Статус народного депутата України: проблеми теорії і правового регулювання

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

РАДЧЕНКО ОЛЕКСАНДР ІВАНОВИЧ

УДК 342.534

СТАТУС НАРОДНОГО ДЕПУТАТА УКРАЇНИ: ПРОБЛЕМИ ТЕОРІЇ І ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ

Спеціальність 12.00.02 - конституційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Київ - 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі конституційного і міжнародного права Національного університету внутрішніх справ Міністерства внутрішніх справ України

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор

Ярмиш Олександр Назарович,

Національний університет внутрішніх справ,

ректор

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

Погорілко Віктор Федорович,

заступник директора Інституту держави і права ім. В.М. Корецького Національної академії наук України

кандидат юридичних наук, доцент

Серьогіна Світлана Григорівна,

завідуюча кафедрою державного будівництва та місцевого самоврядування Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого

Провідна установа - Київський національний економічний університет

Захист відбудеться 30.09. 2005 року о 17 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.009.01 в Національній академії внутрішніх справ України (03035, м. Київ, Солом'янська пл., 1).

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Національної академії внутрішніх справ України за адресою: 03035, м. Київ, Солом'янська пл., 1.

Автореферат розісланий 26.08.2005 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Горова О.Б.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Сучасна держава характеризується наявністю низки ознак, які дають змогу ідентифікувати її політичний режим як демократичний або як авторитарний (тоталітарний). Однією з них, поряд з верховенством права, розподілом державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, є інститут представницької демократії.

Особливе місце в державному механізмі будь-якої демократичної країни посідають спеціально обрані до вищого представницького органу - депутати. Належне визначення правового становища (статусу) депутата парламенту є необхідною передумовою стабільного функціонування не лише законодавчої, але й інших гілок державної влади.

Чинна нормативно-правова база, що регламентує статус парламентарія в Україні, не в повній мірі відображає сучасне суспільно-політичне становище народного депутата України. Ще більшої актуальності проблема визначення статусу парламентарія набуває в умовах внесення змін до основного закону та перетворення України в парламентсько-президентську республіку, наслідком чого стане значне підвищення ролі як Верховної Ради України загалом, так і конкретного народного депутата України зокрема.

Дисертаційне дослідження спирається на загальнотеоретичні наукові праці, розробки вітчизняних фахівців у галузі теорії конституційного (державного) права та загальної теорії держави і права: М.М. Воронова, Н.Г. Григорук, В.С. Журавського, В.М. Кампо, О.В. Майданника, О.О.Майданник, О.В. Петришина, В.Ф.Погорілка, М.Ф. Селівона, С.Г.Серьогіної, О.Ф. Скакун, Ю.М. Тодики, О.Ф. Фрицького, В.М. Шаповала - та зарубіжних, насамперед, російських (радянських) дослідників, зокрема, С.А. Авак'яна, М.В. Баглая, А.О.Безуглова, М.В. Вітрука, Л.Д. Воєводіна, О.В. Зінов'єва, Н.А. Кудінова, В.В. Лазарєва, О.М.Матвеєвої, Л.О. Нудненко, В.А. Сівова та інших.

Нормативну основу дослідження склали Конституція та закони України, Регламент та постанови Верховної Ради України, акти Кабінету Міністрів України, що стосуються статусу народного депутата або окремих його елементів, а також рішення Конституційного Суду України. Дисертант досить широко використовував законодавство колишнього Радянського Союзу та деяких зарубіжних країн: ФРН, Франції, Росії тощо.

За таких умов виникає необхідність у всебічному й ґрунтовному дослідженні суті й природи парламентського мандата, на якому ґрунтується статус парламентарія, структури та особливостей статусу народного депутата, характеристиці кожної з його складових, специфіки правового становища окремих категорій народних обранців (Голови Верховної Ради та його заступників, голів парламентських комітетів та їхніх заступників, депутатів, обраних за партійними списками, та депутатів, обраних в одномандатних округах), їх взаємозв'язку й розробці на цій основі пропозицій і рекомендацій щодо вдосконалення правового регулювання статусу народного депутата й відносин між ним та іншими елементами державного механізму, а також виборцями. Незважаючи на наявність низки досліджень з цього приводу, чимало питань залишилися поза увагою їхніх авторів або отримали неповне висвітлення. Крім того, перманентний процес внесення змін і доповнень до чинного законодавства, що регламентує правове становище народного депутата, та поява нових рішень Конституційного Суду України з цього приводу обумовлюють необхідність їх постійного системного аналізу з метою виявлення неузгодженостей і протиріч у правовому регулюванні статусу українського парламентарія. Таким чином, глибоке й всебічне дослідження проблем, пов'язаних із визначенням правового становища народного депутата, набуває особливого змісту й актуальності.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження затверджена на засіданні Вченої ради Національного університету внутрішніх справ, протокол № 1 від 28.01.2002 р.; уточнена на засіданні Вченої ради Національного університету внутрішніх справ, протокол № 5 від 23.04.2004 р. Дисертація виконана відповідно до головних завдань Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, концепція якої схвалена Законом України від 21 листопада 2002 року № 228-IV, пп. 9, 10 ч. I Тематики пріоритетних напрямків дисертаційних досліджень на період 2002-2005 роки, затверджених наказом МВС України від 30 червня 2002 року № 635 та п. 1.4. Головних напрямків наукових досліджень Національного університету внутрішніх справ МВС України на 2001-2005 рр.

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційного дослідження є з'ясування теоретичних аспектів правового становища парламентарія та вироблення конкретних пропозицій і рекомендацій щодо вдосконалення статусу народного депутата.

Основними напрямками дисертаційного дослідження є визначення теоретичних засад статусу члена парламенту та з'ясування сучасного стану нормативно-правового забезпечення статусу народного депутата та формулювання на цій підставі конкретних пропозицій і рекомендацій стосовно вдосконалення правового регулювання окремих елементів статусу народного депутата.

Виходячи з поставленої мети, в дисертаційному дослідженні вирішуються наступні завдання:

з'ясувати сутність депутатського мандату, а також механізм його виникнення і припинення;

визначити поняття, юридичну природу та ознаки статусу парламентарія, виокремити його складові;

розкрити зміст і значення депутатського імунітету як невід'ємної складової правового становища парламентарія;

дослідити основні аспекти нормативно-правового регулювання депутатських повноважень, гарантій діяльності та відповідальності народного депутата України;

розкрити особливості правового становища народних депутатів, обраних до керівних органів Верховної Ради України;

виявити недоліки у правовій регламентації окремих елементів статусу народного депутата України;

запропонувати та обґрунтувати конкретні пропозиції щодо вдосконалення законодавчого забезпечення статусу народного депутата України.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають у сфері здійснення законодавчої влади.

Предмет дослідження становлять теоретичні й практичні питання визначення та нормативно-правового закріплення й розвитку статусу народного депутата України.

Методи дослідження. У роботі використано низку філософських і загальнонаукових методів пізнання суспільних явищ і процесів. Зокрема, під час дослідження було використано діалектичний метод пізнання таких політико-правових явищ як депутатський мандат, статус парламентарія, депутатський імунітет. Окрім загальнонаукових застосовувалися спеціальні наукові методи пізнання. Так, порівняльно-правовий та історико-правовий методи широко використовувалися для дослідження зарубіжного та вітчизняного досвіду (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3). Методи класифікації і групування використовувалися для виділення окремих видів повноважень (прав і обов'язків) народного депутата та гарантій їх реалізації (підрозділи 1.2, 2.1, 2.2). Статистичний аналіз, контент-аналіз та документальний аналіз застосовувалися для вивчення законодавчої та судової практики в сфері регулювання правового становища народного депутата України та виявлення юридичних колізій (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3).

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що дисертація є одним з перших комплексних досліджень теоретичних засад та правового регулювання статусу народного депутата, в тому числі з урахуванням необхідності адаптації чинного національного законодавства до вимог Європейського Союзу, а також зміни у системи виборів народних депутатів та форми державного правління в Україні. Запропонована дисертація є авторським поглядом на сучасний стан та перспективи вдосконалення інституту народного представництва в Україні. В дисертації обґрунтовується низка понять, концептуальних у теоретичному плані й важливих для юридичної практики та законотворчої діяльності положень і висновків, одержаних особисто здобувачем:

вперше у вітчизняній юридичній науці запропоновано дефініції „партійно-імперативний мандат” і “усічений” (неповний) статус народного депутата України”; удосконалено визначення таких правових категорій як „депутатський мандат”, „спеціальна дієздатність члена парламенту”, „статус парламентарія”, „гарантії реалізації депутатських повноважень”, „депутатська недоторканність”;

запропоновано власну оригінальну структуру правового становища парламентарія, а також класифікацію депутатських повноважень і гарантій їх реалізації;

встановлено співвідношення статусу депутата парламенту зі спеціальними статусами посадових осіб інших органів державної влади та місцевого самоврядування;

узагальнено зарубіжну практику конституційно-правового регулювання статусу членів вищих представницьких органів державної влади;

розкрито особливості правового становища народних депутатів, обраних до керівних органів Верховної Ради України;

сформульовано й обґрунтовано конкретні пропозиції і рекомендації щодо вдосконалення законодавчого забезпечення статусу народного депутата з метою подальшого підвищення ефективності функціонування законодавчої влади в Україні.

Практичне значення одержаних результатів полягає в наступному:

у науково-дослідній сфері - матеріали дисертації можуть бути основою для подальшої розробки проблеми правового становища парламентарія;

у правотворчій сфері - висновки і пропозиції, що містяться в дисертації, можуть бути використані при вдосконаленні чинного конституційного та адміністративного законодавства стосовно статусу народного депутата;

у навчальному процесі - положення і висновки дисертації можуть бути використані при розробці навчального посібника зі спеціального курсу „Парламентське право України” в рамках дисципліни „Конституційне право України”, а також при підготовці підручників і навчальних посібників з курсів „Основи правознавства”, „Конституційне право України”, „Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні”, „Теорія держави та права” тощо, у викладанні відповідних навчальних дисциплін.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки були оприлюднені дисертантом на чотирьох, в тому числі двох міжнародних, науково-практичних конференціях.

Публікації. Основні положення та результати дисертаційного дослідження містяться у семи наукових працях (статтях та тезах доповідей), чотири з яких опубліковано у фахових виданнях.

Структура дисертації. Відповідно до мети та завдань дослідження дисертація складається зі вступу, двох розділів, які містять сім підрозділів, загальних висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 194 сторінки. Список використаних джерел складається з 216 найменувань і викладений на 18 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

правовий парламентарій депутатський мандат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і задачі, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів дослідження, публікації, а також структура дисертації.

Розділ 1 „Теоретичні засади правового становища парламентарія” містить три підрозділи.

Підрозділ 1.1 „Депутатський мандат, його виникнення і припинення” присвячено визначенню вихідних теоретичних положень стосовно поняття, історичного розвитку, юридичної природи, змісту такого політико-правового явища як депутатський мандат, під яким розуміється представницька функція, яка покладається носієм суверенітету - народом - на спеціально обраних до парламенту осіб - депутатів. Крім того, в даному розділі розглянуто різновиди депутатських мандатів та вказано на їхні характерні особливості. Дисертант стверджує, що поряд із двома класичними моделями депутатського мандата останнім часом у деяких країнах світу, що запровадили пропорційну виборчу систему, фактично відбулося формування його нового різновиду, який позначено терміном „партійно-імперативний мандат”. На відміну від класичного імперативного мандата він не передбачає можливості для виборців відкликати свого представника з парламенту в разі втрати останнім їхньої довіри. Натомість, партійно-імперативний мандат досить жорстко обмежує свободу діяльності депутата вимогами партійної (фракційної) дисципліни, зокрема, щодо переходу до іншої фракції. Санкцією за порушення даного припису є дострокова втрата ним свого депутатського мандата.

На думку дисертанта, значення депутатського мандата полягає, насамперед, у тому, що він є єдиною підставою для набуття статусу депутата. У свою чергу, особа отримує свій депутатський мандат під час загальнонаціональних виборів до законодавчого органу країни. Відтак, юридичною підставою для отримання мандата депутата є парламентські вибори, а фактичною - волевиявлення народу. Характер мандата визначає зміст правового становища парламентарія.

У підрозділі 1.2 „Статус парламентарія: поняття, природа, структура” наводиться розгорнута теоретична характеристика статусу депутата. Виходячи із суті депутатського мандата, автор характеризує статус парламентарія як спеціальну правову категорію щодо загального статусу громадянина, на якому він безпосередньо ґрунтується. Відтак, зазначені статуси співвідносяться між собою як „особливе (спеціальне)” та „загальне”.

На думку автора, статус парламентарія є, по-перше, публічно-правовим, оскільки регламентується нормами публічного права, насамперед, конституційного. По-друге, статус депутата є явищем політико-правовим. Депутат як член загальнонаціонального органу законодавчої влади безпосередньо впливає на формування і функціонування в країні відповідної політичної системи, взаємодіє з іншими суб'єктами політичних відносин: партіями, громадськими організаціями, які переслідують політичні цілі, лобістськими групами тощо, - а отже, є політичним діячем. По-третє, про статус депутата парламенту доцільно вести мову лише у випадку наявності всіх його складових елементів, оскільки за своїм змістом він є інтегративним. По-четверте, статус члена парламенту має, до певної міри, об'єктивний (імперативний) характер. Його зміст не залежить від волі й свідомості окремої особи і навіть скільки-небудь більш широкого кола людей. Він встановлюється конституцією й законами, а тому може бути змінений лише шляхом внесення відповідних змін і доповнень до чинного законодавства, що регламентує статус парламентарія. І, нарешті, статус усіх парламентаріїв є, за деяким винятком, рівним.

Статус парламентарія суттєво відрізняється від правового становища інших категорій посадових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування, зокрема, державних службовців, депутатів представницьких органів державної влади суб'єктів федерації (стосовно країн з федеративною формою державного устрою) та представницьких органів автономій (щодо країн, до складу яких входять автономні утворення), органів місцевого самоврядування тощо.

Виходячи з природи статусу депутата та враховуючи погляди вітчизняних і зарубіжних вчених на проблему складу правового становища особи, здобувач відносить до його структурних елементів повноваження (права й обов'язки) парламентарія, гарантії реалізації цих повноважень та відповідальність народного обранця.

В основу класифікації повноважень парламентарія можна покласти два критерії: 1) місце здійснення; 2) форму (спосіб) реалізації. Відповідно до місця здійснення всі депутатські повноваження поділяються на ті, що здійснюються ним в межах: а) парламенту; б) виборчого округу; в) поза межами парламенту та виборчого округу. За формою (способом) реалізації права й обов'язки парламентарія поділяються на індивідуальні та колективні (колегіальні, кооперативні, спільні).

Систему гарантій реалізації депутатських повноважень складають соціально-економічні й трудові гарантії; політичні гарантії; організаційні й інформаційні гарантії, а також особисті гарантії депутата.

Відмінною рисою відповідальності парламентарія є те, що поряд із юридичною відповідальністю перед державою він несе ще й політичну відповідальність перед виборцями за результати своєї діяльності. Процедура притягнення його до деяких видів юридичної відповідальності, зокрема, кримінальної, відзначається певними особливостями через наявність інституту депутатського імунітету.

У підрозділі 1.3 „Інститут депутатського імунітету” визначається місце, яке посідає депутатський імунітет в структурі правового становища парламентарія. Депутатський імунітет - це особиста гарантія (проте не привілей) парламентарія, яка є невід'ємною складовою системи гарантій реалізації депутатських повноважень. Депутатський імунітет слід розглядати як одну із складових системи стримувань і противаг у державному механізмі. Він складається з двох компонентів: депутатської невідповідальності та депутатської недоторканності.

Перша виключає будь-яку відповідальність депутата за його висловлювання в стінах парламенту, а також поза ним, висловлювання своєї точки зору і своїх переконань, за результати голосування у парламенті, за розроблені або внесені на голосування законопроекти тощо. У залежності від можливості притягнення депутатів до відповідальності за дії, вчиненні ними в сесійній залі, невідповідальність умовно можна поділити на абсолютну (необмежену) й обмежену.

Депутатська недоторканність передбачає захист депутата від будь-якого, зокрема судового, переслідування за дії (акти), що були вчинені ним поза виконанням його функцій. У даному випадку мова йдеться про те, аби політичні противники та ідейні опоненти парламентарія не були в змозі погрожувати йому кримінальним, адміністративним або цивільним (в окремих країнах) переслідуванням з метою здійснення на нього політичного тиску. Відтак, дисертант формулює її наступним чином: це особиста гарантія, що передбачає особливу (відмінну від загальної) процедуру притягнення парламентарія до кримінальної, адміністративної та інших видів юридичної відповідальності за правопорушення, що були вчинені ним поза сферою виконання депутатських повноважень, а також застосування заходів, що обмежують його особисту свободу, з метою забезпечення безперешкодності виконання депутатом своїх конституційних повноважень. Відтак, зроблено висновок, що депутатська недоторканність є винятком із конституційного принципу рівності всіх громадян перед законом. Особливістю депутатської недоторканності є те, що на відміну від невідповідальності, недоторканність депутата може бути скасовано шляхом ухвалення парламентом відповідного рішення, тобто має, до певної міри, диспозитивний характер. Як і у випадку із невідповідальністю депутатів, у залежності від характеру депутатську недоторканність можна поділити на абсолютну та обмежену.

На думку здобувача, депутатський імунітет у жодному разі не можна ототожнювати з привілеями, оскільки він має державно-правовий характер і спрямований на дотримання паритету у взаєминах законодавчої гілки державної влади з іншими гілками державної влади.

Розділ 2 „Елементи статусу народного депутата України та їх правове регулювання” складається з чотирьох підрозділів, у яких проаналізовано сучасний стан правового регулювання окремих елементів статусу народного депутата України, виявлено існуючі проблеми, вироблено конкретні пропозиції і рекомендації щодо їх вирішення.

У підрозділі 2.1 „Повноваження народного депутата України” зазначається, що основу правового становища народного депутата складають його повноваження. Відповідно до ст. 79 Конституції України останні починаються з моменту складення народним депутатом перед Верховною Радою України присяги. Дисертант стверджує, що саме ця норма основного закону, а також рішення Конституційного Суду України від 27 жовтня 1999 року № 9-рп/99 (справа про депутатську недоторканність) обумовили появу у вітчизняній науці конституційного права нової категорії - „усічений” (неповний) статус народного депутата України, під яким слід розуміти таке правове становища народного депутата, коли відсутні один або декілька елементів його структури. У даному випадку такими елементами є, зокрема, депутатські права й обов'язки. „Усічений” (неповний) статус народного депутата України характеризується наявністю низки ознак: 1) має тимчасовий характер; 2) за обсягом поступається звичайному статусу народного депутата, оскільки відсутні окремі структурні елементи; 3) є проміжної ланкою в процедурі набуття особою повноцінного статусу народного депутата; 4) після спливу певного часу може трансформуватися у звичайний статус народного депутата; 5) підтверджується тимчасовим посвідченням народного депутата України.

Коло повноважень, покладених на народного депутата, має відповідати тим завданням, які покладаються на нього суспільством і державою. Проте порівняльно-правовий аналіз чинного законодавства й того, що втратило юридичну силу, в сфері правового регулювання статусу народного депутата, а також рішень Конституційного Суду України з цього приводу, свідчить про поступове скорочення обсягу депутатських повноважень. Вочевидь, до проблеми тлумачення змісту й обсягу депутатських повноважень слід підходити виважено, аби не порушити один з найважливіших принципів побудови державної влади в Україні - систему стримувань і противаг.

Існують певні юридичні колізії і щодо процедури припинення депутатських повноважень. Так ст. 5 Закону України “Про статус народного депутата України”, зокрема, передбачає: “У разі дострокового припинення повноважень Верховної Ради України відповідно до Конституції повноваження народних депутатів припиняються з моменту відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання”. Відтак, маємо парадоксальну ситуацію, коли не існує легітимного парламенту, але існують його повноважні члени.

Враховуючи вищезазначене, автором запропоновано низку конкретних пропозицій і рекомендацій щодо вдосконалення правового регулювання інституту повноважень народного депутата.

У підрозділі 2.2 „Система гарантій реалізації депутатських повноважень” аналізується сучасний стан законодавчого забезпечення системи державних (конституційних) гарантій реалізації депутатських повноважень та визначаються перспективи її розвитку. Зазначається, що гарантіям реалізації депутатських повноважень безпосередньо кореспондується обов'язок державних органів, установ і організацій, органів місцевого самоврядування, а також підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності чи підпорядкування сприяти народному депутатові в здійсненні ним своїх повноважень.

Особливу увагу приділено питанню дослідження соціально-економічних і особистих гарантій народного депутата на предмет відповідності їх обсягу тим повноваженням парламентарія, реалізацію яких вони мають забезпечувати. Наразі здобувач констатує той факт, що чинний перелік соціально-економічних гарантій дозволяє народному депутату безперешкодно здійснювати свої конституційні повноваження в повному обсязі. Те ж стосується політичних та організаційно-інформаційних гарантій.

Натомість, зміст особистих гарантій народного депутата, на думку автора, потребує певного уточнення. Насамперед, мається на увазі одна зі складових депутатського імунітету - депутатська недоторканність. Вочевидь, повинна відбуватися подальша трансформації цього інституту в бік зменшення ступеню (з урахуванням паритету між гілками державної влади) його абсолютизації з метою наближення статусу народного депутата до правового становища парламентаріїв в країнах-членах Європейського Союзу, членом якого прагне стати Україна.

У підрозділі 2.3 „Види та межі відповідальності народного депутата України” досліджуються види юридичної відповідальності, яким підлягає народний депутат у межах чинного законодавства.

Зазначається, що народного депутата може бути притягнуто до всіх видів юридичної відповідальності. В дисертації основну увагу зосереджено на дослідженні конституційної, кримінальної, адміністративної та дисциплінарної відповідальності народного депутата.

Автор наголошує на фактичній відсутності дієвого механізму притягнення українських парламентаріїв до конституційної відповідальності. Підвищенню рівня парламентської дисципліни серед депутатського корпусу мають сприяти ухвалені зміни до Конституції України, що передбачають, зокрема, дострокове припинення повноважень народного депутата в разі його невходження до складу депутатської фракції політичної партії (блоку політичних партій), за списком якої його було обрано до парламенту або виходу з неї. У залежності від об'єкта конституційна відповідальність поділяється на індивідуальну конституційну відповідальність окремого парламентарія й солідарну конституційну відповідальність усього депутатського корпусу.

Притягнення народного депутата до кримінальної відповідальності, а також застосування до нього заходів, пов'язаних із обмеженням його особистої свободи (затримання, арешт тощо) має певні особливості, обумовлені наявністю інституту депутатської недоторканності.

Народний депутат притягається до адміністративної відповідальності на загальних підставах, якщо можливі запобіжні заходи чи стягнення за вчинене правопорушення не пов'язані із затриманням чи арештом народного депутата. Застосування до народного обранця заходів адміністративної відповідальності, що обмежують його особисту свободу, також передбачає отримання попередньої згоди парламенту.

Певними особливостями відзначається механізм притягнення народного депутата до дисциплінарної відповідальності через відсутність відносин підлеглості між окремим народним обранцем і керівником парламенту.

Окрему увагу здобувач звертає на невирішені питання матеріальної відповідальності народного депутата, які набувають дедалі більшої актуальності.

Підсумовуючи вищезазначене, дисертант формулює конкретні пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання всіх аспектів юридичної відповідальності як невід'ємної складової статусу народного депутата.

У підрозділі 2.4 „Особливості правового становища народних депутатів України, обраних до керівних органів Верховної Ради України” висвітлюються питання правового становища Голови Верховної Ради, його Першого заступника та заступника, а також голів комітетів Верховної Ради та їхніх заступників. Обрання зазначених посадових осіб є одним із завершальних етапів процесу конституювання Верховної Ради як єдиного органу законодавчої влади в Україні.

Права Голови Верховної Ради умовно можна поділити на представницькі (внутрішньо- та зовнішньопредставницькі), організаційно-підготовчі, адміністративно-розпорядчі, контрольні, охоронні, кадрові, фінансового забезпечення діяльності Верховної Ради та народних депутатів і дисциплінарні. Особливістю прав керівника українського парламенту є те, що вони водночас виступають і його безпосередніми посадовими обов'язками.

Дисертант зазначає, що статус Голови Верховної Ради, певним чином, відрізняється від правового становища решти народних депутатів, насамперед, наявністю додаткових повноважень і гарантій. Суспільно-політичне значення посади Голови полягає в тому, що з одного боку він є арбітром і посередником між різними парламентськими угрупованнями, окремими народними депутатами всередині парламенту, а з іншого - уособлює собою всю законодавчу гілку державної влади в Україні. За своєю політичною вагою Голова Верховної Ради, фактично, є третьою посадовою особою в нашій державі, поступаючись лише Президенту та Прем'єр-міністру України.

Статус Першого заступника та заступника Голови Верховної Ради обумовлений тією роллю, яка відведена їм чинним законодавством. Вона полягає в сприянні виконанню Головою своїх посадових повноважень, а також заміщенні керівника законодавчого органу в разі його відсутності.

Правове становище Голови комітету Верховної Ради та його заступників визначається місцем комітетів у системі органів державної влади. Основне їх завдання полягає в сприянні реалізації Верховною Радою її конституційних повноважень. Відтак, права й обов'язки Голови комітету та його заступників є похідними від компетенції парламенту та його робочих органів, одними з яких є комітети. Автор наводить наступну класифікацію повноважень Голови комітету: організаційно-розпорядчі, представницькі, кадрові.

Заступники голови комітету виконують ту саму роль, що й заступники Голови Верховної Ради, а саме: сприяють виконанню Головою комітету своїх посадових повноважень, а також заміщають керівника комітету в разі його відсутності.

Ретельно проаналізувавши чинне законодавство, яке регламентує статус народних депутатів України, обраних до керівних органів Верховної Ради, дисертант робить висновок, що правове регулювання окремих елементів потребує подальшого вдосконалення з метою підвищення ефективності управління законодавчим органом.

У Висновках автор формулює найбільш суттєві результати й положення дисертаційного дослідження. Загальнотеоретичні висновки і пропозиції, що містяться в роботі, доповнено законодавчими пропозиціями і рекомендаціями щодо вдосконалення й збалансування правового становища народного депутата України.

Аналіз юридичної термінології, яка використовується для характеристики інституту представницької демократії, дає підстави зробити висновок про деяку невизначеність наявних термінів, їхню неоднозначність, що спонукало автора до уточнення змісту таких понять як депутатський мандат, спеціальна дієздатність члена парламенту, статус парламентарія, гарантії реалізації депутатських повноважень тощо.

У дослідженні констатується той факт, що по суті депутатський мандат є представницькою функцією, яка покладається на депутата народом під час парламентських виборів. Отримання депутатського мандату слід розглядати як результат народного волевиявлення. Посилення ролі політичних партій у процесі формування вищих органів державної влади, насамперед парламенту, та запровадження виборів до останнього виключно на пропорційній основі, спричинило появу нового різновиду депутатського мандата - партійно-імперативного.

Особа, що отримала депутатський мандат, згодом набуває спеціального правового становища - статусу парламентарія, який хоча й ґрунтується на загальному статусові громадянина, але має низку специфічних ознак. Застосування комплексного підходу в дослідженні змісту правового становища парламентарія дозволило виокремити наступні складові його статусу: депутатські повноваження; гарантії реалізації депутатських повноважень; відповідальність парламентарія. Основу правового становища члена парламенту складають його повноваження, тобто права й обов'язки, зміст і обсяг яких визначаються конституцією та іншими законодавчими актами.

Депутатська імунітет є невід'ємною складовою правового становища парламентарія. Її слід розглядати не як особистий привілей депутата, а як елемент системи державних (конституційних) гарантій реалізації депутатських повноважень.

Ретельний аналіз конституційного законодавства окремих зарубіжних країн в сфері регулювання правового становища парламентаріїв свідчить про наступне.

По-перше, члени законодавчих органів цих країн здійснюють свої повноваження на підставі вільного (загальнонаціонального) депутатського мандата.

У переважній більшості європейських країн, де застосовуються вибори на пропорційній основі, депутатський мандат особи (прізвища яких внесено до виборчих списків) отримують непрямим шляхом, коли мандати розподіляються у відповідності до кількості отриманих на загальних парламентських виборах політичною партією (блоком політичних партій) голосів виборців.

По-друге, вони розглядаються як професійні парламентарії, у зв'язку з чим до них висуваються певні вимоги щодо несумісності їхнього мандата з іншими видами діяльності.

По-третє, в країнах, де функціонують двопалатні законодавчі органи, правове становище членів верхніх і нижніх палат може дещо відрізнятися в залежності від того, яку роль відіграє кожна з палат в процесі законотворчої діяльності парламенту.

По-четверте, тип правової системи, до якої належить та чи інша країна, визначає зміст і обсяг депутатського імунітету парламентаріїв. У країнах англо-американського права (Велика Британія, США, Канада) недоторканість депутатів, у тому числі від притягнення до кримінальної відповідальності, є досить обмеженою, що обумовлено, насамперед, історичними традиціями та наявністю сильної і незалежної судової системи. Натомість, характерною ознакою статусу парламентаріїв у країнах, що належать до романо-германського типу правової системи (країни континентальної Європи), є значний ступінь захисту від судового переслідування та обмеження їхньої особистої свободи. Проте загальні тенденції розвитку конституційного законодавства в зазначених державах свідчать про поступове звуження обсягу недоторканності членів законодавчих органів.

На думку автора, прийняття в 1996 році нової Конституції України та ухвалення Конституційним Судом України рішення від 27 жовтня 1999 року № 9-рп/99 обумовило появу додаткової стадії в процесі набуття особою повноцінного статусу народного депутата у формі “усіченого” (неповного) статусу народного депутата. Останній відрізняється від першого відсутністю деяких обов'язкових структурних елементів, наприклад депутатських прав й обов'язків і характеризується наявністю низки специфічних ознак. Наявність “усіченого” (неповного) статусу свідчить, з одного боку, про певне ускладнення процедури набуття особою статусу народного депутата, а з іншого - про поетапність закріплення за особою, що отримала депутатський мандат, відповідного правового становища.

Дисертант зауважує, що в Україні останнім часом спостерігається досить стійка тенденція до поступового звуження обсягу повноважень народних депутатів, що, вочевидь, вступає у безпосереднє протиріччя з концепцією конституційної (політичної) реформи, стержневим елементом якої розширення владних повноважень парламенту - Верховної Ради. Крім того, цей процес відбувається за відсутності науково обґрунтованих пропозицій щодо доцільності таких змін.

Недоторканність народних депутатів, зокрема щодо можливості притягнення їх до кримінальної відповідальності, носить наразі майже абсолютний характер. Такий стан речей обумовлений тією обставиною, що зазначений інститут в незмінному вигляді було запозичено із законодавства колишнього Радянського Союзу. Обсяг недоторканності українських парламентаріїв у її теперішньому вигляді не відповідає сучасним тенденціям розвитку парламентаризму в світі.

Наявність досить значної кількості рішень Конституційного Суду України (близько чотирнадцяти) з приводу уточнення змісту окремих положень Конституції і Закону України „Про статус народного депутата, які регламентують правове становище українських парламентаріїв, свідчить про їх певну недосконалість. Відтак, назріла нагальна потреба в розробці й прийнятті цілком нового законодавчого акту, що визначав би статус народного депутата з урахуванням сьогоднішніх реалій політичного життя в Україні або, принаймні, нової редакції чинного закону.

Вирішальним фактором підвищення ефективності діяльності законодавчої гілки державної влади в Україні є вдосконалення чинної нормативно-правової бази, що визначає статус народного депутата шляхом внесення відповідних змін до Конституції та інших законодавчих актів. Головними напрямками такого вдосконалення, на нашу думку, мають бути:

припинення практики необґрунтованого звуження обсягу депутатських повноважень;

збалансування обсягу державних (конституційних) гарантій реалізації депутатських повноважень і, зокрема, парламентської недоторканності народних депутатів з метою поступового наближення правового становища народного депутата до статусу парламентаріїв в країнах-членах Європейського Союзу. При цьому особливу увагу слід надати питанню збереження паритету між обсягами гарантій окремих посадових осіб вищих органів державної влади України (народних депутатів, глави держави, членів уряду, суддів), аби не порушити існуючого балансу в системі стримувань і противаг;

подальше вдосконалення механізму притягнення народних обранців до окремих видів юридичної відповідальності;

підвищення якості правової регламентації окремих елементів статусу народних депутатів, обраних до керівних органів Верховної Ради України (Голови Верховної Ради України та його заступників, голів парламентських комітетів та їхніх заступників тощо).

Основні положення дисертації викладені у таких публікаціях автора

1. Радченко О. Загальна характеристика правового становища депутата парламенту // Підприємництво, господарство і право. - 2002. - № 10. - С.80-82.

2. Радченко О.І. Парламентський мандат як підстава набуття особою статусу депутата // Вісник Національного університету внутрішніх справ. -2002. - № 20. - С. 249-253.

3. Радченко О.І. Особливості класифікації гарантій прав осіб, обраних до Верховної Ради України // Вісник Запорізького юридичного інституту. - 2003. - № 4. - С. 3-6.

4. Радченко О.І. Функціональна характеристика депутата парламенту // Право і безпека. - 2002. - № 4. - С. 35-37.

5. Радченко О.І. Загальні принципи депутатської діяльності // Матеріали науково-практ. конф. „Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених”. - Х.: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ. - 2003. - С. 114-116.

6. Радченко О.І. Особливості набуття статусу народного депутата України // Вісник Національного університету внутрішніх справ. -2004. - № 26. - С. 139-143.

7. Радченко О.І. „Усічений” (неповний) статус народного депутата України та його характерні ознаки // Матеріали науково-практ. конф. „Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених”. - Х.: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ. - 2004. - С. 125-127.

АНОТАЦІЇ

Радченко О.І. Статус народного депутата України: проблеми теорії і правового регулювання. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.02 - конституційне право. Національна академія внутрішніх справ України, Україна, Київ, 2005.

Дисертацію присвячено аналізу теоретичних засад, механізму правового регулювання статусу народного депутата України. У роботі досліджено етимологію понять „статус” та „мандат”, узагальнено їх розуміння в науці та практиці; визначено поняття, структуру та особливості правового становища парламентарія та окремих його елементів, а також природу депутатського мандата, на якому він базується. Проаналізовано зарубіжний досвід правового регулювання статусу парламентарія, обґрунтовано доцільність його застосування в Україні. Визначено співвідношення спеціального статусу парламентарія із загальним статусом громадянина та статусами окремих категорій посадових осіб. Здійснено класифікацію депутатських повноважень і гарантій їх реалізації, розглянуто сутність депутатського імунітету як складових його статусу. Піддано ретельному аналізу практику правового регулювання окремих елементів статусу народного депутата України, а також статусу народних депутатів, обраних до керівних органів Верховної Ради України. Сформульовано конкретні пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення чинного законодавства, яке регламентує статус народного депутата України.

Ключові слова: статус, народний депутат України, парламентарій, депутатський мандат, депутатські повноваження, гарантії реалізації депутатських повноважень, депутатський імунітет.

Радченко А.И. Статус народного депутат Украины: проблемы теории и правового регулирования. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.02 - конституционное право. Национальна академия внутренних дел Украины. Украина, Киев, 2005.

Диссертация посвящена анализу теоретических основ, механизма правового регулирования статуса народного депутата Украины. В работе исследована этимология понятия “статус”, обобщено его понимание в науке и практике. Сформулировано понятие, определены структура и особенности статуса парламентария. Установлено, что составляющими указанного статуса являются полномочия (права и обязанности), гарантии их реализации, ответственность и юридические требования (ограничения), которые предусмотрены для парламентария действующим законодательством. Проанализирован зарубежный опыт правового регулирования статуса парламентария, обоснована целесообразность его применения в Украине.

Определено соотношение специального статуса депутата с общим статусом гражданина, а также статусами отдельных категорий должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления.

Особое внимание уделено характеристике депутатского мандата, который является единственным основанием обретения гражданином статуса депутата общенационального представительского органа государственной власти. Проанализированы особенности возникновения и развития отдельных разновидностей депутатского мандата, а именно императивного и свободного (общенационального). В ходе диссертационного исследования было установлено, что в большинстве европейских стран в настоящее время заканчивается процесс формирования новой разновидности депутатского мандата - партийно-императивного. Основным обстоятельством, способствовавшим этому, можно считать утверждение в указанных государствах пропорциональной избирательной системы.

Осуществлена классификация прав и обязанностей парламентария, а также гарантий их реализации в качестве элементов его правового положения. В зависимости от места реализации депутатские полномочия можно поделить на те, которые реализуются в рамках парламента, в пределах избирательного округа, за пределами парламента и избирательного округа. По форме (способу) реализации полномочия парламентариев подразделяются на индивидуальные и коллективные (коллегиальные, совместные). Первые осуществляются парламентарием самостоятельно, то есть в индивидуальном порядке. Реализация вторых зависит от консолидированной воли и желания определенного числа народных избранников (например, объединение депутатов в парламентские фракции). Среди гарантии реализации депутатских полномочий выделяются социально-экономические и трудовые, политические, организационные и информационные. Отдельную группу составляют личные гарантии парламентария (гарантии личного характера).

Определены место и роль депутатского иммунитета как составной части системы сдержек и противовесов при осуществлении государственной власти. Дана классификация депутатской неответственности и депутатской неприкосновенности депутата, которые являются элементами его депутатского иммунитета.

Сделан вывод о формировании в отечественной науке конституционного права новой правовой категории - “усеченного” (неполного) статуса народного депутата Украины. Последний отличается от обычного статуса народного депутата отсутствием одного или нескольких структурных элементов. Одной из его характерных особенностей является временный характер.

Проанализированы современные тенденции правового регулирования отдельных элементов статуса народного депутата Украины. Отмечено, что сегодня происходит процесс постепенного, иногда научно необоснованного, ограничения депутатских полномочий. В то же время комплекс государственных гарантий, предусмотренных действующим законодательством, позволяет народному депутату Украины беспрепятственно осуществлять свои права и обязанности в полном объеме. Содержание отдельных гарантий, прежде всего депутатской неприкосновенности, нуждается в некотором уточнения с целью приведения в соответствие со сложившейся в странах Европейского Союза парламентской практикой. Осуществлен анализ юридической ответственности народного депутата. Сделан вывод о ее отличии от политической ответственности парламентария. Особо подчеркнуто на необходимости более детального правового регулирования отдельных видов юридической ответственности народного депутата.

Выделены и проанализированы основные права и обязанности, а также гарантии реализации депутатских полномочий и ответственность народных депутатов Украины, избранных на руководящие должности Верховной Рады Украины. Осуществлена классификация полномочий Председателя Верховной Рады Украины, его заместителей, председателей комитетов Верховной Рады Украины и их заместителей. Сделан вывод о необходимости более четкой правовой регламентации отдельных элементов статуса указанных категорий народных депутатов.

Сформулированы конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства в сфере правового регулирования статуса народного депутата Украины.

Ключевые слова: статус, народный депутат Украины, депутатские полномочия, гарантии реализации депутатских полномочий, “усеченный” (неполный) статус народного депутата Украины, юридическая ответственность, политическая ответственность, депутатская неответственность, депутатская неприкосновенность.

Radchenko O.I. The status of the People's Deputy of Ukraine: problems of the theory and legal regulation. - Manuscript.

Dissertation on getting a scientific degree of Candidate of Science in Law on a speciality 12.00.02 - the constitutional law. National Academy of Internal Affairs of Ukraine. Ukraine, Kyiv, 2005.

The dissertation is devoted to the analysis of theoretical bases, the mechanism of legal regulation of the status of the People's Deputy of Ukraine. In work the etymology of concepts "status" and "mandate" is investigated, their understanding in a science and practice is generalized. The concept is formulated, are defined structure and features of the status of the deputy, the nature of the deputy mandate is investigated. It is established, that the specified status authorities, guarantees of their realization, responsibility and legal demands (limitation) which are stipulated for the Member of Parliament by the current legislation are constituting. The parity of the special status of the deputy with the general status of the citizen, and also statuses of separate categories of officials of public authorities and local home rule is defined. Features of legal status of Chairman of the Verkhovna Rada of Ukraine, his deputies, chairmen of committees of the Verkhovna Rada and their deputies are allocated. Foreign experience of legal regulation of the status of the Member of Parliament is analyzed; the expediency of his use in Ukraine is proved.

Specific proposals and recommendations on perfecting the current legislation in sphere of legal regulation of the status of the People's Deputy of Ukraine are formulated.

Key words: the status, the People's Deputy of Ukraine, the Member of Parliament, the deputy mandate, deputy authorities, guarantees of realization of deputy authorities, deputy immunity.

Размещено на Allbest.ru

...