Еколого-правове регулювання лісокористування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Еколого-правове регулювання лісокористування в Україні

Шершун Сергій Миколайович

АНОТАЦІЯ

охорона ліс юридичний

Шершун С.М. Еколого-правове регулювання лісокористування в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.06 - земельне право; аграрне право; екологічне право; природоресурсне право. - Інститут держави і права ім. В.М. Корецького Національної академії наук України. - Київ, 2005.

Дисертацію присвячено актуальним проблемам правового забезпечення сталого лісокористування, охорони лісів у процесі їх загального та спеціального використання.

Робота містить аналіз основних правових понять, що мають відношення до лісокористування, дослідження тенденцій розвитку еколого-правового регулювання лісокористування та правових і екологічних аспектів формування різних форм власності на ліс.

Розглянуто склад і повноваження органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також громадських органів у галузі охорони лісів, забезпечення сталого лісокористування, функції управління у даній сфері та питання юридичної відповідальності за лісопорушення.

Обґрунтовано низку пропозицій щодо вдосконалення лісового законодавства, управління у галузі використання, охорони та відтворення лісів.

Ключові слова: ліс, лісокористування, лісове законодавство, еколого-правове регулювання, стале лісокористування, охорона лісів, захист лісів, рубки лісу, лісовий фонд, лісові ресурси, лісоправопорушення.

АННОТАЦИЯ

Шершун С.Н. Эколого-правовое регулирование лесопользования в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.06 - земельное право; аграрное право; экологическое право; природоресурсовое право. - Институт государства и права им. В.М. Корецкого Национальной академии наук Украины. - Киев, 2005.

Диссертация посвящена исследованию теоретических и практических вопросов сохранения лесов, обеспечения устойчивого лесопользования.

Проанализированы понятия “лес”, “лесной фонд”, “лесные ресурсы”, “лесопользование”, обоснованы предложения по уточнению их определения. Исследовано также содержание понятий “устойчивое лесопользование”, “лесная сертификация”, внесены рекомендации по их применению в лесном законодательстве Украины.

Рассмотрен исторический путь развития правового регулирования использования лесов, эволюции подходов к обеспечению охраны лесов. Отмечено, что на этом пути на смену отдельным актам, которые имели фрагментарное, локальное влияние на решение проблем охраны, рационального использования лесов, выходили акты, усиливающие комплексность, системность в регламентации лесных отношений, непосредственно связывали использование лесов с осуществлением мероприятий по их охране, защите. Важным моментом этого процесса был выход правового регулирования за пределы национального законодательства, приобретение им международного значения, формирование международно-правовых норм, посвященных экологизации лесных отношений.

Проанализированы правовые основы собственности на леса, а также экологические аспекты реализации права собственности в данной сфере. Освещен мировой опыт относительно формирования структуры собственности на леса, который, в частности, свидетельствует о том, что резкая трансформация форм собственности является нежелательной, поскольку требует иной инфраструктуры обслуживания лесного хозяйства, приводит к нарушению устойчивых связей и ухудшению состояния лесопользования. В работе обоснованы предложения по совершенствованию предоставления в собственность земельных участков лесного фонда, в частности, участков деградированных и малопроизводительных угодий для залесения, оформления собственником общего разрешения на пользование лесными ресурсами в пределах земельных участков, которые ему принадлежат, размежеванию земель лесного фонда государственной и коммунальной собственности.

Рассмотрена организационная система и функции управления в области охраны, использования и восстановления лесов. Аргументированы предложения по совершенствованию законодательства, определяющего структуру и функции органов управления в данной сфере, упорядочению определения зрелости леса, допуска к заготовке древесины временных пользователей. Осуществлен также анализ административной, уголовной и материальной ответственности в сфере лесных отношений. Обращено внимание на необходимость совершенствования составов лесных правонарушений, которые не во всех случаях отвечают такому основному признаку экологического правонарушения, как наличие экологического ущерба или угроза такого ущерба. Также обоснованы предложения по совершенствованию законодательства, устанавливающего уголовную и административную ответственность за уничтожение, порчу леса, его незаконную рубку, отмечаются недостатки в правовой регламентации материальной ответственности за ущерб, причиненный нарушением лесного законодательства.

Ключевые слова: лес, лесопользование, лесное законодательство, эколого-правовое регулирование, устойчивое лесопользование, охрана лесов, защита лесов, рубки леса, лесной фонд, лесные ресурсы, лесонарушение.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Ліси займають важливе місце серед природних ресурсів. Вони є потужним природним регулятором водного балансу й клімату, виробниками кисню, надійним засобом охорони ґрунтів від ерозії, нейтралізації шкідливих впливів виробничих викидів у довкілля. Ліси мають і велике народногосподарське значення, завдяки їм отримуємо, зокрема, будівельний матеріал й промислову сировину, дикорослі плоди, ягоди, лікарські рослини тощо. Однак ліси є дуже чутливими до антропогенного навантаження. Ігнорування репродуктивних властивостей лісу, необґрунтоване лісокористування здатні завдати йому великої шкоди. Зокрема, в Україні хибна практика планування екстенсивного лісокористування призвела до значного виснаження лісів, зниження загальної продуктивності їх ценозів, погіршення товарної структури лісосічного фонду. Так, у повоєнні роки допускалося перевищення розрахункової лісосіки в 1,5 - 2 рази, що спричинило зміну вікової структури лісів, збільшення частки похідних (до 13 відсотків) і менш продуктивних деревостанів. Сьогодні найбільшу площу займають молодники (45,4 відсотка) і середньовікові насадження (37,7 відсотка), достигаючі і стиглі деревостани становлять відповідно лише 10,1 відсотка і 6,8 відсотка, що в 1,5 - 2 рази нижче оптимальних значень.

Сучасний екологічний стан лісів зумовлюється як рівнем та інтенсивністю антропогенного впливу, так і зростаючим техногенним навантаженням, що порушує природну стійкість і середовищноформуючі функції лісових екосистем.

З урахуванням зазначених обставин в Україні формується лісове законодавство, основними завданнями якого є, зокрема, збереження якісного стану лісів, забезпечення раціонального використання лісових ресурсів. Проте на сьогодні це законодавство певною мірою застаріло, потребує приведення у відповідність із сучасними потребами практики, узгодження з актами законодавства, що регулюють цивільні, земельні та інші суспільні відносини.

Особливого значення набуває забезпечення ефективного еколого-правового регулювання лісокористування. Адже, незважаючи на те, що у лісовому законодавстві декларується збереження за лісами виконання переважно екологічних функцій, залишаються актуальними проблеми збільшення лісистості території у природних зонах до оптимального рівня, поліпшення якісного складу лісових насаджень, нарощування природоохоронного потенціалу лісів, збереження їх біологічного різноманіття, підвищення стійкості лісових екосистем до впливу негативних факторів середовища. Вирішення цих проблем потребує поряд із відповідним науковим, технологічним, організаційним, економічним й правового забезпечення.

До останнього ж часу еколого-правовий аспект лісокористувань не був предметом спеціального дослідження правознавців. Різні аспекти охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, що мають відношення й до лісів, знайшли відображення у працях таких вчених-юристів, як В.І. Андрейцев, Г.І. Балюк, А.Г. Бобкова, М.М. Брінчук, С.О. Боголюбов, А.П. Гетьман, Н.В. Єремеєва, Б.В. Єрофеєв, М.І. Єрофеєв, Е.Н. Жевлаков, І.І. Каракаш, О.С. Колбасов, С.М. Кравченко, П.Ф. Кулинич, Н.Р. Малишева, М.І. Малишко, В.В. Петров, О.О. Погрібний, В.К. Попов, Б.Г. Розовський, О.А. Рябов, В.І. Семчик, Н.І. Титова, Ю.С. Шемшученко, М.В. Шульга. У різні часи ті чи інші питання правового регулювання використання та охорони лісів досліджувалися у працях С.Б. Гавриша, В.Ф. Горбового, Р.К. Гусєва, Л.І. Дембо, Д.М. Зайцева, Л.А. Заславської, В.В. Костицького, М.В. Краснової, О.І. Красова, В.Л. Мунтяна, Г.Н. Полянської, В.Н. Яковлєва.

Лісогосподарські, економічні, соціальні, управлінські питання використання та охорони лісів досліджуються також у роботах вчених економістів та фахівців інших спеціальностей, зокрема, Я.В. Коваля, І.А. Євтушенко, А.І. Карпука, Г.Ф. Морозова, М.П. Савущика, І.М. Сінякевича, С.Л. Кирилюка, М.Ю. Попкова, Л.В. Полякова, І.Р. Юхновського та ін.

Регіональним аспектам правової охорони лісів (лісів Карпатського регіону України) присвячена кандидатська дисертація П.В. Мельника, що була захищена у 2002 році.

Проблем майнової відповідальності за порушення лісового законодавства торкається В.М. Завгородня у своїй кандидатській дисертації, захищеній у 2003 році.

Питання еколого-правового регулювання лісокористування набули сьогодні особливого значення у зв'язку з потребою оновлення лісового законодавства, в тому числі й з урахуванням вимог міжнародно-правових актів у даній сфері, а також з необхідністю посилення екологічних вимог до різних видів використання лісових ресурсів, удосконалення організаційних засад забезпечення сталого лісокористування й охорони лісів та відповідальності за порушення лісового законодавства.

Усе вищезазначене свідчить про актуальність дисертаційного дослідження еколого-правового регулювання лісокористування в Україні.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження виконана відповідно до плану науково-дослідної роботи відділу проблем аграрного, земельного та екологічного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького Національної академії наук України “Проблеми реалізації екологічного та космічного права” (№ державної реєстрації PK 0101U00378).

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційного дослідження є комплексний науково-правовий аналіз проблем еколого-правового регулювання лісокористування в Україні, а також розроблення науково обґрунтованих рекомендацій для подальшого розвитку законотворчого процесу та впорядкування правозастосування у сфері лісокористування.

Виходячи з поставленої мети, визначено такі дослідницькі задачі:

-- розглянути понятійно-термінологічний апарат, який використовується в досліджуваній сфері, і дати рекомендації щодо його вдосконалення;

-- здійснити аналіз і дати оцінку розвитку еколого-правового регулювання лісокористування в Україні, визначити на цій основі перспективи, тенденції подальшого формування законодавства з питань охорони лісів, забезпечення їх сталого використання;

-- проаналізувати законодавче забезпечення формування інституту права власності на ліси, розкрити зміст права власності на ліси та його окремих форм - права державної, комунальної та приватної власності на ліси; визначити проблеми, у тому числі екологічного значення, які впливають на формування структури власності й реалізацію права власності на ліси в Україні, а також обґрунтувати заходи щодо їх вирішення;

-- висвітлити особливості організації управління в галузі використання, відтворення та охорони лісів, визначити місце в цій системі кожної організаційної ланки, сформулювати пропозиції щодо упорядкування організаційно-правових засад використання, відтворення та охорони лісів;

-- розкрити особливості еколого-правового режиму різних видів лісокористувань, дати пропозиції та рекомендації щодо їх вдосконалення;

-- проаналізувати особливості кримінальної, адміністративної та цивільної відповідальності за лісопорушення, визначити прогалини у законодавчому забезпеченні юридичної відповідальності у даній сфері й обґрунтувати пропозиції щодо їх усунення.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у процесі здійснення різних видів лісокористувань та охорони лісів.

Предметом дослідження є лісове законодавство України, акти зарубіжного законодавства, міжнародно-правові документи з питань відтворення та охорони лісів, забезпечення їх сталого використання, а також правозастосовча практика відповідних організаційних структур.

Методи дослідження. У роботі використовувалися формально-логічний, порівняльно-правовий, історичний, структурно-функціональний, класифікаційний методи дослідження, а також метод системного аналізу.

За допомогою формально-логічного методу проаналізовано та поглиблено понятійно-термінологічний апарат, розкрито зміст та особливості застосування окремих правових норм. Порівняльно-правовий метод дозволив зіставити різнорідні масиви правових норм, що регулюють відносини в даній сфері, звернутися до зарубіжного досвіду регулювання та правозастосування. Завдяки методу історичного аналізу проаналізовано розвиток еколого-правового регулювання лісокористування. Застосування структурно-функціонального, класифікаційного, системного методів мало місце у процесі тлумачення правових норм, аналізі управлінської діяльності органів у даній сфері.

У процесі дослідження було використано здобутки загальної теорії держави і права, а також інших галузей права, зокрема, конституційного, адміністративного, цивільного та ін.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у здійсненні спеціального комплексного аналізу правових проблем, пов'язаних із забезпеченням екологічно обґрунтованого лісокористування, належної якості лісових ресурсів, поліпшенням стану лісів в Україні. До теперішнього часу ці проблеми не були предметом комплексного дослідження з боку правознавців екологічного профілю. Дане дослідження уможливило одержати нові наукові результати щодо визначення тенденцій, перспектив удосконалення лісового законодавства, обґрунтувати рекомендації щодо впорядкування еколого-правового режиму лісокористувань, організаційних засад забезпечення сталого лісокористування, охорони лісів, виявити прогалини, застарілі норми, що регулюють цю сферу суспільних відносин, та підготувати пропозиції щодо їх усунення.

На захист виносяться такі положення, висновки та рекомендації:

1. Обґрунтування удосконалення юридичного визначення поняття “ліс”, у якому має фіксуватися значення лісу як самостійного елемента географічного ландшафту, його складна структура, що включає різноманітні природні компоненти, домінуюче положення дерев у цій структурі, а також інших ключових понять лісового законодавства.

2. Обґрунтування поняття “стале лісокористування”, особливості його запровадження у міжнародно-правовій практиці, пропозиції щодо застосування у національному лісовому законодавстві.

3. Характеристика становлення еколого-правового регулювання лісокористування як еволюційного процесу від окремих актів, що мали фрагментарний, локальний вплив на вирішення проблем охорони, раціонального використання лісів, до актів, що посилювали комплексність, системність у регламентації лісових відносин, безпосередньо пов'язували використання лісів із здійсненням заходів щодо їх охорони, захисту.

4. Аргументування: 1) запровадження “лісової сертифікації” у практику лісокористування та врегулювання цього питання на законодавчому рівні (лісова сертифікація визначається як метод, за допомогою якого незалежна третя сторона проводить оцінку лісогосподарської діяльності на предмет її відповідності екологічним, економічним та соціальним стандартам, яка підтверджується видачею письмового документа, - сертифіката), що сприятиме практичному застосуванню такої сертифікації; 2) визначення умов і критеріїв розмежування державної і комунальної власності на ліси; 3) пропозицій щодо встановлення на законодавчому рівні порядку надання у приватну власність земельних ділянок деградованих і малопродуктивних угідь для залісення; 4) визначення умов надання лісів в оренду; 5) вимог щодо регламентації права власності на лісову інформацію.

5. Рекомендації щодо використання у Лісовому кодексі України положень Земельного кодексу України в частині права земельного сервітуту (стосовно земельних ділянок лісового фонду) та положень Цивільного кодексу України (стаття 333), присвячених визначенню права власності, що має реалізовуватися у зв'язку із забезпеченням вільного доступу громадян до лісів, їх права на загальне лісокористування.

6. Обґрунтування вдосконалення державного управління лісовим господарством: 1) повноваження центрального органу виконавчої влади з питань лісового господарства мають бути сфокусовані на здійсненні координаційних, програмних, методично-інструктивних та регулюючих функцій; 2) державні підприємства лісового господарства мають бути звільнені від прямого втручання держави в їх господарську діяльність (основою державного впливу на них мають бути фінансове регулювання (плата за лісові ресурси тощо), ліміти й квоти на лісокористування; 3) необхідно усунути паралелізм в управлінні лісовим господарством з боку Міністерства аграрної політики України та Державного комітету лісового господарства України.

7. Обґрунтування та рекомендації щодо утворення у складі Держкомлісгоспу України державної служби лісів, яка має зосередитися на забезпеченні раціонального ведення лісового господарства всіма власниками лісів та лісокористувачами.

8. Висновки про те, що: 1) важливою умовою прийняття рішення про створення на землях лісового фонду природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків має стати наявність розробленої програми вирішення соціально-економічних проблем населення, життєдіяльність якого пов'язана з територіями, призначеними для створення відповідних територій та об'єктів природно-заповідного фонду; 2) усі вимоги, які містяться у різних нормативно-правових актах щодо організації та проведення рубок у лісах України доцільно систематизувати, уніфікувати і викласти в єдиному акті - порядку проведення рубок у лісах України. Наголос у цьому порядку має бути зроблений на забезпеченні збереження біорізноманіття лісів та сталого лісокористування; 3) потрібно чітко визначити критерії стиглості лісу (сьогодні розрізняють, зокрема, технічну, фінансову, біологічну стиглість, а також поновлювальну, кількісну, захисну, господарську стиглість).

9. Пропозиції щодо вдосконалення складу лісових правопорушень: слід вилучити з переліку лісових правопорушень (стаття 98 Лісового кодексу України) такі, що не відповідають ознакам екологічного правопорушення; з метою посилення впливу юридичної відповідальності на забезпечення належного ведення лісового господарства доцільно було б конкретизувати склади правопорушень, пов'язаних із веденням лісового господарства (зокрема, виділити такі правопорушення, як недотримання порядку ведення обліку лісів, вимог щодо проведення лісовпорядкування та врахування матеріалів лісовпорядкування при організації лісового господарства тощо).

10. Обґрунтування пропозицій щодо вдосконалення адміністративної, кримінальної та цивільної відповідальності за порушення вимог законодавства щодо використання, відтворення та охорони лісів:

доцільно застосовувати при визначенні об'єктивної сторони однакових за змістом (але різних за ступенем суспільної небезпеки) лісових злочинів та лісових адміністративних проступків одне поняття - “ліс” або “лісовий масив” (це усуне можливість їх неоднозначного тлумачення);

враховуючи особливу небезпечність забруднення лісу хімічними та радіоактивними речовинами, виробничними й побутовими відходами, стічними водами, доцільно такі забруднення віднести до загальнонебезпечних способів знищення чи пошкодження лісових масивів, за застосування яких передбачена кримінальна відповідальність;

слід посилити відповідальність за незаконну порубку лісу, для чого необхідно уточнити його кваліфікуючі ознаки (систематичність здійснення порубки), передбачити більш суворі санкції для службових осіб, які сприяли здійсненню незаконних порубок чи організовували їх;

слід розширити склад адміністративних санкцій, що мають застосовуватися до лісоправопорушників (передбачити застосування таких стягнень, як попередження та конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом проступку), встановити посилену відповідальність за повторне скоєння адміністративного правопорушення; забезпечити диференціацію у застосуванні санкцій залежно від особливостей тих чи інших правопорушень;

має застосовуватися єдиний підхід до визначення у нормативно-правових актах розміру стягнення за шкоду, завдану порушенням лісового законодавства.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що положення та висновки проведеного дослідження можуть бути використані:

-- для подальшого поглибленого дослідження правових проблем, пов'язаних із використанням, відтворенням та охороною лісів, а також інших природних ресурсів, що взаємопов'язані із лісами;

-- для вдосконалення лісового законодавства;

-- у процесі підготовки підручників і навчальних посібників із курсу “Екологічне право”, а також викладання відповідної навчальної дисципліни.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослідження обговорювалися на засіданні відділу проблем аграрного, земельного та екологічного права Інституту держави і права ім. ВМ. Корецького НАН України.

Окремі результати дослідження були оприлюднені на Міжрегіональній науково-практичній конференції “Забезпечення екологічної безпеки - обов'язок Української держави” (24-25 вересня 2004 року, м. Івано-Франківськ, Прикарпатський університет імені Василя Стефаника).

Публікації. Основні наукові положення дисертаційного дослідження відображено в п'яти публікаціях (чотири наукові статті у фахових виданнях та тези виступу на науково-практичній конференції).

Структура дисертаційної роботи. Дисертація складається з вступу, двох розділів, висновків і списку використаних джерел (168 найменувань). Загальний обсяг роботи становить 203 сторінки, обсяг використаних джерел - 17 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовано вибір теми, актуальність, об'єкт, предмет, мету та задачі дослідження, його методологічну й теоретичну основи, показано наукову новизну та визначено положення, які виносяться на захист, розкрито теоретичну й практичну значущість одержаних результатів.

Перший розділ “Загальні засади еколого-правового регулювання лісокористування” присвячено аналізу основних понять лісового законодавства, тенденцій розвитку еколого-правового регулювання лісокористування та еколого-правових питань власності на ліси.

У цьому розділі особлива увага приділена аналізу поняття “ліс”. Зокрема, звертається увага на те, що у світі існує понад 200 визначень цього поняття, які містяться у нормативно-правових актах різних країн. Таке різноманіття підходів до визначення лісу свідчить, що єдиних критеріїв у цьому питанні немає. Очевидно, що в тому чи іншому випадку визначення лісу формувалися відповідно до поглядів на проблему використання й охорони лісів, що склалися у певній місцевості (країні) і пристосовувалися для потреб практики у даній сфері. З огляду на цю обставину у роботі наголошується на тому, що застосований у Лісовому кодексі України підхід до визначення лісу, увага якого акцентується на складній структурі лісу, є обґрунтованим, дозволяє розглядати ліс як особливий об'єкт правового регулювання, дати йому всебічну якісну характеристику. Разом із тим дослідження законодавчої практики з цього питання Російської Федерації, Республіки Вірменії, Киргизії, інших країн дозволило сприйняти деякі додаткові позитивні моменти щодо визначення поняття “ліс” і використати їх при формулюванні нової редакції цього поняття для використання його у лісовому законодавстві України. Пропонується таке визначення поняття: “Ліс - елемент географічного ландшафту, який складається із сукупності землі, дерев, що займають домінуюче положення, чагарників, тварин, мікроорганізмів та інших природних компонентів, що у своєму розвитку біологічно взаємопов'язані, впливають один на одне і на довкілля”. При розгляді основних категорій лісового законодавства були також зроблені висновки щодо удосконалення поняття “лісові ресурси”, у складі яких мають бути враховані й корисні властивості “лісу”; перегляду статусу полезахисних лісових смуг та інших лісових смуг лінійного типу (уздовж автомобільних доріг каналів, залізниць, гідротехнічних споруд тощо), включивши їх до складу лісових земель, оскільки деревостої у межах цих смуг за формальними ознаками відповідають визначенню лісів; припинення застосування такої юридичної категорії, як “лісовий фонд”, яка не дозволяє чітко визначити його склад, відокремити землі, що включаються до лісового фонду, від земель іншого призначення, на яких також можуть бути ліси, тощо.

У роботі робиться наголос на зв'язку зазначених категорій лісового права з поняттям “лісокористування”, які фокусують увагу, підкреслюють ті чи інші аспекти його (лісокористування) застосування. Одночасно розглянуто й зміст поняття “лісокористування”, його основних видів - загального лісокористування та спеціального лісокористування. Значна увага була приділена й поняттю “стале лісокористування”. Вимоги щодо останнього були узагальнені у “Принципах лісівництва”, прийнятих на Конференції ООН із навколишнього середовища і розвитку у Ріо-де-Жанейро 14 червня 1992 року. Принципами, зокрема, передбачається, що заходи збереження й збільшення площі лісового покриву й продуктивності лісів необхідно приймати на обґрунтованій з екологічної, економічної й соціальної точок зору основі шляхом здійснення заходів із лісовідновлення, лісовідтворення й штучного насадження дерев і лісів, а також раціонального використання наявних лісових ресурсів. Узагальнююче визначення сталого лісокористування було сформульовано у проекті загальної декларації Конференції міністрів з охорони лісів у Гельсінкі (1995) таким чином: “Стале лісокористування означає управління лісами й лісними площами та їх використання таким чином і з такою інтенсивністю, які забезпечують їх біологічне різноманіття, продуктивність, здатність до відновлення, життєздатність, а також здатність виконувати сьогодні і в майбутньому відповідні екологічні, економічні і соціальні функції на місцевому, національному і глобальному рівнях, без шкоди для інших екосистем”. Це визначення може бути взятим за основу при запровадженні терміну “стале лісокористування” у лісовому законодавстві України. Окремо у роботі розглянуто й питання про запровадження в Україні лісової сертифікації. Ідея лісової сертифікації виникла у Центральній Європі і за останні роки отримала поширення як засіб стимулювання використання продуктів лісу, а також удосконалення системи управління. З необхідністю запровадження сертифікації все частіше стикаються й українські продавці лісопродукції, які просуваються на європейські ринки. Лісова сертифікація визначається як метод, за допомогою якого незалежна третя сторона проводить оцінку лісогосподарської діяльності на предмет її відповідності екологічним, економічним та соціальним стандартам, що підтверджується видачею письмового документа - сертифіката. Сертифікація проводиться незалежними та офіційно зареєстрованими центрами сертифікації, що проводять оцінку діяльності підприємств на місцях відповідно до правил, які називаються стандартом. Якщо діяльність підприємства відповідає стандарту, воно отримує сертифікат. За умови виконання деяких додаткових умов продукції присвоюється так званий екологічний ярлик.

Окремий підрозділ у роботі присвячений аналізу розвитку еколого-правового регулювання лісокористування. Цим аналізом послідовно охоплювалися різні етапи становлення відповідного законодавства, включаючи періоди Київської Русі, Російської імперії за часів Петра І та Катерини ІІ, Російської імперії напередодні Жовтневої революції 1917 року. Детально проаналізовані особливості правового забезпечення охорони лісів у радянський період, а також після отримання Україною незалежності. Проведений аналіз свідчить, що розвиток еколого-правового регулювання пройшов складний шлях від установлення окремих вимог щодо охорони лісів як об'єктів власності, які мають насамперед споживчі якості (місце для полювання, джерело для добування деревини та інших лісових ресурсів тощо), до охорони лісів як складних природних об'єктів, що виконують важливі екологічні функції, від яких залежить стан довкілля, належне функціонування рослинного і тваринного світу. На цьому шляху виникла тенденція щодо розширення й поглиблення правового регулювання лісоохоронної діяльності в умовах посилення антропогенного тиску на ліси, використання їх ресурсів для виробничих й інших господарських, а також рекреаційних цілей.

У роботі зроблено висновок також про те, що у цій сфері на зміну окремим актам, які мали фрагментарний, локальний вплив на вирішення проблем охорони, раціонального використання лісів, виходили акти, що посилювали комплексність, системність у регламентації лісових відносин, безпосередньо пов'язували використання лісів із здійсненням заходів щодо їх охорони, захисту. Важливим моментом цього розвитку був вихід правового регулювання лісокористування за межі національного законодавства, набуття ним міжнародного значення, формування міжнародно-правових норм, присвячених екологізації лісових відносин. Останні мають й суттєвий вплив на розвиток національного лісового законодавства. Зокрема, безпосередньо чи опосередковано у лісовому законодавстві враховані вимоги міжнародних договорів - Конвенція про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі (1979 р.), Конвенції про збереження мігруючих видів диких тварин (1979 р.), Конвенції про охорону біологічного різноманіття (1992 р.) та інших. У роботі також акцентується увага на ролі ООН та її організацій у вирішенні лісових проблем.

Аналіз розвитку еколого-правового регулювання лісокористування свідчить про те, що тенденція щодо подальшого зменшення господарського навантаження на ліси, надання їм переважно екологічного значення набула сталого характеру, має й надалі розвиватися шляхом збільшення земель лісів, що включаються до екологічної мережі, та розширення категорій лісів, які мають природоохоронне, рекреаційне значення.

У підрозділі, присвяченому питанням власності на ліс, проаналізовано об'єкти, суб'єкти права власності, а також конкретний зміст таких головних елементів структури власності на ліс, як володіння, користування, розпорядження. Зокрема, зазначається, що ліс як самостійний природний ресурс має складну структуру (це сукупність землі, рослинності, в якій домінують дерева та чагарники, тварин, мікроорганізмів та інших природних компонентів, що у своєму розвитку біологічно взаємопов'язані, впливають один на одного і на навколишнє середовище), окремі елементи якої можуть також набувати самостійного значення і бути самостійними об'єктами еколого-правового регулювання та об'єктами права власності. У роботі розкривається специфіка права власності на окремі компоненти лісу (тваринного світу, землі), а також заготовлені лісові ресурси (деревина, технічна й лікарська сировина, кормові, харчові та інші продукти лісу, які придатні для використання й задоволення потреб населення й виробництва), що включаються у ринковий обіг, лісову інформацію (про лісоустрій, ведення лісового господарства тощо).

Частина підрозділу присвячена світовому досвіду щодо формування структури власності на ліси. Він, зокрема, свідчить, що на формування цієї структури впливає ментальність населення, особливості національних традицій лісокористування, специфіка розвитку національної економіки і соціальної сфери. Цей досвід свідчить і про те, що різка трансформація форм власності є небажаною, оскільки вимагає іншої інфраструктури обслуговування лісового господарства, призводить до порушення сталих зв'язків та погіршення стану лісокористування. В Україні використання зарубіжного досвіду у вирішенні відповідного питання має здійснюватися на основі норм земельного законодавства, які регламентують порядок віднесення земель різної категорії, в тому числі земель лісового фонду, до державної, комунальної або приватної власності.

Аналізуючи законодавчі приписи, що забезпечують збереження державної власності на більшість лісів в Україні, автор оцінює їх позитивно. Адже вони дозволяють зберегти централізоване управління лісовим господарством, наявні державні лісогосподарські підприємства, забезпечити, спираючись на багаторічний досвід ведення лісового господарства, ефективне вирішення питань, пов'язаних з охороною, використанням та відтворенням лісів.

У дисертації також звертається увага на необхідність удосконалення правового регулювання надання громадянам та юридичним особам у власність земельних ділянок лісового фонду. Зокрема, на думку автора, на законодавчому рівні слід установити порядок надання у приватну власність земельних ділянок деградованих і малопродуктивних угідь для залісення, який має передбачати наявність у відповідних суб'єктів певної освіти, досвіду роботи у лісовому господарстві, можливість залучення до здійснення відповідних робіт підготовлених спеціалістів, організувати належне матеріально-технічне забезпечення заходів із залісення, а також визначати умови відчуження таких земельних ділянок, режим використання відповідних земельних ділянок тощо. У роботі звертається увага й на необхідності врегулювання особливостей права власності на лісову інформацію. Має бути передбачено, зокрема, що власники лісів та лісокористувачі повинні забезпечувати вільний доступ до інформації про лісоустрій, плани рубок лісу, розташування лісосік, технології, що застосовуються у лісівництві, а також до матеріалів, що обґрунтовують переведення лісових земель до нелісових, проведення санітарних рубок тощо.

Значна увага у роботі приділена врахуванню екологічного фактора у лісовому законодавстві при регулюванні питань права власності. Він, як зазначається у дисертації, є ключовим при визначенні прав і обов'язків власників лісів. Екологічні приписи лісового законодавства ставлять власників та інших осіб, що за різними підставами користуються лісовими ресурсами, у певні рамки, обмежують реалізацію права власності на ліси різного роду екологічними зобов'язаннями.

Предметом дослідження також було право загального лісокористування в лісах з урахуванням того, що ліси можуть належати різним власникам. У роботі акцентується увага на вдосконаленні правового забезпечення надання власником загального дозволу (стаття 333 Цивільного кодексу України) на користування лісовими ресурсами у межах земельної ділянки, що йому належить. На думку автора, на законодавчому рівні слід закріпити, що загальний дозвіл власника на користування лісовими ресурсами слід вважати наданим, якщо власником не встановлено окремих обмежень щодо загального лісокористування. При цьому на власника лісу має бути покладено обов'язок щодо інформування населення через засоби масової інформації чи у інший спосіб (зокрема, у вигляді спеціальних знаків, табличок з інформацією про відповідні обмеження, що встановлюються на кордоні лісу) про встановлені обмеження на лісокористування. Доцільно було б на законодавчому рівні визначити й умови встановлення власником обмежень на загальне лісокористування. Зокрема, такі обмеження можуть бути пов'язані із здійсненням заходів щодо відтворення лісів, поліпшення їх якісного складу, захисту лісів від шкідників тощо.

Другий розділ “Організаційний та правовий механізм охорони лісів, забезпечення сталого лісокористування” присвячено дослідженню особливостей управління у відповідній сфері, еколого-правового режиму лісокористувань, відповідальності за порушення лісового законодавства.

У першому підрозділі цього розділу розглядається склад і повноваження органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також громадських органів у галузі охорони лісів, забезпечення сталого лісокористування. При висвітленні особливостей організації управління у даній галузі виділяються та аналізуються фактори, що їх зумовлюють, а саме: запроваджені форми власності на ліси (державна, комунальна та приватна), згідно з якими має визначатися структура управління ними; встановлений поділ земель за цільовим призначенням на різні категорії - ліси, що знаходяться на них, стають об'єктом управління з боку органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, інших органів, що відповідають за організацію господарської та іншої діяльності на відповідних землях (Міністерства оборони України, Державного комітету України по водному господарству тощо); реалізація у даній сфері принципу розмежування природокористування та контролю за ним; існуючі у суспільстві погляди на шляхи формування організаційної системи у даній сфері, які мають трансформуватися у правові норми, що визначають склад і повноваження відповідних органів державного управління.

Проаналізовано у роботі трансформації, яких зазнав статус центрального виконавчого органу лісового господарства з початку 90-років минулого століття. Реальний стан організаційної системи управління у даній сфері розглядається в роботі з урахуванням належності відповідних органів до певного виду управління - державного, самоврядного, громадського, а також з урахуванням обсягу, змісту їх управлінських повноважень із питань використання, відтворення та охорони лісів. Також у роботі розглядаються функції управління у галузі охорони лісів, забезпечення сталого лісокористування (державний облік лісів та ведення державного лісового кадастру; моніторинг лісів; планування заходів щодо використання, відтворення та охорони лісів; розпорядження лісовим фондом; лісоустрій; організація охорони і захисту лісів; контроль за використанням, відтворенням та охороною лісів).

У роботі особлива увага приділяється існуючим проблемам удосконалення організаційної системи державного управління у даній галузі. Так, звертається увага на те, що для забезпечення надання державному управлінню лісовим господарством переважно міжвідомчого, загальнодержавного характеру необхідно: сфокусувати повноваження центрального органу виконавчої влади з питань лісового господарства на здійснення координаційних, програмних, методично-інструктивних та регулюючих функцій; усунути дублювання функцій Державного комітету лісового господарства України іншими органами державного управління. З урахуванням того, що землі лісового фонду мають знаходитися у державній або комунальній власності, в роботі наголошується на тому, що у лісовому законодавстві України повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (стосовно визначення обсягів лісокористувань, здійснення лісовпорядкування, обліку, організації охорони лісів, надання земель лісового фонду у постійне користування чи в оренду, надання дозволів на користування лісовими ресурсами тощо) мають бути чітко прив'язані до лісів відповідної форми власності (державної чи комунальної) і не пересікатися.

Особлива увага у цьому підрозділі приділяється питанням розмежування повноважень Мінприроди України та Держкомлісгоспу України. Зокрема, з урахуванням того, що у складі Мінприроди України утворено Державну інспекцію з контролю за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів, а на базі державних лісогосподарських об'єднань сформовані обласні управління лісового господарства, в роботі обґрунтовується доцільність перетворення державної служби охорони лісів, яка лишиться багатьох своїх контрольних повноважень, переданих органам охорони навколишнього природного середовища, у державну службу лісів, структурні підрозділи якої слід утворити у складі Держкомлісгоспу України та обласних управлінь лісового господарства. Ця служба має зосередитися на забезпеченні раціонального ведення лісового господарства всіма власниками лісів та лісокористувачами.

У другому підрозділі аналізується еколого-правовий режим лісокористувань. Зазначається, зокрема, що з метою уникнення, зменшення негативного антропогенного впливу на ліс у процесі накопичення практичного досвіду, наукових досліджень у даній сфері були вироблені правила поведінки людей у лісі, споживання лісових ресурсів та корисних властивостей лісу. Загальнообов'язковість цих правил забезпечується їх трансформацією у правові норми. Їх сукупність утворює інститут права лісокористування, норми якого регулюють умови й порядок багатоцільового раціонального використання, відтворення й охорони лісів, ведення лісового господарства, визначають права й обов'язки лісокористувачів. Загальний підхід до формування норм передбачає встановлення загальних приписів, що забезпечують екологічну заданість у лісокористуванні, та подальшу конкретизацію цих вимог щодо певних видів лісокористувань. У дисертації детально аналізується еколого-правовий режим лісів України, які за екологічним і господарським значенням поділені на першу та другу групи, екологічні вимоги щодо ведення лісового господарства, еколого-правова регламентація загального та спеціального використання лісових ресурсів (заготівля деревини під час рубок головного користування; заготівля живиці; заготівля другорядних лісових матеріалів; побічні лісові користування). Робиться висновок про те, що екологічний фактор ураховується, є присутнім у вимогах щодо використання лісових ресурсів для певних господарських, рекреаційних та інших цілей. Ці вимоги визначають обсяги допустимого тиску на ліс як унікальний природний об'єкт, спрямовані на забезпечення збереження того, що є, і подальше збільшення лісистості в Україні. Разом із тим аналіз цього законодавства, проведений у дисертації, свідчить й про наявні резерви поліпшення еколого-правового забезпечення лісокористувань. Так, при аналізі практики заповідання лісів звертається увага на те, що не в усіх випадках вирішення екологічних проблем ураховує соціальні наслідки прийнятих рішень. Для забезпечення такого поєднання дисертант пропонує передбачити у законодавстві як важливу умову при прийняті рішення про створення природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків наявність розробленої програми розв'язання соціально-економічних проблем населення, життєдіяльність якого пов'язана з територіями, призначеними для створення відповідних територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

У дисертації також значна увага приділяється питанню встановлення оптимального екологічного режиму рубок у лісах. Річ у тому, що переважно охоронний статус лісів в Україні, встановлений Лісовим кодексом України, не може бути належним чином забезпечений, зважаючи на деякі положення цього Кодексу та інших нормативно-правових актів. Зокрема, відповідно до статті 52 Лісового кодексу України дозволяється, хоч і як виняток, заготівля деревини під час рубок головного користування не тільки в стиглих деревостанах, а й у пристигаючих деревостанах лісів другої групи. Подібні приклади можна знайти й у Правилах рубок головного користування в лісах України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 року № 559. Ними, зокрема, встановлено (пункт 14 Правил), що у смугах лісів, які захищають нерестовища цінних промислових риб, в лісах господарських зон національних природних парків, регіональних ландшафтних парків, лісах зон антропогенних ландшафтів біосферних заповідників, у виділених у встановленому порядку особливо захисних земельних ділянках лісового фонду (узлісся по межі з безлісними просторами і невеликі ділянки лісу, розташовані серед безлісної місцевості) проводяться вибіркові (під час яких періодично вирубується частина дерев перестійного і стиглого віку) та поступові (під час яких передбачається вирубка деревостану за кілька прийомів) рубки. Для усунення негативних моментів у визначенні еколого-правового режиму рубок у дисертації обґрунтовується доцільність систематизації, уніфікації усіх вимог, які містяться у різних нормативно-правових актах щодо організації та проведення рубок в лісах України, і викладення їх в єдиному акті, наголос у якому має бути зроблений на забезпеченні сталого лісокористування та збереження біорізноманіття лісів. У роботі також досліджуються інші аспекти вдосконалення еколого-правового забезпечення лісокористувань (упорядкування питань визначення стиглості лісу, плати за використання лісових ресурсів, допуску до заготівлі деревини тимчасових користувачів, запровадження у практику лісозаготівель визначення щорічної екологічно безпечної норми вилучення деревини, яка має гарантувати збереження екологічних властивостей лісу тощо).

У підрозділі про відповідальність за порушення лісового законодавства аналізуються підстави й характер розвитку адміністративно-правової, кримінально-правової та майнової відповідальності у сфері лісових відносин. Звертається увага на необхідності вдосконалення складів лісових правопорушень, визначених у лісовому законодавстві, які не в усіх випадках (наприклад, невнесення плати за спеціальне використання лісових ресурсів) відповідають основній ознаці екологічного правопорушення - наявності екологічної шкоди чи загрози такої шкоди, а також розкривають всі аспекти певних правопорушень (зокрема, пов'язаних із веденням лісового господарства).

Здійснений у роботі аналіз складу правопорушень, щодо яких передбачена кримінальна або адміністративна відповідальність, свідчить про необхідність у деяких випадках уточнення їх об'єктивної сторони, проведення більш чіткого розмежування адміністративної та кримінальної відповідальності за їх скоєння, розширення складу злочинів у галузі охорони та використання лісів, посилення санкцій до правопорушників. Зокрема, в роботі звертається увага на необхідності впорядкування застосування таких понять, як “ліс”, “лісові масиви” при визначенні об'єктів тих чи інших лісових правопорушень. Так, при кваліфікації відповідних правопорушень можуть виникнути питання: чи може лісовий масив розглядатися як синонім лісу, чи є поняття лісовий масив вужчим за своїм значенням ніж поняття “ліс” (частина лісу) чи ширшим (ліси, що належать різним власникам, користувачам, не мають природних чи штучно утворених розривів між собою, а тому утворюють єдиний масив лісу)? Для усунення зайвих складнощів, неоднозначних підходів щодо тлумачення понять “ліс”, “лісові масиви”, вирішення питання щодо їх співвідношення доцільно при визначенні об'єктивної сторони однакових за своїм змістом (але не за ступенем суспільної небезпеки) лісових злочинів та лісових адміністративних проступків застосовувати одне поняття - “ліс” або “лісові масиви”. Доцільно також визначити в законодавстві поняття “лісові масиви”. На думку дисертанта, у Кримінальному кодексі України (стаття 245) слід уточнити загальнонебезпечний спосіб знищення чи пошкодження лісових масивів, зокрема, віднісши до нього забруднення лісу хімічними та радіоактивними речовинами, виробничими і побутовими відходами, стічними водами.

Детально у роботі розглядаються питання кримінальної відповідальності за незаконну рубку, аргументуються пропозиції щодо її удосконалення. У дисертації також досліджуються питання вдосконалення адміністративної відповідальності за лісові правопорушення. Зокрема, аналіз законодавства про адміністративні правопорушення свідчить, що недоліки адміністративної відповідальності за лісові правопорушення пов'язані з обмеженістю видів санкцій, що можуть застосовуватися до винних осіб (єдиною санкцією за лісові адміністративні проступки є адміністративний штраф, хоча виправданим було б застосування у певних випадках і таких стягнень, як попередження та конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом проступку), неврахування повторності у скоєнні адміністративних правопорушень (можна неодноразово впродовж поточного року скоювати те чи інше правопорушення у сфері лісових відносин, не відчуваючи при цьому посилення санкцій - вони застосовуються завжди у незмінному обсязі), відсутності диференціації у застосуванні санкцій залежно від особливостей тих чи інших правопорушень. Останнє особливо відчувається при визначенні розмірів штрафів щодо посадових осіб, відповідальних за запровадження на виробництвах екологічно небезпечних технологій, обладнання, що запобігає негативному впливу на ліси та довкілля в цілому, які нічим не відрізняються від тих, що встановлені для інших адміністративних правопорушень. Ураховуючи потенційну небезпеку зазначених правопорушень, з метою підвищення рівня відповідальності керівників підприємств за прийняті рішення, доцільно було б збільшити у декілька разів розмір штрафів за введення в експлуатацію виробничих об'єктів без обладнання, що запобігає шкідливому впливу на ліси.

У висновках викладено головні положення, які є результатом проведеного дослідження, мають наукове та практичне значення. Автором обґрунтовані висновки щодо удосконалення низки базових понять лісового законодавства, визначено з урахуванням історичного аналізу основні тенденції розвитку еколого-правового регулювання лісокористування, викладаються теоретико-прикладні висновки та рекомендації щодо еколого-правової регламентації власності на ліс. У висновках також містяться пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення організаційної системи управління у галузі використання та охорони лісів, еколого-правового режиму окремих видів лісокористування, зокрема, щодо систематизації законодавства про рубки у лісах, юридичної відповідальності за лісопорушення.

Список опублікованих праць

1. Шершун С.М. Поняття лісу та інших основних категорій лісового законодавства // Право України. - 2004. - № 7. - С. 65-69.

2. Шершун С.М. Еколого-правові питання лісокористування // Держава і право: Зб. наук. пр. - К.: Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, 2004. - Вип.24. - С. 432-437.

3. Шершун С.М. Право власності на ліс // Право України. - 2004. - № 12. - С. 75-79.

4. Шершун С.М. Історичні аспекти правового регулювання лісокористування // Вісник Луганської академії внутрішніх справ МВС ім. 10-річчя незалежності України. Науково-теоретичний журнал. - Луганськ, 2004. -Вип. 4. - С. 74-83.

5. Шершун С.М. Правове поняття лісу за законодавством України // Матеріали Міжрегіональної науково-практичної конференції “Забезпечення екологічної безпеки - обов'язок Української держави” (24 - 25 вересня 2004 р.) - Івано-Франківськ: Прикарпатський університет ім. В.Стефаника, 2004. - С.179 - 182.