осіб.



ОСНОВНІ ПОЛОЖЕННЯ ДИСЕРТАЦІЇ ВИКЛАДЕНІ У НАСТУПНИХ ПУБЛІКАЦІЯХ ЗДОБУВАЧА

1. Проходження державної служби: деякі питання // Право України. - 2000. - №1. - С.108-110.

2. Правові гарантії діяльності посадових осіб // Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. - 2000.- №3. - С.231-237. (у співавторстві з Г.Й.Ткач)

3. Посадова особа як суб'єкт адміністративного права // Вісник Львівського національного університету. - Серія юрид. - 2000. - № 35. - С.225-230.

4. Принцип політичного нейтралітету в діяльності посадових осіб // Право України. - 2000. - №12. - С.62- 64.

5. Основи адміністративно-правового статусу посадової особи // Вісник Львівського національного університету. - Серія юрид.- 2001. - 36. - С.245-249.

6. Проблеми співвідношення понять “посадова особа” і “службова особа” в адміністративному праві // Право України. - 2001. - №12. - С.117-120.

7. Посадова особа в адміністративному праві // Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні: матеріали ІІ регіональної наукової конференції. - Львів. - 1996, С. 68-72.

8. Особливості адміністративно-правового статусу посадової особи // Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні: матеріали ІІІ регіональної наукової конференції. - Львів, 1997. - С.87 - 90.

9. Проблеми реформування інституту державної служби України // Зб. матеріалів другої національної науково-теоретичної конференції “Адміністративне право: сучасний стан і напрямки реформування”, 26-27 травня 2000 р. - Суми, 2000. - С.277-278.

10. Проблеми правового регулювання служби в органах місцевого самоврядування України // Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні: матеріали VІІ регіональної науково-практичної конференції. - Львів, 2001. - С.97-99.



АНОТАЦІЯ

Янюк Н.В. Адміністративно-правовий статус посадової особи. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право. - Львівський національний університет ім. Івана Франка, Львів, 2002.

Дисертація присвячена проблемам адміністративно-правового статусу посадових осіб державних органів, установ, підприємств.

У дисертації проводиться дослідження основних етапів розвитку законодавства про посадових осіб та аналіз основних теоретичних концепцій поняття “посадової особи” у вітчизняному адміністративному праві. Автор обґрунтовує доцільність уніфікації поняття “посадової особи” і робить висновок про необхідність розмежування у чинному законодавстві понять “посадова особа” і “службова особа”.

У дисертації розкрито зміст адміністративно-правового статусу посадової особи: досліджено природу адміністративної правосуб'єктності, визначено сутність правообмежень та гарантій у службовій діяльності посадової особи, визначено особливості службової деліктоздатності посадової особи.

Обґрунтовуються пропозиції стосовно формування цілісного інституту державної служби в Україні.

На підставі проведеного аналізу науково-теоретичних джерел та чинних нормативно-правових актів, які визначають правовий статус посадових осіб державних органів, установ, підприємств, вироблені практичні пропозиції по удосконаленню правового регулювання адміністративно-правового статусу посадової особи і запропоновано деякі шляхи подальшого удосконалення законодавства про державну службу в Україні.

Ключові слова: державна служба, посадова особа, службова особа, адміністративно-правовий статус, державно-службові відносини, службові повноваженн



АННОТАЦИЯ

Янюк Н.В. Административно-правовой статус должностного лица. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - теория управления; административное право и процесс; финансовое право. - Львовский национальный университет им.Ивана Франко, Львов, 2002.

Диссертация посвящена проблемам административно-правового статуса должностных лиц государственных органов, учреждений, предприятий.

В диссертации проводится исследование основных этапов развития законодательства о должностных лицах.

Отсутствие единого определения “должностного лица” с позиции административно-правового содержания параллельно с активным использованием в последние годы этого термина в украинском законодательстве, приводит к снижению эффективности реализации административно-правовых норм, которые регламентируют управленческую деятельность, государственно-служебные отношения, права и обязательства в управленческой сфере.

В процессе научного исследования основных теоретических концепций понятия должностного лица в отечественной административно-правовой науке и анализа действующих нормативно-правовых актов, диссертант приходит к выводу о необходимости разработки общетеоретического понятия “должностного лица” и его закрепления в национальном законодательстве.

В работе изложены рекомендации о необходимости разграничения понятий “должностное лицо” и “служебное лицо”. Основанием для этого послужило их широкое использование в Конституции и законодательных актах Украины без соответствующих дефиниций, что негативно отражается в процессе правоприменительной деятельности.

В диссертации основное внимание уделено понятию и структуре административно-правового статуса должностного лица государственных органов, учреждений и предприятий: исследованию природы административной правосубъектности, определению сущности служебных правоограничений и гарантий в служебной деятельности, особенностей служебной деликтоспособности должностного лица.

В диссертации сделан вывод о том, что административная правосубъектность должностных лиц отражена через систему служебных обязанностей и служебных прав, которые определены в единую категорию - служебные полномочия. При этом аргументируется позиция о первичной природе служебных обязанностей.

В работе определено, что с целью предупреждения нарушений прав и свобод граждан должностными лицами, необходимым является соответствующая регламентация служебных полномочий и ограничение дискреционного характера форм и методов деятельности должностных лиц.

Делается вывод, что специальным элементом административно-правового статуса должностных лиц является служебная этика. Это обусловлено характером деятельности должностных лиц государственных органов, учреждений, предприятий как субъекта, который обеспечивает управление соответствующей структурой и создает механизм реализации прав и свобод граждан и юридических лиц. Принимая во внимание практический аспект этой проблемы, обосновывается позиция о законодательном закреплении служебной этики должностных лиц.

В диссертации аргументирована позиция относительно реформирования института государственной службы в Украине в направлении расширения сферы государственно-служебных отношений за счет государственных учреждений и предприятий. Следовательно, рекомендуется определение единых начал государственной службы.

Проанализировав научно-теоретические источники и действующие нормативно-правовые акты, диссертант приходит к выводу о необходимости усовершенствования административно-правового регулирования статуса должностных лиц государственных органов, учреждений, предприятий и вносит предложения по реформированию законодательства о государственной службе в целом.

В диссертации аргументируется целесообразность принятия в Украине Основ законодательства о публичной службе, Закона о государственной службе органов исполнительной власти, Кодекса о служебной этике. Соответствующие законодательные акты будут способствовать урегулированию отношений должностных лиц с другими участниками служебной деятельности, гражданами и юридическими лицами.

Ключевые слова: государственная служба, должностное лицо, служебное лицо, административно-правовой статус, служебные полномочия, государственно-служебные отношения, ответственность должностных лиц.



SUMMARY

Yanyuk N.V. Аdministrative-legal status of official. - Мanuscript.

The thesis for obtaining a scientific degree of the candidate of science (law) on the speciality 12.00.07 - the theory of administration; administrative law and process; financial law. - Ivan Franko Lviv National University, Lviv, 2002.

The thesis is devoted to the problem of legal status of “officials” bodies and institutions, enterprises of the state.

In the dissertation the author investigates of the basic stage development of the native legislation on about “official”. The work presents the analysis of the basic scientific conception and normative-legal acts the definition “official” of the administrative law. The author motivation position about of collision in different branches of law via providing the single definition of “official” and “service person” in Ukrainian legislation.

The dissertation is devoted to the problem of administrative legal status of official: to explain administrative law subjects, limitations legal and guarantees on that service activity official, service responsibility official.

It also is substantiated the model of the integrity public service.

The scientific conclusions and suggestions are formulated, directed to improve of administrative legal status of official and public service by adopting of new acts about public service in Ukraine and Code profession moral official.

Key words: public service, official, service person, administrative legal status, service authority, state-service relations, responsibility of officials.

Размещено на Allbest.ru

...