Нормотворчість органів внутрішніх справ (аспекти загальної теорії)

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

РИБАЛКІН АНДРІЙ ОЛЕКСАНДРОВИЧ

УДК 328.36

НОРМОТВОРЧІСТЬ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ (АСПЕКТИ ЗАГАЛЬНОЇ ТЕОРІЇ)

Спеціальність: 12.00.01 - теорія та історія держави і права;

історія політичних і правових вчень

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Харків - 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Запорізькому юридичному інституті Міністерства внутрішніх справ України.

Науковий керівник:доктор юридичних наук, професор

член-кореспондент АПрН України

ЯРМИШ Олександр Назарович

Національний університет внутрішніх справ, ректор;

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

Колодій Анатолій Миколайович,

Національна академія внутрішніх справ України,

начальник кафедри конституційного права;

кандидат юридичних наук

Фандалюк Олександр Васильович

Кіровоградський юридичний інститут

Національного університету внутрішніх справ,

перший проректор з навчальної роботи;

Провідна установа: Одеська національна юридична академія

Міністерства освіти і науки України,

кафедра теорії держави та права (м.Одеса).

Захист відбудеться “18” червня 2005 року о 10.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К64.700.03 Національного університету внутрішніх справ за адресою: 61080, м.Харків, вул.50-річчя СРСР, 27.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національного університету внутрішніх справ за адресою: 61080, м.Харків, вул.50-річчя СРСР, 27.

Автореферат розісланий “18” травня 2005 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради В.Є. Кириченко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Побудова правової державності в Україні, про що проголошено в ст.1 Конституції, вимагає негайних та глибоких перетворень у сфері соціальних, економічних і політичних відносин у суспільстві, і насамперед вдосконалення роботи правоохоронних органів - як одного з гарантів забезпечення успішної реалізації цих процесів. Такі перетворення потребують чіткої правової регламентації з урахуванням змін у суспільному та державному житті. Тому сьогодні йде активний процес створення нових, зміни та скасування наявних правових норм, який визначається в теорії права поняттям “нормотворчість”. Соціальну значимість такого правового інституту, як нормотворчість, важко переоцінити, оскільки саме в процесі цієї діяльності створюються норми, що регулюють та упорядковують різноманітні сфери суспільних відносин.

Безперечно, ефективність діяльності органів внутрішніх справ залежить не лише від професійної підготовки співробітників, їх матеріально-технічного забезпечення, - а чимала роль належить тому правовому інструментарію, що мається в їх розпорядженні. Але на практиці час від часу постає проблема невідповідності правових норм об'єктивній дійсності або ж узагалі, відсутності правової регламентації певного кола суспільних відносин. З огляду на це особливої актуальності набуває дослідження нормотворчої діяльності державних органів взагалі і відомчої нормотворчої діяльності органів внутрішніх справ зокрема, в процесі якої здійснюється усунення цих недоліків.

Виходячи з того, що результати нормотворчої діяльності органів внутрішніх справ набувають прояву у вигляді відомчих нормативно-правових актів, то дослідження таких форм встановлення правових норм (їх ознак, структури, класифікації), безперечно набуває актуальності. Аналіз цих нормативних документів дає можливість виявити прогалини і недоліки в наявному правовому просторі та намітити шляхи їх удосконалення. Актуальним також вбачається вивчення проблеми систематизації відомчих нормативних актів, які поки що, на жаль, не являють собою бажаного стрункого, суворо структурованого комплексу.

Таким чином, недосконалість чинної нормативної бази, що негативно впливає на якість професійної діяльності міліції, та недостатня теоретична розробка проблеми відомчої нормотворчої діяльності обумовлює необхідність глибокого й усебічного дослідження такого правового інституту, як відомча нормотворчість органів внутрішніх справ.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Роботу виконано згідно з Концепцією розвитку відомчої освіти та вузівської науки МВС України на період 2001-2005 рр., затвердженої рішенням колегії МВС України від 18 грудня 2000 р. № 9 КМ/1 та Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ, на період 2004-2009 років, затверджених наказом МВС України від 05 липня 2004 р. №755 (п.39).

Мета і задачі дослідження. Автор має за мету на основі теоретичного аналізу поняття нормотворчості, її стадій, принципів, класифікації та розгляду нормативних актів як результату нормотворчості поглибити уявлення про правову природу нормотворчої діяльності державних органів взагалі та органів внутрішніх справ зокрема, тим самим виділити сутнісні особливості цієї діяльності, які зможуть доповнити деякі аспекти існуючої теорії нормотворчості, розробити на цій основі науково обґрунтовані рекомендації, спрямовані на вдосконалення нормотворчої діяльності органів внутрішніх справ.

Мета дослідження визначила його задачі:

дослідити сутність та співвідношення понять “правотворчість” і “нормотворчість”;

виявити місце нормотворчості в механізмі реалізації функцій державою, проаналізувати її поняття, принципи, стадії, класифікувати нормотворчу діяльність за деякими найбільш суттєвими підставами;

розкрити сутність нормотворчого процесу державних органів, виявити місце органів внутрішніх справ у системі державних органів та проаналізувати особливості їх нормотворчої діяльності;

визначити й проаналізувати основні принципи нормотворчої діяльності органів внутрішніх справ;

розглянути та класифікувати нормативні акти органів внутрішніх справ, визначити їх місце в системі нормативно-правових актів держави;

виявити та дослідити вплив факторів на нормотворчу діяльність органів внутрішніх справ;

визначити основні напрямки вдосконалення нормотворчої діяльності та нормативної бази органів внутрішніх справ.

Об'єктом дисертаційного дослідження обрані суспільні відносини у сфері нормотворчої діяльності державних органів.

Предмет дослідження - нормотворчість органів внутрішніх справ, її сутність, принципи та форми.

Методологічною основою дослідження є діалектичний підхід до проблеми, а також спеціальні методи пізнання: логіко-семантичний, формально-юридичний, статистичний, системного аналізу та ін. Логіко-семантичний метод дозволив поглибити понятійний апарат стосовно термінів “правотворчість” та “нормотворчість” (підрозділ 1.1). За допомогою формально-юридичного методу досліджуються нормативно-правові засади нормотворчої роботи органів внутрішніх справ (підрозділ 2.1). Використання методу системного аналізу дозволило об'єднати відомчі нормативно-правові акти в єдину взаємодіючу систему, яка в свою чергу є елементом системи нормативно-правових актів держави із притаманними останнім ознаками і водночас власною специфікою (підрозділ 2.3), а також визначити перспективні шляхи систематизації відомчої нормативно-правової бази (підрозділ 3.2). Статистичний метод сприяв виявленню стану, динаміки та тенденцій розвитку системи нормативно-правових актів органів внутрішніх справ.

Дослідження грунтується на принципах об'єктивності, конкретності, плюралізму. Специфіка та складність теми обумовила необхідність вивчення праць філософів, істориків, розгляду цієї проблеми у галузевих юридичних науках та аналізу чинних нормативно-правових актів.

Теоретичну основу дослідження складають праці вчених з філософії, загальної теорії права та галузевих юридичних наук: С.С.Алексєєв, О.М.Бандурка, І.В.Бенедик, А.Гавриляка, В.М.Горшеньов, Б.В.Дрейшев, Д.А.Керімов, Ю.Кідрук, А.М.Колодій, С.А.Комаров, В.В.Копєйчиков, В.В.Лазарєв, А.В.Міцкевич, А.Нашиць, В.Ф.Опришко, І.В.Опришко, А.С.Піголкін, Є.В.Погорелов, П.М.Рабінович, Т.Н.Рахманіна, О.Ф.Скакун, Ю.О.Тихомиров, І.Б.Шахов, О.Ющик, О.Н.Ярмиш та інших науковців. У дослідженні використані також роботи вчених, які досліджували окремі аспекти проблеми правового регулювання діяльності органів внутрішніх справ: М.І.Ануфрієва, В.М.Безденежних, І.І.Веремеєнко, Л.А.Григоряна, В.О.Єлеонського, І.Б.Киричук, Н.В.Лазнюк, В.В.Пашутіна, Л.Л.Попова, Л.М.Розіна, М.С.Тимофєєва, О.В.Фандалюка, А.Д.Черкасова та інших.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що на основі визнаних теоретичних засад вона є першим комплексним дослідженням нормотворчої діяльності органів внутрішніх справ та місця відомчих нормативних актів МВС в системі нормативно-правових актів Української держави.

Наукову новизну проведеного дослідження відбивають такі положення:

подальшого розвитку набула проблема співвідношення понять “правотворчість” та “нормотворчість”. Термін “правотворчість” можна застосовувати як родове поняття, охоплюючи ним такі два різновиди створення норм права, як законотворчість - створення правових норм, що дістають закріплення в актах вищої юридичної сили - законах, та нормотворчість - діяльність з прийняття правових норм на основі та відповідно до законів;

удосконалено класифікацію нормотворчої діяльності за такими основними підставами, як суб'єкти нормотворчості та способи створення правових норм;

вперше у вітчизняній науці комплексно досліджено процедуру (стадії) створення нормативно-правового акта в органах внутрішніх справ;

доведено, що основні принципи нормотворчості (законність, гуманізм, демократизм, науковість, гласність, техніко-юридична досконалість тощо) виступають загальними для всіх суб'єктів цієї діяльності, однак в нормотворчій діяльності органів внутрішніх справ вони набувають специфічних рис, та доповнюються принципами єдиноначальності та субординації;

удосконалено класифікацію нормативно-правових актів органів внутрішніх справ;

визначені та комплексно досліджені фактори, що впливають на нормотворчу діяльність органів внутрішніх справ;

на основі аналізу стану систематизованості масиву нормативно-правових актів, які регулюють діяльність органів внутрішніх справ, доведена необхідність в проведенні якісних відомчих систематизаційних робіт.

Практичне значення одержаних результатів дослідження полягає в тому, що розроблені у роботі пропозиції можуть бути використані для підвищення ефективності нормотворчої діяльності органів внутрішніх справ, удосконалення відомчої нормативно-правової бази, систематизації існуючого масиву відомчих нормативних документів. Поряд із цим результати дослідження можуть бути використані при викладанні дисциплін “Теорія держави і права” та “Юридична техніка відомчої нормотворчості” у вищих юридичних навчальних закладах, зокрема системи МВС України.

Апробація результатів дисертації. Окремі положення, висновки та рекомендації дисертаційного дослідження доповідалися на науково-практичній конференції “Народне волевиявлення в Україні: історія і сучасність” (5 квітня 2000 р., м. Запоріжжя); внутрішньовузівській конференції Запорізького юридичного інституту (14-15 червня 2000 р., м. Запоріжжя); всеукраїнській науково-практичній конференції “Актуальні проблеми боротьби зі злочинністю на етапі реформування кримінального судочинства” (14-15 травня 2002 р., м.Запоріжжя); міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми й напрямки формування світогляду майбутніх працівників органів внутрішніх справ та забезпечення прав і свобод людини” (11-12 грудня 2003 р., м.Запоріжжя); науково-практичній конференції “Механізм правового регулювання в правозахисній та правоохоронній діяльності в умовах розбудови української демократичної правової держави” (30 квітня 2004р., м.Львів).

Дисертація обговорювалась на кафедрі загальноправових дисциплін Запорізького юридичного інституту МВС України, кафедрі теорії та історії держави і права Національного університету внутрішніх справ.

Результати дисертаційного дослідження були впроваджені у практичну діяльність штабу УМВС України в Запорізькій області, використовувалися в організації навчальної та науково-дослідної роботи курсантів та студентів Запорізького юридичного інституту МВС України.

Публікації. З теми дослідження автором опубліковано чотири наукові статті у фахових виданнях та тези доповідей на трьох наукових конференціях.

Структура дисертації. Робота складається із вступу, трьох розділів, що містять сім підрозділів, висновків, списку використаних джерел (228 найменувань) та двох додатків. Загальний обсяг роботи складає 185 сторінок, з яких 164 сторінки тексту.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дослідження, зв'язок з науковими програмами, планами, темами, формулюються мета, задачі, об'єкт і предмет дослідження, його методологічна основа, розкривається наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, відомості щодо їх апробації.

Перший розділ “Нормотворчість - правова форма реалізації функцій державою”, який складається з двох підрозділів, присвячений дослідженню загальних теоретичних питань нормотворчої діяльності, її значення в регулюванні суспільних відносин.

У першому підрозділі “Загальна характеристика нормотворчості” в результаті аналізу різноманітних підходів до визначення поняття “правоутворення”, “правотворчість” і “нормотворчість” робиться спроба дослідити співвідношення цих правових інститутів. Аналізуючи підходи до розуміння категорій правотворчість та нормотворчість слід відзначити деякі суттєві моменти. По-перше, маємо ототожнення понять “правова норма” та “нормативно-правовий акт”, або, в іншому випадку, визначення першого як змісту нормативного акта, а другого як форми юридичної норми. По-друге, важливе визначення критеріїв змісту цієї діяльності або це створення, зміна та скасування правових норм, або лише створення, або створення плюс зміна, або поняття “створення” охоплює і створення змінюючих та скасовуючих норм.

Визначаючи діяльність стосовно впровадження у правову систему регуляторів суспільної поведінки - норм права, термін “правотворчість” можна застосовувати як родове поняття, охоплюючи ним такі два різновиди створення норм права, як законотворчість - створення правових норм, що набувають закріплення в актах вищої юридичної сили - законах, та нормотворчість - діяльність з прийняття правових норм на основі та відповідно до законів. Спираючись на існуючі в юридичній науці підходи до розуміння нормотворчості, пропонується таке визначення: нормотворчість - це нормативно впорядкована, офіційна діяльність компетентних суб'єктів зі створення, зміни або скасування правових норм, метою якої є конкретизація актів вищої юридичної сили.

У другому підрозділі “Нормотворчий процес та його стадії: загальна характеристика” досліджено юридичну природу процесу нормотворчості, визначено та охарактеризовано процедурні етапи цього виду юридичної діяльності.

Спираючись на праці засновників теорії юридичного процесу (В.М.Горшеньова, І.Б.Шахова та інших правознавців) нормотворчий процес розглядається як один із видів юридичного процесу з притаманними останньому ознаками, що набувають конкретизації та специфічних рис в процесі створення, зміни або скасування правових норм.

На нашу думку, стадії нормотворчого процесу було б доцільно розділити на два етапи: перший - підготовка проекту нормативно-правового акта, другий - надання йому юридичних властивостей та впровадження у систему права. Ці два етапи виділяють за різницею змісту стадій, які вони включають в себе, та суб'єктів, що вправі брати участь на певних стадіях створення нормативно-правового акта.

Змістом першого етапу нормотворчого процесу є підготовка проекту нормативно-правового акта. Мета вважається досягнутою, коли проект розроблений. Змістом другого етапу є обговорення, зміна проекту, офіційне затвердження (прийняття) нормативно-правового акта, а метою - видання цього акта. Різняться між собою і суб'єкти означених етапів нормотворчого процесу. Якщо на етапі підготовки проекту можуть брати участь різноманітні органи, установи та організації, фахівці, громадяни, то другий етап - це виключно діяльність нормотворчого органу та осіб, котрі беруть участь у його роботі. Затвердження (прийняття акта) - прерогатива нормотворчого органу.

До етапу підготовки проекту нормативно-правового акта можна віднести такі стадії: а) прийняття рішення про необхідність розробки проекту; б) підготовка проекту; в) його обговорення та узгодження; г) доопрацювання проекту.

Другий етап складають стадії: а) внесення проекту до компетентного суб'єкта нормотворчості та розгляд проекту; в) прийняття нормативно-правового акта; г) офіційне доведення змісту прийнятого акта до відома адресатів.

З огляду на особливу соціальну значущість цього виду діяльності та необхідність у гарантіях її належного здійснення, аргументуеться потреба у законодавчій регламентації процесу прийняття нормативно-правових актів, яка повинна знайти оформлення у законах України “Про закони та законодавчу діяльність”, “Про нормативно-правові акти”, “Про нормотворчу діяльність органів виконавчої влади”.

Другий розділ “Нормотворча діяльність органів внутрішніх справ” присвячений дослідженню специфічних рис нормотворчої діяльності органів внутрішніх справ, її принципів, методів, специфіки правовідносин у цій сфері діяльності органів внутрішніх справ України. Характеризуються відомчі нормативно-правові акти органів внутрішніх справ, визначається їх місце в системі нормативно-правових актів держави.

У першому підрозділі “Органи внутрішніх справ як суб'єкт нормотворчості; особливості нормотворчого процесу в ОВС України” визначається місце органів внутрішніх справ України в структурі апарату держави, їх правовий статус та детерміновані цим компетенція і повноваження в сфері регламентації суспільних відносин.

Центральним суб'єктом нормотворчої діяльності в ОВС є Міністерство внутрішніх справ України, підпорядковані ж йому місцеві органи внутрішніх справ займаються переважно застосуванням правових норм. Конституція України прямо не закріплює право видання нормативно-правових актів міністерствами, проте контекстуально така можливість передбачена (ч.3 ст.117).

Діяльність зі створення відомчих нормативно-правових актів є прерогативою управління правового забезпечення Головного Штабу МВС України. Визначаючи безпосереднього суб'єкта нормотворчості органів внутрішніх справ, слід вказати на роль галузевих служб у процесі створення відомчих нормативно-правових актів. Саме вони найчастіше виступають ініціаторами прийняття нормативних приписів та займаються первинною підготовкою проектів нормативних актів з питань, що віднесені до їх відома. Розроблений галузевою службою проект нормативного акта надходить до Управління правового забезпечення Головного штабу МВС України. Структурно Управління правового забезпечення складається з трьох відділів:

відділ юридичного забезпечення діяльності органів внутрішніх справ;

відділ підготовки проектів законодавчих актів;

відділ підготовки проектів відомчих нормативних актів.

Відомча нормотворча компетенція складається з правових підстав нормотворчої діяльності, тобто з правових приписів, що надають державним органам право на прийняття нормативних актів, регламентують порядок їх створення та опублікування. Виділяються три групи таких підстав, які відрізняються головним чином ступенем детальності визначення кола питань, з яких можуть видаватись відомчі нормативні акти: 1) правила, що визначають компетенцію міністерства (відомства) і тим самим окреслюють загальні межі його нормотворчої діяльності; 2) правила, які передбачають видання цими органами нормативних актів з певного питання або кола питань; 3) окремі приписи, що наділяють міністерства (відомства) правом видання будь-якого одного або декількох конкретних нормативних актів.

Компетенція органів внутрішніх справ зі створення нормативно-правових актів являє собою складову частину їх загальної компетенції. Це дуже важливо при встановленні меж або обсягу нормотворчої компетенції, адже коло питань, які можуть піддаватись відомчий нормативній регламентації, досить часто прямо не вказується.

До нормотворчої компетенції органів внутрішніх справ належить не лише прийняття відомчих нормативних актів, а й право на участь у створенні актів вищої юридичної сили, зокрема законів, постанов уряду тощо. У разі необхідності можливе видання нормативних актів спільно з іншими суб'єктами. Така робота здійснюється у випадку, коли сфера дії майбутнього нормативного документу виходить за межі компетенції МВС.

Аналіз нормотворчої діяльності органів внутрішніх справ дозволяє виділити такі основні стадії підготовки проектів нормативних актів системи МВС України:

збір, вивчення, аналіз матеріалів, що стосуються суспільних відносин, які мають бути врегульовані;

розробка концепції нормативного акта;

складання відповідно до концепції плану-проспекту та плану-графіку. У першому документі має визначатися структура, ідеї, основний зміст відповідних частин нормативного акта. В другому документі визначаються етапи та терміни підготовки проекту нормативного акту, конкретні виконавці, гриф таємності;

розробка першого варіанту проекту;

доопрацювання проекту з урахуванням зауважень та пропозицій, які надійшли;

комплексна оцінка проекту та підготовка остаточного тексту проекту;

візування та погодження проекту нормативного акта;

подання проекту на підпис;

державна реєстрація відомчих нормативних актів.

Таким чином, аналіз меж нормотворчої компетенції органів внутрішніх справ та дослідження процедури створення відомчого нормативно-правового акта дозволяє говорити про відомчу нормотворчість як про специфічний елемент державного механізму правового регулювання.

У другому підрозділі “Принципи нормотворчої діяльності органів внутрішніх справ” визначаються та піддаються аналізу загальні засади нормотворчої діяльності.

У різні періоди історії принципи нормотворчості неодноразово порушувались і це невідворотно призводило до таких негативних наслідків, як встановлення деспотії, тоталітарних фашистських режимів, за яких не лише принижувалась, а й знищувалась людська особистість.

Порівняно із загальними принципами правотворчості, принципи нормотворчої діяльності органів внутрішніх справ мають свої характерні риси та особливості. Існують і спеціальні основні ідеї, начала, притаманні лише для відомчої нормотворчості МВС. У зв'язку з цим вважаємо за доцільне виділити та розкрити такі основні принципи нормотворчої діяльності органів внутрішніх справ, як законність, науковість, технічна досконалість, демократизм, гуманізм, професіоналізм, гласність. Усі перелічені принципи нормотворчості щільно взаємопов'язані, тому що працювати вони можуть лише у взаємодії. Їх можна назвати і загальними, оскільки ці принципи прийнятні для всіх без винятку способів нормотворчості, у тому числі і для розробки і прийняття нормативних актів в системі МВС України. Однак у нормотворчій діяльності органів внутрішніх справ вони набувають певної специфіки, яка походить від її особливостей, і, відповідно, доповнюються принципами, характерними для відомчого нормотворчого процесу - принципами єдиноначальності та субординації.

Слід відзначити, що саме визнання цих принципів вихідними основами нормотворчої роботи та їх неухильне дотримання, надасть змогу якісно підвищити ефективність нормотворчої діяльності та вдосконалити систему нормативно-правових актів держави. Виконання принципів нормотворчості має велике як теоретичне, так і практичне значення, оскільки сприяє встановленню належного правового порядку.

У третьому підрозділі “Правова природа нормативно-правових актів ОВС, їх класифікація” досліджуються види нормативно-правових актів, що видаються в системі органів внутрішніх справ.

Органам внутрішніх справ надане право з метою виконання покладених на них завдань видавати з низки питань нормативно-правові акти. Метою видання нормативних актів є регулювання суспільних відносин, які складаються в процесі охорони громадського порядку й боротьби зі злочинністю, встановлення порядку проведення в життя законів, інших актів вищих органів державної влади та державного управління, що визначають права та обов'язки в цій сфері діяльності.

На жаль, сьогодні функціонально-регулятивна роль правових основ створення відомчих нормативно-правових актів явно недостатня і досі актуальним є питання про види відомчих нормативних актів, що створюються. Відсутність законодавчо впорядкованого переліку видів актів, які видаються міністерствами та відомствами, призводить не лише до безсистемності та стихійності у всьому нормотворчому процесі, але нерідко перед цими органами постає питання про те, в акті якого конкретного виду слід вміщувати той чи інший нормативний припис. Тому, як уже зазначалося об'єктивно назріла потреба в прийнятті Закону України “Про нормативно-правові акти”, в якому мають бути чітко визначені види відомчих нормативно-правових актів та питання, що можуть бути об'єктом правового регулювання кожного з них.

Класифікуючи нормативно-правові акти органів внутрішніх справ, слід виділити такі їх види:

Наказ є нормативно-правовим актом, що видається керівником органу державного управління (його структурного підрозділу), діючим на основі єдиноначальності з метою вирішення основних та оперативних завдань, які стоять перед цим органом.

Інструкції містять правові норми, які систематизовані за певною сферою. Це інструкції, які: 1) визначають службові права та обов'язки; 2) встановлюють порядок виконання актів вищих у порядку підлеглості органів; 3) закріплюють порядок здійснення окремих видів діяльності.

Положення - це нормативно-правовий акт, який встановлює структуру і функції будь-якого органу або визначає порядок будь-якої діяльності.

Правила встановлюють порядок здійснення окремих видів діяльності.

Статути - це звід правил, що визначають завдання, обов'язки, права та основні форми організації і діяльності окремих служб органів внутрішніх справ.

Настанови зазвичай містять правила, що обумовлюють технічну сторону організації та діяльності конкретної служби.

Наступна група нормативно-правових актів органів внутрішніх справ має певну своєрідність. Це насамперед стандарти, нормативи, розклади та ін. Ці акти встановлюють так звані техніко-юридичні норми, які призначені регламентувати організаційно-технічні, фінансово-економічні та інші відносини службово-допоміжного характеру. Ці акти можуть діставати виразу в специфічній формі: у вигляді таблиць, переліків, штучних знаків, схем.

Рішеннями колегії МВС схвалюються проекти наказів, звіти підпорядкованих керівників, звернення та заклики до працівників органів внутрішніх справ.

Третій розділ “Вдосконалення нормотворчої діяльності органів внутрішніх справ” присвячений аналізу чинників, які впливають на процес створення нормативно-правових актів, а також визначенню перспектив розвитку відомчої нормативно-правової бази.

У першому підрозділі “Фактори, що впливають на процес нормотворчості ОВС” досліджуються види та механізм впливу факторів на процес нормотворчості.

Механізм впливу факторів на нормотворчу діяльність вельми складний: деякі з них або впливають на нормотворчість безпосередньо, або ж вплив тих самих факторів опосередковується цілою низкою проміжних ланок. З усієї багаточисельної кількості факторів, які зумовлюють прийняття нормотворчих рішень, передусім доцільно виділити для розгляду так звані “загальні” фактори, тобто такі, що впливають на створення всіх соціальних норм в суспільстві, у тому числі і на нормотворчість органів внутрішніх справ. Класифікація факторів за характером впливу дозволяє виділити насамперед фактори, що перебувають за межами правової системи. До них можна віднести економічні, політичні, ідеологічні, соціальні, психологічні та інші фактори, як об'єктивні умови розвитку та зміни системи нормативно-правових актів. Вивчення процесів, що відбуваються, та їх тенденцій дозволяє своєчасно відчути необхідність “правових змін”. Багато з цих факторів набувають тоді значення правоутворюючих факторів, оскільки в них зароджується та виявляється об'єкт майбутнього правового регулювання.

Специфічними факторами, що впливають на відомчу нормотворчість, слід визнати об'єктивну необхідність регулювання суспільних відносин, які складаються в органах внутрішніх справ, мету їх діяльності, принципи їх структурної побудови і діяльності; специфіку примусу, який забезпечує дотримання чинних норм, вимоги, що стосуються форми, в якій встановлюються та виражаються внутрішньоорганізаційні норми.

У другому підрозділі “Систематизація нормативно-правових актів ОВС” наводяться перспективні шляхи щодо впорядкування відомчого нормативно-правового матеріалу ОВС.

Серйозною проблемою масиву відомчих нормативно-правових актів органів внутрішніх справ є їх багаточисельність, розрізненість та неузгодженість правових норм, які в них містяться.

Аналіз наявного стану системи нормативних актів, що регулюють діяльність системи МВС України, дозволяє виділити такі шляхи вдосконалення стану систематизації відомчих нормативних актів органів внутрішніх справ:

1. Наявна значна кількість нормативно-правових актів системи МВС України та обсяг відносин, що регламентуються відомчими нормами, детермінують необхідність кодифікаційної роботи. Відомчу нормативно-правову базу доцільніше створювати не як просту сукупність нормативних документів з різних питань, а як взаємопов'язану систему кодифікованих актів. Така кодифікаційна діяльність завершується виданням статутів, положень, правил - актів, які, на відміну від інших видів відомчих нормативно-правових актів, як свідчить практика, рідше зазнають змін, встановлюючи тим самим більш стійкі нормативні регулятори суспільних відносин. Такий підхід до створення нормативних приписів скасовує розрізненість нормативних актів системи МВС України, забезпечує оптимальну координацію чинних норм та полегшує процес їх застосування.

2. Проблеми багаточисельності відомчих нормативних актів можуть бути вирішені і за допомогою такого виду систематизаційної діяльності, як консолідація, тобто об'єднання декількох актів в один більший за обсягом без суттєвих змін тексту. Консолідаційну роботу слід проводити з правовими нормами, що регулюють певну однорідну сферу суспільних відносин.

3. Значні матеріальні витрати, а також час, необхідний для проведення кодифікаційних робіт, зумовили появу та подальший розвиток іншого напрямку систематизації відомчих нормативно-правових актів - публікація офіційних інкорпоративних збірників, які в своїй більшості призначені здійснювати правове інформування громадян стосовно нових нормативних актів. Доцільно опубліковувати всі нормативно-правові акти, прийняті в нашій державі (в тому числі і нормативно-правові акти МВС України) в єдиному інкорпоративному збірнику, що сприяло б громадянам в здійсненні свого права на отримання інформації про всі нормативні акти та значно полегшило роботу юристів.

Крім того, міністерствам і відомствам рекомендується готувати та видавати збірники діючих нормативних актів, забезпечуючи ними всі підрозділи галузі. Публікація інкорпоративних збірників чинних нормативних актів, що регулюють діяльність органів внутрішніх справ, підвищує ефективність правозастосовчої діяльності, дозволяючи виключити офіційно скасовані акти та їх частини, усунути повторення актів, не враховувати застарілі преамбули тощо.

4. Значною мірою досконалість нормотворчої та правозастосовчої діяльності залежить від якості обліку нормативно-правових актів в державних органах та установах, своєчасному внесенні до них змін і доповнень. Стосовно обліку відомчих нормативно-правових актів органів внутрішніх справ, то в підрозділах системи МВС України ведеться журнальна реєстрація наказів. Таку реєстрацію здійснюють секретаріати (канцелярії, Управління справами), як правило, в хронологічному порядку. Однак, на практиці, хронологічний принцип не завжди дотримується, адже досить часто нормативний акт надходить до підрозділу, і, відповідно, реєструється пізніше за той, що був прийнятий після нього. Такий стан викликає певні ускладнення у пошуці необхідного нормативного матеріалу. Інша, більш досконала форма обліку - картотечна. Вона полягає в створенні системи облікових карток, які класифікуються за певною схемою. Важливою формою обліку нормативно-правових актів є зберігання текстів нормативних актів та підтримання їх у контрольному стані.

Певні особливості зберігання та ведення обліку мають нормативні акти з обмеженим ступенем доступу.

5. Враховуючи швидкість науково-технічного прогресу та розвиток інформаційних технологій, одним із першочергових завдань стало створення автоматизованої електронної бази даних про нормативно-правові акти МВС України. Перевагами таких комп'ютерних систем є те, що вони дозволяють вводити практично необмежений обсяг правової інформації, значно полегшити її пошук, надрукувати та розтиражувати у необхідній кількості екземплярів тощо. Враховуючи це, перспективним напрямком вбачається розробка та впровадження в усіх підрозділах органів внутрішніх справ комп'ютерної інформаційно-правової системи, яка б містила дані про відомчі нормативні акти МВС України, адже переваги такої бази даних у зручності та оперативності очевидні.

Окрім того, зважаючи на широке поширення комп'ютерних мереж та переваги у користуванні комп'ютерними базами даних, було б доцільно розробити та впровадити у практику механізм, при якому одночасно з прийняттям та виданням відомчого нормативно-правового акта, поширювався і його електронний варіант, з наданням останньому статусу офіційного видання. Така пропозиція, з огляду на наявні проблеми захисту комп'ютерної інформації, стосується більшою мірою нормативних актів, які не мають обмеженого ступеня доступу.

Вказані шляхи з удосконалення стану систематизації відомчих нормативно-правових актів органів внутрішніх справ є, на нашу думку, перспективними та потребують подальшої теоретичної розробки і практичної реалізації.

У висновках сформульовані основні теоретичні положення і пропозиції досягнуті за результатами проведеного дисертаційного дослідження. Зазначається, що головним підсумком проведеного дослідження стало відтворення процедурної моделі створення і прийняття відомчих нормативно-правових актів органами внутрішніх справ на сучасному етапі.

Комплексний аналіз понять “правотворчість” та “нормотворчість” дозволив зробити висновок, що термін “правотворчість” є родовою категорією, яка охоплює два різновиди створення норм права: законотворчість - створення правових норм, що набувають закріплення в актах вищої юридичної сили - законах, та нормотворчість - діяльність з прийняття правових норм на основі та відповідно до законів.

Компетенція органів внутрішніх справ зі створення нормативно-правових актів визначена складовою частиною їх загальної компетенції. Це дуже важливо при встановленні меж або обсягу нормотворчої компетенції, адже коло питань, які можуть піддаватись відомчий нормативній регламентації, досить часто прямо не вказується.

Процедура створення нормативно-правового акта в органах внутрішніх справ являє собою низку послідовно здійснюваних організаційних дій (стадій), дослідження яких дозволяє говорити про відомчу нормотворчість як про специфічний елемент державного механізму правового регулювання.

Встановлено, що такі принципи, як законність, гуманізм, демократизм, науковість, гласність, техніко-юридична досконалість є загальними для всіх суб'єктів нормотворчості, однак в нормотворчій діяльності органів внутрішніх справ вони набувають специфічних рис і доповнюються принципами єдиноначальності та субординації.

Внесені пропозиції до проекту Закону України “Про нормативно-правові акти”, в якому необхідно чітко визначити види відомчих нормативно-правових актів та об'єкти можливого правового регулювання кожного з них.

Специфічними факторами, що впливають на відомчу нормотворчість слід визнати об'єктивну необхідність регулювання суспільних відносин, які складаються в органах внутрішніх справ, мету їх діяльності; принципи їх структурної побудови і діяльності; специфіку примусу, який забезпечує дотримання чинних норм; вимоги, що стосуються форми, в якій встановлюються та дістають свого виразу внутрішньоорганізаційні норми.

Одним із пріоритетних напрямків удосконалення нормативно-правової бази органів внутрішніх справ визначена систематизаційна діяльність у формах кодифікації, консолідації та інкорпорації, а також створення автоматизованої електронної бази даних про відомчі нормативно-правові акти МВС.

Список опублікованих праць

1. Рибалкін А.О. Компетенція органів внутрішніх справ щодо видання актів нормативного змісту // Вісник Запорізького юридичного інституту.-1999.- № 2.- С. 273-279.

2. Рибалкін А.О. Принципи нормотворчої діяльності // Вісник Запорізького юридичного інституту.- 1999.- № 3.- С. 276-281.

3. Рибалкін А.О. Проблеми систематизації нормативних актів органів внутрішніх справ // Вісник Національного Університету внутрішніх справ.- 2001.- Вип.14.- С. 128-133.

4. Рибалкін А.О. Стадії нормотворчого процесу в органах внутрішніх справ // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності.- Донецьк: ДІВС, 2001.- № 2.- С. 65-72.

5. Рибалкін А.О. Референдум як форма безпосередньої нормотворчості народу України // Народне волевиявлення в Україні: історія і сучасність. Тези доповідей науково-практичної конференції, 5 квітня 2000р., м.Запоріжжя.- Запоріжжя, 2000.- С. 45-46.

6. Рибалкін А.О. Наказ у системі нормативно-правових актів органів внутрішніх справ // Актуальні проблеми боротьби зі злочинністю на етапі реформування кримінального судочинства: Матеріали Всеукраїнської науково-практичної конференції, 14-15 травня 2002 р., м. Запоріжжя: У 2 ч.- Запоріжжя: Юридичний ін-т МВС України, 2002.- Ч.1.- С. 174-176.

7. Рибалкін А.О. Внутрішньовідомчі акти нормативного характеру МВС України // Проблеми й напрямки формування світогляду майбутніх працівників органів внутрішніх справ та забезпечення прав і свобод людини. Матеріали Міжнародної науково-практичної конференції, 11-12 грудня 2003 р., м.Запоріжжя: У 2 ч.- Запоріжжя: Юридичний ін-т МВС України, 2003.- Ч.1.- С. 101-104.

Анотації

Рибалкін А.О. Нормотворчість органів внутрішніх справ (аспекти загальної теорії).- Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.01 - теорія та історія держави і права; історія політичних і правових вчень.- Національний університет внутрішніх справ.- Харків, 2005.

Дисертаційна робота присвячена проблемам нормотворчої діяльності органів внутрішніх справ.

Розглянуті загальні теоретичні питання нормотворчої діяльності. Визначена компетенція органів внутрішніх справ щодо видання актів нормативного змісту. Вперше у вітчизняній науці комплексно досліджена процедура (стадії) створення нормативно-правового акту в органах внутрішніх справ.

Досліджені специфічні риси нормотворчої діяльності органів внутрішніх справ, її принципи, специфіка правовідносин у цій сфері діяльності органів внутрішніх справ України. Визначені та проаналізовані фактори, що впливають на нормотворчу діяльність органів внутрішніх справ.

Характеризується юридична природа відомчих нормативно-правових актів органів внутрішніх справ, визначаються їх місце в системі нормативно-правових актів держави та перспективи розвитку відомчої нормативно-правової бази.

Внесені пропозиції до проекту Закону України “Про нормативно-правові акти”, в якому необхідно чітко визначити види відомчих нормативно-правових актів та об'єкти можливого правового регулювання кожного з них.

Ключові слова: нормотворчість, нормативно-правовий акт, органи внутрішніх справ, правова норма, правове регулювання, систематизація.

Рыбалкин А.А. Нормотворчество органов внутренних дел (аспекты общей теории).- Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.01 - теория и история государства и права; история политических и правовых учений.- Национальный университет внутренних дел.- Харьков, 2005.

Диссертационная работа посвящена проблемам нормотворческой деятельности органов внутренних дел.

Рассмотрены общие теоретические вопросы нормотворческой деятельности.

Исследована компетенция органов внутренних дел относительно издания актов нормативного содержания. При этом она определена как составная часть общей компетенции субъекта управления, что очень важно при установлении пределов либо объема нормотворческой компетенции, так как сфера вопросов, которые могут подвергаться ведомственной нормативной регламентации, довольно часто прямо не указываются.

Проанализированы принципы нормотворческой деятельности органов внутренних дел, в частности доказано, что основные принципы нормотворчества (законность, гуманизм, демократизм, научность, гласность, технико-юридическое совершенство и т.д.) выступают общими для всех субъектов данной деятельности, однако в нормотворческой деятельности органов внутренних дел им присущи специфические черты, и они дополняются принципами единоначалия и субординации.

Комплексно исследована процедура (стадии) создания нормативно-правового акта в органах внутренних дел.

Выделены и проанализированы факторы, влияющие на процесс нормотворчества органов внутренних дел. Среди специфических факторов, воздействующих на ведомственное нормотворчество, следует выделить объективную необходимость регулирования общественных отношений, которые складываются в органах внутренних дел; цель их деятельности; принципы их структурной организации и деятельности; специфику принуждения, которое обеспечивает соблюдение действующих норм.

Характеризуется юридическая природа ведомственных нормативно-правовых актов органов внутренних дел, определяются их место в системе нормативно-правовых актов государства и перспективы развития ведомственной нормативно-правовой базы, дается авторская классификация ведомственных нормативно-правовых актов органов внутренних дел, характеризуются основные их виды.

В работе определены основные пути совершенствования ведомственной нормативно-правовой базы органов внутренних дел. В качестве одного из приоритетных направлений определена систематизационная деятельность в формах кодификации, консолидации и инкорпорации, а также создание автоматизированной электронной базы данных ведомственных нормативно-правовых актов МВД.

Сформулированы предложения к проекту Закона Украины “О нормативно-правовых актах”, в котором необходимо четко определить виды ведомственных нормативно-правовых актов и объекты возможного правового регулирования каждого из них

Ключевые слова: нормотворчество, нормативно-правовой акт, органы внутренних дел, правовая норма, правовое регулирование, систематизация.

нормативний акт орган внутрішній

Rybalkin A.O. Rule-making of the internal affairs bodies (аspects of general theory).- Manuscript.

Dissertation for obtaining the scientific degree of the candidate of jurisprudence on speciality 12.00.01- theory and history of state and law; history of political and law sciences.- National University of Internal Affairs.- Kharkiv, 2005.

The thesis is devoted to the issues of the rule-making activity of the internal affairs bodies.

It examines general theoretical questions of the rule-making activity. The thesis defines the internal affairs bodies authorities to issue normative acts. The thesis provides the first in the Ukrainian science comprehensive research into the procedure (the stages) of making normative-legal acts in the internal affairs bodies.

It researches into distinctive features of the rule-making activity of the internal affairs bodies, its principles, specifity of legal relations in this sphere of internal affairs bodies activity. The thesis defines and gives the analysis of the factors that influence the rule-making activity of the internal affairs bodies.

The thesis gives characteristics of departmental normative acts of the internal affairs bodies and defines their place in the system of the state normative acts and the prospects of the departmental legislation development.

We have made proposals to the draft low of Ukraine “About the normative-legal acts”, in which the types of internal normative-legal acts and the objects of probable legal regulation of each of them should be specified.

Key words: rule-making, normative acts, internal affairs bodies, legal norm, legal regulation, systematization.

Размещено на Allbest.ru

...