Організаційно-правові засади діяльності державної виконавчої служби України

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВНОЇ ВИКОНАВЧОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ

ПЕРЕПЕЛИЦЯ АНАТОЛІЙ ІВАНОВИЧ

УДК 342.9

12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Ірпінь - 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі адміністративного права та адміністративної діяльності Національної академії державної податкової служби України.

Науковий керівник - кандидат юридичних наук, професор

КОВАЛЬ Микола Васильович,

Національна академія державної податкової служби України, професор кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності

Офіційні опоненти - доктор юридичних наук, доцент

КОЛОМОЄЦЬ Тетяна Олександрівна,

Запорізький державний університет, заступник декана юридичного факультету; кандидат юридичних наук, доцент

ЛУК'ЯНЕЦЬ Дмитро Миколайович,

Українська академія банківської справи НБУ, завідувач кафедри кримінально-правових дисциплін

Провідна установа - Київський національний університет внутрішніх справ України, кафедра адміністративного права

Захист відбудеться „28” грудня 2005 року о „12” годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 27.855.02 в Національній академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. Садова, 53.

З дисертацією можна ознайомитися у науковій бібліотеці Національної академії державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. К. Маркса, 31.

Автореферат розісланий „23” листопада 2005 року.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради Г.Г. Забарний

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Державотворчі процеси, що здійснюються в Україні, зумовлені демократизацією суспільного життя. У світлі цих процесів відбувається зміщення акцентів адміністративно-правового регулювання суспільних відносин у бік забезпечення і гарантування прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина, встановлення цивілізованого паритету між інтересами особи та держави. Одним із аспектів вирішення цієї проблеми є розмежування повноважень між судовими і виконавчими органами державної влади. Сутність цього питання полягає в тому, щоб здійснити реалізацію охорони і захисту законодавчо зафіксованих прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина з притаманними формами, методами з використанням специфічних способів, засобів, прийомів. Щодо розмежування повноважень між правосуддям і виконавчо-розпорядчою діяльністю на етапі реалізації прийнятих юрисдикційними органами рішень і виникають проблемні питання, пов'язані із спроможністю охорони законодавчо зафіксованих та захисту порушених протиправними діями прав та законних інтересів людини і громадянина. З метою вдосконалення діяльності щодо реалізації прийнятих юрисдикційними органами рішень, пов'язаних з їх виконанням, у кінці 90-х років минулого століття в Україні була створена державна виконавча служба. Її виникнення обумовлене процесом реформування інституту судових виконавців, який функціонував у складі судової системи, та віднесення його функцій до органів виконавчої влади. Вирішення вказаної проблеми таким чином зумовило зміну місця інституту виконавчого провадження в юридичному процесі. Він із складової окремих видів юридичного процесу викристалізовується у відносно самостійний вид юридично-процесуальної діяльності, що регулюється адміністративно-правовими приписами і здійснюється в межах адміністративного процесу.

Виконавче провадження і до сьогодні вважається надто слабкою ланкою механізму захисту прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина, інтересів юридичних осіб та держави в цілому.

Аналіз сучасного стану цієї діяльності показує, що значна кількість судових рішень не виконується роками, а за таких обставин, як відомо, судова влада є тільки декларативною гілкою державної влади, бо без належного виконання рішень суду та інших юрисдикційних органів її діяльність позбавлена будь-якого сенсу. Наприклад, у 2003 році на виконанні державної виконавчої служби Міністерства юстиції України знаходилось 603 тисячі судових рішень щодо повернення боргів із зарплати та інших соціальних виплат. Однак, слід зазначити, що з них не було виконано 386 тисяч, тобто понад 50 %. Станом на 1 вересня 2004 року в Україні Державною виконавчою службою Міністерства юстиції України було виконано майже 200 тисяч рішень судів, що становить тільки 46 % судових рішень щодо стягнення заборгованості по заробітній платі з підприємств усіх форм власності. Варто зазначити, що виконання тільки цієї кількості судових рішень дало можливість повернути громадянам близько 260 мільйонів гривень зарплатних боргів, але, на жаль, більшість рішень, прийнятих судами по юридичних справах аналогічного характеру, за цей період залишились не виконаними.

Неналежне та несвоєчасне виконання рішень суду та інших юрисдикційних органів щодо забезпечення прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина, юридичних осіб та держави є однією з ознак падіння авторитету державної влади.

Такий стан з виконанням рішень судів та несудових органів на сучасному етапі розвитку нашої держави зумовлений негативним впливом різних чинників. Зокрема, на нашу думку, це те, що сьогодні ще недостатньо уваги вчені, практики, у тому числі і законодавці, приділяють дослідженню і вирішенню проблем, пов'язаних з виконанням рішень судів і несудових органів взагалі та застосуванням державного примусу зокрема. У період бурхливого розвитку ринкових економічних відносин таке становище з виконання рішень судів та інших несудових органів було зумовлене невизначеністю місця виконавчого провадження в системі правових інститутів, надмірним превалюванням у виконавчому провадженні методів цивільного процесу, домінуванням захисної направленості прав боржника щодо прав і інтересів кредитора, а також недостатньою визначеністю місця і ролі державної виконавчої служби при здійсненні нею примусового виконання рішень судів і несудових органів.

Наукові дослідження інституту виконавчого провадження та органів, які його здійснювали в радянські часи, розглядали його як виконання судових рішень у цивільному процесі. Нині вчені, в основному, обмежуються дослідженням окремих аспектів виконавчого провадження та органів, які його здійснюють. Вони не звертаються до комплексного дослідження адміністративно-правового регулювання виконавчого провадження, визначення цього інституту в системі права, розробки основних його понять та категорій і дослідження місця та ролі державної виконавчої служби як основної інституції, яка наділена правом примусового виконання рішень судів та несудових органів в Україні.

Прийняття нового законодавства про державну виконавчу службу та виконавче провадження на сьогодні не повною мірою вирішило коло питань, пов'язаних із розв'занням цієї проблеми. Навпаки, виникли нові питання, пов'язані з подальшим удосконаленням норм законодавства про виконавче провадження та організаційно-правових засад функціонування державної виконавчої служби. Існування спірних ситуацій, що виникають при застосуванні законодавства про виконавче провадження в діяльності державної виконавчої служби, призводить до незахищеності прав власника та інших зацікавлених осіб.

Сучасний аналіз діяльності державної виконавчої служби щодо здійснення виконавчого провадження є надзвичайно важливим, оскільки відбувається після запровадження нового законодавства. Він дозволяє узагальнити практику діяльності державних виконавців у новому правовому просторі. Актуальність обраної дисертантом теми зумовлюється тим, що до сьогодні були відсутні дисертаційні дослідження, пов'язані з комплексним аналізом як організаційно-штатної побудови державної виконавчої служби, так і процедури її діяльності щодо примусового виконання рішень судів та несудових органів.

Досліджуючи діяльність державної виконавчої служби, здобувач у своїх пошуках для обґрунтування позиції, положення, висновку звертався до праць В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, А.С. Васильєва, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, Н.Р. Нижник, О.В. Петришина, А.О. Селіванова, В.С. Стефанюка, Ю.С. Шемшученка та інших науковців.

Зазначене свідчить, що дисертаційна робота спрямована на дослідження положень, пов'язаних із визначенням місця і ролі державної виконавчої служби у процедурі здійснення примусового виконання рішень судів та несудових органів, приведення окремих розрізнених норм законодавства до єдиної системи правового регулювання, яка дозволить чітко діяти державним виконавцям при здійсненні юридично значимих дій у процесі виконавчого провадження, а уповноваженим органам та посадовим особам - контролювати їх діяльність.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження здійснене через реалізацію Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України № 810/98 від 22 липня 1998 року. Воно проведене в межах комплексного наукового дослідження Національної академії державної податкової служби України, ”Відповідальність за правопорушення” (номер державної реєстрації - 0102U000477) та відповідно до теми кафедрального дослідження „Організаційно-правові аспекти правоохоронної діяльності у сфері оподаткування” (номер державної реєстрації - 0105U000657).

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є визначення основних теоретичних та правових засад регулювання організаційно-штатної побудови державної виконавчої служби, засобів її діяльності як інституції державної виконавчої влади, що покликана забезпечувати примусове виконання рішень судів та несудових органів.

Виходячи з поставленої мети, в дисертації основну увагу зосереджено на вирішенні таких завдань:

- визначення місця виконавчого провадження в системі юридичного процесу та його складової в реалізації правоохоронної функції держави;

- напрацювання теоретичної та практичної моделі діяльності державної виконавчої служби в контексті вдосконалення її структури з метою оптимального задоволення потреб суспільства;

- узагальнення практичної діяльності державної виконавчої служби і виявлення позитивних та негативних рис у контексті охорони і захисту прав та законних інтересів усіх суб'єктів, що беруть участь у здійсненні виконавчого провадження;

- обґрунтування наукових пропозицій щодо вдосконалення законодавства, яке регулює структуру та діяльність державної виконавчої служби, розробка методичних рекомендацій з цих питань;

- дослідження, згідно з чинним законодавством, шляхів звернення громадян, юридичних осіб зі скаргами на рішення, дії або бездіяльність державних виконавців з метою захисту порушених прав у процесі здійснення виконавчого провадження та можливостей ефективно впливати на стан роботи державних виконавців щодо виконання рішень судів та несудових органів.

Об'єктом дослідження є адміністративно-правові відносини, що виникають між органами і посадовими особами державної виконавчої служби та іншими суб'єктами виконавчого провадження з приводу примусової реалізації виконавчих документів, а також організація структури органів, які вчиняють виконавче провадження відповідно до передбаченої законом процедури.

Предметом дослідження є правові приписи, які регулюють діяльність державної виконавчої служби щодо здійснення примусового виконання рішень судів та несудових органів, її організаційно-штатну побудову, систему, структуру та компетенцію.

Емпіричною базою дослідження є результати вивчення практики примусового виконання рішень судів та несудових органів в Україні та за кордоном.

Методологічною основою дослідження є сукупність дослідницьких методів та прийомів наукового пізнання.

У процесі роботи над дисертацією автор застосував діалектичний підхід до розгляду досліджуваних проблем та визначення основних напрямів удосконалення діяльності державної виконавчої служби. При дослідженні структури та діяльності ДВС використовувались такі методи, як системний, логічний, аналізу та синтезу тощо.

Досліджуючи питання, пов'язані з аналізом правових приписів нормативно-правових актів, що регулюють правові та організаційні засади діяльності ДВС, використовувався формально-логічний метод (підрозділи 1.3, 2.1, 3.1, 3.2, 3.3). Логічний метод застосовувався при тлумаченні правових приписів у підрозділах 1.1, 1.2; системний - при дослідженні організації та діяльності ДВС, її структурно-штатної побудови (підрозділ 2.3), аналітичний - під час узагальнення матеріалів практики виконання рішень судів та інших органів (підрозділи 3.2, 3,3); порівняльно-правовий - при порівняльному аналізі організаційно-правових форм практичного здійснення виконавчого провадження в Україні із організаційно-правовою формою діяльності служб виконання рішень судів та несудових органів в інших країнах (підрозділ 1.4).

Теоретичним підґрунтям для висновків дисертаційного дослідження стали праці вчених, які працюють як у сфері адміністративного, так і цивільного процесу, зокрема О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, М.А. Гурвича, П.П. Заворотька, Л.В. Коваля, Т.О. Коломієць, О.Д. Крупчана, В.К. Колпакова, Д.М. Лук'янця, І.Б. Морозової, В.І. Олефіра, Н.Г. Саліщевої, В.І. Тертишнікова, М.М. Тищенка, М.К. Треушнікова, С.Я. Фурси, В.М. Шерстюка, В.К. Шкарупи, М.Й. Штефана, С.В. Щербак, В.В. Яркова, а також інших провідних вчених.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що ця робота є першим комплексним після прийняття Конституції України та Законів України “Про державну виконавчу службу” та “Про виконавче провадження” дисертаційним дослідженням, в якому визначається місце і роль державної виконавчої служби в системі органів державної влади в Україні та правові й організаційні засади її діяльності у процесі примусового виконання рішень судів та несудових органів.

У процесі цього дослідження виявлено певні неузгодженості в законодавчій регламентації складних правовідносин, які виникають у процесі здійснення виконавчого провадження державною виконавчою службою.

Новизну дослідження характеризують, насамперед, наступні результати:

доведено, що при вчиненні виконавчого провадження реалізується правоохоронна функція держави, яка передбачає примусове виконання рішень юрисдикційних органів стосовно зобов'язаних за правовим актом осіб;

аргументовано, що виконавче провадження є відносно самостійним інститутом юридичного процесу, яке здійснюється в межах адміністративно-правових відносин, а орган, який його здійснює, - державна виконавча служба - є органом виконавчої влади, спеціально створеним для примусового виконання рішень судів та несудових органів;

уперше сформульовано та запропоновано поняття органа державної виконавчої служби як правоохоронного органу, що спеціально створений для реалізації індивідуально-захисних нормативних актів щодо відновлення порушених прав та законних інтересів людини і громадянина, інтересів юридичних осіб, держави, прийнятих судами та іншими несудовими органами;

дістала подальшого розвитку теза, що одним із методів правового регулювання виконавчих правовідносин є санкціонований примус, який полягає в обов'язку державного виконавця вчиняти лише санкціоновані державою виконавчі дії у визначеному законом порядку щодо виконання рішень судів і несудових органів;

зроблено висновок про те, що примусовому виконанню державним виконавцем підлягають лише ті рішення суду та несудових органів, які стосуються обов'язків осіб, якщо вони самі їх добровільно не виконують і немає можливості захистити їх цивільно-правовими способами (тоді застосовуються заходи примусового виконання, які встановлені законодавством про виконавче провадження);

обґрунтовано, що основні засади, що стосуються побудови та діяльності державної виконавчої служби поділяються на міждержавні, загальні і спеціальні;

набула подальшого дослідження процедура оскарження рішень, дій і бездіяльності органів ДВС України та їх посадових осіб;

запропоновано внести зміни і доповнення в законодавство та законопроекти щодо діяльності державної виконавчої служби.

Практичне значення одержаних результатів. Основні положення та результати дисертаційного дослідження можуть бути використані:

- у законодавчій та нормотворчій діяльності - при підготовці проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів, спрямованих на вдосконалення регулювання суспільних відносин, пов'язаних із застосуванням державною виконавчою службою заходів державного примусу стосовно осіб, що не виконують рішення судів та інших несудових органів;

- у науково-дослідній сфері - положення та отримані висновки дисертаційного дослідження можуть бути основою для подальшої розробки проблем застосування державною виконавчою службою заходів державного примусу щодо осіб, які не виконують рішення судів та несудових органів;

- у навчальному процесі - значна частина висновків і деякі положення дисертаційної роботи використовуються студентами, курсантами та слухачами при вивченні курсів „Адміністративне право”, „Адміністративна діяльність” у Донецькому юридичному інституті МВС України (акт впровадження від 15 червня 2005 року), Національній академії державної податкової служби України (акт впровадження від 21 червня 2005 року);

- у правозастосовчій діяльності - використання отриманих результатів дозволить працівникам органів державної виконавчої служби більш предметно й ефективно застосовувати заходи державного примусу щодо осіб, які не виконують рішення судів та інших несудових органів у щоденній практичній діяльності (акт впровадження від 02 листопада 2005 року).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою роботою. Основні теоретичні положення та розробки, що характеризують наукову новизну дослідження, теоретичне та практичне значення його результатів одержані дисертантом особисто. Наукові праці, які були опубліковані у співавторстві з Ігоніним Р.В. та Ковалем М.В., у дисертаційному дослідженні використані лише в тій частині, що належить автору.

Апробація результатів дисертаційного дослідження. Результати дисертаційної роботи були обговорені на засіданнях кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності Національної академії ДПС України.

Основні положення дисертаційного дослідження були оприлюднені на науково-практичних конференціях: щорічній Міжнародній науково-практичній конференції “Запорізькі правові читання” (Запоріжжя, 30 червня - 01 липня 2003 року); Міжвузівській науково-теоретичній конференції професорсько-викладацького складу та студентів Національного аграрного університету, присвяченій Всесвітньому дню прав людини (Київ, 10 грудня 2003 року); Міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми гармонізації законодавства країн СНД та Європейського Союзу ” (м. Ірпінь, 16 квітня 2004 року).

Структура дисертаційної роботи визначається її метою і завданнями. Робота складається із вступу, трьох розділів, що поділені на десять підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи 228 сторінок, у т.ч. список джерел - 25 сторінок (140 найменувань).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, зроблено аналіз сучасного стану організаційно-правових проблем діяльності державної виконавчої служби у вітчизняній юридичній літературі, сформульовано мету і завдання дослідження, наукову новизну, теоретичне і практичне значення отриманих результатів, форми апробації, визначено структуру та обсяг дисертації.

Розділ перший “Державна виконавча служба як спеціальний орган здійснення виконавчого провадження в Україні” присвячений дослідженню виконавчого провадження як процесу реалізації правоохоронної функції Української держави, обґрунтуванню адміністративної сутності правовідносин, які виникають при здійсненні виконавчого провадження, місцю і ролі державної виконавчої служби в реалізації рішень судів та несудових органів в Україні, аналізу державорегулюючих підходів до примусового виконання рішень судів та інших несудових органів в інших країнах.

У підрозділі 1.1 „Виконавче провадження - складова реалізації правоохоронної функції Української держави” здобувачем обґрунтовано думку про те, що правоохоронна функція держави знаходить свій прояв у виконавчому провадженні і полягає у здійсненні захисту прав та законних інтересів громадян і юридичних осіб, держави, а це не що інше, як продовження правозахисної функції суду, оскільки виконавче провадження розпочинається лише з моменту встановленого повноважними органами правопорушення і стосується відновлення порушених прав у межах, визначених законом та рішенням суду чи іншого компетентного несудового органу.

Аргументується положення про виконання державною виконавчою службою лише тих рішень судів та несудових органів по справах, які пов'язані з присудженнями або ухвалами про забезпечення позову стосовно зобов'язуваних осіб, якщо ці рішення і позови добровільно не виконують. Концептуально право особи, захищене рішенням суду або рішенням іншого несудового органу, повинно виконуватись державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, громадськими організаціями, громадянами добровільно як через поновлення порушеного права, так і відшкодуванням шкоди, заподіяної правопорушенням. Це положення сприймається, якщо в майбутньому не виникне потреби звертатися до державної виконавчої служби за безпосереднім примусовим виконанням рішення суду або іншого несудового органу.

Аналізуючи теоретичні питання, пов'язані із співвідношенням „право-охорони” та „правозахисту”, здобувач підтримує думку тих науковців, які стверджують, що „правоохорона” як понятійна категорія ширша, ніж понятійна категорія „правозахист”.

Підрозділ 1.2 “Поняття та сутність правовідносин, що виникають при здійсненні виконавчого провадження”. Досліджуючи місце інституту виконавчого провадження в юридичному процесі, дисертант робить висновок про те, що виконавче провадження перебуває у сфері дії адміністративно-правового регулювання, є відносно самостійною правовою категорією та входить до складу адміністративного процесу.

Ця думка дисертанта ґрунтується на аналізі існуючих у юридичній літературі поглядів, які дозволяють зробити висновок, що сукупність норм, які регулюють виконавче провадження, є інститутом адміністративного процесу. Ним сформульовані специфічні ознаки предмета та методу правового регулювання, що властиві лише виконавчому провадженню. Водночас ми не підтримуємо думки про те, що виконавче провадження є самостійним видом юридичного процесу.

Особливу увагу дисертант приділяє дослідженню методу правового регулювання виконавчих правовідносин, стверджуючи, що це санкціонований примус, який полягає в обов'язку державного виконавця вчиняти лише санкціоновані державою виконавчі дії у визначеному законом процесуальному порядку. Правовідносини у виконавчому провадженні виникають внаслідок невиконання боржником своїх обов'язків, що зазначені в рішенні суду або несудового органу, у добровільному порядку, і тоді держава санкціонує, тобто дозволяє застосовувати при виконанні рішень судів та несудових органів заходи примусового впливу, що чітко передбачені законодавством про виконавче провадження. У цих випадках держава, з одного боку, визначила процедуру примусового виконання рішень і таким чином санкціонувала потенційну можливість примусового застосування засобів впливу до зобов'язаної особи в окреслених межах виконавчого провадження. З іншого - стягувач, подаючи встановлені законом документи до державної виконавчої служби, лише ініціює санкціоновану державою процедуру примусового стягнення з конкретного боржника, і як наслідок - невиконання останнім своїх, встановлених компетентним державним органом, обов'язків у добровільному порядку.

Аналізуючи правовідносини, що виникають у процесі здійснення виконавчого провадження, автор визначає їх як урегульовані законом суспільні відносини, що виникають між органами і посадовими особами державної виконавчої служби та іншими учасниками виконавчого провадження з приводу примусової реалізації виконавчих документів.

У підрозділі 1.3 „Місце та роль державної виконавчої служби у реалізації рішень судів та інших несудових органів” дисертант здійснює аналіз роботи органів в Україні, що виконують рішення судів та інших несудових органів, і доходить висновку, що рішення поряд з державною виконавчою службою виконують інші державні органи. Згідно з чинним законодавством такими органами є: державна податкова служба; Державна митна служба; органи Пенсійного фонду та Фонду соціального страхування; кредитно-фінансові установи; банківські установи, органи Державного казначейства; фінансові частини та бухгалтерії юридичних осіб; органи реєстрації актів громадянського стану; житлово-комунальні органи; органи опіки і піклування; нотаріуси та нотаріальні архіви; виборчі комісії; органи, посадові особи, що здійснюють адміністративну юрисдикцію; державні органи у справах релігії, виконкоми селищної і сільської ради депутатів та інші. Але згідно з ч. 3 ст. 9 Закону України „Про виконавче провадження” названі органи і установи не є органами примусового виконання рішень судів або інших несудових органів, крім органів і підрозділів державної виконавчої служби та органів і посадових осіб, які виконують рішення про притягнення до кримінальної чи адміністративної відповідальності.

Державна виконавча служба Міністерства юстиції сьогодні діє як державний орган виконавчої влади спеціального призначення та побудований за принципом ієрархічності, до складу якого входить Департамент державної виконавчої служби, що безпосередньо підзвітний міністру юстиції України, та підпорядковані йому органи на місцях.

У зв'язку з цим дисертант дійшов висновку про віднесення державної виконавчої служби до системи органів державної виконавчої влади із спеціальним статусом. На його думку, це пов'язано з тим, що:

- правовідносини, які виникають при проведенні виконавчих дій, слід визначити як адміністративно-процесуальні;

- державна виконавча служба є системою органів, які підпорядковані Міністерству юстиції України, із спеціальним статусом;

- ДВС створена для примусового виконання рішень суду та інших несудових органів, що здійснюється в нашій державі винятково органами виконавчої влади, а ця діяльність притаманна державному управлінню і як контроль за діями державних виконавців;

- державний виконавець має визначений законом правовий статус державного службовця;

- застосування державними виконавцями юридичної відповідальності при здійсненні виконавчого провадження КУпАП (ст. 51-1 та ст. 188-13) та Закону України „Про виконавче провадження”(ст. 87, 88) є адміністративним;

- державна виконавча служба не є органом кримінальної юрисдикції, вона має право здійснювати лише адміністративно-юрисдикційні провадження.

Аналізуючи дії державного виконавця, дисертант дійшов висновку, що беручи участь у реалізації правоохоронної функції держави із захисту прав і законних інтересів людини та громадянина, інтересів юридичних осіб, держави у діяльності посадових осіб державної виконавчої служби є ознаки, які притаманні діям працівників правоохоронних органів. Тому в своїх висновках він приходить до думки про підтримання позиції тих вчених і практиків, які пропонують надати державній виконавчій службі України статусу правоохоронного органу, а її працівникам - статус таких суб'єктів.

У підрозділі 1.4 „Державорегулюючі підходи до примусового виконання рішень судів і інших несудових органів у зарубіжних країнах” досліджується практика зарубіжних країн щодо виконання рішень судів і інших несудових органів, де дисертант констатує, що зарубіжна практика у цій сфері діяльності пішла двома протилежними шляхами.

Істотні розбіжності в геополітичних умовах, державному устрої, відмінності в системі побудови судових і правоохоронних органів, рівні життя громадян тієї чи іншої країни визначають, у яких організаційно-правових формах функціонує служба примусового виконання рішень конкретної країни, що є реалізатором логічного завершення процесу відновлення порушених прав та законних інтересів людини і громадянина, інтересів юридичної особи, держави. Працівники служби виконання рішень судів і інших несудових органів таких країн, як Франція, Латвія, Естонія, країни Бенілюксу не є державними службовцями. Це приватні особи, які, маючи необхідну освіту, склали передбачені іспити і отримали ліцензію на проведення такого виду господарської діяльності. Їхню роботу контролюють регіональні або національні державні інституції, які координують діяльність із виконання рішень судів, а також інших несудових органів.

В Італії, Німеччині, Швеції, Росії, Україні та деяких інших країнах СНД виконання рішень судів та інших несудових органів покладається на державних службовців, які входять або до штатів судів, або органів виконавчої влади. В Італії - це виконавчий суддя, в Німеччині - реєстратор муніципального суду, у Швеції - згідно з Виконавчим кодексом - суд. У США діє комбінована організаційно-правова форма виконання судових рішень та рішень інших несудових органів.

Система примусового виконання рішень судів та інших несудових органів в Росії, Україні та деяких країнах СНД хоч і дотримується ознак, притаманних роботі судових виконавців часів радянської доби, але виконавче провадження в них не частина судочинства, а самостійний правовий інститут, що характеризується функціонуванням державних органів вузькоспеціалізованого спрямування.

Розділ другий „Правові та організаційні засади побудови і діяльності державної виконавчої служби в Україні” містить три підрозділи, у яких досліджуються правові підстави для вчинення виконавчого провадження, основні засади організації і діяльності державної виконавчої служби та її організаційно-штатна побудова, а також виокремлюються проблеми в діяльності ДВС, пропонуються шляхи їх вирішення.

У підрозділі 2.1 „Правові підстави здійснення виконавчого провадження державною виконавчою службою України” дисертант констатує, що виконавче провадження здійснюється як самостійна стадія адміністративного процесу у декілька етапів: а) відкриття виконавчого провадження; б) підготовка до здійснення зобов'язувального рішення; в) вибір та застосування заходів примусового впливу щодо боржника; г) заключний етап.

Під етапом виконавчого провадження автор розуміє сукупність процесуальних дій державного виконавця, інших суб'єктів виконавчого провадження, спрямованих на досягнення певної процесуальної мети, на відповідному відрізку часу.

Розглядаючи підстави здійснення виконавчого провадження, автор констатує, що правовою підставою є індивідуально-зобов'язуючий акт, прийнятий судом або іншим несудовим органом, який знаходить своє оформлення в їх рішеннях (вирок, постанова, ухвала, наказ, акт тощо).

У ході дослідження обґрунтовується висновок, що примусове виконання рішення повинно розпочинатись після передбаченого законом строку, відведеного для добровільного його виконання. Цей строк, якщо його вже було передбачено в судовому рішенні, недоцільно встановлювати у виконавчому провадженні, оскільки він стає зайвим.

У дисертації акцентується увага на необхідності встановлення строку для винесення постанови про відмову у відкритті виконавчого провадження та визначення підстав для відмови у ньому, а також на законодавчому рівні пропонується поновлення пропущеного строку пред'явлення виконавчого документа при виконанні не лише рішень загальних та господарських судів, але й усіх інших виконавчих документів, винесених несудовими органами.

У підрозділі 2.2 „Основні засади організації та діяльності державної виконавчої служби” викладено думку, що основні засади, які стосуються побудови та діяльності державної виконавчої служби, необхідно поділяти на міждержавні, загальні і спеціальні. До міждержавних здобувач відносить: пріоритетність прав людини щодо інтересів держави; примусовий характер виконання рішень, гласність та усність виконавчого провадження, можливість оскарження дій осіб, що виконують рішення судів і несудових органів, наявність приватної (особистої) власності та можливість звернення стягнення на це майно як захід примусового виконання рішень суду та інших несудових органів; можливість превентивного накладання арешту на майно боржника як засіб забезпечення виконання рішення у майбутньому, з обов'язковим визначенням переліку об'єктів майна, на яке не можна звернути стягнення; наявність встановленого порядку звернення стягнення на різні об'єкти майна боржника; наявність сторін виконавчого провадження, які наділені у виконавчому провадженні рівними правами; взаємодію при виконанні рішень судових і не судових органів інших держав.

До загальних засад дисертант відносить: законність; верховенство права; рівність громадян перед законом і органами державної виконавчої служби; недоторканість людини; недоторканість житла; гласність; ієрархічність; державну мову; диспозитивність; юридичну істину; змагальність; доступність; безпосередність; публічність; оперативність.

До спеціальних засад здобувач відносить: обов'язковість вимог державного виконавця; своєчасність; повноту виконання і неупередженість державного виконавця; безпосередність; пріоритетність звернення стягнення на майно боржників; одноособовість прийняття рішення в конкретному виконавчому провадженні; доступність і гарантованість захисту прав стягувача та боржника.

У підрозділі 2.3 „Організаційно-штатна побудова державної виконавчої служби: проблеми та шляхи їх вирішення” досліджено чинну правову структуру та штатну побудову державної виконавчої служби, яка на сьогодні як система органів і підрозділів знаходиться безпосередньо в підпорядкуванні Міністерства юстиції України, створюючи централізовану систему. Ця система складається із Департаменту державної виконавчої служби, що підпорядковується міністру юстиції України, і до структури якого входять управління, відділи, відділення. Департаменту ДВС підпорядковані обласні, Автономної Республіки Крим та міст Києва і Севастополя ДВС. Їм безпосередньо підпорядковані міські, районні, районні у містах ДВС. Відносини в системі ДВС характеризуються особливим порядком призначення на посаду та звільнення з посади державних виконавців. Ця схема відповідає структурі ДВС як центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Досліджуючи стан виконавчого провадження з примусового виконання рішень судів та інших несудових органів, дисертант дійшов висновку, що рівень добровільності виконання таких рішень досить низький. Він становить близько 5 %, а ступінь негативного ставлення до здійснюваних державним виконавцем дій, в тому числі і до його особи, негативний, а інколи й агресивний, нерідко пов'язаний з посяганням на життя, здоров'я, майно як самого державного виконавця, так і членів його сім'ї і близьких родичів. Автор, враховуючи такий стан справ, пропонує створити у складі ДВС спеціальні мілітаризовані підрозділи, які б брали на себе вирішення складних ситуацій, пов'язаних із застосуванням спеціальних заходів у процесі примусового виконання рішень судів та інших несудових органів, а також здійснювали фізичний захист державних виконавців при здійсненні ними службової діяльності, як це здійснюють підрозділи фізичного захисту податкової міліції.

У третьому розділі “Повноваження державної виконавчої служби у процесі вчинення виконавчих дій” проаналізовано повноваження, якими наділені працівники державної виконавчої служби при здійсненні ними виконавчих дій, а також юрисдикційні повноваження, якими наділені державні виконавці, та досліджено процедуру оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів і посадових осіб державної виконавчої служби.

У підрозділі 3.1 „Права та обов'язки працівників державної виконавчої служби” здійснено аналіз сукупності прав, якими наділені державні виконавці при виконанні в примусовому порядку рішень судів та інших несудових органів. Ця сукупність повноважень надана державній виконавчій службі для виконання поставлених перед цією службою завдань у сфері охорони та захисту прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина, інтересів юридичних осіб і держави.

Дисертант, виходячи з аналізу правових приписів, що зафіксовані в поточному законодавстві, акцентує увагу на тому, що державний виконавець як посадова особа ДВС концентрує в своїй особі повноваження працівника державного виконавчого апарату - державного службовця; працівника спеціального державного виконавчого апарату - виконавця державної функції спеціального призначення.

Автор підтримує думку окремих науковців і практичних працівників стосовно того, щоб за своїм правовим статусом працівник державної виконавчої служби був прирівняний до працівника правоохоронного органу, а Департамент державної виконавчої служби і його органи на місцях були включені до системи правоохоронних органів України.

У роботі аргументується думка про те, що на працівників державної виконавчої служби повинні поширюватися і спеціальні заходи державного захисту, що передбачені Законом України від 23.12.1993 року „Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів”.

У підрозділі 3.2 „Адміністративно-юрисдикційні повноваження державної виконавчої служби” розглядаються питання щодо оформлення справ про вчинення суб'єктами виконавчого провадження адміністративних правопорушень, що передбачені у ст. 51-1 КУпАП. Згідно з положеннями цієї статті до відповідальності притягуються особи, які за вироком або рішенням суду зобов'язані відшкодувати майнову шкоду, завдану злочином. Матеріали щодо цього адміністративного правопорушення направляються державними виконавцями на розгляд районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду (ст. 221 КУпАП).

Аналогічно здійснюється провадження в справах про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 188-13 КУпАП, тобто оформляють матеріали і складають протокол, згідно зі ст. 255 КУпАП, державні виконавці, а рішення (ст. 221 КУпАП) в справі про адміністративні правопорушення приймає суддя районного, районного у містах, міського чи міськрайонного суду.

По-іншому вирішуються питання про відповідальність за вчинені адміністративні правопорушення, передбачені Законом України „ Про виконавче провадження”. Так, згідно з положеннями, передбаченими у ст. 87 цього Закону, боржник несе адміністративну відповідальність, якщо у встановлений державним виконавцем строк він не виконав дії або рішення про поновлення на роботі. У цих випадках державний виконавець виносить постанову про накладання штрафу на боржника, яка затверджується начальником відповідного відділу ДВС.

На відміну від положень, що зафіксовані у ст. 87, по-іншому вирішуються питання про відповідальність за невиконання законних вимог державного виконавця за порушення ст. 88 цього Закону. Згідно з процедурою притягнення особи, що вчинила правопорушення, передбаченою у вказаній статті, державний виконавець оформляє матеріали, складає протокол, що разом із матеріалами направляє начальнику відповідного відділу ДВС, який приймає рішення про притягнення правопорушника до адміністративної відповідальності.

Дисертант констатує, що адміністративно-юрисдикційні повноваження державною виконавчою службою здійснюються згідно з положеннями, що регламентуються як КУпАП, так і відповідно до вимог, передбачених у Законі України „Про виконавче провадження”.

Аналізуючи диспозицію ст. 188-13 КУпАП і диспозицію ст.88 Закону України „ Про виконавче провадження”, дисертант доходить висновку, що вони передбачають аналогічні діяння. Водночас він констатує, що діяння, передбачені ст. 88 Закону, охоплюють діяння, передбачені у ст. 188-13 КУпАП України, причому у вказаній статті коло діянь більш розширене, ніж в ст. 188-13 КУпАП. По-різному вирішуються і питання з оформленням та розглядом справ про адміністративні правопорушення, згідно з указаними законодавчими актами.

Тому дисертант приходить до висновку, що ст. 188-13 КУпАП слід вилучити, в зв'язку з тим, що вона передбачає обмеженіше коло діянь, які підпадають під правопорушення, ніж ст.88 Закону. Процедура розгляду справи, згідно з КУпАП менш оперативна, ніж згідно зі ст.88 Закону, штрафні санкції згідно зі ст. 188-13 менш суворіші, ніж у ст.88 Закону.

У підрозділі 3.3 „Оскарження рішень, дій або бездіяльності органів та посадових осіб державної виконавчої служби” йдеться про питання, пов'язані з оскарженням. Враховуючи те, що право на оскарження рішень, дій або бездіяльності державного виконавця є однією з найважливіших гарантій забезпечення прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина, юридичних осіб у виконавчому провадженні, автор виділяє два способи, за допомогою яких законодавчо передбачена процедура оскарження рішень, дій або бездіяльності державних виконавців. Це: а) адміністративний порядок оскарження; б) судовий порядок оскарження.

При дослідженні судового порядку оскарження рішень, дій або бездіяльності державних виконавців автор доходить висновку, що сторони виконавчого провадження (стягувач, боржник) мають право звертатись зі скаргами:

а) згідно з ЦПК України (загальне правило) - до суду загальної юрисдикції, який видав виконавчий документ, у випадках оскарження рішення, дії або бездіяльності державного виконавця у зв'язку з реалізацією виконавчого документа;

б) згідно з ГПК - до господарського суду, якщо скарга стосується виконання рішення, постанови, ухвали господарського суду, що видав наказ;

в) згідно з Кодексом адміністративного судочинства - до адміністративного суду, якщо законом не встановлений інший порядок оскарження рішень, дій або бездіяльності державного виконавця.

У висновках до дисертації запропоновано теоретичні узагальнення, нове вирішення наукового завдання, сформульовано і направлено до відповідних органів пропозиції щодо вдосконалення законодавства, яке регулює питання, пов'язані з організацією та діяльністю державної виконавчої служби, розроблено і впроваджено методичні рекомендації щодо поліпшення роботи державних виконавців з примусового виконання рішень судів та інших несудових органів.

Щодо питань, які досліджувались у дисертації, здобувач дотримується наступних думок, що:

1. Виконавче провадження - завершальна складова реалізації правоохоронних функцій держави по захисту прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина, юридичних осіб та держави.

2. Виконавче провадження - це стадія юридичного процесу, відносини в якій регулюються адміністративно-правовими нормами; вона здійснюється в межах адміністративного процесу, є завершальною стадією цивільного, господарського, кримінального і адміністративного процесу.

3. Державним утворенням, яке здійснює в Україні примусове виконання рішень судів та інших несудових органів, є державна виконавча служба як інституція державної виконавчої влади, як інституція спеціального призначення та як орган, який, виконуючи правоохоронні дії, потребує статусу правоохоронного формування держави.

4. В Україні служба з виконання рішень судів та інших несудових органів є державною інституцією, яка належить до системи органів виконавчої влади із статусом спеціалізованого формування. На відміну від іноземних країн в Україні не застосовуються приватноправові підстави здійснення примусового виконання рішень судів та інших несудових органів.

5. Правовою підставою примусового виконання рішень судів або інших несудових органів в Україні є правовий акт компетентного органу, який підлягає добровільному виконанню, і якщо він не виконується таким чином, то з волевиявлення позивача або держави, яке оформлене відповідним юридично значущим документом, він здійснюється примусово державною виконавчою службою.

6. Розглядаючи питання, пов'язані з основними засадами організації і діяльності ДВС України, дисертант їх класифікував як засади, які мають міждержавну направленість, загальні регулюючі засади, що мають спільні риси в організації і діяльності більшості органів державної влади, відомчі засади, притаманні або одному державному формуванню, або обмеженій кількості.

7. Державні виконавці, здійснюючи свої повноваження у процесі примусового виконання рішень судів та інших несудових органів, діють як державні службовці, як працівники державного органу спеціального призначення і як службовці, які під час здійснення примусової діяльності застосовують засоби правоохоронного впливу.

8. Як орган виконавчої влади, що створений для здійснення примусового виконання рішень судів та інших несудових органів, державна виконавча служба є органом спеціального призначення, що ієрархічно побудований і складається із Департаменту державної виконавчої служби України та органів ДВС на місцях. Він підпорядкований безпосередньо міністру юстиції України і має централізовану структуру, без подвійного підпорядкування.

9. Виконуючи правоохоронні функції, у тому числі і щодо застосування заходів державного примусу, державна виконавча служба потребує створення у своєму складі мілітаризованих підрозділів для забезпечення виконання надто складних примусових рішень судів та інших несудових органів та забезпечення діяльності, пов'язаної з державним захистом працівників ДВС, та членів сім'ї та близьких родичів.

10. Здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності державною виконавчою службою регламентується як КУпАП, так і Законом України „Про виконавче провадження”, причому ці нормативно-правові акти по-різному підходять до процедури притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності. Тому з метою уніфікації єдиного підходу до процедури притягнення винних осіб, що вчинили правопорушення, у сфері здійснення виконавчого провадження, дисертантом запропоновано із КУпАП виключити ст. 188-13 як таку, що дублює положення ст. 88 Закону України „Про виконавче провадження”.

11. Оскарження рішень, дій або бездіяльності державних виконавців залежить від того, який суд прийняв рішення і направив його для виконання в ДВС. Це може бути суд загальної юрисдикції, господарський суд, адміністративний суд - позов на дії або бездіяльність органів державної виконавчої влади. Оскарження може здійснюватись і в адміністративному порядку.

12. У процесі дисертаційного дослідження здобувач підготував і направив пропозиції щодо удосконалення деяких законодавчих актів Закону України „Про державну виконавчу службу”, КУпАП, Закону України „Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів ”, проекту Закону України „Про органи юстиції”.

державний виконавчий служба

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ

Основні результати дисертаційного дослідження викладені у наступних публікаціях:

1. Перепелиця А.І., Коваль М.В. До проблем, які виникають в зв'язку з забезпеченням конституційних прав громадян при виконанні судових рішень державною виконавчою службою України // Науковий вісник Національного аграрного університету. - К., 2003. - № 68. - С. 25-32.

2. Перепелиця А.І. До питання про вдосконалення правового статусу державної виконавчої служби в Україні // Матеріали міжвузівської науково-теоретичної конференції професорсько-викладацького складу та студентів, присвяченої Всесвітньому дню прав людини. - К., 2003. - С. 44-46.

3. Перепелиця А.І. Деякі питання, пов'язані з інтегруванням державної виконавчої служби в європейський простір // Міжнародна науково-практична конференція “Проблеми гармонізації законодавства країн СНД та Європейського Союзу ”. - Ірпінь, 2004. - С. 345-346.

4. Перепелиця А.І., Ігонін Р.В. Принципи функціонування державної виконавчої служби // Науковий вісник Національної академії державної податкової служби України. - 2004. - № 3 (25). - С. 162-169.

5. Перепелиця А.І. Класифікація суб'єктів виконавчого провадження // Науковий вісник Юридичної академії МВС України. - Дніпропетровськ, 2004. - № 4. - С. 242-249.

6. Перепелиця А.І. Правовий статус прокурора у виконавчому провадженні // Прокуратура. Людина. Держава: Загальнодержавне фахове видання. - 2005. - № 4(46). - С. 79-87.

АНОТАЦІЯ

Перепелиця А.І. Організаційно-правові засади діяльності державної виконавчої служби в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Ірпінь: Національна академія державної податкової служби України, 2005.

Дисертація присвячена теоретичному обґрунтуванню ролі і місця державної виконавчої служби України у здійсненні процедури примусового виконання судових рішень та рішень, прийнятих іншими юрисдикційними органами на сучасному етапі розвитку Української держави. У роботі обґрунтовуються правові підстави здійснення виконавчого провадження державною виконавчою службою, її організаційно-штатна побудова та основні засади діяльності, аналізуються компетенція ДВС та юрисдикційні повноваження у процесі його вчинення. Вносяться конкретні пропозиції щодо удосконалення законодавства України, яке регулює питання виконавчого провадження та організації роботи ДВС.

У висновках акцентується увага на глибоких змінах у характері та змісті правовідносин, що властиві виконавчому провадженню, які відбулися у зв'язку з реформуванням цієї інституції, пов'язаної з виходом із підпорядкування судовій системі та підпорядкуванням органам виконавчої влади.

Ключові слова: виконавче провадження, державна виконавча служба, державний виконавець, виконання рішень, примус, виконавчі правовідносини.

АНОТАЦИЯ

Перепелица А.И. Организационно-правовые основы деятельности государственной исполнительной службы в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание учлной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - теория управления; административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Ирпень: Национальная академия государственной налоговой службы Украины, 2005.

Диссертация посвящена теоретическому обоснованию роли и места государственной исполнительной службы по защите прав и свобод человека и гражданина, интересов юридических лиц и государства. Одновременно с этим в работе проанализированы организационно-правовые формы построения и деятельности институций принудительного исполнения решений судов и других несудебных органов в отдельных зарубежных странах.

В научной работе обоснована теоретическая и практическая модели процедуры деятельности государственной исполнительной службы (дальше - ГИС) в контексте усовершенствования ел структуры и удовлетворения потребностей общества.

...