Размещено на http://www.allbest.ru/

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ РЕФОРМУВАННЯ МИТНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

ПИСЬМЕННИЙ Ігор Володимирович

УДК 35.075:339.543

25.00.01 - теорія та історія державного управління

ДНІПРОПЕТРОВСЬК - 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Дніпропетровському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник - доктор наук з державного управління, професор

СЕРЬОГІН Сергій Михайлович,

проректор Національної академії державного управління при Президентові України, директор Дніпропетровського регіонального інституту державного управління.

Офіційні опоненти: доктор історичних наук, професор

ЧЕНЦОВ Віктор Васильович,

перший проректор, т.в.о. ректора Академії митної служби України;

кандидат наук з державного управління, доцент

БАШТАННИК Віталій Володимирович,

начальник навчально-методичного центру

Юридичної академії Міністерства внутрішніх справ.

Провідна установа - Донецький державний університет управління Міністерства освіти і науки України, кафедра загального і адміністративного менеджменту, м. Донецьк.

Захист відбудеться 15 червня о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 08.866.01 у Дніпропетровському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 49044, м. Дніпропетровськ, вул. Гоголя, 29, к. 104.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (49044, м. Дніпропетровськ, вул. Гоголя, 29).

Автореферат розісланий 13 травня 2005 року.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради Н.Т. Гончарук

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Важливою складовою функціонування будь-якої держави є проведення власної митної політики, що для незалежної України є достатньо новою справою. З цим напрямом державної політики тісно пов`язані такі проблеми, як забезпечення національної економічної безпеки, підтримка вітчизняного виробника, відкритість держави для міжнародного співробітництва тощо. Особливого значення митна політика набуває на сучасному етапі - в умовах інтенсивних інтеграційних процесів і стрімкого розвитку міжнародного та національного митного законодавства.

Головним суб`єктом реалізації митної політики виступає митна служба, діяльність якої суттєво впливає на процеси суспільного розвитку, економічну та політичну незалежність держави. Тому аналіз функціонування митної служби, визначення її пріоритетних завдань та можливостей щодо ефективної реалізації національної митної політики з урахуванням світових тенденцій у сфері митної справи набувають актуального характеру.

Розвиток уявлень про митну діяльність, як ефективного засобу державного економічного розвитку, дістало висвітлення в наукових працях переважно в контексті історії торговельних відносин. У фундаментальних дослідженнях М.Грушевського, А.Потяєва, С.Рудницького, М.Слабченка, Н.Шапошникова та інших учених митна політика розглядається як невід`ємний складовий елемент загальнодержавної політики. У цих роботах аналізуються процеси здійснення митної справи в різні історичні періоди, але не завжди визначається вплив митної політики на розвиток системи митних органів, які безпосередньо цю політику реалізують.

Становлення та розвиток власної митної служби України зумовило необхідність всебічного дослідження митної політики, митної справи та митної системи спеціалістами різних наукових галузей. Після проголошення незалежності України видано чимало наукових праць і навчальних посібників з проблем митного права, митної політики та місця митних органів у системі державного управління. Це, передусім, роботи О.П.Гребельника, Є.В.Додіна, Б.А.Кормича, О.Т.Корнійчука, О.В.Морозова, А.П.Павлова, П.В.Пашка, К.К.Сандровського, В.В.Ченцова та інших авторів. Але, зважаючи на те, що в нових умовах державного розвитку постала необхідність насамперед виконання реального практичного завдання - забезпечення роботи власної митної служби, розвиток прикладних досліджень у сфері митної діяльності значно випередив формування відповідних теоретичних засад. У результаті дотепер фактично відсутні комплексні теоретико-методологічні дослідження вітчизняних фахівців щодо управління системою митної служби, а також її реформування з метою підвищення ефективності діяльності.

На думку автора, теоретичні питання щодо подальшого розвитку митної служби мають розглядатися в контексті загальної концепції реформування системи державного управління в Україні, але з урахуванням специфіки багатогранної діяльності цього інституту. Тому в роботі над обраною темою дисертант також використовував праці провідних українських учених - представників адміністративно-правової та державно-управлінської наук: В.Б.Авер`янова, В.В.Баштанника, С.Д.Дубенко, В.М.Князєва, Г.І.Лелікова, Н.Р.Нижник, О.Ю.Оболенського, С.М.Серьогіна, В.В.Цвєткова, Г.В.Щокіна та інших авторів. Водночас аналіз сучасної наукової літератури з проблем реформування державного управління свідчить, що питання розбудови ефективної митної служби залишаються малодослідженими. Отже, актуальність теми дисертації зумовлена також недостатньою розробленістю теоретичних та практичних питань щодо реформування системи управління митною службою.

У свою чергу, для ефективної реалізації митної політики ґрунтовного теоретичного дослідження потребують функції митної служби, які взагалі не визначені в основних нормативних документах. Всебічного аналізу вимагає визначення головних принципів діяльності митних органів та їх пріоритетних завдань на сучасному етапі державотворення з урахуванням світових тенденцій у сфері митної справи та європейського вибору України. Особливої уваги потребують питання організації ефективної взаємодії митних органів з місцевими органами влади. Актуальними залишаються питання вдосконалення кадрової роботи та запобігання корупції в митних органах. Ці та інші проблеми зумовлюють необхідність всебічного наукового аналізу змісту діяльності митної служби та опрацювання шляхів її подальшого розвитку в системі державного управління, що і визначає актуальність обраної теми дисертаційного дослідження.

Зв`язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана в межах комплексного науково-дослідного проекту Національної академії державного управління при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування” за темою науково-дослідної роботи кафедри державного управління та місцевого самоврядування Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України “Регіональна кадрова політика на сучасному етапі державотворення” (державний реєстраційний номер 0104U006877). У межах цієї теми автор досліджував проблеми реформування митної служби в системі державного управління.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в науково-теоретичному обґрунтуванні концептуальних засад реформування митної служби України як складової частини системи державного управління.

Для досягнення цієї мети вирішувались такі завдання:

- розглянути роль і місце митної служби України в системі державного управління відповідно до функцій і завдань, що на неї покладені на сучасному етапі державотворення;

- провести аналіз розвитку системи управління митної служби за часів незалежності України в контексті основних напрямів реформування державного управління;

- відповідно до стратегічних цілей держави визначити основні принципи діяльності митної служби України та пріоритетні напрями її функціонування, які мають максимально ефективно забезпечити національні інтереси під час реалізації сучасної митної політики;

- проаналізувати існуючу організаційну структуру управління митною службою України та обґрунтувати основні шляхи її подальшого системного вдосконалення;

- опрацювати організаційно-правові засади взаємодії митних органів з місцевими органами влади та визначити шляхи підвищення ефективності співпраці між ними задля сприяння економічному розвитку регіонів;

- у контексті основних засад реформування державної служби в Україні розкрити можливості вдосконалення кадрової роботи в митних органах з урахуванням специфіки службової діяльності.

Об`єктом дисертаційного дослідження є процеси функціонування митної служби України в системі державного управління.

Предметом дослідження є основні напрями реформування митної служби України, а також взаємовідносини митних органів з органами державної влади та місцевого самоврядування.

Гіпотеза дослідження грунтується на припущенні, що підвищення ефективності діяльності митних органів у системі державного управління можливе за умови наукового обґрунтування комплексу заходів щодо реформування митної служби України в сучасних умовах державотворення.

Методи дослідження. Складність досліджуваної теми зумовила комплексне застосування загальнонаукових і спеціальних методів, кожний з яких дозволяє дослідити функціонування митної служби в певному ракурсі:

- діалектичний метод - для усвідомлення взаємозв`язку між змістом митної політики та структурними компонентами форми її реалізації в процесі розвитку митної служби;

- системний метод - для всебічної характеристики інституту митної служби України та її багатогранних взаємозв`язків з оточуючим соціальним середовищем, що дозволило: по-перше - визначити митну службу системоутворюючим елементом системи державного управління у сфері зовнішньоекономічної діяльності, по-друге - розкрити основні сторони побудови та функціонування системи митних органів відповідно до загальнодержавного курсу, по-третє - визначити пріоритетні напрями подальшого розвитку митної служби України, які мають забезпечити підвищення ефективності її діяльності;

- метод ретроспективного аналізу - для усвідомлення минулого досвіду управління митною системою з часу зародження митних відносин до сьогодення, у тому числі в контексті розвитку сучасних засад реформування системи державного управління;

- метод нормативно-логічного аналізу - для визначення нормативно-правових засад функціонування митної служби в системі державного управління та виявлення результатів впливу правових норм на процес реалізації митної політики, функціонування митних органів та їх взаємовідносин з іншими органами влади;

- статистичний метод - для обгрунтування наукових висновків необхідними цифровими та інформаційними характеристиками щодо діяльності митних органів та об`єктивного відображення стану, динаміки й тенденцій розвитку сучасної митної політики;

- метод експертного соціологічного опитування - для оцінки основних засад функціонування митної служби України та розробки рекомендацій щодо підвищення ефективності її діяльності.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в здійсненні комплексного дослідження концептуальних засад реформування митної служби України в системі державного управління. У дисертаційній роботі

уперше:

- надано обґрунтоване визначення категорії “митна служба”, яке всебічно висвітлює суспільну роль цього інституту в системі державного управління України, та сформульовані основні принципи діяльності митних органів на сучасному етапі державного розвитку;

- диференційовано завдання митних органів України відповідно до забезпечення митною службою основних функцій державного управління, на підставі чого визначені інтегруючі фактори, що обумовлюють цілісність функціонування цього інституту, та доведено провідну роль митної служби в системі регулювання зовнішньоекономічної діяльності;

- обґрунтовано доцільність побудови організаційної структури управління системою митних органів з урахуванням майбутніх змін адміністративно-територіального устрою України;

- визначено основні напрями взаємодії митних органів з місцевими органами влади з метою ефективного соціально-економічного розвитку регіонів;

удосконалено:

- основні напрями реформування митної служби України в контексті загальних змін у системі державного управління з урахуванням специфіки функціонування митних органів;

дістали подальшого розвитку:

- комплекс заходів щодо утвердження України як транзитної держави шляхом підвищення ефективності функціонування митної служби;

- напрями державної регіональної політики в аспекті поєднання централізації та децентралізації управління в системі митних органів, а також запровадження тісного співробітництва між митними органами та місцевими органами влади;

- заходи, спрямовані на вдосконалення кадрової роботи в митній службі України, серед яких особливо важливу роль в умовах реформування державного управління відіграють: прозорість діяльності митних органів; запобігання корупції серед особового складу, підвищення якості добору кадрів та поліпшення фінансового забезпечення митних органів.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що основні теоретичні положення щодо реалізації головних завдань адміністративної реформи та реформування інституту державної служби, доведені до рівня практичних рекомендацій задля підвищення ефективності функціонування митної служби. Сформульовані автором пропозиції можуть бути використані в процесі реформування митної служби з метою перетворення її на інститут, спроможний максимально ефективно забезпечити як економічну безпеку України, так і інтереси громадян.

Здобуті практичні результати дисертаційного дослідження використовуються в навчально-методичній та науково-дослідній роботі Академії митної служби України та мають суттєве значення для системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації посадових осіб митної служби (довідка № 11/134 від 08 лютого 2005 р.).

Апробація результатів дисертації. Результати дослідження були оприлюднені в доповідях на науково-практичних конференціях “Актуальні проблеми підготовки фахівців для митної служби на сучасному етапі” (Дніпропетровськ, травень 1998 р.), “Митна справа в Україні: сучасні проблеми та шляхи вдосконалення” (Дніпропетровськ, жовтень 1999 р.), “Митна політика України на сучасному етапі” (Дніпропетровськ, листопад 2001 р.), “Митна політика України в контексті європейського вибору: проблеми та шляхи їх вирішення” (Дніпропетровськ, листопад 2003 р.).

Публікації. За темою дисертації опубліковано 8 наукових робіт, із яких 5 - у фахових виданнях, 1 публікація - у матеріалах конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційне дослідження складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Загальний обсяг дисертації становить 228 сторінок, з них основний зміст - 197 сторінок. Робота містить 2 рисунки та 6 таблиць в основному тексті, 6 додатків на 9 сторінках, список використаних джерел із 229 найменувань на 20 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, зроблено аналіз ступеня дослідженості проблеми, визначено мету й завдання дисертації, сформульовано гіпотезу дослідження, визначені його об`єкт і предмет, наведено характеристику використаних методів дослідження, розкрито наукову новизну отриманих результатів та їх практичне значення, подано інформацію про апробацію і впровадження результатів роботи, відомості про публікації за темою дослідження, зазначено структуру дисертації та її обсяг.

У першому розділі - “Державне управління у сфері митної діяльності: теоретико-методологічні та історичні аспекти” - розглянуті ключові поняття дослідження та методологічні особливості аналізу функціонування системи митної служби, здійснено ретроспективний огляд розвитку митної справи в Україні з часу зародження митних відносин до сьогодення та досліджено еволюцію становлення національної митної служби за часів незалежної України.

Аналіз сучасної наукової літератури з проблем реформування державного управління свідчить, що в науковому плані питання розбудови сучасної та ефективної митної служби залишаються малодослідженими. Відзначаючи велику загальну кількість видань і публікацій за проблематикою роботи митних органів України, дисертант доходить висновку, що переважна більшість досліджень має суто галузеву спрямованість, і автори їх не розглядають митну службу як складову частину загальнодержавної системи управління в умовах адміністративного реформування. Фактично прикладні розробки фахівців галузі значно випередили розвиток відповідних теоретичних засад. Автор наголошує, що недостатня розробленість науковцями теоретичних та практичних питань реформування митної служби дещо стримує подальший ефективний розвиток цієї важливої структури та певною мірою ускладнює її адаптацію до загальних суспільних перетворень у світі.

Розуміння сутності основних понять у сфері митної діяльності, закладених у наукових працях В.Б. Авер`янова, О.П. Гребельника, Є.В. Додіна, Б.А. Кормича, О.Т. Корнійчука, А.П. Павлова, П.В. Пашка, К.К. Сандровського, В.В. Ченцова, В.Б. Чорного та інших учених, дозволило автору інтегрувати напрацьоване щодо міжсуб`єктних відносин між такими категоріями, як “митна політика”, “митна справа”, “митна система” та “митна служба”. Автор зауважує, що до недавнього часу дефініція “митна служба” взагалі була відсутня, навіть в основних нормативних документах галузі. Фактично вперше ця категорія закріплена в новому Митному кодексі України (2002 р.), але у цьому визначенні перераховано лише структурний склад елементів митної служби. Зважаючи на це, автор надає власне визначення цьому інституту, який забезпечує виконання певного обсягу функцій у специфічній сфері державного управління.

У дисертації обґрунтовано, що дослідження таких складних системних утворень, як митна служба, вимагає комплексного застосування методологічних підходів. Тільки інтеграція пізнавальних засобів дає можливість розкрити об`єктивний механізм взаємодії функціонального змісту діяльності митної служби та її структурних форм, а також існуючих численних взаємозв`язків і взаємозалежностей цієї системи. При цьому найбільш ефективним виявився системний підхід, за допомогою якого діяльність митної служби України розглянута за всіма основними аспектами системних категорій. Застосовуючи системний метод, автор акцентував увагу не тільки на структурно-функціональній та організаційно-правовій засадах побудови митної служби, а й на реальному функціонуванні митних органів та динаміці їх розвитку. Тобто емпірична база була значно розширена за рахунок аналізу реальних управлінських дій у системі митних органів та фактичних результатів діяльності митної служби. Такий підхід доповнено методом експертного соціологічного опитування, що було проведено серед досвідчених працівників митних органів, які достатньо обізнані з об`єктом і предметом дослідження.

Ретроспективний огляд розвитку митної справи засвідчив, що як самодостатня структура в самостійній державі митна служба України існувала лише під час Гетьманщини у ХVІІ-ХVІІІ століттях та в короткий період визвольної боротьби 1918-1920 років. Але лише в умовах повної незалежності України митна служба набула свого значення та належного впливу на процеси державотворення. У розділі досліджено організаційні процеси, що відбулися в системі управління митними органами за часів незалежності України, розкрито причини та умови проведених заходів, їх позитивні та негативні наслідки. Аналіз розвитку митної служби України свідчить, що інтенсивний розвиток цього інституту розпочинається на етапі докорінної реорганізації (1997-1998 рр.), коли дещо змінюється схема управління митними органами, зменшується кількість митниць, ліквідуються територіальні митні управління. Це дозволило встановити в структурі управління більш раціональні зв`язки за найменшої кількості рівнів управління.

Відзначено, що система управління митною службою не є (і не може бути) повністю завершеною, натомість відбувається постійне її вдосконалення відповідно до суспільних потреб. З урахуванням змін у характері та інтенсивності зовнішньоекономічних операцій відбуваються зміни в митній інфраструктурі. Порівняно з 1996 роком удвічі скорочена кількість митних постів (з 269 до 134), що мало на меті підвищення функціональної результативності митної служби в цілому. Останнім часом спостерігається тенденція посилення централізації управління в системі митних органів. За останні три роки кількість митниць прямого підпорядкування центральному апарату Держмитслужби збільшена з 4 до 13, що пов`язано з необхідністю посилення оперативного впливу на ключові підрозділи та зменшення можливості зловживань посадовими особами на місцях. Автор вважає, що це тимчасове явище, і в подальшому, на базі набутого досвіду підвищення функціональної результативності митних органів, будуть запроваджені нові ефективні моделі регіонального управління. У цілому досвід, нагромаджений митною службою України за 14 років існування, у тому числі шляхом спроб та помилок, поступово перетворюється на позитивні якісні зміни в роботі митних органів.

У другому розділі - “Реалізація функціонального підходу в системі митної служби України” - розглянуто роль і місце митної служби в системі державного управління, проаналізовано організаційну структуру управління митними органами, а також визначено основні принципи діяльності митної служби та пріоритетні напрями її функціонування, які мають максимально ефективно забезпечити національні інтереси під час реалізації сучасної митної політики.

У результаті розгляду здійснення митною службою головних функцій державного управління, а також аналізу взаємозв`язків митних органів з іншими інституційними елементами державного механізму, які задіяні в процесі реалізації митної політики, доведено, що саме митна служба відіграє провідну роль у системі державного регулювання зовнішньоекономічної діяльності і робить вагомий внесок у забезпечення національних інтересів.

На основі аналізу діяльності митної служби України в системі державного управління та з урахуванням світових тенденцій митної політики в сучасних умовах суспільного розвитку, автор формулює та пропонує нормативно закріпити основні принципи роботи митних органів:

1. Надійність національної економічної безпеки. Полягає у створенні системи дійових заходів щодо: захисту внутрішнього ринку, національного виробника та прав споживачів; ефективної боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил; забезпечення законності та порядку під час переміщення через митний кордон України товарів та транспортних засобів.

2. Фіскальна достатність бюджетних надходжень. Полягає в ефективному стягненні всіх передбачених законодавством митних платежів під час здійснення зовнішньоторговельних операцій та спрямування їх до держбюджету, за рахунок чого здійснюється виконання багатьох державних програм.

3. Оперативність та гнучкість відповідно до суспільних потреб. Полягає в забезпеченні безперебійності прямого та зворотного зв`язку в системі управління митними органами, прийнятті та реалізації ефективних рішень на всіх ієрархічних рівнях, а також у здатності митної служби швидко змінюватися відповідно до умов зовнішнього середовища.

4. Відкрите партнерство з суб`єктами зовнішньоекономічної діяльності. Полягає в забезпеченні прозорості роботи митної служби, зменшенні суб`єктивних факторів під час прийняття рішень посадовими особами, а також створення ефективної системи інформаційно-консультативного обслуговування громадян та спрощення процедури оскарження неправомірних дій працівників митних органів.

5. Гуманне ставлення до громадян, які перетинають митний кордон. Полягає в зменшенні та спрощенні бюрократичних процедур під час митного огляду осіб, швидкому та якісному обслуговуванні пасажирів за умови мінімального втручання в їх особисті справи, а також у доброзичливому ставленні митників до людей.

Дотримання цих принципів, по-перше, дозволить максимально врахувати національні інтереси щодо реалізації державної митної політики, а по-друге, забезпечити поступовий перехід української митниці з категорії “митниць для уряду” до категорії “митниць для учасників зовнішньоекономічної діяльності”, коли митниця як сервіс і митна діяльність спроможна ефективно забезпечити як інтереси підприємців, так і економічну безпеку країни. Водночас у роботі обґрунтовано, що прискорення інтеграції України у світовий економічний простір, вступ її до міжнародних організацій та виконання зобов`язань, передбачених міжнародними угодами, має одночасно забезпечити і достатні митні надходження до держбюджету за рахунок підвищення функціональної результативності митної служби. При цьому обов`язково необхідно скористатися вигідним географічним положенням України, яке значною мірою може сприяти стабільному національному розвитку та досягненню стратегічних цілей держави.

На підставі розгляду сучасних світових тенденцій митної політики та їх впливу на процеси державного розвитку визначено стратегічну мету діяльності митної служби України, яка полягає в забезпеченні безперебійного переміщення вантажів і громадян через митний кордон України та в здійсненні митних процедур з належною швидкістю та якістю. Відповідно до цієї мети визначені пріоритетні заходи, що зумовлені змістом світової митної політики та виступають формою її реалізації. Це: облаштування на високому сучасному рівні пунктів пропуску; гуманізація та спрощення режиму контролю за переміщенням громадян і вантажів через пункти пропуску; посилення боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил.

Обґрунтовано, що роль митної служби в процесі розбудови митного кордону полягає, насамперед, у стратегічному плануванні щодо оптимального розташування пунктів пропуску та забезпечення їх відповідної пропускної спроможності на основі аналізу транспортних потоків, узгодження роботи пропускних пунктів у технічному та часовому аспектах із суміжними пунктами пропуску зарубіжних країн. Доведено, що основою високоякісного сервісу є виконання різноманітних прикордонно-митних процедур, які мають змінюватися в напрямі гуманізації та спрощення режиму контролю за переміщенням громадян і вантажів, а також максимально можливого перенесення основного обсягу контрольних заходів з пунктів пропуску до місць доставки (відправлення) товарів. При цьому наголошується, що в умовах лібералізації та гуманізації митних відносин особливого значення набуває посилення боротьби з контрабандою, порушеннями митних правил та запровадження нових ефективних заходів щодо припинення протиправної діяльності. Тобто прискорення оперативності митного контролю має відбуватися з одночасним підвищенням його ефективності, що вимагає посилення як оперативної, так і прогнозно-аналітичної роботи, спрямованої на попередження протиправних дій.

Отже, головні зміни в процесі модернізації митної служби повинні відбутися в системі організації митного контролю, який має базуватися переважно на аналізі ризиків та постаудиті, що створить сприятливі умови для тих, хто здійснює зовнішньоекономічну діяльність за правилами, та перешкоди для правопорушників.

У третьому розділі - “Основні шляхи реформування системи митної служби України” - визначені стратегічні напрями реформування системи митної служби України та формування її ефективної організаційної структури, запропоновані шляхи вдосконалення взаємодії митних органів з місцевими органами влади та обґрунтовані основні напрями трансформації кадрової роботи.

На основі положень Концепції адміністративної реформи в Україні автор наголошує, що послідовне реформування митної служби має забезпечити зміни у функціонуванні, структурі, кадровому забезпеченні цього інституту, а також механізмах взаємодії між митними та іншими органами влади.

На підставі аналізу основних показників роботи митної служби робиться узагальнення, що підвищення функціональної результативності її діяльності має відбуватися переважно в напрямку пошуку додаткових можливостей та резервів у системі управління митними органами. На думку автора, вирішення цієї проблеми потребує вдосконалення організації всієї системи державного управління митною сферою та одночасної оптимізації управлінських відносин у межах системи митних органів. Зокрема, у розділі обґрунтовується необхідність надання права Кабінету Міністрів України змінювати митні ставки в межах установлених парламентом граничних ставок мита, що сприятиме підвищенню оперативності регулювання торговельної політики.

Автор вважає, що вдосконалення організації управління митною діяльністю на найвищому рівні, зокрема підпорядкування фіскальних органів органам фінансового контролю, має проводитись з обов`язковим усебічним урахуванням усіх аспектів багатогранної діяльності митних органів та перспектив подальшого розвитку митної служби загалом. Відзначається також необхідність законодавчого закріплення статусу Державної митної служби України та функціональних засад її діяльності на центральному та місцевому рівнях системи державного управління.

Дослідження реальних процесів управлінської діяльності в системі митних органів дозволило зробити висновок про необхідність удосконалення прогнозно-аналітичної роботи в системі митних органів, яка має набути розвитку не тільки на рівні центрального апарату Держмитслужби, а й на всіх рівнях управлінської вертикалі. Автором доведено, що для забезпечення системності управління митною службою, а також досягнення оптимального поєднання централізації та децентралізації управління в системі митних органів необхідно посилити статус регіональних митниць, які мають реально виконувати функції митного регулювання в регіоні. На основі дослідження економічної ситуації в регіонах та всебічного аналізу діяльності підпорядкованих митних підрозділів регіональні митниці здатні виявляти резерви в роботі та проводити відповідне перегрупування ресурсів, здійснювати обґрунтовані розрахунки щодо необхідної кількості митних органів, їх дислокації, а також оптимальної штатної чисельності залежно від рівня завантаженості.

У дисертації обґрунтовано, що суттєвим фактором оптимізації системи управління на регіональному рівні має бути збіг зон діяльності митних органів з адміністративно-територіальним поділом України, удосконалення якого передбачено адміністративною реформою. При цьому автор відстоює позицію, що зони діяльності митних органів мають збігатися з адміністративно- територіальними одиницями, незалежно від того, яка модель територіального розвитку буде запроваджена в Україні. Адже максимальне наближення послуг, що надаються органами державної влади та органами місцевого самоврядування, до безпосередніх споживачів, є одним із важливих принципів, на яких ґрунтується державна регіональна політика.

У розділі аналізуються правові норми, закладені в Митному кодексі України, а також у законах “Про місцеві державні адміністрації” та “Про місцеве самоврядування в Україні” щодо взаємовідносин митних органів з органами місцевої влади. На основі аналізу змісту та характеру повноважень регіональних владних структур у сфері розвитку зовнішньоекономічної діяльності дисертант робить висновок, що саме митні органи виступають найбільш зацікавленими суб`єктами в процесі зміцнення зовнішньоторговельних зв`язків та всілякими зусиллями, спільно з органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, мають сприяти цьому на відповідній території. У результаті автором визначені основні напрями взаємодії між митними органами та місцевими органами влади щодо зміцнення економічного потенціалу регіонів.

Окремий підрозділ дисертації присвячено реформуванню митної служби України в напрямку вдосконалення кадрового потенціалу митних органів. Проблема кадрового забезпечення ускладнюється тим, що митники становлять групу підвищеного ризику щодо корупції в системі державного управління, особливо на рівні оперативних підрозділів, де під час здійснення митного контролю та оформлення вантажів скоюється переважна кількість злочинів та правопорушень.

Доведено, що в процесі відтворення якісного кадрового потенціалу та боротьби з корупцією в митних органах важливим є комплексний підхід. Тобто досягненню успіхів у цій справі, з одного боку, сприятиме підвищення рівня публічності митної політики, забезпечення прозорості процедури підготовки та прийняття рішень Держмитслужбою, запровадження громадської оцінки результатів діяльності митних органів, а з іншого, - упровадження системи заходів дисциплінарного характеру, спрямованих на посилення контролю за діяльністю оперативних підрозділів регіональних митниць та митниць. Наголошується також на закріпленні на законодавчому рівні повноважень посадових осіб митних органів щодо ефективного забезпечення службової дисципліни працівниками митної служби (прийняття Дисциплінарного статуту). Водночас визначено, що посилення контрольних заходів повинно супроводжуватися підвищенням статусу та ролі керівників середньої ланки, збільшенням їх повноважень щодо прийняття самостійних рішень та підвищенням персональної відповідальності за роботу структурних підрозділів. Вирішенню проблеми матеріальної мотивації до праці в митній службі сприятиме відновлення функціонування фонду розвитку митної служби, за рахунок якого можна вирішувати питання як стимулювання працівників митних органів, так і розвитку митної інфраструктури.

Дисертант вважає, що запобіганню корупції та іншим зловживанням у системі митної служби сприятиме реалізація комплексу практичних заходів, а саме:

- поліпшення фінансового забезпечення митних органів та посилення посадової диференціації заробітної плати з урахуванням рівня відповідальності та показників у роботі;

- запровадження дійового механізму надання безвідсоткових кредитів (позик) працівникам, які сумлінно виконують посадові обов`язки, для придбання житла, поліпшення житлових умов тощо;

- забезпечення обов`язкової ротації начальників митних постів, вантажних відділів регіональних митниць та митниць після трьох років служби на цих посадах та проходження ними атестації;

- нормативне закріплення правових норм, які забороняють протягом певного терміну (три роки) після звільнення з митних органів працювати в установах і організаціях, що здійснюють зовнішньоекономічну діяльність.

Автор пропонує також запровадити в практику кадрової роботи дотримання принципу обов`язковості подальшого кар`єрного зростання працівників митних органів за умов сумлінної служби на посадах керівників оперативних підрозділів протягом 5-6 років. При цьому відзначається, що радикальних змін потребує характер діяльності кадрових служб митних органів, які мають працювати в тісному зв`язку з інформаційно-аналітичними структурами, які здійснюють аналіз ефективності діяльності митних органів та їх структурних підрозділів. Саме на базі такого аналізу кадрові служби повинні запровадити моніторинг професійної діяльності кожного митника та здійснювати прогнозування розвитку персоналу, а також планування кар`єри працівників.

ВИСНОВКИ

реформування митна служба україна

У дисертаційній роботі вирішено актуальне завдання, яке полягає в науково-теоретичному обґрунтуванні концептуальних засад реформування митної служби України, як складової частини системи державного управління. Отримані в процесі дослідження результати свідчать про досягнення визначеної мети, вирішення завдань, підтверджують гіпотезу та дозволяють зробити такі висновки.

1. На підставі аналізу літературних джерел за проблематикою дисертаційного дослідження встановлено, що дотепер ця тема системно та в комплексі не досліджувалася, хоча окремі її аспекти, зокрема засади сучасної митної політики та митної справи, проблеми організаційно-правового забезпечення діяльності митної служби привертали увагу науковців. Однак у дисертації увага акцентована саме на проблемі подальшого ефективного розвитку цього інституту та науковому обґрунтуванні концептуальних засад реформування митної служби України як складової частини системи державного управління. Раніше ця тема досліджувалася лише фрагментарно, проте тільки комплексний її розгляд дозволяє визначити основні напрями щодо послідовної розбудови митної служби європейського рівня, що є однією з ґарантій утілення в життя всіх інших соціально-економічних реформ в Україні.

2. Лише в умовах повної незалежності України стало можливим формування та функціонування самостійної та самодостатньої митної служби, багатогранна діяльність якої є важливою складовою державного управління та значною мірою впливає на процеси суспільного розвитку. Система митних органів здійснює виконання значного обсягу завдань щодо реалізації адміністративно-політичних та економічних функцій державного управління. У свою чергу ефективна реалізація митною службою цих двох функцій значно впливає на забезпечення соціально-культурних функцій державного управління. Оскільки виключно митна служба здійснює митний контроль на території України, саме функція митного контролю визначена як інтегруючий фактор, який обумовлює специфічність правового статусу митної служби, а також зміст та обсяг виконання системою митних органів усіх інших функцій. Виходячи із соціального призначення митної служби, введено нове поняття цього владного органу в сучасних умовах державного розвитку, а саме: митна служба України - це спеціалізований організаційно-правовий інститут державної виконавчої влади, який шляхом виконання фіскальних, захисних, регулюючих, контрольних та інших функцій забезпечує реалізацію митної політики з метою захисту та задоволення економічних, політичних та соціально-культурних інтересів, прав і свобод суспільства в цілому та окремих його громадян.

3. У результаті розгляду місця та ролі митної служби України в системі державного управління встановлено, що вона є органом, який здійснює міжгалузеву координацію й функціональне регулювання відносин у митній справі та виступає провідним суб`єктом реалізації митної політики, що обумовлено такими факторами:

- митна служба здійснює митну справу безпосередньо;

- митна служба розробляє, створює відповідні умови та втілює в життя всі оперативні заходи щодо розвитку митної політики та вдосконалення митної справи;

- митна служба з`єднана стійкими зв`язками з усіма суб`єктами апарату управління митної системи та виступає головною виконавчою ланкою між ними та об`єктами державного впливу у сфері митної діяльності;

- за функціональним змістом владних повноважень митна служба забезпечує цілісність та упорядкованість як митної системи, так і системи державного регулювання зовнішньоекономічної діяльності.

В умовах реформування як державного управління в цілому, так і митної служби зокрема, рівень ефективності її функціонування не тільки має стабільний характер, а й чітку тенденцію щодо активного підвищення результативності роботи. Саме такою має залишатися стратегія розвитку митної служби України.

4. На підставі всебічного аналізу функціонування митних органів України та з урахуванням світових тенденцій митної політики сформульовані основні принципи, на яких має базуватися діяльність митної служби в сучасних умовах державного розвитку. Це: надійність національної економічної безпеки, фіскальна достатність бюджетних надходжень, оперативність та гнучкість відповідно до суспільних потреб, відкрите партнерство з суб`єктами зовнішньоекономічної діяльності, гуманне ставлення до громадян, які перетинають митний кордон. Відповідно до стратегічних цілей держави визначені пріоритетні напрями державного управління у сфері митної діяльності, успішна реалізація яких має забезпечити більш ефективне використання потенціалу України як транзитної держави на шляху інтеграції в ЄС і, головне, - підвищення темпів державного економічного розвитку. Це такі напрями:

- облаштування на високому сучасному рівні пунктів пропуску;

- гуманізація та спрощення режиму контролю за переміщенням громадян і вантажів через пункти пропуску;

- посилення боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил.

При цьому обов`язково має бути нормативно закріплено та впроваджено в практику митного контролю проведення перевірок суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності не тільки під час перетину державного кордону, а й протягом певного часу після митного оформлення вантажу.

5. Вирішення проблеми щодо підвищення функціональної результативності діяльності митної служби потребує застосування системного підходу, тобто вдосконалення організації всієї системи державного управління митною сферою діяльності та одночасною оптимізацією управлінських відносин у межах системи митних органів. Для підвищення ефективності державної діяльності у сфері митних відносин доцільно було б, щоб парламент установлював граничні ставки мита, а відповідно до цих ставок Кабінет Міністрів України здійснював оперативне митне регулювання. Надання на законодавчому рівні права Кабінету Міністрів України змінювати митні ставки дозволить Уряду оперативно реагувати на зміни, що відбуваються на світовому ринку та, у разі необхідності, упроваджувати заходи щодо захисту національних інтересів.

На основі поглибленого розгляду очікуваних наслідків підпорядкування Державної митної служби Міністерству фінансів України визначено доцільність запровадження такого інституціонального механізму управління у сфері митних відносин. Водночас обґрунтовано, що за Міністерством фінансів мають бути нормативно закріплені координуючі та інтегруючі функції щодо реалізації стратегічних напрямів митної політики, а Державна митна служба повинна мати автономію щодо вирішення всіх оперативних питань службової діяльності.

6. В умовах реформування митної служби важливого значення набуває системність державного управління, яка має бути реалізована шляхом оптимізації організаційної структури та вдосконалення процесу взаємодії між усіма елементами управлінської вертикалі. Забезпечення узгодження основних параметрів роботи митної служби з потребами суспільства потребує постійного системного аналізу та моніторингу функціонування всіх митних підрозділів. На рівні регіональних митниць як сполучної ланки між центральним апаратом Держмитслужби та митницями має бути досягнуто оптимальне поєднання централізації та децентралізації управління в системі митних органів. З метою вирішення переважної більшості проблемних питань на місцях доцільним буде надання права регіональним митницям виконувати контрольні функції та функції митного оформлення в зоні діяльності підпорядкованих митниць. У перспективі, ураховуючи значний обсяг та вагоме значення регулятивних та контрольних функцій на рівні регіонів, саме ці завдання мають стати основним змістом роботи регіональних митниць. А якщо розвиток державного адміністративно-територіального устрою буде відбуватися в напрямку укрупнення регіонів, то можливе взагалі позбавлення регіональних митниць оперативних функцій на користь регулятивних та контрольних.

7. Обґрунтовано, що суттєвим фактором у формуванні ефективної системи митних органів має бути збіг зон діяльності митних органів з адміністративно-територіальним поділом держави. Наближення митної інфраструктури до адміністративно-територіального устрою держави забезпечить рівні умови для суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності в регіонах, цілеспрямованість митних надходжень до відповідних місцевих бюджетів, а також плідну взаємодію митних органів з іншими органами місцевої влади. На базі норм, що закладені в існуючому законодавстві, визначені напрями, за якими доцільно розвивати співробітництво між митними органами та місцевими органами влади з метою зміцнення економічного потенціалу регіонів.

8. Основним завданням реформування митної служби України є вдосконалення кадрового потенціалу митних органів, що можливо лише за умов: прозорості діяльності митної служби, наближення її до громадян та небайдуже ставлення до інтересів клієнтів; посилення внутрішнього контролю в системі митних органів та відповідальності за неналежне виконання службових обов`язків, за бездіяльність, зволікання у прийнятті та виконанні рішень, особливо на рівні керівників оперативних підрозділів; підвищення статусу та ролі керівників середньої ланки, збільшення їх повноважень щодо прийняття самостійних рішень та підвищення персональної відповідальності за роботу структурного підрозділу; виховання моральних якостей, лідерських та управлінських навичок керівників, завдяки яким вони мають впливати на підлеглих; запровадження дійового механізму заохочення залежно від результатів роботи кожного працівника та структурного підрозділу в цілому. Кадрові служби митних органів мають зосередитися, перш за все, на аналітичній та організаційній роботі з кадрового забезпечення, запровадженні моніторингу професійної діяльності кожного митника, здійсненні прогнозування розвитку персоналу, а також плануванні службової кар`єри працівників.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Письменний І. Взаємодія митних органів з місцевими органами влади (правовий аналіз) // Вісн. Академії митної служби України. - 1999. - № 3. - С. 25 - 27.

Письменний І. Вдосконалення митної системи України в контексті адміністративної реформи // Вісн. Академії митної служби України. - 2000. - № 1. - С. 34 - 39.

Письменний І. Вдосконалення кадрового потенціалу митної служби України в контексті адміністративної реформи // Зб. наук. пр. УАДУ при Президентові України / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2001. - Вип. 1. - С. 347 - 356.

Письменний І. Формування ефективної митної інфраструктури в контексті адміністративної реформи в Україні // Вісн. УАДУ. - 2002. - № 2. - С. 33 - 39.

Письменний І. Функціональна трансформація діяльності митної служби України з урахуванням євроінтеграційного курсу // Митна політика України в контексті європейського вибору: проблеми та шляхи їх вирішення: Матеріали науково-практичної конференції. - Д.: Академія митної служби України, 2003. - С. 206 - 208.

Письменний І. Функціональна трансформація діяльності митної служби України відповідно до євроінтеграційного курсу // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. / Редкол.: С.М. Серьогін (голов. ред.) та ін. - Д.: ДРІДУ НАДУ, 2004. - Вип. 2. - С. 75 - 82.

Письменний І. Організаційно-правові засади взаємодії митних органів з місцевими органами влади // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. / Редкол.: С.М. Серьогін (голов. ред.) та ін. - Д.: ДРІДУ НАДУ, 2004. - Вип. 4. - С. 61 - 67.

Серьогін С.М., Письменний І.В. Детермінація змісту категорії “митна служба” в сучасних умовах державного розвитку // Фінансовий механізм державного управління економікою України: Зб. наук. пр. Донецького державного ун-ту управління. - Донецьк, 2004. - Т. 5, вип. 37. - С. 111 - 123.

АНОТАЦІЇ

Письменний І.В. Концептуальні засади реформування митної служби України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01 - теорія та історія державного управління. - Дніпропетровський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. - Дніпропетровськ, 2005.

У дисертації досліджено концептуальні засади реформування митної служби України, які мають сприяти ефективному забезпеченню митними органами національної митної політики. Автором введено нове тлумачення поняття “митна служба”, яке висвітлює суспільну роль цього державного інституту та сформульовано основні принципи діяльності митних органів в умовах світових інтеграційних процесів. Диференційовано завдання митних органів України відповідно до забезпечення ними основних функцій державного управління та визначені пріоритетні напрями діяльності митної служби щодо реалізації стратегічних цілей держави. Обґрунтовано доцільність побудови організаційної структури управління системою митних органів з урахуванням динамізації змін в адміністративно-територіальному устрої України. Визначено шляхи удосконалення взаємодії між митними та місцевими органами влади задля сприяння економічному розвитку регіонів. Розглянуто напрями трансформації кадрової роботи в митних органах з урахуванням специфіки службової діяльності.

Ключові слова: митна служба, функції, завдання митних органів, організаційна структура, система державного управління, реформування, кадрове забезпечення.

Письменный И.В. Концептуальные основы реформирования таможенной службы Украины. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук по государственному управлению по специальности 25.00.01 - теория и история государственного управления. - Днепропетровский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. - Днепропетровск, 2005.

В диссертации проведено исследование и сделаны выводы относительно основных направлений реформирования таможенной службы Украины как составной части системы государственного управления. При этом рассмотрены методологические особенности анализа функционирования системы таможенных органов, введено новое толкование понятия “таможенная служба”, которое всесторонне отражает деятельность этого института и его социальную направленность, исследована эволюция развития таможенных органов за время независимой Украины.

В результате рассмотрения таможенной службы в аспекте обеспечения главных функций государственного управления, а также анализа взаимосвязи таможенных органов с другими институциональными элементами, задействованных в процессе реализации таможенной политики, доказано, что именно таможня выступает ведущим субъектом в системе регулирования внешнеэкономической деятельности. С учетом мировых тенденций таможенной политики автором сформулированы основные принципы работы таможенной службы Украины, которые предлагается закрепить в основных нормативных документах: надежность национальной экономической безопасности; фискальная достаточность бюджетных поступлений; оперативность и гибкость в соответствии с общественными потребностями; открытое партнерство с субъектами внешнеэкономической деятельности; гуманное отношение к гражданам, которые пересекают таможенную границу.

Определена стратегическая цель деятельности таможенной службы Украины, которая состоит в обеспечении бесперебойного перемещения грузов и пассажиров через таможенную границу и проведении таможенных процедур с высокой скоростью и качеством. В соответствии с этой целью определены приоритетные направления государственного управления, которые обеспечат ее достижение:

...