Формування програм місцевого розвитку: теоретичні та прикладні засади

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

УДК 338.26(477): 352

Формування програм місцевого розвитку: теоретичні та прикладні засади

25.00.04 - місцеве самоврядування

АВТОРЕФЕРАТ

на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Пілунський Ігор Вікторович

КИЇВ 2007

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Захист відбудеться „29”січня 2008 р. о „14” годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.02 у Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20, к. 212.

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розіслано „28” грудня 2007 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради В.В. Голубь

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Стратегічними напрямами реалізації економічної та соціальної політики держави передбачено, що процес економічного зростання може стати результативним лише за умови істотного підвищення дієздатності місцевого самоврядування, ефективного виконання його органами своїх функцій та повноважень. Перспективи вирішення цього завдання слід оцінювати з позицій поглиблення ринкової трансформації територіального розвитку, утвердження необхідної для цього нормативно-правової бази, подолання деформованостей ринкових відносин, завершення формування в населених пунктах та регіонах України ефективної ринкової інфраструктури. Діяльність органів місцевого самоврядування має спрямовуватися на надання більшого динамізму місцевому соціально-економічному розвитку шляхом більш повного та ефективного залучення в господарський обіг ресурсного потенціалу, використання переваг територіального поділу і кооперації праці на основі орієнтування місцевих програм розвитку на вирішення поточних і перспективних проблем територій.

Сьогодні територіальні громади дедалі стають єдиними організмами, характеризуються значним посиленням взаємодії між окремими складовими соціально-економічної діяльності. Наведені обставини не завжди враховуються в практиці формування місцевих програм розвитку. Незавершеність теоретико-методологічного забезпечення за цим науковим напрямом не дає змоги об'єктивно враховувати те, що обмеженість резервів для економічного зростання зумовлює необхідність переходу на інноваційний шлях розвитку, який вимагає переорієнтації із стратегій прискореного освоєння ресурсів на стратегії вдосконалення структури, організації соціально-економічних процесів; об'єктивний розвиток ринкових процесів істотно підвищує значення узгодженості елементів і відносин соціально-економічного розвитку; зростання масштабів розвитку призводить до того, що навіть слабкі взаємодії в об'єктивній системі мають значний вплив. І саме управління на засадах методології системного та програмно-цільового підходів з урахуванням тенденцій до широкого впровадження організаційно-проектних рішень дають змогу здійснити ці перетворення в територіальному розвитку.

Крім того, кількісний розвиток адміністративно-територіальних одиниць досяг порогового значення, починаючи з якого суспільні інтереси дедалі більше спрямовуються на раціоналізацію структури такої соціально-економічної системи, її якісне вдосконалення, що передбачає розвиток методів аналізу об'єктивних явищ, які забезпечують широкий програмований розгляд об'єктів соціально-економічного розвитку в досить конкретних поняттях.

Таким чином, формування місцевих програм розвитку в теоретичному та практичному аспектах потребує нових підходів до забезпечення їх дієвості.

Для дослідження проблеми підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування щодо забезпечення програмованого територіального розвитку становлять інтерес наукові праці щодо формування механізмів державного управління та їх методологічного супроводу Є.Г. Антонова, Г.В. Атаманчука, В.М. Бабаєва, В.Д. Бакуменка, С.Д. Бушуєва, В.Є. Воротіна, Д.Л. Гібсона, Р.Д. Джонсона, О.С. Ігнатенка, В.Ю. Керецмана, М.Х. Корецького, Б.Л. Крозбі, В.С. Куйбіди, О.Я. Лазора, О.Ю. Лебединської, І.Д. Макарова, В.В. Мамонової, А.В. Мерзляк, Т.В. Мотренка, О.Ю. Оболенського, Г.С. Одинцової, В.М. Олуйка, Р.М. Плюща, М.О. Баймуратова, В.Н. Рижих, Ю.П. Сурміна, О.І. Сушинського, А.М. Ткаченка, В.В. Токовенко, О.С. Шаптали, Ю.П. Шарова, В.В. Юрчишина та ін.

Незважаючи на активізацію дослідницьких зусиль у згаданих напрямах, слід зазначити, що проблеми діяльності органів місцевого самоврядування у забезпеченні програмованого територіального розвитку до цього часу ще не були предметом комплексного наукового аналізу.

Таким чином, актуальність теми дослідження пов'язана з об'єктивними соціально-економічними умовами, необхідністю вивчення впливу органів місцевого самоврядування на розвиток територій та вдосконалення форм розробки програм соціально-економічного розвитку.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження виконувалися згідно з комплексним науковим проектом “Державне управління та місцеве самоврядування” Національної академії державного управління при Президентові України за темою “Механізми реалізації державної регіональної політики в контексті проведення адміністративної та політичної реформ” (ДР № 0103U006818), у розробці яких здобувач брав безпосередню участь.

Об'єкт дослідження - система управління забезпеченням органами місцевого самоврядування програмованого територіального розвитку.

Предмет дослідження - теоретичні та прикладні основи формування місцевих програм органами місцевого самоврядування.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що діяльність органів місцевого самоврядування щодо забезпечення адміністративними та громадськими послугами територіальних громад буде ефективною за умови наукового обґрунтування напрямів, методів і форм розробки місцевих програм соціально-економічного розвитку, запровадження теоретико-методологічних положень щодо системного підходу до формування таких програми як об'єкта управління, моделювання соціально-економічної системи адміністративно-територіальної одиниці та реалізації принципів аналізу місцевих проблем для їх програмованого вирішення

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає в науковому обґрунтуванні напрямів, методів і форм діяльності органів місцевого самоврядування щодо розробки місцевих програм, спрямованих на підвищення рівня задоволення потреб в адміністративних та громадських послугах територіальних громад населених пунктів й регіонів та забезпечення ефективності функціонування виробничої й соціальної інфраструктури.

Відповідно до мети поставлено такі завдання:

проаналізувати теоретико-методологічні аспекти проблеми формування місцевих програм розвитку та рівень висвітлення досліджуваної проблеми у вітчизняній і зарубіжній літературі;

розкрити сутність використання системного підходу до формування регіональних та місцевих програм;

охарактеризувати місцеві програми соціально-економічного розвитку як об'єкт управління та здійснити їх класифікацію;

дослідити модель соціально-економічної системи адміністративно-територіальної одиниці та визначити принципи аналізу місцевих проблем для їх програмованого вирішення;

виявити особливості організаційно-економічного управління місцевими програмами соціально-економічного розвитку;

обґрунтувати форми побудови дерева цілей для вирішення проблеми цілепокладання програмованого територіального розвитку;

розробити рекомендації щодо визначення заходів до формування програм соціально-економічного розвитку.

Методи дослідження. Методологічну основу роботи становлять загальнонаукові і спеціальні методи дослідження, що ґрунтуються на сучасних наукових засадах державного управління та споріднених з ним наук. У роботі використано методи: наукової ідентифікації та зіставно-порівняльного аналізу при вивченні теоретико-методологічних аспектів формування програм територіального розвитку і оцінюванні рівня висвітлення цієї проблеми у вітчизняній і зарубіжній літературі; системного підходу до формування регіональних та місцевих програм з урахуванням сукупності варіантів організаційно-програмних рішень та потенційних переваг їх впровадження; метод структурно-функціонального аналізу для характеристики місцевих програми соціально-економічного розвитку як об'єкта управління та виявлення особливостей організаційно-економічного управління місцевими програмами; метод моделювання при дослідженні соціально-економічної системи адміністративно-територіальної одиниці, яка здатна гнучко змінювати свою внутрішню структуру і активно впливати на причинно-наслідкові зв'язки з навколишнім середовищем; методи логіки при визначенні принципів аналізу місцевих проблем для їх програмованого вирішення на засадах об'єктивності та діалектичності розгляду; програмно-цільовий метод з метою обґрунтування форм побудови дерева цілей для розв'язання проблеми цілепокладання територіального розвитку в умовах визначення мети у вигляді переліку показників, які мають певну структуру і статистично-нормативний характер; ситуаційний метод при визначенні заходів щодо формування програм соціально-економічного розвитку з урахуванням конкретного змісту і специфіки місцевих проблем.

Наукова новизна одержаних результатів полягає, насамперед, у тому, що дисертаційна робота є першим комплексним дослідженням, у якому розроблено науково обгрунтовану цілісну методологічну концепцію з організації діяльності органів місцевого самоврядування щодо програмованого розвитку територій.

На основі одержаних результатів

уперше:

охарактеризовано місцеві програми як об'єкт управління з виділенням структури заходів, які входять до програми, показників, форм і методів планування, аналізу та їх оцінки; порядок визначення і розподілу ресурсів й економічний механізмів його реалізації;

досліджено модель соціально-економічної еволюційної системи адміністративно-територіальної одиниці, складові якої здатні гнучко змінювати свою внутрішню структуру і активно впливати на причинно-наслідкові зв'язки з навколишнім середовищем;

визначено принципи аналізу місцевих проблем, з метою їх програмованого вирішення, які передбачають об'єктивність та діалектичність розгляду проблемних об'єктів;

удосконалено:

класифікацію місцевих програм в частині їх поділу на міжрегіональні, функціональні багатогалузеві регіональні; великомасштабні регіональні; комплексні місцеві базові; місцеві базові об'єктно-орієнтовані організаційні чи будівельні;

підходи до організаційно-економічного управління місцевими програмами виходячи із специфіки об'єкта управління, особливостей об'єднання заходів, що розмежовані за сферами й галузями діяльності органів місцевого самоврядування;

набули подальшого розвитку:

положення щодо системного підходу до формування місцевих програм у частині впровадження наукових принципів подвійного розгляду; необхідної різноманітності; зовнішнього доповнення на основі системного аналізу стану територіального розвитку, моделювання соціально-економічних процесів на удосконалюваних об'єктах, а також стратегічного планування розвитку всієї системи;

форми побудови дерева цілей для вирішення проблеми цілепокладання в територіальному розвитку на основі процедури послідовного кон'юнктивного представлення мети у вигляді переліку показників та постановки екстремальних завдань для досягнення цієї мети за встановленими критеріями;

порядок визначення заходів щодо формування місцевих програм у частині побудови функції суспільної корисності, що пов'язує рівень задоволення суспільних потреб, визначає їх відношення до витрат ресурсів і ставить їм у відповідність певний скалярний показник.

Практичне значення одержаних результатів. Результати виконаних досліджень щодо систематизації характеристик місцевих програм соціально-економічного розвитку як об'єкта управління; принципів аналізу місцевих проблем для їх програмованого вирішення; методів обґрунтування розподілу ресурсів в програмах соціально-економічного розвитку територій використані при підготовці проектів рішень Сімферопольської міської ради, зокрема: статуту територіальної громади м. Сімферополя в частині формування програм соціально-економічного розвитку; регламенту Симферопольської міської ради в частині підготовки та затвердження програм соціально-економічного розвитку; програми соціально-економічного розвитку м. Сімферополя на 2007 рік (акт впровадження від 10.06.07).

Матеріали дисертації були використані Алуштинською міською радою. Зокрема, запропоновані рекомендації щодо застосування системного підходу з програмованого соціально-економічного розвитку територій; результати дослідження моделі соціально-економічної системи адміністративно-територіальної одиниці; підходи до формування цілей та заходів програмованого розвитку територій використано при підготовці проектів: статуту територіальної громади м. Алушти щодо формування програм соціально-економічного розвитку; регламенту Алуштинської міської ради в частині підготовки та затвердження програм соціально-економічного розвитку; програми соціально-економічного розвитку м. Алушти на 2007 рік (акт впровадження від 03.06.07).

Результати дисертаційного дослідження, зокрема: класифікація місцевих програм соціально-економічного розвитку; виявлені особливості організаційно-економічного управління такими програмами; методи обґрунтування заходів щодо розвитку територій використані Сакською районною радою при підготовці проекту програми соціально-економічного розвитку Сакського району (акт впровадження від 01.06.07).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою роботою. Висновки й результати, в тому числі ті, що характеризують наукову новизну, отримані й сформульовані автором самостійно. В дисертації не використовувалися ідеї та розробки, що належать співавторам. У праці [3] автором обґрунтовано особливості системного підходу до формування місцевих програм.

Апробація результатів дослідження. Основні теоретичні положення і практичні результати дисертаційного дослідження доповідались та обговорювались на всеукраїнських міжвузівських і міжнародних наукових, науково-практичних конференціях, семінарах, зокрема: “Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління” (Київ, 2004); „Державна стратегія управління місцевим та регіональним розвитком” (Одеса, 2004); „Муніципальний менеджмент: становлення та розвиток в Україні (Дніпропетровськ, 2004); „Державне управління та місцеве самоврядування” (Харків, 2005); „Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення” (Київ, 2005); „Державна стратегія управління місцевим та регіональним розвитком” (Одеса, 2005); „Актуальні проблеми реформування державного управління в Україні (Львів, 2006); „Управління регіональним та економічним розвитком у контексті сучасних процесів міжнародної інтеграції (Івано-Франківськ, 2005); „Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні” (Київ, 2006).

Публікації. За темою дисертації опубліковано 13 наукових праць (загальним обсягом 4,3 друк. арк.), у тому числі: 5 статей у наукових фахових журналах і збірниках, і 8 статей в інших українських наукових журналах, матеріалів й тез конференцій.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації - 201 сторінка, із них 177 сторінок основного тексту, 12 рисунків, 6 таблиць, список використаних джерел складається з 206 найменувань.

місцевий соціальний управління

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, його мету і завдання, об'єкт, предмет та методи дослідження, розкрито наукову новизну, теоретичне й практичне значення отриманих результатів, наведено дані про їх апробацію.

У першому розділі - “Аналіз теоретико-методологічних аспектів формування програм територіального розвитку” - систематизовано положення законодавчих актів щодо формування програм територіального розвитку, узагальнено проблеми програмованого управління місцевим розвитком у вітчизняній літературі та здійснено огляд науково-теоретичних праць зарубіжних авторів з досліджуваної проблеми.

Систематизація положень законодавчих актів щодо формування та реалізації програм місцевого розвитку свідчить, що в Україні закладено правові основи програмованого розвитку територій, у яких базовими положеннями є такі:

формування програм місцевого розвитку віднесено до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад;

у системі місцевого самоврядування кошти бюджету розвитку спрямовуються на реалізацію програм соціально-економічного розвитку відповідної території, пов'язаних із здійсненням інвестиційної та інноваційної діяльності;

до основних принципів, на яких базується державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку віднесено наступні: цілісності, об'єктивності, науковості, гласності, самостійності, рівності, дотримання загальнодержавних інтересів;

визначено правові, економічні та організаційні засади реалізації державної регіональної політики щодо стимулювання розвитку регіонів на основі програмно-цільового підходу до розв'язання проблем соціально-економічного розвитку, створення сприятливого інвестиційного середовища в регіонах;

важливою складовою системи державного регулювання у сфері програмованого розвитку територій можна вважати правові норми стосовно засад розроблення, затвердження та виконання державних цільових програм.

Усебічний логіко-системний аналіз літературних джерел за темою досліджень показав, що в центрі уваги науковців були такі важливі питання:

розробки програмного розрізу економічного і соціального розвитку територій на основі аналізу проблемних ситуацій розвитку соціально-економічної територіальної системи (О.Я.Лазор, В.С.Боголюбов, Е.Б.Кубко);

місцева проблемна ситуація під якою розуміють ту, що склалася в даний час або її частину, збереження або посилення яких відповідно до існуючих тенденцій, призведе до погіршення характеристик соціально-економічної територіальної системи, які зумовлюють її якісну визначеність, життєздатність і цілісність і створює загрозу її існуванню;

проблемна ситуація виявляється у вигляді різноманітних соціально-економічних явищ, які спостерігаються і на підставі яких формується уявлення про неї, а також формулюється проблема, яка підлягає програмованому вирішенню (В.В.Іванов, А.Н.Коробов, В.Ю.Керецман);

програмований підхід до вирішення проблемної ситуації має певну структуру: об'єктну, функціональну і хроноструктуру (М. Вуйчік);

до важливих аспектів програмованого підходу відносять чинники вирішення проблемної ситуації, визначення механізму формування переваг суб'єкта управління, проблемні властивості розвитку соціально-економічної територіальної системи (О.Ю. Оболенський, М.В. Постовий, Т.Й. Бартік, В.Г. Фрей).

Історико-логічний аналіз літератури з досліджуваної теми показує, що питання формування програм місцевого розвитку в теоретичному та прикладному аспектах в Україні та в зарубіжних країнах вивчалось побіжно. Поза увагою дослідників залишилися важливі напрями, що потребують наукового дослідження, зокрема:

використання системного підходу до формування регіональних та місцевих програм;

характеристика місцевих програм соціально-економічного розвитку як об'єкта управління та їх класифікація;

моделювання соціально-економічної системи адміністративно-територіальної одиниці;

визначення принципів аналізу місцевих проблем для їх програмованого розв'язання;

особливості організаційно-економічного управління місцевими програмами соціально-економічного розвитку;

визначення форми побудови дерева цілей для вирішення проблеми цілепокладання щодо програмованого територіального розвитку;

розробка заходів до програм соціально-економічного розвитку.

У другому розділі - “Теоретичні аспекти програмованого розвитку в місцевому самоврядуванні” - висвітлено особливості використання системного підходу до формування місцевих програм, розглянуто місцеві програми розвитку як об'єкт управління та здійснено їх класифікацію, проведено моделювання соціально-економічної системи адміністративно-територіальної одиниці й сформульовано принципи аналізу місцевих проблем для їх програмованого вирішення.

Доведено, що системний підхід до формування програм соціально-економічного розвитку на регіональному та місцевому рівнях має базуватися на таких наукових принципах.

Принцип подвійного розгляду, згідно з яким розроблення програм соціального і економічного розвитку має розглядатись з двох точок зору: як підсистема управління територіальним розвитком у цілому і як інформаційна система. Це дає змогу визначити і обєднати дві групи критеріїв оцінювання системи розроблення програм.

Принцип необхідної різноманітності, який полягає у тому, що між об'єктом і блоком програмування має існувати певна відповідність - чим ближче різноманітність (кількість визначених станів) блоку до різноманітності об'єкта, тим краще блок програмування виконує свої функції.

Принцип зовнішнього доповнення, який визначено відповідно до положення, що система управління (та програмування) територіальним розвитком ніколи не зможе повністю охопити своєю різноманітністю різноманітність об'єктів. Неповноту опису об'єктів мають доповнювати моделі вірогідності, переважно оцінки, і управлінські рішення, ухвалені представницькими органами місцевого самоврядування.

Загальне завдання щодо розроблення програми представлено парою i де множина прийнятних варіантів програми, а - переваги, задані на цій множині. Множина виражає структуру і динаміку системи ресурсів . У цьому разі необхідно визначити "зовнішні" критерії стратегічного планування - критерії якості програми. Вони можуть мати різну форму, від якої залежить постановка загального завдання щодо програмованого територіального розвитку.

Логіка розробки програми має базуватись на поєднанні двох напрямів, один з яких виражає цілі програми, а других - порядок розподілу наявних місцевих ресурсів відповідно до цих цілей. У зв'язку з цим запропоновано внести зміни в процеси програмування. Вони стосуються реалізації підходу, що базується не тільки на прогнозах і попередньому взаємопов'язуванні цілей з ресурсами, до складання програми, а й на використанні системного аналізу стану територіального розвитку, на моделюванні соціально-економічних процесів на об'єктах удосконалення, а також стратегічному плануванні.

На сучасному етапі реалізації програмованого підходу до територіального розвитку висуваються нові вимоги до інформаційної бази, економіко-математичних методів і моделей, до організації процесу стратегічного планування. Ці вимоги конкретизуються "внутрішніми" критеріями програмування як інформаційної системи.

У процесі розгляду місцевих цільових програм як об'єкта управління встановлено, що проблемний напрям у забезпеченні соціально-економічного розвитку потребує створення адекватних його сутності форм управління.

Розглядаючи місцеву цільову програму як самостійний організаційно-управлінський об'єкт, варто виділяти: 1) внутрішню структуру заходів, які входять до програми; 2) показники, форми і методи планування, аналізу й оцінки програми; 3) порядок виділення і розподілу ресурсів на реалізацію програми й економічний механізм її здійснення; 4) систему організації управління програмою.

Таким чином, якщо в основі лінійно-функціональної структури покладено управління внутрішньою складною багатоцільовою соціально-економічною територіальною системою як стабільним об'єктом із змінюваними завданнями, то програмно-цільові структури призначені для комплексного управління динамічною сукупністю об'єктів, орієнтованих на одну кінцеву ціль, визначену в часі. Сутність і призначення згаданої структури полягають саме в підході до процесу управління як до цілісної динамічної системи і виявленні в ній взаємозв'язків і залежностей, що забезпечують найбільш ефективне досягнення поставленої мети.

З метою уніфікації підходів до формування програм здійснено їх класифікацію за характером цілей програм і їх впливом на розвиток територій (рис.1) й за такою важливою відмінною ознакою, як змістовна спрямованість програм, що значною мірою визначає технологію й організацію взаємодії виконавців програми. За цією ознакою можуть бути виділені: функціональні програми, програми цільового розвитку, будівельні програми, організаційні програми.

Ще одним важливим чинником формування систем управління територіальними програмами є період їхньої реалізації. За цією ознакою комплексні програми поділяються на: безперервні, довго - і короткострокові.

Наведені ознаки необхідно враховувати при формуванні тих чи інших підходів до вирішення завдань щодо організації програмно-цільового управління територіальним розвитком. Водночас можна запропонувати й узагальнену класифікацію місцевих програм, у якій враховується відразу кілька ознак. Таку класифікацію доцільно використовувати для постановки й вирішення багатьох місцевих проблем. За сукупністю розглянутих ознак місцеві програми можна розділити на такі класи: міжрегіональні програми, функціональні багатогалузеві регіональні програми економічного і соціального розвитку, великомасштабні регіональні програми економічного і соціального розвитку, комплексні місцеві програми економічного і соціального розвитку, місцеві об'єктно-орієнтовані організаційні і будівельні програми.

Проведено моделювання розвитку соціально-економічної системи адміністративно-територіальної одиниці. З погляду особливостей поведінки всі територіальні системи розподілено на три основні групи (рис. 2.). Важливою відмінністю систем, що адаптуються (перша група), від детермінованих систем, є включення вектора ухвалення рішення. У класі систем, що адаптуються (друга група), діяльність органу місцевого самоврядування зосереджується на зміні структури системи або вектора стану стосовно поточних завдань місцевого розвитку. У цьому випадку не здійснюються зміни, з метою підготовки до вирішення інших завдань, розрахованих на більш пізній період.

Розкрита також третя група систем, у яку входять так звані соціально-економічні еволюційні системи, які характеризуються тим, що здатні гнучко змінювати свою внутрішню структуру і активно впливати на причинно-наслідкові зв'язки з навколишнім середовищем. При цьому такі зв'язки в деяких випадках можуть повністю усуватися або характеристики цих зв'язків можуть істотно змінюватися.

Слід далі зазначити, що вказані групи систем відіграють різну роль у вирішенні численних завдань в системі місцевого самоврядування. Ці завдання, крім поділу за сферами та галузями, доцільно розподілити на такі: I) глобальні стратегічні завдання, вирішення яких визначає траєкторію руху всієї територіальної системи; 2) завдання економічної підсистеми та аналогічних їй підсистем; 3) множину локальних завдань.

Роль вказаних трьох груп систем у вирішенні завдань територіального розвитку відображено в таблиці.

Таблиця 2 Розподіл завдань за системами

	Г	Е	Л
Д	П	П	В
А	В	В
Т	В	В

Умовні позначення: Д - детермінована система; А - система, яка адаптується; Т - соціально-економічна еволюційна система; Г - глобальні завдання; Е- завдання економічних і інших аналогічних підсистем; Л- локальні завдання; В - вирішальна роль; П - підлегла роль

Для кращого розуміння особливостей функціонування соціально-економічних еволюційних систем розглянуто послідовно процеси, що протікають у всіх класах можливих систем, які вище ми об'єднали в три основні класи.

Проведений аналіз соціально-економічних еволюційних систем і особливостей рішень, які приймаються в рамках процесів за часом, що протікають в цих системах, дозволив зробити висновок, що ці системи найбільш пристосовані для вирішення завдань за повноваженнями органів місцевого самоврядування, умови яких мають не повне визначення.

Для цих завдань характерні наступні важливі ознаки:

нечіткість у визначенні необхідних і достатніх умов вирішення, тобто невизначеність варіацій за даними параметрами місцевого розвитку;

невизначеність у відборі допустимих заходів програмованого вирішення та їх послідовності;

неприйнятність оцінки вирішення завдань, умови яких неоднозначно визначені для членів територіальної громади.

Звідси випливає, що в цих завданнях велику роль відіграють суб'єктивні елементи. Крім того, вирішення завдання, умови недостатньо визначені, у повному обсязі не можуть бути наперед заданими.

Установлено принципи аналізу місцевих проблем для їх програмованого вирішення. При цьому передбачається постановка таких теоретичних завдань:

виділення іманентних сторін програмної специфіки;

розстановка акцентів між фундаментальними і прикладними теоретичними розробками під час організації вирішення місцевих проблем;

визначення загальних принципів аналізу місцевих проблем для розробки і реалізації конкретних програм з їх розв'язання.

Доведено, що вирішення поставлених завдань має підпорядкувати розробку програм розв'язанню реальних проблем соціально-економічного розвитку, запобігати розгляду проблем крізь призму умов, що склалися.

Досліджуючи механізм розвитку об'єкта, який пов'язаний з місцевою проблемою, слід виходити з наступних основних методологічних принципів: об'єктивності та діалектичності розгляду.

За результатами досліджень з'ясовано, що сутність програм полягає в тому, що:

програми є формою безпосереднього, екстреного залучення науки до управління регіоном чи містом;

програми сприяють удосконалення форм управління;

програми розробляються для об'єктів, ефективний розвиток яких у разі збереження організаційних принципів та елементів попереднього механізму управління теоретично неможливий;

програми передбачають єдність теоретичної і практичної форм діяльності, яка досягається шляхом як перегляду концепції функціонування проблемного об'єкта, так і практичне втілення елементів нової концепції.

Таким чином, аналіз місцевої проблеми передбачає вирішення двох взаємопов'язаних завдань: визначення складу і структури проблемного об'єкта та встановлення найбільш загальних його зв'язків й закономірностей функціонування; побудова комплексу взаємозв'язаних стратегій, реалізація яких сприяє вирішення проблеми.

Розглянуто принципи аналізу проблеми і загальну логіку його процедур. У цілому зміст аналізу проблеми можна представити в наступному вигляді.

На початку аналізу здійснюється опис проблеми з переліком негативних симптомів, які характерні для реального розвитку об'єкта, функціонування якого ототожнюється із задоволенням конкретної місцевої потреби.

Загальною метою аналізу проблеми є узгодження процесів формування і задоволення проблемної потреби в рамках деякої концепції функціонування проблемного об'єкта. Досягнення такої мети означає, що побудована адекватна реальним закономірностям теоретична модель проблемного об'єкта і створена система практично здійсненних стратегій, реалізація яких у побудованій моделі приводить до вирішення проблеми (реалізація стратегій сприяє узгодженню проблемної потреби і засобів її задоволення).

Визначено принципи, необхідні для всебічного аналізу проблеми при формуванні місцевих програм. Так, наголошено на тому, що механізм аналізу проблеми має забезпечити розгляд проблемного об'єкта, обсяг і структура, якого адекватно відповідають сутності вирішуваної проблеми.

У третьому розділі - “Узагальнення результатів досліджень та рекомендації щодо реалізації програмованого підходу органами місцевого самоврядування” - виявлено особливості організаційно-економічного управління місцевими програмами, обґрунтовано форми побудови дерева цілей для вирішення проблеми цілепокладання при розробці програм місцевого розвитку, визначено підходи до формування заходів щодо програмованого розвитку територій.

Установлено, що організаційна структура системи управління місцевою програмою має створюватись з урахуванням специфіки об'єкта управління. Об'єднання великої кількості довгострокових заходів, розмежованих за сферами й галузями діяльності органу місцевого самоврядування, в єдину цілеорієнтовану програмну систему і контроль за виконанням цих заходів не може здійснювати один існуючий структурний підрозділ органу місцевого самоврядування, що зумовлює необхідність формування програмних підрозділів.

Доведено, що використання координаційної форми управління є досить ефективним при формуванні місцевої програми порівняно з матричною формою управління. Загальною вимогою для будь-якої форми управління розробкою місцевих програм соціально-економічного розвитку є складання органом місцевого самоврядування координаційного плану робіт і сітьового графіка формування програми.

Результати досліджень свідчать, що при побудові системи організаційних заходів з управління розвитком областей, районів та міст слід виходити з необхідності врахування особливостей організаційно-економічного управління місцевими програмами, пристосування цих форм до конкретного змісту і специфіки тих чи інших місцевих проблем, вирішенню яких підпорядковується певна програма. Розробка ефективного організаційно-економічного механізму управління місцевими програмами може реально сприяти вирішенню проблем розвитку територій.

Визначено форми побудови дерева цілей для вирішення проблеми ціле- покладання. Виходячи з початкового розподілу цілеспрямованої діяльності на два якісно різних етапи: цілепокладання і досягнення мети, перший з яких здійснюється виключно на модельному рівні і є інформаційним, а другий - реальними діями системи шляхом управління нею через послідовну редукцію мети органом місцевого самоврядування. У зв'язку з цим, розрізнятимемо дві частини програми як розклад всіх видів майбутньої поведінки системи: -програму, або цільову частину програми, що містить опис бажаного стану вихідної поведінки системи, і - програму, або ресурсно-організаційну частину програми, що містить послідовність майбутніх змін внутрішньої організації системи задоволення потреб територіальної громади і її споживацьких вимог, що для соціально-економічної системи означає послідовність капіталовкладень, заходів матеріально-технічного забезпечення та ін.

Установлено процедуру побудови дерева цілей як послідовне кон'юнктивне представлення початкового визначення мети у вигляді переліку показників (тобто понять, що можуть мати кількісний вираз), які мають структуру:

і статистично-нормативний характер. Така структура понять нижчого рівня зручна, передусім тим, що значення цього показника відносно стабільне і може змінитися тільки під впливом зміни наукових знань і уявлень про цілі (потреби) територіальної громади. У подальшому, маючи демографічний прогноз, від показника вигляду можна легко перейти до показників, що характеризують кінцевий результат у натуральному виразі. Істотно, що величина показника виду не залежить від варіантів організації отримання відповідних послуг, що дуже важливо, якщо мати на увазі подальші операції, необхідні для розробки програми соціально-економічного розвитку.

Запропоновано здійснювати відбір заходів до програм розвитку територій з використанням конкретних способів розв'язання задачі математичної дескрипції мети соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці. Зазначимо насамперед, що серед множини запропонованих критеріїв лише частина стосується етапу цілепокладання, частина ж описує етап досягнення мети. Критерії етапу цілепокладання потрібно розбити на дві групи:

I) критерії, що є безпосередньою дескрипцією мети територіального розвитку;

2) критерії, що складаються з деякого вимірюваного операціонального показника, для якого визначається, з більшою чи меншою переконливістю, що його екстремізація дає змогу отримати результати, які задовольняють цілі територіального розвитку.

Ідеальною формою критерію оптимальності є функція корисності, яка на перший погляд видається, адекватним відображенням мети територіального розвитку, оскільки максимуму її відповідає такий набір потреб, якому віддається перевага сукупним споживачем у територіальній громаді при деяких природних обмеженнях. Проте відомо, що функція корисності існує тоді і тільки тоді, коли переваги існують на множині потреб актуально, тобто коли вони вже виявлені, і їх вибір зроблений. Отже, побудова є суто феноменологічною, без якого б то не було аналізу причин вибору, через що прогноз майбутнього вибору з множини потреб, що зросли (за рахунок створення нових послуг), у принципі неможливий.

Проте структура функції корисності має відображати причинну залежність між існуючими властивостями потреб і рівнем насичення потреби, а не феноменологічну залежність між обсягами споживання реально існуючих благ і вказаним показником, іншими словами, в основу функції суспільної корисності має бути покладене фенотипове представлення об'єктів територіального розвитку. Лише за таких умов можна досягти успіху в побудові функції корисності як інструменту формування програм соціально-економічного розвитку.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення актуального наукового завдання щодо формування програм місцевого розвитку органами місцевого самоврядування на основі обґрунтування напрямів, методів і форм їх діяльності щодо програмованого розвитку територій. Результати дослідження підтверджують гіпотезу, покладену в його основу, а реалізована мета й завдання дослідження дають підстави сформулювати висновки й рекомендації.

Системний аналіз наукових праць за темою дослідження у вітчизняній і зарубіжній літературі вказує на те, що проблема формування програм місцевого розвитку органами місцевого самоврядування для підвищення рівня задоволення потреб у послугах територіальної громади та забезпечення ефективності функціонування виробничої й соціальної інфраструктури поки що не була предметом спеціального дослідження. Окремі праці стосуються лише певних аспектів даної проблеми і мають фрагментарний характер. Це дало підстави стверджувати, що стан наукового опрацювання вказаної проблеми не можна вважати задовільним і необхідні подальші дослідження за обраною темою.

Розкрито сутність використання системного підходу до формування місцевих програм на основі наукових принципів подвійного розгляду, необхідної різноманітності, зовнішнього доповнення. Показано, що результати визначення та обґрунтування складових місцевої програми мають відображати вимоги територіальної громади щодо забезпечення її життєдіяльності і представлятись парою: множиною прийнятних варіантів та перевагами, заданими на цій множині. Логіка розроблення програми має поєднувати цілі програми з розподілом ресурсів відповідно до цих цілей, передбачати системний аналіз стану територіального розвитку, адекватне моделювання соціально-економічних процесів на об'єктах удосконалення, а також стратегічне планування розвитку всієї системи, що забезпечує відповідність програми пріоритетним напрямам державної політики.

Охарактеризовані місцеві програми як об'єкт управління, який охоплює організаційну структуру управління, механізми організаційних взаємодій учасників програми, порядок розподілу ресурсів, характер економічних відносин між керівниками і виконавцями програми, з підходом до процесу управління як до цілісної динамічної системи і виявленням у ній взаємозв'язків і залежностей, що забезпечують найбільш ефективне досягнення поставленої мети. До основних особливостей місцевої програми віднесено те, що: її цілі перебувають на проміжному рівні між загальними цілями територіального розвитку; компонентами системи є процеси досягнення результатів, спрямованих на виконання мети програми; об'єктами управління є процеси взаємодії співвиконавців програми, а об'єктами управлінських впливів - показники розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, що особливо важливо для подолання стану депресивності території.

Здійснено класифікацію місцевих програм з їх поділом на міжрегіональні, функціональні багатогалузеві регіональні, великомасштабні регіональні, комплексні місцеві базові, місцеві базові об'єктно-орієнтовані організаційні чи будівельні із систематизацією за характером цілей програм й впливом результатів їх реалізації на розвиток територій, за ознакою змістової спрямованості, що значною мірою визначає технологію й організацію взаємодії виконавців програми та за періодом реалізації програм. Запропонована класифікація дає змогу уніфікувати підходи до формування та забезпечення реалізації місцевих програм.

Досліджено модель соціально-економічної еволюційної системи адміністративно-територіальної одиниці, яка характеризується тим, що її складові здатні гнучко змінювати свою внутрішню структуру і активно впливати на причинно-наслідкові зв'язки з навколишнім середовищем, що важливо для процесів формування засад програмованого розвитку територій. Установлено, що цій моделі притаманний соціально-економічний тип адаптації, сутність якого полягає в тому, що зміни в структурі системи проводяться стосовно майбутніх завдань територіального розвитку. Вивчення процесів, що відбуваються у детермінованих системах, та системах, що адаптуються, аналіз соціально-економічних еволюційних систем і особливостей рішень, які приймаються в цих системах, дає підстави зробити висновок, що досліджена модель соціально-економічної еволюційної системи найбільш пристосована для вирішення завдань згідно з повноваженнями органів місцевого самоврядування, які характеризуються багатоваріантністю, багатоаспектністю та альтернативністю.

Визначено принципи аналізу місцевих проблем для їх програмованого вирішення на методологічних засадах об'єктивності та діалектичності розгляду. Так, установлена необхідність адекватної відповідності механізму розгляду проблемного об'єкта за обсягом і структурою сутності вирішуваної проблеми; локалізації проблемного об'єкта, побудови концепції його дійсного і перспективного розвитку, яка об'єднує процеси цілеформування і цілереалізації; ітеративного узгодження концепції функціонування проблемного об'єкта і загальної структури вирішення проблеми; фіксації проблемного об'єкта в певній формі, а також виділення основних умов його функціонування; включення зовнішніх умов до внутрішнього розгляду в концепції проблемного об'єкта не ототожнюється з можливим просторовим його розширенням. Використання запропонованих принципів сприятиме забезпеченню міжрегіональних зв'язків технологічно пов'язаних галузей та виробництв на певній території.

Виявлено особливості організаційно-економічного управління місцевими програмами, за якими організаційна структура системи управління ними має створюватись з урахуванням специфіки об'єкта управління, об'єднання заходів, що роз'єднані за сферами й галузями діяльності органу місцевого самоврядування, в єдину цілеорієнтовану програмну систему, що зумовлює необхідність формування програмних підрозділів. Запропоновано використання координаційної форми управління, яка виявляється досить ефективною при розробці завдання і проекту програми із збереженням усіх головних функції замовника, головного розробника, координаторів і виконавців. Відмінності цієї форми полягають у посиленні відповідальності, всебічній і компетентній координації, посиленні дії фінансових важелів порівняно з матричною формою управління.

Обґрунтовано форми побудови дерева цілей для вирішення проблеми ціле покладання програмованого територіального розвитку на основі процедури послідовного кон'юнктивного представлення початкового визначення мети у вигляді переліку показників, які мають певну структуру і статистично-нормативний характер. Показано, що ухвалення і послідовна реалізація підходів за деревом цілей усуває необхідність формулювання глобальної цільової функції, що є дескриптивним відображенням мети територіального розвитку. Маючи фенотипово представлену мету економіки адміністративно-територіальної одиниці можна поставити екстремальне завдання для досягнення цієї мети за певним критерієм для ефективного використання реальних можливостей ресурсного забезпечення виконання програми.

Розроблено рекомендації стосовно відбору заходів щодо формування програм соціально-економічного розвитку, які передбачають, що при побудові їх системи необхідно виходити з результатів використання певного критерію оптимальності. З цим критерієм пов'язане застосування правила вибору елемента з множини, коли захід щодо формування місцевої програми вибирається з деякої їх кількості, якщо він задовольняє критерій. Запропоновано підходи до побудови функції суспільної корисності заходів програми, що дає змогу пов'язати рівень задоволення суспільних потреб, визначити їх співвідношення до наявних ресурсів і поставити їм у відповідність деякий скалярний показник - суспільну корисність задоволення потреб, що є раціональною формою критерію оптимальності заходів соціально-економічного розвитку.

Урахування основних наукових результатів дисертаційного дослідження, вітчизняного й зарубіжного досвіду, потреб сучасного місцевого самоврядування в Україні дає підстави запропонувати органам місцевого самоврядування рекомендації щодо:

використання системного підходу до формування місцевих програм для забезпечення життєдіяльності територіальної громади;

визначення місцевої програми як об'єкта управління для обгрунтування його структури, механізмів взаємодії учасників, розподілу ресурсів;

упровадження моделі соціально-економічної еволюційної системи для вирішення завдань згідно з повноваженнями органів місцевого самоврядування;

організаційно-економічного управління місцевими програмами для посилення відповідальності виконавців та дії фінансових важелів;

обґрунтування форми побудови дерева цілей для вирішення проблеми цілепокладання територіального розвитку та визначення заходів щодо формування місцевих програм з використанням функції суспільної корисності.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Пілунський І.В. Місцеві цільові програми як об'єкт управління. // Упр. сучас. містом. - 2004. - № 4/10-12. - С.279-284.

2. Пілунський І.В. Про класифікацію комплексних програм територіального розвитку. // Вісн. НАДУ. - 2005. - №3. - С.292-297.

3. Ігнатенко О.С., Пілунський І.В. Системний підхід до формування регіональних та місцевих програм. // Зб. наук. пр. НАДУ, - 2005, - № 1. - С. 395 - 403. Атор. с. 398 -403.

4. Пілунський І.В. Особливості організаційно-економічного управління місцевими програмами. // Зб. наук пр. НАДУ, - 2005, - № 2. - С. 427 - 434.

5. Пілунський І.В. Моделювання територіальної соціально-економічної еволюційної системи [Електрон. ресурс] // Державне управління: теорія та практика. - 2005. - № 2. - http: // www.nbuv.gov.ua/e - journal s/DUTP / 2005-2/. - Заголовок з екрану.

6. Ігнатенко О.С., Мазепа В.О., Пілунський І.В. Організаційне управління вирішенням питань місцевого значення // Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. Участю: У 2 т., м. Київ, 30 трав. 2006 р. - К.: Вид-во НАДУ, 2006. - Т.2. - С. 3-4. - Автор. с. 3.

7. Ігнатенко О.С., Плющ Р.М., Пілунський І.В. Організаційні аспекти розвитку місцевого самоврядування // Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, м. Київ, 31 трав. 2005 р. - К.: Вид-во НАДУ, 2005. - Т. 2. - С. 276-277. - Автор. с. 276.

8. Ігнатенко О.С., Плющ Р.М., Пілунський І.В., Журавель В.В. Громадські послуги та організація їх надання // Вісн. Північ. наук. центру Транспорт. акад. України. - 2005. - Вип. 8. - С. 57-62. - Автор. с. 59-62.

9. Плющ Р.М., Пілунський І.В. Організаційні аспекти територіального розвитку // Проблеми автомобільного транспорту. Зб. наук. пр. міжнар. наук-практ. конф. м. Київ, 10 трав. 2005 р. // Автошляховик України. - 2005. - Окрем. вип. - С. 53-56. - Автор. с. 53-54.

10. Пілунський І.В. Програмований підхід до питань територіального розвитку // Державна стратегія управління місцевим та регіональним розвитком: форми, методи та актуальні проблеми реалізації: Матеріали наук.-практ. конф.: У 2 т. м. Одеса, 20 листоп. 2004 р. - К.: Вид-во ОРІДУ НАДУ, 2004. - Т. 2. - С. 130-132.

11. Пілунський І.В. Про класифікацію програм територіального розвитку // Муніципальний менеджмент: становлення та розвиток в Україні: Матеріали наук.-практ. конф., м. Дніпропетровськ, 14 груд. 2004 р. - Д.: Вид-во ДРІДУ НАДУ, 2004. - С. 208-211.

12. Пілунський І.В. Структура місцевих соціально-економічних проблем // Актуальні проблеми державного управління та місцевого самоврядування: сучасний стан та перспективи регіонального розвитку: Матеріали наук.-практ. конф., м. Одеса, 18 жовт. 2005 р. - О.: Вид-во ОРІДУ НАДУ, 2005. - С. 36-38.

13. Пілунський І.В. Методологічні аспекти формування органами місцевого самоврядування програмних документів економічного і соціального розвитку // Управління регіональним та економічним розвитком у контексті сучасних процесів міжнародної інтеграції: Матеріали наук.-практ. конф.: В 2 т., м. Івано-Франківськ, 22 листоп. 2005 р. - Івано-Франківськ: Вид-во ІФІНГ, 2005. - С.255-259.

Размещено на Allbest.ru

...