Структура та діяльність державної податкової служби в Україні: організаційно-правовий аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО

Індекс УДК 342.9.07 - 351.9

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

СТРУКТУРА І ДІЯЛЬНІСТЬ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ: ОРГАНІЗАЦІЙНО - ПРАВОВИЙ АСПЕКТ

Спеціальність 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; банківське право

ПОЛЮХОВИЧ ВАЛЕРІЙ ІВАНОВИЧ

КИЇВ - 1999

Дисертацією є рукопис

Робота виконана у відділі проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім.В.М.Корецького Національної академії наук України.

Науковий керівник -доктор юридичних наук, професор, Авер'янов Вадим Борисович, завідувач відділу Інституту держави і права ім. В.М.Корецького Національної академії наук України

Офіційні опоненти:доктор юридичних наук, професор, Ківалов Сергій Васильович, народний депутат України

кандидат юридичних наук, доцент Кадькаленко Сергій Тимофійович, доцент Київського університету ім. Тараса Шевченка

Провідна установа -Університет внутрішніх справ, кафедра адміністративного права і адміністративної діяльності (м.Харків)

Захист відбудеться "26" лютого 1999р. о 15 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д.50.24.03 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук в Інституті держави і права ім.В.М.Корецького Національної академії наук України (252001, м.Київ-1, вул.Трьохсвятительська, 4).

З дисертацією можна ознайомитись в бібліотеці iнституту

Автореферат розісланий "21" січня 1999р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Усенко І.Б.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Розвиток ринкових відносин в Україні обумовлює зростання значення податків. Оподаткування стало основним засобом формування доходної частини державного бюджету. Поряд з цим податки є одним із головних регуляторів економіки, стимулюючим або стримуючим фактором активності суб`єктів господарювання. При цьому діяльність органів державної податкової служби, яка призначена для організації забезпечення своєчасного і повного надходження податків, має загальнодержавне значення. Тому питання правового регулювання структурної побудови і діяльності органів, що входять до складу державної податкової служби, сьогодні належать до найбільш актуальних в економічному та соціальному житті України. Вони мають велике теоретичне і практичне значення для підвищення рівня організації робочого процесу державного управління у сфері формування доходної частини державного бюджету.

Зважаючи на те, що складність та нинішній стан вивченості зазначеної проблеми не дозволяють розглянути її в повному обсязі в рамках однієї роботи, дисертант обрав за мету дослідження найбільш значущих особливостей структурної побудови та діяльності державної податкової служби. Їх розкриття покликане сприяти поглибленню наукового пізнання про структуру та діяльність кожної окремої ланки державної податкової служби у поєднанні з аналізом відповідної законодавчої бази.

Ступінь дослідженості проблем організації та діяльності державної податкової служби характеризується тим, що вони недостатньо науково розроблені та висвітлені в юридичній літературі. Проблеми оподаткування та окремі аспекти організації та діяльності податкової служби розглядались у роботах В.В.Безуглої, Д.А.Бекерської, Л.К.Воронової, Н.В.Воротіної, А.В.Гурєєва, Н.К.Ісаєвої, С.Т.Кадькаленка, О.Є.Криницького, М.П.Кучерявенка, О.В.Мещерякової, Г.А.Нечай, В.М.Опаріна, Г.О.П'ятаченка, А.А.Татарникова, В.М.Федосова, Н.І.Хімічевої та деяких інших авторів. Але в основному увага приділялась саме податкам та податковій системі. Разом з тим життєздатність та надійність податкової системи, а здебільшого і стабільність економіки держави загалом, залежать від рівня організації податкової служби держави і налагодженості її роботи.

Юридичні наукові дослідження щодо податкової служби в Україні не проводились. Пропонована робота є першою спробою дисертаційного дослідження проблем структури та діяльності державної податкової служби в Україні.

Об'єкт та предмет дослідження. Об'єктом даного дослідження є державна податкова служба як організаційний механізм, який забезпечує виконання державою функції по збору податків і зборів, а також неподаткових доходів, встановлених законодавством. Предметом дисертаційного дослідження є організаційно-правове забезпечення структурної побудови та діяльності державної податкової служби як системи органів, до якої входять Державна податкова адміністрація України та місцеві державні податкові адміністрації (інспекції).

Мета та основні задачі дослідження. Метою дослідження є виявлення загальних та особливих рис державної податкової служби як відносно самостійної системи (підсистеми) органів виконавчої влади, визначення ролі її структурної побудови та функціонування у забезпеченні ефективності здійснення податкової політики держави, вироблення пропозицій щодо підвищення якісного рівня діяльності податкової служби та її правового регулювання.

Для реалізації сформульованої мети дослідження в дисертації передбачається вирішення наступних задач:

розкрити особливості становлення і розвитку законодавства про державну податкову службу в незалежній Україні;

осмислити на базі системного підходу існуючу структуру державної податкової служби;

проаналізувати правове становище та діяльність податкової міліції як специфічної складової частини податкової служби;

обґрунтувати класифікацію функцій податкових органів, розробити пропозиції по їх удосконаленню;

охарактеризувати порядок проведення документальних перевірок податковими органами як основного методу контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати податків;

проаналізувати порядок оскарження рішень податкових органів платниками податків та питання судового захисту прав платників податку у відносинах з органами державної податкової служби;

розробити пропозиції та рекомендації щодо удосконалення чинного законодавства, яке регулює організацію та діяльність державної податкової служби.

В ході дослідження автор не лише намагався теоретично осмислити загальні та особливі питання теми, а й значну увагу приділив розробленню практичних рекомендацій щодо удосконалення правового регулювання структури та діяльності державної податкової служби.

Загальнометодологічну основу дисертаційного дослідження становить діалектичний метод наукового пізнання. Як загальнонаукові методи в дисертації використані структурно-функціональний, історико-логічний. До використаних в роботі спеціально-наукових методів належать логіко-нормативний, порівняльно-правовий та інші методи.

Основними теоретичними джерелами роботи є праці вчених-юристів з проблематики державного управління, адміністративного і фінансового права, зокрема: В.Б.Авер'янова, О.Ф.Андрійко, О.М.Бандурки, В.С.Венедиктова, І.Л.Бачило, І.П.Бітяка, Л.К.Воронової, І.П.Голосніченка, Є.В.Додіна, Р.А.Калюжного, С.Т.Кадькаленка, С.В.Ківалова, Є.Б.Кубка, М.П.Кучерявенка, Б.М.Лазарева, В.К.Мамутова, В.П.Нагребельного, В.Ф.Опришка, І.М.Пахомова, П.С.Пацурківського, А.О.Селіванова, В.М.Селіванова, В.Ф.Сіренка, О.Ф.Фрицького, В.В.Цвєткова, Ю.С.Шемшученка, Л.П.Юзькова, О.Н.Ярмиша та інших.

В дисертації використані загально- та локально-нормативні джерела, в тому числі акти Державної податкової адміністрації України, Вищого арбітражного суду України, матеріали періодичної преси. У ході підготовки дисертації автор вивчав досвід роботи органів податкової служби.

Наукова новизна дисертації полягає у:

визначенні особливостей застосування системного підходу для дослідження структури та діяльності податкової служби;

розкритті основних етапів розвитку законодавства про податкову службу;

дослідженні податкової міліції як особливого підрозділу в структурі податкових органів;

проведенні класифікації функцій податкової служби шляхом розмежування їх на основні та похідні;

дослідженні особливостей порядку здійснення документальних перевірок податковими органами як основного методу контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати податків;

аналізі та узагальненні практики адміністративного оскарження рішень органів державної податкової служби та судового захисту прав платників податків.

Новизну дисертації відбивають насамперед наступні основні результати дослідження.

Визначення та розкриття двох основних етапів розвитку законодавства про державну податкову службу в Україні, змістовна характеристика яких полягає в тому, що перший етап охоплює період з моменту заснування податкової служби в 1990 році до початку її реформування у 1996 році, а другий етап розпочався з прийняттям рішення про реорганізацію податкових органів у 1996 році і підсумований закріпленням результатів реформи податкової служби в Законі України "Про державну податкову службу в Україні" від 5 лютого 1998 року.

Висновок про необхідність створення у складі Державної податкової адміністрації України окремого структурного підрозділу в ранзі управління, основним завданням якого має бути постійне удосконалення структури, форм та методів діяльності податкової служби.

Висновок про доцільність у перспективі виведення підрозділів податкової міліції із складу органів державної податкової служби і створення на їх основі Державного комітету податкової міліції як самостійного центрального органу виконавчої влади правоохоронної спрямованності.

Класифікація функцій податкової служби шляхом розмежування їх на основні та похідні та обґрунтування ключового місця серед них функції контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати податків.

Положення про правове значення і наслідки дій щодо проведення документальних перевірок як основного методу контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати податків.

Положення про необхідність встановлення однакового трьохрічного строку позовної давності як для платників, так і для податкових органів та про доцільність звуження сфери застосування санкцій по безспірному списанню коштів з розрахункових рахунків платників податків.

Обґрунтування конкретних пропозицій щодо вдосконалення структури, функцій державної податкової служби та відповідного законодавства (див. стор. 6, 8, 9, 13, 14, 15 автореферату).

Теоретичне та практичне значення дисертаційного дослідження полягає у створенні в рамках юридичної науки цілісного уявлення про структурно-функціональну організацію податкової служби в Україні, розкритті ролі органів податкової служби у механізмі виконавчої влади та визначенні принципових моментів структурної побудови системи органів податкової служби України. Висунуті та обґрунтовані дисертантом положення мають значення для вдосконалення правової регламентації структурної побудови та діяльності податкових органів. Положення та висновки дисертації також можуть бути використані у науково-дослідній роботі та навчальному процесі. Наукові висновки дослідження сприятимуть вивченню досвіду та узагальненню практики діяльності державної податкової служби в Україні.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний напрямок дослідження знаходиться у безпосередньому зв'язку з плановими темами відділу державно-правових проблем управління Інституту держави і права ім. В.М. Корецького Національної академії наук України, де виконана робота. Під час роботи над дисертацією у відділі розроблялись планові теми "Проблеми розвитку та вдосконалення законодавства в сфері державного управління", "Організаційно-правові засади побудови та функціонування системи органів виконавчої влади України" працівники відділу брали участь у підготовці Концепції адміністративної реформи та Концепції реформи адміністративного права. Дисертантом підготовлено розділ "Особливості формування та реалізації державної політики у сфері застосування податкового законодавства" до рукопису планової колективної монографії "Правове регулювання та управління державним сектором економіки перехідного періоду", що готується до друку.

Апробація і публікація результатів дослідження: Основні положення, матеріали та висновки наукових пошуків були викладені в семи публікаціях автора в наукових збірниках та юридичній періодичній пресі, а також в матеріалах конференцій, зокрема, в матеріалах першої національної науково-теоретичної конференції "Адміністративне право: сучасний стан і напрями реформування" (м.Яремче, Івано-Франківська обл., 1998р.). Дисертант підготував рукопис індивідуальної монографії "Державна податкова служба в Україні: організація і діяльність", яку затверджено до друку вченою радою Інституту держави і права ім.В.М.Корецького і передано до видавництва.

Структура дисертації. Відповідно до мети та завдань дисертаційного дослідження структура роботи включає вступ, три розділи, які містять дев`ять підрозділів, висновки та список використаних джерел. Загальний обсяг роботи - 179 сторінок. Список використаних джерел нараховує 124 найменування.

законодавство державний податковий правовий

ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується вибір теми дослідження, висвітлюється його актуальність, об'єкт, предмет і положення, що виносяться на захист, розкривається теоретична і практична значимість дисертації.

Зміст першого розділу дисертаційного дослідження визначається його назвою "Становлення та розвиток законодавства про державну податкову службу в Україні".

Розглядається процес становлення законодавства про державну податкову службу, що розпочався з моменту прийняття Декларації "Про державний суверенітет України" і Закону Української РСР "Про економічну самостійність Української РСР". Цими актами встановлено основні засади економічної політики Української держави, у тому числі оподаткування.

Основним нормативним актом, який регулює структуру та діяльність державної податкової служби, є Закон України "Про державну податкову службу в Україні", прийнятий 4 грудня 1990 року. Ним визначались структура податкової служби, порядок призначення посадових осіб, функції, права, обов'язки та відповідальність державних податкових інспекцій, порядок скасування та оскарження рішень податкових органів, а також правовий захист податкових працівників. Було встановлено, що податкова служба створена при Раді Міністрів Української РСР. Для першої редакції закону, як показали дослідження, були властиві такі недоліки: невизначеність статусу центрального органу державної податкової служби; недостатньо чітке розмежування функцій між державними податковими інспекціями різних рівнів; невизначений порядок оскарження рішень податкових органів платниками - юридичними особами.

У 1992 році до Закону були внесені зміни щодо місця податкової служби в структурі органів виконавчої влади. Зокрема, встановлено, що державна податкова служба створюється при Міністерстві фінансів України.

Більш детальне регулювання структури та діяльності податкової служби здійснювалось у постановах Кабінету Міністрів України, а також у відомчих правових актах Державної податкової адміністрації України: положеннях, посадових інструкціях, штатних розписах та т.п.

Наприклад, Постановою "Про вдосконалення діяльності державної податкової служби та зміцнення її матеріально-технічної бази" від 24 липня 1993 року покладено початок структурній перебудові податкових інспекцій за функціональним принципом.

З прийняттям 24 грудня 1993 року нової редакції Закону "Про державну податкову службу в Україні" узагальнено зміни, що накопичились протягом чотирьох років існування податкової служби. В даній редакції більш детально визначено функції, права, обов'язки податкових органів, проте не вирішено ряд питань: не визначено статусу Головної податкової інспекції України; встановлено складний процес оскарження рішень податкових інспекцій юридичними особами; допущено застосування не відповідаючого чинному законодавству поняття "менш тяжких тілесних ушкоджень". В 1996 році було прийнято нову Конституцію України. Невдовзі 22 серпня 1996 року вийшов Указ Президента України "Про утворення Державної податкової адміністрації України та місцевих податкових адміністрацій", який започаткував реформу податкової служби.

Сутність реформи податкової служби полягала в наступному:

1) виведення Державної податкової адміністрації України із складу Міністерства фінансів, надання їй статусу центрального органу виконавчої влади і підпорядкування безпосередньо Кабінету Міністрів;

2) закріплення повного розмежування та незалежності податкових органів від органів місцевої влади;

3) підпорядкування підрозділів МВС України по боротьбі з кримінальним приховуванням прибутків від оподаткування Державній податковій адміністрації України.

Законом України від 5 лютого 1998 року "Про внесення змін до Закону України "Про державну податкову службу в Україні" закріплено результати реформи податкової служби.

Змінено порядок оскарження рішень, дій (бездіяльності) податкових органів та їх посадових осіб. Закріплено статус податкової міліції як спеціальних підрозділів по боротьбі з податковими правопорушеннями у складі органів державної податкової служби. Визначено структуру, завдання, права та обов'язки податкової міліції.

Водночас, новій редакції Закону "Про державну податкову службу в Україні", як показала практика його застосування, властивий ряд недоліків. Так, необхідно відзначити яскраво виражений фіскальний характер Закону.

Останнім часом ряд суттєвих змін до податкового законодавства було внесено шляхом прийняття низки указів Президента України. Ряд встановлених правових норм спрямовано на спрощення процесу здійснення оподаткування, зменшення податкового тягаря щодо підприємців, стимулювання розвитку сільського господарства та окремих галузей промисловості. Серед прийнятих норм є такі, що регулюють діяльність податкової служби. Зокрема, Указом Президента України "Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності" від 23 липня 1998 року встановлено чіткі загальні правила здійснення органами виконавчої влади, в тому числі й органами податкової служби, перевірок фінансово-господарської діяльності суб'єктів підприємницької діяльності.

За результатами аналізу законодавства про податкову службу дисертант вважає необхідним його реформування у напрямі створення відносно рівних умов для платників і податківців. Цей висновок відповідає визначеному в Концепції реформи адміністративного права України напряму щодо перетворення державно-управлінської діяльності з адміністративно-владної у діяльність, що забезпечує пріоритет прав особи у її відносинах з державою і зорієнтована на надання громадянам управлінських послуг. На думку дисертанта, необхідно здійснити наступні заходи: встановити фінансову відповідальність податкових органів за неправильне застосування законодавства; передбачити адміністративну відповідальність посадових осіб податкових органів; визначити чіткі умови та порядок надання платникам податкових відстрочок і розстрочок на умовах податкового кредиту; регламентувати на рівні закону періодичність, тривалість податкових перевірок, які мають право здійснювати органи податкової служби та податкової міліції; позбавити податкові органи права вилучати реєстраційні посвідчення або спеціальні дозволи (ліцензії, патенти тощо) з наступною передачею матеріалів про порушення органам, що видали ці документи.

Підсумовуючи розгляд законодавства про податкову службу, дисертант вважає доцільним запропонувати періодизацію процесу розвитку законодавства про податкову службу шляхом виділення двох основних етапів. Перший етап охоплює період з моменту заснування податкової служби в 1990 році та формування основних положень структури та діяльності податкових органів до початку її реформування в 1996 році, другий етап розпочався з прийняттям на основі нової Конституції України рішення про реорганізацію податкових органів в 1996 році і підсумований закріпленням результатів реформи податкової служби в Законі "Про державну податкову службу в Україні" від 5 лютого 1998 року.

Другий розділ дисертації "Структурна побудова державної податкової служби в Україні" складається з трьох підрозділів.

Необхідність дослідження державної податкової служби як відносно самостійної системи органів потребує визначення основних ознак органу виконавчої влади, на основі якого можна достатньо обґрунтовано судити про особливості застосування понятійного апарату системного підходу для характеристики державної податкової служби та її органів. Для розкриття теми першочергове значення має використання категорій системи, структури, функцій, що складають основу вищевказаного апарату.

На базі системного підходу пропонується такий понятійно-термінологічний інструментарій для аналізу як державної податкової служби загалом, так і її окремих органів, зокрема:

структура - внутрішня будова, яка є матеріальним носієм внутрішньої упорядкованості органу та забезпечує його цілісність та відносну стійкість;

функції - відносно самостійні та однорідні частини змісту управлінської діяльності, в яких виражено владно-організуючий вплив суб'єкта управління спрямований на забезпечення потреб взаємодіючого з ним об'єкта управління.

Порівнюючи існуючі точки зору на зміст поняття структури органу виконавчої влади дисертант прийшов до висновку, що при аналізі структури мова повинна йти: по-перше, про склад його структурних підрозділів; по-друге, про встановлені схеми зв'язків організаційного підпорядкування підрозділів; по-третє, про нормативно закріплений порядок розподілення між структурними підрозділами задач, повноважень, відповідальності; по-четверте, про схему інформаційних потоків та зв'язків. Кожний з цих елементів виступає відносно самостійною організаційно-правовою характеристикою структури органу виконавчої влади, що має своє відображення в правовому регулюванні його організації.

Узагальнюючи ці аспекти, можна визначити поняття структури органу податкової служби як його внутрішньої будови, яка втілюється в єдності структурних підрозділів, їх взаємозв'язків та підпорядкованості, нормативно закріпленого порядку (схеми) розподілення між ними покладених на орган задач та повноважень, юридичної відповідальності і встановленої схеми інформаційних потоків, зв'язків.

Законом "Про державну податкову службу в Україні" від 5 лютого 1998 року закріплено згідно виконуваних функцій три рівні органів державної податкової служби: перший рівень - центральний орган - Державна податкова адміністрація України; другий рівень - державні податкові адміністрації в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі та державні податкові інспекції в містах з районним поділом (крім міст Києва та Севастополя); третій рівень - державні податкові інспекції в районах, містах, районах у містах, а також міжрайонні, об'єднані державні податкові інспекції.

Податкова служба України являє собою самостійну одиницю в системі органів виконавчої влади, утворену шляхом прийняття закону. Вона має чітке організаційно-правове відокремлення і формально закріплену в офіційному порядку внутрішню будову, її органи виступають суб'єктами права. Податкова служба призначена для виконання в порядку суспільного поділу праці управлінської діяльності по реалізації державної політики в галузі здійснення контролю за дотриманням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів податків, зборів та інших платежів і неподаткових доходів і внесків до державних цільових фондів, встановлених законодавством України.

При проведенні дослідження, на думку дисертанта, доцільно приділити увагу розгляду насамперед особливостей структури центрального органу податкової служби - Державної податкової адміністрації України, як найбільш складної і розгалуженої.

Голова Державної податкової адміністрації України має вісім заступників, з них двоє - перших. Розподіл обов'язків між заступниками проводиться головою. Кількість заступників зумовлена тим, що кожний з них веде роботу як із закріпленими згідно наказу голови лінійними підрозділами - головними управліннями та управліннями Державної податкової адміністрації України, так із обласними державними податковими адміністраціями.

В практиці зустрічалась ситуація коли в центральних органах виконавчої влади керівники лінійних (галузевих) підрозділів є одночасно заступниками керівника органу виконавчої влади. Однак в такому випадку частина вчених не відносить їх до керівництва органу виконавчої влади. Вони розглядаються як складова частина структурних підрозділів. Загалом, ми вважаємо, це справедливо, тому, що керівник галузевого підрозділу - це його невід'ємна складова частина і саме через керівника реалізується компетенція самого галузевого підрозділу органу виконавчої влади. Хоча можливі виключення і їх доцільно закріпити в законодавстві. Наприклад, начальник податкової міліції є одночасно першим заступником голови Державної податкової адміністрації України.

В зв'язку з цим автором запропоновано закріпити в чинному законодавстві поняття "керівництва державного органу", до змісту якого мають бути включені посади як керівників державних органів, так і їх заступників. Для уніфікованого застосування такого поняття доцільно включити до ст.2 Закону України "Про державну службу" таку дефініцію: "Керівництво державного органу складається з керівників та заступників керівників державного органу, на яких законами та іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих функцій". Основні структурні ланки Державної податкової адміністрації України - головні управління побудовані за функціональними ознаками. В головних управліннях концентрується виконання певної функції Державної податкової адміністрації України.

Дисертантом пропонується умовна класифікація структурних підрозділів Державної податкової адміністрації України за функціональними напрямами діяльності. Виділено наступні основні функціональні напрями:

нормотворчої, методичної та аналітичної роботи;

організації роботи державних податкових адміністрацій (інспекцій) з справляння податків;

організації процесуальної сторони роботи державних податкових адміністрацій (інспекцій) та координації діяльності їх підрозділів;

роботи по обслуговуванню платників податків;

здійснення контрольної діяльності, яка виражається як в заходах по внутрівідомчому контролю, так і в контролі за дотриманням законності і запобіганню порушень податкового законодавства;

обліку та обробки інформації.

Окрема увага в дисертаційному дослідженні приділяється розгляду діяльності податкової міліції. Її працівники мають особливий статус. На них поширюються повноваження, правовий та соціальний захист, встановлений законодавством України для працівників органів внутрішніх справ. Суть діяльності податкової міліції виражається в запобіганні злочинам та порушенням у сфері оподаткування. Тут розробляються і реалізуються заходи щодо виявлення і припинення порушень податкового законодавства, які містять ознаки злочину. Забезпечуються безпека діяльності податкових інспекцій і координація взаємодії з правоохоронними органами.

Водночас діяльність податкової міліції недостатньо врегульована в чинному законодавстві. Автор вважає необхідним у Законі "Про державну податкову службу в Україні" закріпити принципи, на основі яких повинна здійснюватись діяльність органів податкової міліції. Такими принципами повинні бути: законність, повага прав та свобод людини та громадянина, підконтрольність та підзвітність органам законодавчої та виконавчої влади України, поєднання гласних та негласних форм діяльності.

На основі порівняльного аналізу існуючих в Російській Федерації, Сполучених Штатах Америки та Федеративній Республіці Німеччини моделей статусу правоохоронних органів у сфері оподаткування та результатах аналізу виконання поставлених завдань та практичної реалізації функцій податкової міліції в Україні автор вважає доцільним на даний період часу переведення підрозділів податкової міліції до складу органів державної податкової служби. Водночас, хоча податкова міліція перебуває у складі податкової служби та у своїй діяльності відносно незалежна від керівництва податкових органів, практична реалізація нею завдання по запобіганню корупції в органах державної податкової служби є в даній ситуації недостатньо ефективною, а це один з головних напрямів роботи враховуючи складну економічну ситуацію в Україні. В перспективі доцільне виведення підрозділів податкової міліції із складу органів державної податкової служби і створення на їх основі Державного комітету податкової міліції як самостійного центрального органу виконавчої влади правоохоронної спрямованості. Цей висновок відповідає визначеному в Концепції реформи адміністративного права України напряму по впорядкуванню та підвищенню дієвості контролю у сфері виконавчої влади.

При дослідженні таких елементів структури державної податкової служби, як структурні зв'язки, завдання та повноваження, дисертантом зазначено про недостатній рівень їх правового регулювання. Помітна недостатня чіткість при їх визначенні. Наявність загальних, стереотипних формулювань не дозволяє вести мову про належний рівень їх правової регламентації.

Питання, що потребують конкретного вирішення, виникають і при розгляді повноважень структурних підрозділів. На думку автора, повноваження повинні надаватися підрозділам лише в межах необхідних для виконання поставлених завдань. При відсутності чіткої визначеності в цьому питанні можливе дублювання, нераціональне використання виробничих та трудових ресурсів.

Одним із заходів по усуненню визначених недоліків повинно бути створення у складі Державної податкової адміністрації України окремого структурного підрозділу на рівні управління, основним завданням якого має бути постійне удосконалення структури, форм та методів діяльності податкової служби.

Розділ третій "Правові питання діяльності державної податкової служби в Україні" складається з чотирьох підрозділів.

Органи державної податкової служби кожного рівня відповідно до поставлених перед ними завдань наділені визначеним обсягом повноважень і виконують відповідні функції. На думку автора, функції органу виконавчої влади доцільно розглядати як складові частини змісту його діяльності, які відображені в нормативно закріплених завданнях органу та здійснюються структурними підрозділами (та посадовими особами) органу шляхом реалізації покладених на нього повноважень.

Дисертант наводить ряд існуючих класифікацій функцій управлінської діяльності і пропонує провести розгляд функцій державної податкової служби шляхом виділення основних та похідних. Основними функціями податкових органів є:

1) здійснення безпосереднього контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати податків;

2) забезпечення реєстрації та обліку платників податків, інших платежів, правильності обчислення цих податків, платежів;

3) обслуговування платників податків.

Виділення саме цих напрямів діяльності як основних зумовлено тим, що їх виконання відноситься до головних завдань податкових органів. Всі інші функції віднесені до похідних. В рамках дослідження основну увагу приділено розгляду основних функцій органів податкової служби.

Основною функцією податкових органів є здійснення контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати податків За допомогою контролю встановлюється достовірність даних про повноту, своєчасність, реальність виконуваних господарчих операцій, а також законність дій, виконуваних посадовими особами юридичних осіб та фізичними особами - платниками податків, виявлення порушень норм діючого законодавства та вжиття заходів по усуненню допущених порушень та недоліків, включаючи притягнення до відповідальності відповідних посадових осіб за порушення законності. За строками виконання контроль поділяється на оперативний та періодичний. Відносно об'єктів контроль можна розділити на документальний та фактичний. В загальному обсязі документальний періодичний контроль займає основне місце.

Основним напрямом реалізації функції реєстрації та обліку платників податків, інших платежів, правильності обчислення цих податків, платежів є забезпечення обліку та здійснення реєстрації платників податків і ведення Державного реєстру фізичних осіб - платників податків та Єдиного банку даних про платників податків - юридичних осіб.

Аналіз практичної реалізації функції обліку по створенню Державного реєстру фізичних осіб свідчить, що в сучасних умовах його формування в повному обсязі є дорогим і недостатньо виправданим заходом. В Україні більшість населення працює на одному місці роботи і має відповідно одне джерело доходу. Роль цієї частини населення у процесі оподаткування повністю пасивна, бо прибутковий податок відраховується із доходу при виплаті заробітної плати і непотрібно подавати податкову декларацію за підсумками року. Вважаю, що Державний реєстр доцільно було б формувати, включаючи лише осіб, що мають більше одного джерела доходу. Він не був би громіздким, не було б зайвого дублювання. Існування Державного реєстру буде більш виправдане у разі введення в Україні податку на нерухоме майно.

Досліджуючи функцію по обслуговуванню платників податків, дисертант визначає, що вона повинна займати пріоритетне місце в діяльності податкових органів. Саме інформативний, профілактичний та попереджувальний напрями мають превалювати в роботі податкових органів з платниками податків. Органи державної податкової служби при роботі з платниками повинні керуватись такими принципами:

а) обов'язковість сплати належних податків;

б) рівність, недопущення будь-яких проявів податкової дискримінації;

в) соціальна справедливість;

г) прозорість діяльності податкових органів;

д) інформативна та консультаційна забезпеченість;

е) забезпечення єдиного підходу до розробки нормативно-правих актів і методичних рекомендацій з питань оподаткування з метою уникнення протиріч при приміненні норм податкового законодавства;

є) забезпечення дохідливості норм податкового законодавства для платників.

В адміністративному праві формами управління вважаються види дій органів управління з точки зору їх зовнішнього прояву. В свою чергу прийнято розрізняти правові та неправові форми управління. Існує думка, що здійснення контролю шляхом проведення документальних податкових перевірок належить до неправових форм управління. Дисертант не згоден з таким поглядом і вважає, що до неправових форм управління можна віднести складання планів, програм перевірок. А реалізація функції контролю методом документальних перевірок належить до правових форм управління, бо її результати мають правові наслідки і оформлюються юридично значимим документом - актом, на підставі висновків якого приймається рішення про застосування та стягнення фінансових санкцій.

За результатами аналізу практики проведення документальних перевірок дисертант вважає необхідним прийняття спеціального Положення, яким регулюватиметься порядок їх здійснення. В ньому повинно бути викладено підстави проведення чергових та позачергових перевірок, права і обов'язки перевіряючої особи і кореспондуючі їм права і обов'язки платника, визначено перелік документів, що підлягають перевірці, зазначені випадки та порядок вилучення документів.

Право оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів податкової служби визначено в Законі України "Про державну податкову службу в Україні". Порядок адміністративного оскарження рішень податкових органів передбачений Положенням "Про порядок подання та розгляду скарг платників податків органами державної податкової служби", яке затверджене наказом Державної податкової адміністрації України. Порядок адміністративного оскарження полягає в тому, що у разі незгоди з рішеннями податкових органів платник може звернутися із скаргою до вищого податкового органу. Положенням визначаються підстави, які можуть бути предметом скарги, порядок звернення зі скаргою, порядок розгляду скарги, види рішень, що приймаються по результатам розгляду скарги. Водночас, на думку дисертанта, ряд норм, закріплених Положенням ущемляють права платників і потребують змін. Наприклад, передбачено право платників оскаржувати до вищого податкового органу лише рішення, а не дії та бездіяльність посадових осіб податкових органів. Таким чином, оскарження дій (бездіяльності) згідно із зазначеним Положенням можливе лише у судовому порядку. Це прямо протирічить ст.4 Закону України "Про звернення громадян". Дисертант пропонує внесення ряду змін до Положення, а саме: а) доповнити перелік підстав оскарження рішень такими чинниками:

вилучення реєстраційних посвідчень, дозволів (ліцензій, патентів);

відмова у наданні відстрочки або розстрочки сплати податків, інших платежів на умовах податкового кредиту;

опечатування каси, касових приміщень, складів, архівів.

б) передбачити можливість оскарження дій (бездіяльності) органів податкової служби та їх посадових осіб до вищого податкового органу;

в) передбачити серед обов'язків посадових осіб, які розглядають скаргу, обов'язок повідомлення платника про місце та час розгляду скарги.

В Україні на відміну від ряду країн Заходу відсутні адміністративні або податкові суди (наприклад, у США), і тому справи, однією із сторін у яких є податковий орган, розглядаються судами загальної юрисдикції або арбітражними судами. В Законі "Про державну податкову службу в Україні" визначено, що рішення, дії або бездіяльність органів державної податкової служби та їх посадових осіб можуть бути оскаржені у встановленому законом порядку. Таке формулювання неточним, оскільки загальний порядок оскарження громадянами рішень, дій (бездіяльності), встановлений не тільки законом, але і підзаконними актами. Дисертант пропонує викласти ст.14 Закону України "Про державну податкову службу в Україні" в наступній редакції: "Рішення, дії або бездіяльність органів державної податкової служби та їх посадових осіб можуть бути оскаржені у вищому органі державної податкової служби або в суді у встановленому законодавством порядку".

По результатам дослідження судової практики дисертантом запропоновано встановити однаковий трьохрічний строк позовної давності як для податкової служби, так і для платників податків шляхом внесення змін до статей 1 та 10 Декрету Кабінету Міністрів України "Про стягнення не внесених у строк податків і неподаткових платежів".

Автор вважає, що необхідно звужувати сферу застосування санкцій по безспірному списанню коштів податковими органами. Право безспірного списання повинно застосовуватись податковими органами лише щодо стягнення сум недоїмки та пені, а інші фінансові санкції повинні застосовуватись до платників податків лише за рішенням суду. Необхідно передбачити у ст 13 Закону "Про державну податкову службу в Україні" застосування фінансових санкцій до податкових органів та адміністративної відповідальності посадових осіб у вигляді штрафів у випадках безспірного списання коштів платників податків без належних підстав.

У висновках, які завершують роботу, формулюються найсуттєвіші результати проведеного дослідження, виносяться конкретні пропозиції щодо вдосконалення структури, функцій державної податкової служби та відповідного законодавства. Визначимо основні з них.

Податкова служба - система органів виконавчої влади, яку створено для виконання особливого виду державної діяльності, пов'язаної з контролем за дотриманням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів, а також інших платежів, установлених законодавством України.

Визначена періодизація процесу розвитку законодавства про податкову службу шляхом виділення двох основних періодів. Автор проаналізував положення Закону України "Про державну податкову службу в Україні" і запропонував внести ряд змін.

В процесі дослідження структури податкової служби автор дійшов висновку про необхідність її удосконалення і створення структурного підрозділу у складі Державної податкової адміністрації України, який би спеціально займався проблемами удосконалення структурної побудови, форм та методів діяльності органів податкової служби. Дисертантом запропоновано з метою забезпечення кращої практичної реалізації податковою міліцією завдання по запобіганню корупції в органах податкової служби виведення її в перспективі зі складу податкової служби і створення Державного комітету податкової міліції як самостійного центрального органу виконавчої влади правоохоронної спрямованості.

Автор запропонував класифікацію функцій податкових органів шляхом розмежування їх на основні та похідні і визначив, що основною є функція контролю за дотриманням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати податків.

Дисертантом зроблено висновок про те, що здійснення документальних перевірок належить до правових форм управління. Автор пропонує прийняти спеціальне Положення, яким детально регулюватиметься порядок здійснення документальних перевірок податковими органами.

Результатом дослідження судової практики є висновки про необхідність встановлення однакового трьохрічного строку позовної давності як для податкової служби, так і для платників, та про доцільність звуження сфери застосування санкцій по безспірному списанню коштів платників податків. Право безспірного списання повинно застосовуватись лише щодо стягнення сум недоїмки та пені, а інші фінансові санкції повинні застосовуватись за рішенням суду.

Основні положення дисертації викладені в наступних публікаціях

1. Особливості формування та реалізації державної політики в сфері застосування податкового законодавства // Держава і право. Щорічник наукових праць молодих вчених. - К., 1997. - Вип.1. - С.46-53.

2. Законодавче регулювання податкової системи в Україні // Правова держава. Щорічник наукових праць. - К., 1997. - Вип.8. - С.278-282.

3. Проблеми формування та застосування податкового законодавства // Право України. - 1998. - №7. - С.73-76.

4. Особенности формирования и реализации государственной политики в сфере применения налогового законодательства // Юридическая практика. - 1997. - № 16(50). - С.10-11.

5. Адміністративно-правове регулювання податкової міліції в Україні. // Адміністративне право: сучасний стан і напрями реформування: тези наукових доповідей. - Яремче, Ів.-Фр. обл. - 1998. - С.66-68.

АНОТАЦІЇ

Полюхович В.І. Структура та діяльність державної податкової служби в Україні: організаційно-правовий аспект. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; банківське право. - Інститут держави і права ім.В.М.Корецького НАН України, Київ, 1998.

Дисертацію присвячено питанням структури та діяльності державної податкової служби в Україні. Аналізуються проблеми становлення і розвитку українського законодавства про державну податкову службу, структурної побудови та функціонування податкових органів, порядку оскарження їх рішень. Висвітлюються питання правового статусу та функціонування податкової міліції. Досліджуються особливості проведення документальних перевірок як основного методу контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати податків.

Ключові слова: державна податкова служба, орган виконавчої влади, оподаткування, структура, функції.

Полюхович В.И. Структура и деятельность государственной налоговой службы в Украине: организационно-правовой аспект. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - теория управления; административное право и процес; финансовое право; банковское право. - Институт государства и права им. В.М. Корецкого НАН Украины, Киев, 1998.

Дисертация посвящена вопросам структуры и деятельности государственной налоговой службы в Украине. Анализируются проблемы становления и развития украинского законодательства о государственной налоговой службе, структурного построения и функционирования налоговых органов, порядка обжалования их решений. Освещаются вопросы правового статуса и функционирования налоговой милиции. Исследуются особенности проведения документальных проверок как основного метода контроля за исполнением требований налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов.

Ключевые слова: государственная налоговая служба, орган исполнительной власти, налогообложение, структура, функции.

Poliukhovych V.I. Structure and activity of a state tax service in Ukraine: organizational and legal aspects. - Manuscript.

Thesis for obtaining a scientific degree of Candidate of sciences (Law), speciality 12.00.07 - Theory of management; Administrative Law and Process; Financial Law; Bank Law - The V.M.Koretsky Institute of State and Law of the National Academy of Sciences of Ukraine, Kyiv, 1998.

The dissertation is devoted to questions of structure and activity of a state tax service in Ukraine. Problems of establishment and development of the Ukrainian legislation about a state tax service, structural construction and functioning of tax organs, about the appeal of their decisions are analyzed. Questions of the legal status and functioning tax militia are considered. Peculiarities of realization of documentary checks as of the basic method of the control execution of the requirements of the tax laws, correctness of calculation, completeness and timeliness payment of the taxes are investigated.

Key words: state tax service, organ of the executive authority, taxation, structure, function.

Размещено на Allbest.ru

...