Адміністративні правовідносини у сільському господарстві України

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

УДК 342.924 : 63

Адміністративні правовідносини у сільському господарстві України

Спеціальність: 12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора юридичних наук

Курило Володимир Іванович

Київ 2008

Дисертацією є рукопис.

Дисертаційна робота виконана на кафедрі адміністративного та фінансового права Національного аграрного університету Кабінету Міністрів України.

Наукові консультанти:

доктор юридичних наук, професор, академік АПрН України, заслужений діяч науки і техніки України ЯНЧУК Василь Зіновійович; доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України ШКАРУПА Віктор Костянтинович, Національний університет державної податкової служби України, завідувач кафедри адміністративного та фінансового права

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор КАЛЮЖНИЙ Ростислав Андрійович, Київський Національний університет внутрішніх справ, начальник кафедри управління в органах внутрішніх справ доктор юридичних наук, професор ДІХТІЄВСЬКИЙ Петро Васильович, Національна академія прокуратури України, завідувач кафедри теорії держави та права доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України КОЛОМОЄЦЬ Тетяна Олександрівна, Запорізький Національний університет, декан юридичного факультету

Захист відбудеться “28” березня 2008 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д27.855.02 Національного університету державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська область, м. Ірпінь, вул. К.Маркса, 31.

З дисертацією можна ознайомитися у науковій бібліотеці Національного університету державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська область, м. Ірпінь, вул. Садова, 53.

Автореферат розіслано “25” лютого 2008 р.

державний управління сільський господарство

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Курс держави на пріоритетність охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, забезпечення верховенства права в усіх сферах суспільного життя вимагає підвищення ефективності функціонування усіх ланок державного апарату. Становлення і подальший розвиток демократії нерозривно пов'язаний з удосконаленням правового регулювання суспільних відносин, значне місце серед яких належить адміністративним правовідносинам.

Одним із стратегічно важливих напрямків економічної діяльності в Україні був і лишається аграрний сектор економіки, процес реформування якого сьогодні ще не закінчився. Навіть за стабільних економічних умов він залишається особливим за своїми виробничими факторами, за продукцією, що у ньому виробляється. Однією із сторін сільськогосподарського виробництва є те, що його продукція - продукція особливого роду, основну частину якої складають продукти харчування для населення. Це покладає на державу відповідальність за правильну, високоефективну організацію контролю за якістю сільськогосподарської продукції: продуктів харчування, харчових та кормових добавок, концентратів і т.д. Державний контроль якості сільськогосподарської продукції має принципово важливе державне значення, оскільки зазначені чинники безпосередньо впливають на здоров'я та, навіть, життя людей. Уже тільки цього достатньо, щоб зрозуміти, що об'єктивно вплив норм саме адміністративного права є значним в аграрному секторі економіки, оскільки відносини щодо контрольної діяльності держави за своїм змістом є саме адміністративними правовідносинами.

Таким чином, визначення сутності та особливостей адміністративно-правових відносин в аграрному секторі економіки, функцій та завдань діяльності органів виконавчої влади у галузі сільського господарства, відповідних правових засобів, що ними використовуються у процесі діяльності, розробка аргументованих пропозицій та рекомендацій щодо удосконалення їхньої діяльності мають важливе як теоретичне, так і практичне значення та обумовлюють актуальність комплексного, системного дослідження широкого кола питань, які лежать у межах адміністративних правовідносин у галузі сільського господарства та пов'язані, зокрема, з правозастосовчою діяльністю органів державного управління сільським господарством.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами.

Дисертацію виконано відповідно до Пріоритетних напрямів наукових досліджень Національного аграрного університету у межах Державної науково-технічної програми „Ринкова трансформація аграрної сфери економіки України” та в контексті проведення в нашій державі адміністративно-правової реформи. Тема дисертації безпосередньо пов'язана з організаційно-управлінськими аспектами наукової теми „Формування ринкового механізму в аграрному секторі АПК” (номер державної реєстрації 0199U002510) та адміністративно-правовими аспектами НДР „Правове забезпечення сталого розвитку аграрного виробництва, безпеки та якості сільськогосподарської продукції” (номер державної реєстрації 0106U004241), керівником якої є дисертант.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розробка на основі аналізу адміністративно-правових відносин у сільському господарстві України їх теоретичної концептуальної моделі, обґрунтування існування та пропозиція введення у науковий обіг адміністративно-правової науки інституту адміністративних правочинів; розробка і формування висновків і пропозицій з удосконалення адміністративно-правового регулювання правозастосовчої діяльності органів виконавчої влади у галузі сільського господарства.

Для досягнення поставленої у дисертаційному дослідженні мети визначені такі основні завдання: з'ясування соціально-правового змісту та проблем державного управління сільським господарством у сучасних умовах; розробка на основі дослідження сутності адміністративно-правових відносин у сільському господарстві України сучасної концептуальної моделі адміністративних прововідносин у галузі; удосконалення системи принципів реалізації виконавчої влади у галузі сільського господарства; обґрунтування існування та пропозиція введення у науковий обіг теорії адміністративного права категорії та інституту адміністративних правочинів, їх класифікація; удосконалення системи суб'єктів адміністративної юрисдикції у сільському господарстві та їх адміністративно-юрисдикційних повноважень; удосконалення на основі аналізу складів адміністративних деліктів у галузі сільського господарства змісту структурних складових відповідних адміністративно-правових норм; дослідження проблеми законності надання адміністративних послуг та розробка концептуальної правової конструкції паритетності сторін у відносинах державної влади і суб'єктів аграрного бізнесу; визначення шляхів удосконалення адміністративної відповідальності службових та посадових осіб органів управління у галузі сільського господарства як підстави паритетності таких відносин; удосконалення системи принципів надання адміністративних послуг у галузі сільського господарства; розробка рекомендацій, спрямованих на удосконалення теоретико-правових засад правозастосовчої діяльності органів адміністративної юрисдикції у галузі сільського господарства; розробка проектів законодавчих та відомчих нормативно-правових актів, спрямованих на удосконалення адміністративно-правового регулювання сільського господарства.

Об'єктом дослідження є адміністративні правовідносини у сільському господарстві України в умовах розвитку та зміцнення ринкових відносин та зміни соціальних пріоритетів у державі.

Предмет дослідження становлять доктринальні ідеї та наукові підходи до розуміння юридичної природи адміністративно-правових відносин у сільському господарстві, норми чинного адміністративного законодавства та практика їх застосування у сільському господарстві, а також теоретико-методологічні та адміністративно-правові основи діяльності органів державної виконавчої влади у галузі сільського господарства України та застосування ними заходів адміністративної відповідальності.

Загальна гіпотеза дисертаційного дослідження базується на конституційних нормах про відповідальність держави перед людиною за свою діяльність і утвердження прав і свобод людини як головного обов'язку держави, та про рівність усіх форм власності, у тому числі і в процесі здійснення підприємницької діяльності. Реалізація адміністративно-правових норм у галузі сільського господарства повинна забезпечувати рівність умов для усіх суб'єктів підприємницької діяльності, що є запорукою успішного розвитку як самого підприємництва, так і системи державного управління ним.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання: діалектичний метод наукового пізнання та наукові методи тлумачення норм права, системного, історичного, статистичного, нормативно-порівняльного, формально-логічного, структурно-функціонального аналізу досліджуваних правових явищ.

Їх застосування характеризується системним підходом, що дало можливість дослідити проблеми в єдності їх юридичної форми і соціально-правового змісту: обгрунтувати концептуальну модель адміністративних правовідносин у сільському господарстві, дати визначення категорії „адміністративних правочинів”, обґрунтувати існування інституту адміністративних правочинів та запропонувати введення їх у науковий обіг теорії адміністративного права.

У роботі використовувалися також окремі методи наукового пізнання. За допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного поглиблено понятійний апарат, визначено сутність категорії адміністративних правочинів, особливості адміністративно-правових відносин в аграрному секторі економіки (розділ 1). Методи класифікації, групування, системно-структурний, системно-функціональний застосовано для проведення класифікації досліджуваних правових категорій (розділи 1, 2, 3, 4), за допомогою документального аналізу, спеціально-юридичного та статистичного методів з'ясовувалася специфіка діяльності органів адміністративної юрисдикції у сільському господарстві (розділи 2, 3). Порівняльно-правовий та структурно-логічний методи використовувалися для визначення напрямків удосконалення теоретико-правових засад надання адміністративних послуг.

Емпіричну основу дослідження склали чинне законодавство України з питань регулювання адміністративно-правових відносин у галузі сільського господарства, а також земельних ресурсів та екологічної діяльності, безпосередньо пов'язаних з сільськогосподарським виробництвом; норми, що визначають правові засади діяльності органів державного управління у галузі сільського господарства та застосування ними заходів адміністративної відповідальності. У дослідженні використовувалося законодавство деяких зарубіжних держав, досвід яких щодо правового регулювання діяльності органів адміністративної юрисдикції у сільському господарстві може бути використано в Україні. Інформаційну основу дослідження становлять також статистичні матеріали, довідкові видання, узагальнення практичної діяльності органів адміністративної юрисдикції у сільському господарстві, політико-правова публіцистика.

У дисертаційній роботі використаний особистий досвід здобувача у нормотворчій діяльності у сфері адміністративно-правового регулювання сільськогосподарської галузі, а також консультаційній діяльності у міжнародних проектах Міжнародного Банку Реконструкції та Розвитку у сфері земельних ресурсів.

Науково-теоретичне підґрунтя дисертаційного дослідження склали праці вітчизняних та зарубіжних науковців-адміністративістів В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, Д.Н. Бахраха, А.І. Берлача, Ю.П. Битяка, В.М. Гаращука, І.П. Голосніченка, С.Т. Гончарука, П.В. Діхтієвського, Є.В. Додіна, Р.А. Калюжного, А.А. Кармолицького, С.В. Ківалова, В.В. Коваленка, М.В. Коваля, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, Є.Б. Кубка, О.В. Кузьменко, Є.В. Курінного, О.О. Майданник, Н.Р. Нижник, В.І. Олефіра, В.П. Пєткова, В.М. Поповича, В.Й. Развадовського, О.П. Рябченко, В.І. Семчика, В.Ф. Сіренка, М.С. Студенікіної, В.В. Цвєткова, В.О. Шамрая, А.П. Шергіна, В.К. Шкарупи та інших; правознавців-аграрників, земельників та екологів, фахівців з інших галузей права: А.П. Гетьмана, В.Г. Гончаренка, В.П. Жушмана, В.М. Єрмоленка, А.М. Колодія, В.В. Костицького, В.В. Носіка, В.П. Пастухова, В.Ф. Погорілка, П.М. Рабіновича, О.Ф. Скакун, А.М. Статівки, В.Ю. Уркевича, Р.О. Халфіної, Ю.С. Шемшученка, М.В. Шульги, В.З. Янчука та інших, а також вчених-економістів аграрників, представників науки державного управління, філософів.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертаційна робота є першим комплексним науковим дослідженням теоретичних проблем адміністративно-правових відносин у сільському господарстві України у поєднанні з практичними проблемами правозастосовчої та адміністративно-юрисдикційної діяльності органів державної виконавчої влади у галузі сільського господарства та застосування ними заходів адміністративної відповідальності, спрямованим на подальший розвиток теорії адміністративного права шляхом формування нових і вдосконалення існуючих правових конструкцій, категорій і понять, внесення науково-обґрунтованих пропозицій по удосконаленню чинного адміністративного законодавства України у галузі сільського господарства.

У результаті проведеного дослідження отримано низку наукових положень та висновків, що містять наукову новизну та виносяться на захист:

Уперше:

- запропонована концептуальна модель адміністративно-правових відносин у галузі сільського господарства, в основу якої покладені найбільш значущі для суспільства види адміністративно-правових відносин; у межах такої моделі запропоновані: теоретичне визначення адміністративно-правових відносин в аграрному секторі, теоретичне визначення та пропозиція введення у теорію адміністративного права категорії „адміністративний правочин” та інституту адміністративних правочинів; проведена класифікація останніх;

- виділені критерії розмежування предметів регулювання адміністративних та аграрних правовідносин;

- обґрунтований принцип забезпечення продовольчої безпеки в державному управлінні аграрним сектором економіки країни та, відповідно, система принципів державного управління цією економічною галуззю доповнена принципом забезпечення продовольчої безпеки;

- охорона майна сільськогосподарських товаровиробників визначена як комплекс обов'язкових організаційно-правових заходів у господарсько-підприємницькій діяльності на усіх стадіях виробничого процесу у сільському господарстві, та одним із важливих напрямів контрольної діяльності держави у галузі сільськогосподарського виробництва;

- обґрунтовані позиції: щодо неконституційності повноважень несудових органів адміністративної юрисдикції по накладенню адміністративних стягнень у вигляді штрафу; про конституційність використання мовою адміністративних правочинів виключно державної - української мови, а в адміністративному процесі, у разі необхідності, залучення перекладача відповідно до норм КУпАП та КАС України;

- запропоновано теоретичне визначення поняття адміністративного правопорушення у сільському господарстві, проведена класифікація адміністративних деліктів у аграрному секторі економіки;

- визначено поняття паритетності сторін адміністративних правовідносин, яка полягає у відповідності взаємних суб'єктивних прав і обов'язків посадової особи та суб'єкта аграрного господарювання;

- обґрунтований висновок про те, що договірна свобода сторін у процесі надання управлінських послуг у галузі сільського господарства є важливою складовою загального процесу демократизації суспільства та доцільність виділення в якості самостійного принципу здійснення державної влади - принципу договірної свободи сторін при наданні адміністративних послуг;

- розроблена низка відомчих нормативно-правових актів МінАП України, а саме: - Положення про свідоцтво на право ведення племінної справи у рибництві; - Положення про контролер-асистентську та експерт-бонітерську службу; - Положення про експерта-бонітера; - Положення про атестацію плідників риб;

удосконалено:

- класифікацію адміністративно-юрисдикційних повноважень державних сільськогосподарських інспекцій; адміністративно-виконавських послуг, що надаються у сільському господарстві;

- систематизацію органів адміністративної юрисдикції в аграрному секторі економіки України;

дістали подальшого розвитку:

- теоретичне визначення принципів державного управління взагалі та принципів державного управління економікою і її аграрним сектором;

- теоретичне визначення окремого комплексного правового інституту - інституту адміністративної юрисдикції в аграрному секторі економіки;

- обґрунтування висновку про неконституційність, а відтак незаконність стягнення плати за надання адміністративних послуг державними органами влади;

- обґрунтування висновку про необхідність посилення адміністративної відповідальності посадових осіб у галузі сільського господарства.

Практичне значення одержаних результатів зумовлюється актуальністю та новизною піднятих у дисертаційному дослідженні проблем та полягає у можливості застосування його результатів:

- у науково-дослідній роботі як основа для подальшої розробки проблем теорії адміністративних правовідносин, зокрема і в аграрному секторі економіки;

- у правотворчій діяльності - висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані у дисертації, можуть бути використані для підготовки низки проектів законодавчих та підзаконних актів, що сприятиме удосконаленню правового регулювання правозастосовчої діяльності органів державного управління у галузі сільського господарства;

- у правозастосовчій діяльності використання одержаних результатів дозволить поліпшити практичну реалізацію органами адміністративної юрисдикції у галузі сільського господарства заходів адміністративної відповідальності;

- у навчальному процесі вищих навчальних закладів - матеріали дисертаційного дослідження доцільно використовувати при підготовці навчальних посібників та підручників з дисциплін „Адміністративне право”, „Адміністративний процес”, „Адміністративна відповідальність” і „Адміністративна юрисдикція в АПК”;

- у правовиховній сфері - положення і висновки дисертаційного дослідження можуть бути використані у роботі з підвищення рівня правової освіченості та правової культури сільського населення та працівників сільськогосподарських підприємств.

Матеріали дисертаційного дослідження впроваджені:

у нормотворчу діяльність:

при підготовці проектів Законів України „Про внесення змін до Закону України „Про охорону прав на знаки товарів і послуг” (зареєстровано в Апараті ВРУ 17 жовтня 2005 р. за реєстраційним номером 8281; лист-підтвердження від 20.10.2005 р. № 41) (дисертанту належить зміни до ст.ст. 1, 5, 6, 16 Закону); „Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення (щодо захисту прав інтелектуальної власності)” (зареєстровано в Апараті ВРУ 17 жовтня 2005 р. за реєстраційним номером 8289; лист-підтвердження від 20.10.2005 р. № 42) (дисертанту належить доповнення до диспозиції ст. 51-2, а також збільшення розміру штрафної санкції цієї статті);

Державного комітету рибного господарства України при розробці відомчих нормативно-правових актів: - положення про свідоцтво на право ведення племінної справи у рибництві; - положення про контролер-асистентську та експерт-бонітерську службу; - положення про експерта-бонітера; - положення про атестацію плідників риб (акт впровадження від 03.10.2007 р. № 4-9-19/4190) (дисертанту належить складова про владні повноваження органів виконавчої влади в галузі рибництва, а також юридична обробка положень);

у правозастосовчу практику:

інспектування державними органами системи ветеринарної медицини, що дозволило отримати значний економічний ефект у вигляді відшкодувань (штрафів) до державного бюджету за правопорушення у галузі ветеринарної медицини на території України (акт впровадження від 19.09.2006 р. № 15-3-1-3/3330);

діяльності інспекційних органів головного управління агропромислового розвитку Чернігівської облдержадміністрації (акт впровадження від 10.11.2006 р. № 18-11/2246);

у навчальний процес:

при викладанні навчальних дисциплін „Адміністративне право України” та „Адміністративна юрисдикція в АПК” на юридичному факультеті Навчально-наукового інституту земельних ресурсів та правознавства у Національному аграрному університеті (акт впровадження від 01.02.2007 р. № 12);

при викладанні навчальних дисциплін „Адміністративне право України”, „Адміністративна юрисдикція в АПК”, „Аграрне право України”, „Земельне право України” у Білоцерківському державному аграрному університеті (акт впровадження від 10.04.2007 р. № 01-12/1469);

при викладанні навчальних дисциплін „Адміністративне право України”, „Аграрне право України”, „Земельне право України” у Сумському Національному аграрному університеті (акт впровадження від 02.02.2007 р. № 5);

у межах України при підготовці державних реєстраторів прав на нерухоме майно та їх обмежень за проектом Міжнародного Банку Реконструкції та Розвитку „Видача державних актів на право власності на землю в сільській місцевості та розвиток системи кадастру” (Угода між Міжнародним Банком Реконструкції та Розвитку та Україною від 17.10.2003 р.) (лист від 01.04.2005 р.);

у межах України для перепідготовки фахівців-землевпорядників за проектом Міжнародного Банку Реконструкції та Розвитку „Видача державних актів на право власності на землю в сільській місцевості та розвиток системи кадастру” (Угода № 4709-UA між Міжнародним Банком Реконструкції та Розвитку та Україною від 17.10.2003 р.) (акт впровадження від 18.04.2007 р.).

Деякі авторські концептуальні ідеї знайшли втілення у восьми кандидатських дисертаціях за спеціальністю 12.00.07 з різних проблем адміністративно-правового регулювання сільськогосподарської галузі, підготовлених під науковим керівництвом дисертанта (перші 7 з яких захищені, 1 - подана до захисту до спеціалізованої вченої ради), зокрема: Організаційно-правові засади охорони прав на сорти рослин в Україні (М.В. Пушкар); Адміністративно-правове регулювання екологічної діяльності (К.А. Рябець); Правове становище сільськогосподарських інспекцій (О.Ю. Піддубний); Організаційно-правові засади діяльності підрозділів ветеринарної міліції з проведення карантинних ветеринарних заходів (Ю.В. Ярмоленко); Державний контроль за охороною та використанням земель сільськогосподарського призначення (Т.С. Кичилюк); Організаційно-правові засади охорони прав на торговельну марку (О.П. Світличний); Адміністративна відповідальність за порушення лісового законодавства (Н.В. Марфіна); Організаційно-правові засади діяльності громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону в Україні (А.М. Долгополов).

Особистий внесок здобувача в одержання наукових результатів, що містяться у дисертації. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно, усі сформульовані у ньому положення і висновки обґрунтовано на основі особистих досліджень автора.

Ідеї та розробки, які належать співавторам, у дисертації не використовувалися.

Апробація результатів дисертації.

Положення і висновки дисертації були обговорені і схвалені на міжкафедральному семінарі Навчально-наукового інституту земельних ресурсів та правознавства Національного аграрного університету. Результати дисертаційного дослідження в цілому, окремі його аспекти, одержані узагальнення і висновки оприлюднено дисертантом на міжнародних, всеукраїнських та регіональних науково-практичних конференціях, семінарах, круглих столах, зокрема: „Організаційно-правові проблеми розвитку аграрного і земельного ринків в Україні” (Київ, 2003); „Conference Proceedings: Global Reforms in Higher Agricultural Education and Research: Responding to Challenges to Quality and Safety of Food and Agricultural Products. Sector : Legal guarantee of the agro-industrial complex” (Київ, 2003); на науково-теоретичному семінарі ННІ земельних ресурсів, правознавства та педагогіки НАУ (Київ, 2004); „Проблеми гармонізації законодавства країн СНД та Європейського Союзу” (Ірпінь, 2003); „Проблеми соціально-економічного розвитку села та шляхи їх вирішення” (Київ, 2004); „Проблеми вдосконалення земельного та аграрного законодавства України в умовах ринкової економіки” (Біла Церква, 2004); „Перспективные разработки науки и техники” (Белгород, Днепропетровск, 2004); „Інтенсифікація сільськогосподарського виробництва, підвищення продуктивності тваринництва в ринкових умовах їх діяльності” (Київ, 2004); „Сучасний соціокультурний простір 2004” (Дніпропетровськ, 2004); „Сучасні правові проблеми українського державотворення” (Біла Церква, 2005); „Стан та перспективи розвитку аграрного права” (Київ, 2005); „Наука і освіта 2005” (Дніпропетровськ, 2005); „Перспективи міжнародної інтеграції АПК України - МІА України 2005” (Київ, 2005); „Проблемы правового регулирования аграрних отношений и развития аграрно-продовольственных рынков в Российской Федерации” (Москва, 2005); „Національна безпека України: стан, кризові явища та шляхи їх подолання” (Київ, 2005); „Управління земельними ресурсами в контексті стратегії сталого розвитку” (Київ, 2006); „Проблеми вдосконалення земельного та аграрного законодавства України: перспективи в ХХІ ст. ” (Біла Церква, 2006); „Аграрний форум 2006” (Суми, 2006); „Стан та перспективи розвитку юридичної науки та освіти” (Київ, 2006); „Актуальні проблеми муніципального управління” (Київ, 2006); „Сучасні правові проблеми українського державотворення” (Біла Церква, 2007).

Публікації. Результати дисертаційного дослідження опубліковано у 69-ти друкованих працях, з яких 47 одноосібних. Серед них 2 одноосібних монографії, 11 навчальних посібників (у складі колективів авторів), 30 наукових статтей (із них 20 - у фахових виданнях України з юридичних наук), 21 теза доповідей на наукових конференціях, а також 1 типова програма та 4 методичних розробки.

Кандидатська дисертація на тему „Організаційно-правові засади надання охоронних послуг” захищена у 2003 році. Матеріали кандидатської дисертації у тексті докторської дисертації не використано.

Структура та обсяг роботи визначені предметом дисертаційного дослідження, зумовлюються поставленою метою та завданнями. Дисертація складається із переліку умовних скорочень, вступу, чотирьох розділів, поділених на 13 підрозділів, висновків до розділів, висновків, списку використаних джерел (403 найменувань), 13 додатків. Загальний обсяг дисертації 487 сторінок, з яких 378 сторінок основного тексту.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, висвітлюється його зв'язок з науковими програмами, планами, темами, визначається стан наукової розробки проблеми, мета та завдання, предмет та об'єкт дисертаційного дослідження, формулюється наукова новизна отриманих результатів, розкривається їх теоретичне і практичне значення, викладаються основні положення, які виносяться на захист, наводяться відомості про апробацію результатів дослідження, структуру та обсяг дисертації.

Розділ 1 „Теоретико-правові засади здійснення державної виконавчої влади у галузі сільського господарства” містить 4 підрозділи.

У підрозділі 1.1. „Сутність адміністративно-правових відносин у сільському господарстві” розглянуто існуючі у теорії адміністративно-правової науки сучасні концептуальні погляди на сутність адміністративних правовідносин. Акцентовано увагу на формування і зміцнення в українському суспільстві нової доктрини адміністративного права - доктрини публічно-сервісного права, основним призначенням якого є служіння держави інтересам людини. Висвітлено також зміст аграрних правовідносин. Порівняльний аналіз змісту аграрних та адміністративних правовідносин дозвилив виявити критерії розмежування відповідних галузей права: 1) наявність (чи відсутність) серед суб'єктів правовідносин державного органу, чи органу місцевого самоврядування або громадської організації, наділених владно-розпорядчими державними функціями по відношенню до іншого суб'єкта цих правовідносин; 2) наявність у аграрних правовідносинах управлінського характеру самоврядування і демократії. В цілому результатом дослідження стало формулювання низки теоретичних висновків щодо адміністративних правовідносин у сільському господарстві, зокрема висновку про дуалістичну (подвійну) правову природу деяких норм та підінститутів адміністративного права, що підтверджується наявністю перших не лише в адміністративно-правових актах, а й у нормативно-правових актах інших галузей права, зокрема земельно-правових та екологічно-правових, і, відповідно, врегулюванням ними водночас адміністративно-правових і земельно-правових та адміністративно-правових і екологічно-правових відносин, а також пропозиція концептуальної моделі адміністративних правовідносин у сільському господарстві, в основу якої покладені найбільш значущі для суспільного життя складові (види) адміністративно-правових відносин: - державно-управлінські відносини; - адміністративно-сервісні відносини (відносини з надання адміністративних послуг); - адміністративно-деліктні відносини, що, разом з тим, не заперечує ектраполяцію такої моделі на адміністративні правовідносини в цілому.

Підрозділ 1.2. „Поняття, соціально-правовий зміст та проблеми державного управління сільським господарством у сучасних умовах” присвячено розкриттю поняття і соціально-правового змісту та дослідженню сучасних проблем державного управління сільським господарством України.

Дослідження понятійного апарату визначило розмежування основних категорій об'єкта дисертаційної роботи: первинним поняттям є сільське господарство, яке розширюється за рахунок обслуговуючих і переробних галузей до аграрного сектору економіки, який у сукупності з соціальною інфраструктурою сільської місцевості складає аграрну сферу.

Перехід до ринкових відносин і ефективне функціонування ринкового механізму можливі лише за умов відмови від командно-адміністративної системи управління. Це, у свою чергу, викликає необхідність змін у методологічних і практичних підходах до способів впливу на організацію виробничих процесів у сільському господарстві. Йдеться насамперед про перехід від управління ними з боку держави та її органів і застосування методів прямого впливу на об'єкти управління до регулювання цими процесами.

З урахуванням зазначеного вище, а також виходячи з науково-обґрунтованих підходів щодо наведеного визначення поняття державного управління, під державним управлінням аграрним сектором економіки слід розуміти цілеспрямований, організуючий і регулюючий вплив держави на діяльність підприємств та організацій, що складають аграрний сектор економіки, через організацію суспільних відносин для забезпечення державної аграрної політики в інтересах громадян держави. Термін державне регулювання аграрним сектором економіки може розглядатися як складова частина державного управління аграрним сектором економіки, яка за умов досягнення сталого розвитку аграрного сектору, стабільності виробництва і реалізації продукції в умовах ринкової економіки має зростати і згодом домінувати. Насамперед державне регулювання аграрним сектором економіки має знайти свій прояв через непрямі економічні важелі впливу за допомогою нормативно-правового забезпечення господарських процесів в аграрному секторі економіки.

У підрозділі 1.3. „Принципи реалізації державної виконавчої влади у галузі сільського господарства” проаналізовані науково-теоретичні підходи до визначення принципів державного управління сільськогосподарською галуззю.

Обґрунтовано, що на всі соціально-правові та економічні явища і процеси у суспільстві впливає не лише форма державного устрою, а й, однаковою мірою з незначними відхиленнями, форма правління та державно-правовий режим. Тобто опис закономірностей взаємовідносин між суб'єктом та об'єктом управління, які змінюються відповідно до змін форм державного устрою, звужує сферу можливих чинників, що впливають на такі відносини. За цих умов її необхідно розширити за рахунок усіх можливих чинників впливу на взаємовідносини між управляючим суб'єктом та об'єктом управління, тобто враховувати також і форму правління та державно-правовий режим, які в сукупності складають форму держави. З огляду на зазначене, дістали подальшого розвитку теоретичні визначення понять „принципи державного управління”, „принципи державного управління економікою”, „принципи державного управління аграрним сектором економіки”.

Проведений аналіз принципів державного управління аграрним сектором економіки України та дослідження його стану у попередніх підрозділах роботи, дають підставу, на наш погляд, виділити найважливіші на сучасному етапі розвитку сільськогосподарської галузі держави принципи державного управління нею: такими є державний аграрний протекціонізм, цільова державна підтримка сільського господарства, забезпечення продовольчої безпеки, рівність усіх форм господарювання, поєднання економічних і соціальних цілей, правова захищеність аграрного підприємництва. Підставою для такого твердження слугує значимість останніх для відродження галузі як потужного економічного напрямку в економічній системі України, що забезпечить не лише розвиток власне, сільськогосподарського виробництва як галузі, а й відновлення соціальної складової аграрної сфери в цілому - зайнятості сільського населення, створення сучасної, гідної життя людини соціально-побутової інфраструктури на селі та збереження і розвиток українського народу.

Проаналізований стан продовольчої безпеки в Україні на межі ХХ та ХХІ століть, що дало підстави обґрунтувати принцип забезпечення продовольчої безпеки в державному управлінні аграрним сектором економіки країни та відповідно удосконалити систему принципів державного управління цією економічною галуззю, доповнивши останню принципом забезпечення продовольчої безпеки.

У підрозділі 1.4. „Теоретичні аспекти визначення поняття і змісту інституту адміністративних правочинів у сільському господарстві України” проведено аналіз правового змісту категорії правочинів. Наголошується, що більш детальний аналіз внутрішнього правового змісту поняття правочину показує певну обмеженість у його традиційному тлумаченні, оскільки правочини потенційно можуть мати місце і у правовідносинах, що виходять за межі цивільно-правових. Йдеться про поняття правочину у ракурсі не лише цивільного права, а й інших галузей права - наприклад у публічному праві, де також може мати місце таке правове явище як правочин.

На підставі проведеного дослідження запропоновано введення у теорію адміністративного права категорії „адміністративний правочин”, виклавши його таким чином: під адміністративним правочином слід розуміти належним чином документально оформлені взаємні правомірні дії фізичних (юридичних) осіб та державних органів, організацій і підприємств чи органів місцевого самоврядування, або односторонні правомірні дії управомоченої сторони (державного органу, органу місцевого самоврядування чи їх посадових осіб), що ведуть до виникнення, зміни чи припинення адміністративних прав і обов'язків у конкретно визначеної особи (осіб), а також інституту адміністративних правочинів як системи адміністративно-правових норм, що регулюють однорідні адміністративно-правові відносини у частині належним чином документально оформленого встановлення, зміни чи припинення адміністративних правообов'язків для конкретно визначеної особи (осіб). Аналогічне визначення може бути екстрапольоване і на аграрний сектор економіки.

Проведена класифікація адміністративних правочинів; уся сукупність адміністративних правочинів поділена на: - акти управління; - індивідуальні правозастосовчі акти; - адміністративні договори.

На підставі аналізу норм Закону України „Про мови в Українській РСР” обґрунтовується теза про використання мовою адміністративних правочинів виключно державної - української мови, а в адміністративному процесі, у разі необхідності, залучення перекладача відповідно до нормами КУпАП та КАС України.

Розділ 2 „Загальна характеристика та перспективи удосконалення адміністративно-юрисдикційної діяльності у сільському господарстві України” складається з 3-х підрозділів.

У підрозділі 2.1. „Актуальні проблеми здійснення державного контролю у сільському господарстві” досліджено поняття контролю як одного з найбільш поширених і дієвих способів та засобів забезпечення законності і дисципліни в процесі здійснення державної виконавчої влади. Акцентується увага, що основною метою державного контролю в аграрному секторі економіки держави є задоволення інтересів громадян - споживачів продукції агропромислового комплексу, забезпечення їх екологічно чистими, безпечними і доступними продуктами харчування, а також забезпечення інтересів фізичних і юридичних осіб - виробників сільськогосподарської продукції, задоволення їх потреб в якісній сировині та справедливій оплаті за вироблену продукцію.

Доведено, що змiст державного контролю у сiльському господарстві сьогодні охоплює контрольно-наглядовi функцiї щодо широкого спектру дiяльностi сiльськогосподарських підприємств, органiзацiй, установ, об'єднань не залежно від форм власності та організаційно-правових форм. Він включає як контроль безпосередньо за виробництвом, зберіганням, переробкою та реалізацією сільськогосподарської продукції, так і контроль за усіма іншими умовами аграрного виробництва, що включає екологічний та земельний контроль, а також інші види державного контролю, що носять загальний характер для усіх об'єктів контролю у державі.

Запропонована класифікація державного контролю в аграрному секторі за галузевою ознакою, за критерієм широти повноважень інспекційних органів виділено.

Розглянутий також досвід діяльності Міжнародної неурядової організації вищих контрольних органів (ІНТОСАІ).

Підрозділ 2.2. „Система суб'єктів адміністративної юрисдикції у галузі сільського господарства України” присвячений дослідженню вітчизняної системи адміністративно-юрисдикційних органів у галузі сільського господарства. Акцентовано увагу, що наукові дослідження діяльності цих органів, їх системи продиктоване насамперед тим, що продукція агропромислового комплексу є продукцією особливого роду, від її якості залежить здоров'я та навіть життя людей і безпека всього суспільства.

Доведено, що адміністративно-юрисдикційна діяльність у сільському господарстві охоплює широке коло об'єктів, які дещо виходять за межі повноважень власне державних сільськогосподарських інспекцій. Тому система органів адміністративної юрисдикції у сільському господарстві не обмежується державними сільськогосподарськими інспекціями. Зважаючи на адміністративно-юрисдикційні повноваження у сфері земель сільськогосподарського призначення, які є невід'ємною частиною аграрного виробництва - його просторовим базисом і основним засобом виробництва, до системи адміністративно-юрисдикційних органів у сільському господарстві України віднесено, крім сільськогосподарських інспекцій також Держекоінспекцію, Держземінспекцію та органи Державного комітету водного господарства України. У межах дослідження проведено низку класифікацій адміністративно-юрисдикційних органів у галузі сільського господарства.

Визначено основні напрями удосконалення діяльності державних сільськогосподарських інспекцій: - посилення ролі та значення інспекцій в охороні навколишнього середовища. Діяльність їх має розглядатися як частина природоохоронної роботи. Сільськогосподарське виробництво, промислова переробка його продукції мають проводитися за суворо науково обґрунтованими нормами та вимогами з впровадженням нових безвідходних технологій, які унеможливили б випуск недоброякісної продукції. Господарювання на землі має спрямовуватися на підвищення її родючості, припинення відведення високопродуктивних угідь на несільськогосподарські потреби, пріоритетне вирішення екологічних проблем; - зміна організаційної побудови інспекцій, вирівнювання їх правових статусів. Державні сільськогосподарські інспекції у своїй діяльності мають більше опиратися на підпорядковані їм обласні та районні інспекції. Проблеми інспекцій повинні носити більш чітко виражений регіональний характер, оскільки кожний регіон має свої природні та соціальні особливості.

У підрозділі 2.3. „Адміністративно-юрисдикційні повноваження державних сільськогосподарських інспекцій” з'ясована природа адміністративно-юрисдикційної діяльності органів виконавчої влади, що має певні особливості, які розмежовують цю діяльність від інших видів діяльності органів державної виконавчої влади. Юрисдикційні повноваження різних сільськогосподарських інспекцій не є однаковими за обсягом і можуть включати як повний обсяг, тобто право складання протоколу, розгляду справи та винесення рішення щодо притягнення порушника до адміністративної відповідальності, так і обмежений. Проаналізовані повноваження кожної із інспекцій, результатом чого стала класифікація адміністративно-юрисдикційних повноважень державних сільськогосподарських інспекцій.

Висловлена думка, що адміністративна юрисдикція включає в себе як розгляд спорів, які віднесені КАС до компетенції адміністративних судів, так і розгляд справ про адміністративні правопорушення, незалежно від того, чи розглядаються вони судом загальної компетенції, чи спеціально уповноваженим органом виконавчої влади. При цьому діяльність по розгляду спорів, що здійснюється адміністративними судами має визначатися як адміністративна юстиція і входити до адміністративної юрисдикції як частина до цілого. Діяльність по розгляду справ про адміністративні правопорушення в свою чергу має визначатись як судова і позасудова адміністративна юрисдикція. Разом з тим адміністративна юрисдикція органів виконавчої влади та органів судової влади дещо схожі, оскільки всі вони повинні: розглянути спір, самостійно, оцінити його та застосувати певні адміністративні міри.

Досліджено юридичну природу вилучення майна як виду адміністративного стягнення і адміністративного штрафу зокрема. Враховуючи конституційне закріплення принципу верховенства права, дефініції правової категорії майна, визначеної чинним Цивільним кодексом України, зроблений висновок про дискусійність концептуального підходу теорії адміністративного права до інституту адміністративної відповідальності у частині правомірності юрисдикційних повноважень усіх, крім суду, органів адміністративної юрисдикції по накладенню адміністративних стягнень у вигляді штрафу, оскільки наявність таких повноважень у органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (несудових органів) є неконституційною, а тому - незаконною.

Розділ 3 „Теоретичні проблеми адміністративно-деліктних відносин у сільському господарстві” містить 3 підрозділи.

Підрозділ 3.1. „Загальна характеристика складів адміністративних деліктів у галузі сільського господарства” присвячений характеристиці складів адміністративних правопорушень у галузі сільського господарства. Розглянуті ознаки адміністративних деліктів у галузі, структура їх складів. Виділено чотири основні групи адміністративних деліктів у галузі сільського господарства, класифікація яких ґрунтується на об'єкті посягання:

1) потрава посівів, зіпсуття або знищення зібраного врожаю сільськогосподарських культур, пошкодження насаджень колективних сільськогосподарських підприємств, інших державних і громадських чи фермерських господарств (ст. 104); порушення порядку та умов ведення насінництва та розсадництва (ст. 104-1); порушення правил щодо боротьби з карантинними шкідниками і хворобами рослин та бур'янами (ст. 105); вивезення матеріалів, що не пройшли карантинну перевірку або відповідну обробку (ст. 106);

2) невжиття заходів щодо забезпечення охорони посівів снотворного маку чи конопель, місць їх зберігання та переробки (ст. 106-1); незаконні посів та вирощування снотворного маку чи конопель (ст. 106-2);

3) порушення правил щодо карантину тварин та інших ветеринарно-санітарних вимог (ст. 107); порушення законодавства про племінну справу у тваринництві (ст. 107-1);

4) грубе порушення механізаторами правил технічної експлуатації сільськогосподарських машин і техніки безпеки (ст. 108).

Запропоноване теоретичне визначення адміністративного правопорушення у сільському господарстві, під яким слід розуміти протиправне діяння (дія або бездіяльність), яке посягає на встановлений у державі порядок, яким врегульовано суспільні відносини у аграрному секторі економіки, та яке завдає шкоди рослинному, тваринному фонду або містить реальну загрозу її спричинення, за яке законодавством передбачено застосування заходів адміністративного впливу.

У підрозділі 3.2. „Адміністративні санкції за проступки у галузі сільського господарства” досліджено концептуальний підхід держави до питань адміністративного примусу, адміністративної відповідальності та адміністративних стягнень. Акцентована авага, що важливу роль у врегулюванні суспільних відносин, забезпеченні належного правового режиму в державі відіграє інститут адміністративного примусу, вагомою складовою ланкою якого є адміністративні санкції.

Запропонована класифікація адміністративних стягнень у сільському господарстві: - за ступенем визначеності санкції за проступки у сільському господарстві є відносно визначені, оскільки уповноваженому органу надано право визначення розміру адміністративного стягнення в межах, передбачених санкцією правової норми; - за ступенем варіативності санкції за проступки у сфері сільського господарства відносяться до стягнень, що чітко зафіксовані санкцією правової норми і не передбачають можливості вибору серед інших видів; - за тривалістю впливу санкції за проступки у сфері сільського господарства є одномоментними, оскільки застосовуються до винної особи одноразово у повному обсязі - накладенням штрафу. Виключенням є ст. 108 КУпАП, яка передбачає настання відповідальності за грубе порушення механізаторами правил технічної експлуатації тракторів, комбайнів, інших самохідних сільськогосподарських машин і правил техніки безпеки під час їх експлуатації у формі позбавлення права керування зазначеними машинами на строк до одного місяця; - за суб'єктом застосування санкції за проступки у сфері сільського господарства можна віднести до стягнень широкого кола суб'єктів застосування, оскільки вони можуть накладатися декількома уповноваженими органами; - за ознакою особи, на яку накладається адміністративне стягнення санкції за проступки у сфері сільського господарства можна віднести до змішаних стягнень, оскільки вони мають універсальний характер і застосовуються як до юридичних так і до фізичних осіб (штраф). Винятком є стаття 108 КУпАП, де суб'єктом адміністративного проступку можуть бути лише механізатори, до яких застосувується адміністративне стягнення у формі позбавлення права керування сільськогосподарськими машинами на строк до одного місяця.

Обґрунтовується теза, що розмежування настання адміністративної відповідальності за проступки, вчинені у галузі сільського господарства, від кримінальної відповідальності залежить від тяжкості наслідків, що настали у результаті вчинення протиправного діяння, та розміру шкоди, яку вони спричинили. У зв'язку з цим, для правильної кваліфікації правопорушень необхідно проаналізувати зміст понять, закріплених у ст. 9 КУпАП та ст. 11 КК України, і тільки після цього, у поєднанні з фактичними обставинами вчинення правопорушення та з урахуванням наслідків протиправних дій, вирішувати питання про притягнення особи до кримінальної чи адміністративної відповідальності.

Пропонується перегляд розмірів адміністративних штрафів у бік їх істотного збільшення задля адекватності покарання за вчинене протиправне діяння та підвищення результативності превентивної функції адміністративних штрафів. Зазначається також, що з метою підвищення професіоналізму суб'єктів накладення адміністративних стягнень у процесі накладення адміністративних стягнень, уникнення порушень прав та законних інтересів осіб, що притягаються до адміністративної відповідальності, необхідно реформувати систему органів адміністративно-штрафної юрисдикції, шляхом поступового позбавлення юрисдикційних повноважень адміністративних комісій при виконавчих органах місцевих рад народних депутатів, а також виконавчих комітетів селищних та сільських рад народних депутатів, розширити судову й спеціалізовану сфери застосування штрафів, а у підсумку прийти до судового порядку накладення адміністративного штрафу.

Реалізація зазначених пропозицій на думку автора сприяла б удосконаленню законодавства про адміністративні штрафи як складової адміністративно-деліктного законодавства України та повнішому використанню потенціалу адміністративного штрафу як дієвого важеля зміцнення законності та правопорядку у державі, підвищення правосвідомості населення.

Підрозділ 3.3. „Адміністративна відповідальність посадових та службових осіб органів державної влади як засіб забезпечення паритетності суб'єктів адміністративних правовідносин в аграрному секторі економіки” присвячений пошуку нових форм взаємодії суб'єктів аграрного господарювання і органів та посадових осіб державної влади у галузі сільського господарства. Такі нові форми вбачаються у реформуванні функціонального навантаження інституту адміністративної відповідальності посадових і службових осіб аграрного сектора. Адміністративні правовідносини в цілому відіграють важливу роль, виступаючи тією віссю, яка поєднує державу і агропромислове виробництво, дозволяє проводити державну аграрну політику, спрямовану на подальший розвиток аграрних відносин.

Пропонується новий погляд на адміністративну відповідальність: не тільки як на ознаку правового статусу посадової і службової особи, але і як на сам зміст адміністративних правовідносин в аграрному секторі, які за своєю суттю здебільшого спрямовані на взаємну відповідальність держави та суб'єктів аграрних відносин, як позитивну, так і ретроспективну. Відзначається, що такий юридичний факт, як притягнення посадової особи - правопорушника до адміністративної відповідальності, зумовлює не тільки відновлення правомірного порядку управління, але також і поновлює права фізичних та юридичних осіб, що були порушені правопорушником. У цьому полягає ще одна важлива ознака адміністративної відповідальності - адміністративна відповідальність як елемент правового статусу посадової особи породжує паритетність між посадовою особою виконавчої влади та об'єктами державного управління в аграрному секторі економіки. Адміністративна відповідальність посадових та службових осіб органів державної влади в аграрному секторі економіки є гарантією побудови системи належних взаємовідносин по осі орган виконавчої влади - суб'єкти господарювання в галузі. За умови, коли держава майже не здійснює управління сільськогосподарським виробництвом, а відбувається лише регулювання шляхом квотування, ліцензування, податкової політики та інших економічних та адміністративних важелів, суб'єкти господарювання в АПК мають бути озброєні адекватними засобами захисту від можливих зловживань з боку виконавчої влади.