Механізм державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності

Размещено на http://www.allbest.ru/

КЛАСИЧНИЙ ПРИВАТНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

Погрібняк Микола Анатолійович

УДК 336.532

МЕХАНІЗМ державної РЕГУЛЯТОРНОЇ політики У СФЕРІ ГОСПОДАРСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

25.00.02 - механізми державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Запоріжжя - 2008

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Класичному приватному університеті.

державний регуляторний політика господарський

Науковий керівник - доктор наук з державного управління, професор

Мордвінов Олександр Григорович,

Класичний приватний університет, завідувач кафедри державного управління та адміністративного менеджменту.

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, професор

Дєгтяр Андрій Олегович,

Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, завідувач кафедри економічної теорії та фінансів;

кандидат наук з державного управління

Бікулов Дамір Тагірович,

Запорізька торгово-промислова палата, віце-президент.

Захист відбудеться 21 травня 2008 р. о 9 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К17.127.03 у Класичному приватному університеті за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б, ауд. 125.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Класичного приватного університету (69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б).

Автореферат розісланий 19 квітня 2008 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради З.О.Надюк

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Усе більша відкритість світової економіки, внаслідок глобалізації соціально-економічних процесів, не лише посилює конкуренцію на міжнародному ринку, але й викликає необхідність кардинальних змін у процесі вироблення державної політики з метою зниження регуляторних навантажень на суб'єктів господарювання, підвищення їх конкурентоспроможності в умовах глобалізації.

Україна знаходиться на етапі переходу від адміністративно-командної системи державного управління до державного регулювання в умовах ринкової економіки, активно використовує окремі механізми державного управління, які позитивно зарекомендували себе в державах з розвинутою економікою. Одним із таких механізмів є регуляторна політика. Проте, формальне, без урахування специфіки державного управління в Україні, включення до нормативно-правових актів вимог щодо здійснення регуляторної політики, які позитивно зарекомендували себе в інших державах світу, не призводить до кардинального поліпшення якості державного управління сферою господарської діяльності.

Значним залишається вплив суб'єктивного фактора на якість управлінських рішень у сфері господарської діяльності. Тому, актуальним постає питання дослідження механізму регуляторної політики, який склався в Україні, що обумовлено такими чинниками:

по-перше, загальним посиленням впливів світових глобалізаційних процесів на внутрішню та зовнішню політику держави;

по-друге, зовнішньополітичним курсом України на європейську та євроатлантичну інтеграцію і необхідністю підвищення якості державного управління господарською діяльністю до рівня держав з розвинутою економікою;

по-третє, потребою в технологізації державно-управлінських процедур та дослідженні якості державно-управлінської діяльності.

Теоретико-методологічну основу дисертаційної роботи становлять праці науковців, які досліджували політику та процес її вироблення, зокрема, - це іноземні вчені: П. Браун, С. Брукс, Е. Вайнінґ, К. Вайс, Д. Веймер, П. Ґай, Б. Гурне, Д. Дерлоу, Е. Квейд, К. Ліндблом, Дж. Мітчел, У. Мітчел, Л. Пал, Д. Парсонс, І. Поттер, Г. Саймон, та українські науковці: В. Бакуменко, О. Кілієвич, Т. Кравцова. О. Кучеренко, Н. Нижник, В. Ребкало, В. Романов, В. Тертичка, О. Юлдашев. Окремі складові механізму регуляторної політики, що здійснюється в Україні, досліджували науковці: Д. Бікулов, З. Варналій, В. Воротін, О. Валевський, Л. Головко, Ю. Губені, А. Дєгтяр, Л. Дідківська, І. Кузнєцова, О. Літвінов, Д. Ляпін, В. Михальська, О. Мордвінов, С. Чистов.

Разом з тим, різний підхід дослідників до визначення сутності регуляторної політики, призвів до різного розуміння поняття “державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності” та залишив недостатньо вивченим питання щодо проблем низької якості регулювання у сфері господарської діяльності.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження є складовою науково-дослідної роботи Класичного приватного університету за темами: “Механізми управління об'єктами і процесами ринкової економіки” (номер державної реєстрації 0105U002566), “Планування, прогнозування та державне регулювання мікро- та макроекономічних процесів” (номер державної реєстрації 0102U003195). У межах даних тем автором розкрито сутність державної регуляторної політики та розроблено пропозиції щодо вдосконалення механізму її здійснення.

Мета й завдання дослідження. Мета дослідження полягає в обґрунтуванні науково-теоретичних засад регуляторної політики, розробці методики оцінювання застосування механізму регуляторної політики (МРП), визначенні напрямів подальшого вдосконалення механізму регуляторної політики в Україні.

Досягнення поставленої мети в дисертаційній роботі вирішувалось через розв'язання таких завдань:

- розкриття сутності понять: “державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності”, “регуляторна політика”;

- узагальнення зарубіжного досвіду запровадження регуляторної політики та з'ясування можливостей його застосування в Україні;

- визначення структури механізму регуляторної політики;

- розроблення методики оцінювання застосування механізму регуляторної політики;

- дослідження сучасного стану механізму регуляторної політики в Україні;

- обґрунтування процедури екстреного видання регуляторних актів;

- визначення пропозицій та формулювання рекомендацій для практичного застосування регуляторними органами України різних рівнів, з метою вдосконалення механізму регуляторної політики у сфері господарської діяльності.

Об'єкт дослідження - процес формування та здійснення регуляторної політики держави.

Предмет дослідження - механізм державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.

Методи дослідження. Методологічною основою роботи є загальнонаукові та спеціальні методи пізнання. Для проведення дисертаційного дослідження використано такі методи: абстрактно-логічний - для аналізу літературних джерел та інформації з мережі Інтернет про регуляторну діяльність; декомпозиції - для розкладання мети дослідження та постановки завдань; ретроспективного аналізу - для дослідження становлення МРП за кордоном у другій половині ХХ ст.; порівняльний - для зіставлення МРП розвинутих країн з чинним МРП України; системно-структурний аналіз - для з'ясування структури МРП; функціональний аналіз - для визначення компетенції органів державного управління та місцевого самоврядування у формуванні та здійсненні регуляторної політики; формально-юридичного і граматичного тлумачення норм права - для розкриття сутності понять: “державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності”, “регуляторна політика”.

Інформаційною базою дослідження є закономірності формування механізму регуляторної політики, відображені у працях вітчизняних і зарубіжних учених; закони України; укази Президента України; постанови Верховної Ради України; постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України; нормативні акти (та/або їх проекти) міністерств України, обласних державних адміністрацій, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, обласних рад та Верховної Ради Автономної Республіки Крим, оприлюднені в мережі Інтернет; аналітичні матеріали Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, а також аналітичні матеріали Агентства США з міжнародного розвитку (USAID), проекту БІЗПРО, Організації з економічного співробітництва та розвиту (OECD), Інституту Конкурентного Суспільства, Міжнародного центру перспективних досліджень.

Наукова новизна одержаних результатів. У дисертаційній роботі автором сформульовані наукові положення та отримані нові науково-обґрунтовані результати, що в сукупності розв'язують важливу наукову задачу, яка полягає в розробці теоретико-методичних засад регуляторної політики та обґрунтуванні практичних пропозицій щодо вдосконалення механізму її здійснення.

У результаті проведених досліджень у дисертації вперше:

- обґрунтовано структуру механізму регуляторної політики України у сфері господарської діяльності, яка являє собою систему послідовних стадій та засобів регуляторної діяльності; реалізація кожної з дев'яти стадій забезпечується застосуванням організаційних та процедурних засобів регулювання;

- розроблено методику оцінювання застосування механізму регуляторної політики, що дає змогу визначати рівень використання в регуляторному процесі стадій та засобів (структурних елементів) механізму регуляторної політики;

удосконалено:

- категорійний апарат теорії державного управління шляхом розкриття сутності поняття “державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності” і поняття “регуляторна політика” та уточнення змісту цих дефініцій;

- теоретичні погляди на процедуру екстреного видання регуляторних актів, у разі виникнення необхідності оперативного втручання в сферу господарської діяльності, шляхом обґрунтування ступеня дотримання процесуальних вимог регуляторного законодавства та принципів регуляторної політики;

набуло подальшого розвитку:

- узагальнення зарубіжного досвіду і з'ясування можливостей його застосування в Україні, внаслідок виявлення певних закономірностей та здійснення порівнянь складових вітчизняного механізму регуляторної політики з іншими державами світу;

- оцінювання сучасного стану механізму регуляторної політики України на рівні вищих органів державної влади та міністерств, на рівні Ради Міністрів АРК, облдержадміністрацій, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, на рівні представницьких органів влади субнаціонального рівня;

- визначення напрямів подальшого вдосконалення механізму регуляторної політики України у сфері господарської діяльності, шляхом розроблення пропозицій та формулювання рекомендацій для практичного застосування їх регуляторними органами різних рівнів.

Практичне значення одержаних результатів полягає в можливості застосування наукових положень та висновків дисертації у практичній діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, при здійсненні регуляторної діяльності, а також неурядовими організаціями, при здійсненні громадського контролю за регуляторною діяльністю органів державної влади та місцевого самоврядування.

Результати дослідження використано в діяльності Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, при розробці змін до Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності” (довідка № 1709 від 29.02.2008 р.); у діяльності Запорізької обласної ради, при розробці “Комплексної програми розвитку малого підприємництва на 2007-2008 роки” (довідка № 07/03-06 від 06.03.2007 р.); Головного управління економіки Запорізької обласної державної адміністрації, при визначенні індикаторів за фактором “Здійснення якісного регулювання сферою господарської діяльності” у 2006 р. (довідка № 09-01/2 від 12.01.2007 р.); у діяльності Запорізького центру перепідготовки і підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівників державних підприємств, установ та організацій Запорізької обласної державної адміністрації, шляхом включення модуля “Актуальні питання регуляторної політики в Україні та області” до “Професійної програми підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування V-VII категорій посад” (довідка № 2 від 11.01.2006 р.). Наведені в дисертації фактичні дані, теоретичні положення, узагальнення й висновки знайшли застосування у Класичному приватному університеті, при викладанні навчальних дисциплін: “Державне регулювання економіки” та “Правове забезпечення державного регулювання” (довідка № 721 від 12.04.2008 р.). Окремі інструменти механізму регуляторної політики, опрацьовані в дисертаційному дослідженні, були використані проектом БІЗПРО (довідка № 06/1 від 16.08.2006 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою роботою. У дисертації не використовувалися ідеї або розробки інших дослідників, у співавторстві з якими були опубліковані наукові праці.

Апробація результатів дослідження. Основні положення й результати дисертації обговорювалися на засіданнях кафедри державного управління та адміністративного менеджменту Класичного приватного університету, доповідалися на республіканських і міжнародних наукових, науково-методичних і науково-практичних конференціях, а саме: “Актуальні проблеми державного управління та менеджменту” (м. Запоріжжя, 2003 р.), “Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення” (м. Київ, 2005 р.), “Формування управлінського потенціалу суспільного розвитку України в умовах євроінтеграції” (м. Запоріжжя, 2005 р.), “Проблеми фінансування розвитку і підтримки малого підприємництва” (м. Київ, 2005 р.), “Актуальні проблеми управління розвитком об'єктів і процесів ринкової економіки” (м. Запоріжжя, 2006 р.), “Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні” (м. Київ, 2006 р.), “ХІV міжвузівська студентська наукова конференція” (м. Запоріжжя, 2006 р.), “Проблеми державного управління та місцевого самоврядування в умовах сучасного політичного вибору України” (м. Запоріжжя, 2007 р.).

Публікації. За темою дисертації опубліковано 15 наукових праць загальним обсягом 4,34 друк. арк., у тому числі 8 статей - у наукових фахових виданнях.

Структура дисертації. Дисертаційна робота складається із вступу, трьох розділів і висновків, викладених на 166 сторінках, списку використаних джерел з 348 найменувань - на 36 сторінках і 20 додатків - на 63 сторінках. Загальний обсяг дисертації - 271 сторінка, включаючи 46 таблиць та 16 рисунків.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У першому розділі - “Теоретико-методичні засади регуляторної політики держави” - розкрито сутність поняття “регуляторна політика”, здійснено аналіз зарубіжного досвіду запровадження регуляторної політики, обґрунтовано структуру механізму регуляторної політики та розроблено методику оцінювання застосування механізму регуляторної політики.

В українській науковій термінології використовуються два терміни - “регуляторна політика” та “регулятивна політика”, які є синонімами терміна “regulatory poliсy”, що застосовується в англійській мові. Оскільки у правовій науці склалася усталена точка зору, що однією з функцій права є регулятивна функція, то у наукових працях та нормативно-правових актах значного поширення набув термін “регулятивна політика”. Вчені-економісти, здебільшого, використовують термін “регуляторна політика”, під яким більшість з них розуміє регулювання економіки в цілому, чи окремих її сфер, залишаючи поза увагою той аспект регуляторної політики, який спрямований на поліпшення якості державно-управлінської діяльності.

У вітчизняному законодавстві набуло поширення поняття “державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності”, під яким розуміється регуляторна діяльність як органів державної влади, так і органів місцевого самоврядування. На нашу думку, цей термін адекватно не відображає всіх рівнів здійснення регуляторного впливу. Сутність останніх краще виражати терміном “регуляторна політика органів державної влади та місцевого самоврядування у сфері господарської діяльності”, або у спрощеному та більш лаконічному варіанті - “регуляторна політика”. Таким чином, регуляторна політика у сфері господарської діяльності - це напрям політики держави, спрямований на поліпшення якості державного управління та місцевого самоврядування у сфері господарської діяльності, шляхом законодавчого визначення процедури підготовки, прийняття, відстеження ефективності дії та перегляду регуляторних актів щодо регулювання сфери господарської діяльності.

Уперше механізм регуляторної політики почав формуватися на початку 70-х років минулого століття у США задля виконання функцій регуляторного нагляду. Згодом він набув подальшого розвитку і сьогодні, в основному, спрямований на лібералізацію регуляторного впливу та зменшення кількості регулювань. У Канаді, натомість, МРП зорієнтований, здебільшого, на покращання організації управлінської діяльності та забезпечення ефективності рішень у сфері державного управління. Для країн ЄС, Єврокомісія рекомендує застосовувати одинадцять складових регуляторної політики, з яких в Україні використовується лише шість (табл. 1).

Таблиця 1

Стан запровадження регуляторної політики в країнах Європейського Союзу та Україні

Країни

Складові регуляторної політики

Запроваджено складових, всього

Якісне регулювання

Запровадження політики АРВ

Обов'язкове здійснення АРВ

Розгляд альтернатив

Нормативні документи для підготовки АРВ

Координаційний орган з АРВ

Часткове консультування з АРВ

Формалізація консультаційних процедур

Безпосередні консультації із зацікавленими сторонами

Дослідження впливу на малі підприємства

Преференції для малих та середніх підприємств

Великобританія

П

П

П

П

П

П

П

П

П

П

Н

10

Данія

П

П

П

П

П

П

П

П

П

П

Н

10

Польща

П

П

П

П

П

П

П

П

З

Н

П

9

Швеція

П

П

П

П

П

П

П

П

П

Н

Н

9

Латвія

П

П

П

П

П

П

П

П

Н

П

Н

9

Фінляндія

П

П

П

П

П

З

П

П

П

В

В

8

Австрія

П

П

П

П

П

Н

П

П

П

В

Н

8

Нідерланди

П

П

В

П

П

П

Н

Н

П

З

П

7

Люксембург

П

В

П

П

В

П

П

П

Н

Н

П

7

Україна

П

П

П

П

П

П

Н

Н

Н

Н

Н

6

Німеччина

П

В

В

В

П

П

П

П

В

В

В

5

Естонія

Н

Н

П

П

П

В

В

Н

Н

В

П

4

Литва

В

П

П

П

П

В

В

В

Н

В

В

4

Угорщина

П

З

П

Н

П

П

З

З

Н

Н

Н

4

Італія

З

П

Н

З

П

З

З

Н

П

З

Н

3

Мальта

П

В

В

Н

В

З

Н

Н

П

Н

П

3

Іспанія

П

З

П

З

П

З

Н

Н

Н

Н

В

3

Чеська Республіка

П

В

Н

П

П

В

В

В

В

З

Н

3

Ірландія

П

Н

Н

З

П

Н

З

З

Н

Н

Н

2

Греція

З

З

Н

Н

Н

Н

П

Н

Н

Н

В

1

Словенія

П

В

В

В

В

В

В

В

В

В

В

1

Бельгія

З

В

З

В

З

З

Н

З

З

З

Н

0

Словаччина

В

В

В

В

В

В

В

В

З

В

Н

0

Португалія

Н

Н

Н

Н

Н

Н

Н

Н

Н

Н

Н

0

Кіпр

Н

Н

Н

Н

Н

Н

Н

Н

Н

Н

В

0

Франція

В

В

В

В

В

В

В

В

В

В

В

0

Примітки: 1. П - прийнято; З - заплановано прийняття; Н - не прийнято; В - відсутня інформація; 2. АРВ - аналіз регуляторного впливу.

Формування МРП України у сфері господарської діяльності розпочалося у зв'язку з виданням Указу Президента України “Про усунення обмежень, що стримують розвиток підприємницької діяльності” від 03.02.1998 р. № 79 і одержало подальшого розвитку після прийняття Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”. У найбільш загальному вигляді, МРП слід розглядати як систему послідовних стадій та засобів регулювання, спрямованих на прийняття регуляторним органом якісного управлінського рішення. Стадії та засоби регулювання - це структурні елементи МРП.

В Україні МРП складається з дев'яти стадій (рис. 1).

Рис. 1. Стадії механізму регуляторної політики.

Реалізація кожної стадії МРП забезпечується двома групами засобів регулювання. Перша група - це організаційні засоби, друга - процедурні (табл. 2).

Таблиця 2

Стадії та засоби механізму регуляторної політики

Стадія МРП	Група засобів МРП
	організаційні	процедурні
І	1) визначення виду проекту; 2) визначення назви проекту; 3) визначення цілі прийняття проекту; 4) встановлення строку підготовки проекту; 5) визначення розробника проекту	1) затвердження плану не пізніше 15 грудня поточного року; 2) оприлюднення планів не пізніш як у 10-денний строк після затвердження
ІІ	1) визначення та аналіз проблеми; 2) визначення цілей державного регулювання; 3) визначення та оцінювання всіх прийнятних альтернатив; 4) опис механізмів і заходів, які забезпечать розв'язання визначеної проблеми; 5) обґрунтування можливості досягнення встановлених цілей; 6) визначення очікуваних результатів прийняття запропонованого регуляторного акту; 7) обґрунтування запропонованого строку чинності регуляторного акту; 8) визначення показників результативності регуляторного акту; 9) визначення заходів, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акту	1) підготовка проекту регуляторного акта у строки, визначені планом діяльності з підготовки проектів регуляторних актів; 2) підписання керівником органу, який розробив проект регуляторного акту
ІІІ	1) найменування регуляторного акту; 2) стислий виклад змісту проекту; 3) адреса розробника проекту та інших органів, до яких надсилаються зауваження та пропозиції; 4) інформація про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акту та відповідного АРВ; 5) інформація про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями зауважень та пропозицій	1) строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції; 2) оприлюднення регуляторного акту разом із відповідним аналізом регуляторного впливу, не пізніше 5 робочих днів з дня оприлюднення повідомлення.
IV	1) оприлюднення регуляторного акту разом із відповідним аналізом регуляторного впливу не пізніше 5 робочих днів з дня оприлюднення повідомлення	1) строк прийняття зауважень та пропозицій; 2) строк надання відповіді на зауваження та пропозиції
V	1) визначення комплекту документів, який подається для погодження; 2) встановлення підстав для залишення проекту без розгляду; 3) встановлення вимог до змісту рішення про відмову в погодженні; 4) законодавче закріплення права розробника на проведення консультацій з метою усунення суперечностей; 5) законодавче закріплення права розробника на оскарження рішення про відмову в погодженні	1) визначення тривалості погодження; 2) строк повідомлення розробника проекту регуляторного акту про залишення без розгляду; 3) строк повідомлення розробника проекту регуляторного акту про погодження чи відмову в погодженні
VI	1) комплект документів, який подається для погодження; 2) підстави для залишення проекту без розгляду; 3) вимоги до змісту рішення про відмову в погодженні; 4) право розробника на проведення консультацій з метою усунення суперечностей; 5) право розробника на оскарження рішення про відмову в погодженні;	1) публікація не пізніш як у десятиденний строк після державної реєстрації або підписання
VII	1) вид та назва регуляторного акту, дата прийняття, номер; 2) цілі прийняття акту; 3) тип відстеження (базове, повторне або періодичне); 4) методи одержання результатів відстеження; 5) дані та припущення, а також способи одержання даних; 6) кількісні та якісні значення показників результативності акту; 7) оцінка результатів реалізації регуляторного акту, ступеня досягнення цілей	1) підписання керівником регуляторного органу; 2) строк виконання заходів з відстеження не може бути більшим ніж 45 робочих днів; 3) оприлюднення не пізніш як у 10-денний строк з дня підписання
Стадія МРП	Група засобів МРП
	організаційні	процедурні
VIII	1) підстави здійснення перегляду (ініціатива регуляторного органу, звіт про відстеження, інші причини)	1) строк здійснення перегляду
IX	1) вступ (основні завдання, на виконання яких концентрувалася робота; кроки до забезпечення відповідності форм та рівня державного регулювання ринковим вимогам; забезпечення відкритості процесу регуляторної діяльності); 2) загальна частина (окреслюється ситуація, яка потребувала упорядкування державного регулювання господарських відносин у відповідній сфері, визначаються та аналізуються проблеми, вирішення яких належить до власної компетенції) ; 3) висновок (визначаються тенденції щодо зменшення або збільшення рівня державного регулювання у відповідній сфері, формулюються пропозиції щодо розв'язання проблем)	1) підписання керівником регуляторного органу

Рівень застосування в регуляторному процесі стадій та засобів МРП визначає якість регулювання господарської діяльності. Регуляторна діяльність може вважатися якісною, якщо при її здійсненні були задіяні всі структурні елементи МРП. Таким чином, дослідження якості регулювання у сфері господарської діяльності зводиться до оцінювання ступеня застосування МРП. З цією метою в дисертації і розроблено методику оцінювання застосування МРП.

Сутність цієї методики полягає у тому, що на кожній стадії МРП оцінюється ступінь застосування організаційних та процесуальних засобів регулювання. Тим засобам, які використані в регуляторній діяльності, присвоюється індекс “1”, а тим із них, які не були задіяні, - “0”. Рівень дотримання регуляторних вимог на кожній стадії МРП визначається як відношення суми засобів, яким присвоєно індекс “1”, до загальної кількості засобів регулювання даної стадії.

Рівень застосування МРП розраховується за формулою:

, де

L_BR - рівень застосування МРП;

L_p - рівень застосування МРП на стадії планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів;

L_R - рівень застосування МРП на стадії підготовки проекту регуляторного акту та АРВ;

L_inf - рівень застосування МРП на стадії повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акту з метою одержання зауважень і пропозицій, оприлюднення проекту регуляторного акту та відповідного АРВ;

L_d - рівень застосування МРП на стадії проведення обговорення проекту регуляторного акту;

L_c - рівень застосування МРП на стадії погодження проектів регуляторних актів;

L_san - рівень застосування МРП на стадії прийняття регуляторного акту;

L_tr - рівень застосування МРП на стадії відстеження результативності регуляторних актів;

L_rev - рівень застосування МРП на стадії перегляду регуляторних актів;

L_pub - рівень застосування МРП на стадії оприлюднення інформації про здійснення регуляторної діяльності.

У другому розділі - “Сучасний стан механізму регуляторної політики в Україні” - розкрито механізм формування та здійснення регуляторної політики вищими органами державної влади і міністерствами, Радою Міністрів АРК і обласними державними адміністраціями, Верховною Радою АРК і обласними радами.

У ході проведеного дослідження виявлено, що Верховна Рада України не запровадила повною мірою МРП та не прийняла закон про Регламент Верховної Ради України, який повинен визначати процедуру підготовки, прийняття та відстеження ефективності регуляторних актів щодо регулювання сфери господарської діяльності.

Відсутність планування діяльності з прийняття регуляторних актів Кабінетом Міністрів України і розпорошення проектів регуляторних актів Уряду за розробниками цих актів, ускладнює як отримання необхідної інформації, так і здійснення контролю за регуляторною діяльністю Кабінету Міністрів України. Міністерства України, які є розробниками більшості регуляторних актів Уряду та видають власні регуляторні акти, по-різному запровадили МРП та налагодили інформування громадськості про свою регуляторну діяльність.

Лише у двох міністерств (Мінпромполітики та Мінтрансу) рівень застосування МРП перевищує 50 %, а три міністерства (Міноборони, МОЗ, МЗС) не запровадили МРП взагалі (рис. 2).

Рис. 2. Рівень застосування механізму регуляторної політики міністерствами України в 2007 р.

Рівень застосування МРП в регуляторній діяльності Ради Міністрів АРК та облдержадміністрацій України також має значну диференціацію, хоча в цілому він вищий, ніж у міністерств. Рада Міністрів АРК та десять облдержадміністрацій (Київська, Дніпропетровська, Луганська, Кіровоградська, Сумська, Вінницька, Донецька, Волинська, Чернівецька, Запорізька) при здійсненні регуляторної діяльності використовують більше половини елементів МРП. Рівненська облдержадміністрація регулювання сфери господарської діяльності здійснює без задіяння засобів регулювання, які в нормативно-правових документах визначені як обов'язкові. В інших облдержадміністраціях, а також в Київській та Севастопольській міських держадміністраціях, питома вага задіяння нормативно визначених стадій та засобів МРП коливається в межах 12 - 50% (рис. 3).

Рис. 3. Рівень застосування механізму регуляторної політики Радою Міністрів Автономної Республіки Крим, обласними державними адміністраціями, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в 2007 р.

Аналіз офіційних веб-сайтів Верховної Ради АРК, обласних рад, Київської та Севастопольської міських рад у мережі Інтернет дав змогу встановити, що дотримання норматино-правових вимог здійснення регуляторної діяльності зазначеними представницькими органами має фрагментарний характер, а використання МРП знаходиться на низькому рівні. Переважна більшість обласних рад, Київська та Севастопольська міські ради здійснюють регуляторну діяльність без задіяння нормативно встановленого арсеналу засобів та інших складових МРП. Найкраща ситуація, серед даної категорії регуляторних органів, зафіксована в Одеській та Луганській обласних радах, а також у Верховній Раді АРК. Тут рівень використання складових МРП становить близько третини (рис. 4).

Рис. 4. Рівень застосування механізму регуляторної політики Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими радами в 2007 р.

У третьому розділі - “Удосконалення механізму регуляторної політики України у сфері господарської діяльності” - обґрунтовано необхідність внесення змін до законів України та нормативно-правових документів з метою оптимізації запровадження МРП, напрями подальшого використання МРП в управлінській діяльності Ради Міністрів АРК та облдержадміністрацій, шляхи покращання організаційного забезпечення застосування МРП у діяльності представницьких органів субнаціонального рівня.

Розвиток правового забезпечення є головним чинником поліпшення регуляторного механізму. З огляду на це, в регуляторній політиці України доцільно реалізувати принцип відповідальності, через встановлення цивільно-правової, адміністративної та кримінальної відповідальності за порушення вимог регуляторного законодавства.

Чинний МРП доцільно також посилити залученням громадськості до прийняття владних рішень. Це можна зробити, доповнивши частину 1 статті 5 Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”, новим абзацом: “залучення громадськості до прийняття владних рішень шляхом проведення регуляторними органами різноманітних заходів з метою встановлення ставлення наукових установ, суб`єктів господарювання та громадських організацій до внесених на їхній розгляд проектів регуляторних актів”. Можливими формами залучення громадськості до прийняття владних рішень можуть бути: організація і проведення розробником проекту регуляторного акта громадських обговорень, “круглих столів”, “фокус-груп”, відкритих консультацій, Інтернет-конференцій чи інших заходів з метою всебічного розгляду проекту регуляторного акту.

Для наближення регуляторної політики України до стандартів ЄС варто запровадити таку її складову, як дослідження впливу проекту регуляторного акту на суб'єктів малого підприємництва, яка рекомендована Єврокомісією. В умовах національного законодавства це можна здійснити шляхом доповнення частини 3 статті 8 Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності” новим абзацом: “дослідити вплив проекту регуляторного акту на суб'єктів малого підприємництва - малі підприємства та суб'єкти підприємницької діяльності-фізичні особи” та статті 8 новою частиною такого змісту: “Методика дослідження впливу проекту регуляторного акту на суб'єктів малого підприємництва затверджується Кабінетом Міністрів України та є обов'язковою для застосування розробниками проектів регуляторних актів”.

Удосконалення МРП у діяльності Кабінету Міністрів України та міністерств може здійснюватися за кількома напрямами. Одним із них є забезпечення виконання нормативно-правових актів, що регламентують регуляторну діяльність Уряду та міністерств. Важливим також є посилення рівня компетенції спеціально уповноваженого органу у сфері регуляторної політики шляхом перетворення Держкомпідприємництва в міністерство або ж в якийсь інший орган, що підпорядковувався б Президенту України, та включення до його компетенції контрольно-наглядової функції у сфері регуляторної політики. Необхідним є також і поліпшення наукового та методичного забезпечення формування та здійснення регуляторної політики. Домогтися цього можна шляхом створення при Держкомпідприємництва наукової ради з питань регуляторної політики та розроблення методики формування єдиного державного реєстру регуляторних актів. Ще одним із напрямів оптимізації МРП на рівні Уряду та центральних органів виконавчої влади є посилення громадського контролю та нагляду. Воно може відбуватися таким чином: створенням розгалуженої мережі консультативних інституцій з регуляторної політики, які можуть здійснювати незалежний моніторинг регуляторної діяльності; залученням на платній основі наукових та навчальних закладів для науково-методичного забезпечення формування та реалізації регуляторної політики; запровадженням державної програми розвитку громадської активності у сфері державного управління та місцевого самоврядування.

Необхідність оперативного втручання у сферу господарської діяльності існує на всіх рівнях управління. На рівні регіонів і територіальних громад таке втручання може зумовлюватися рішенням вищих органів держави та центральних органів виконавчої влади. Приймаючи регуляторний акт за прискореною процедурою (стан “усвідомленої необхідності”), керівництво регуляторного органу усвідомлює, що у цьому разі порушуються процесуальні вимоги регуляторного законодавства, проте такі дії можна вважати виправданими, оскільки шкода, заподіяна порушенням процедури прийняття регуляторного акту, є менш значною, ніж відвернена шкода.

Проте, навіть при прийнятті регуляторних актів у стані “усвідомленої необхідності”, в обов'язковому порядку потрібно дотримуватись принципів регуляторної політики, у першу чергу принципу прозорості та врахування громадської думки.

При реалізації МРП представницькими органами субнаціонального рівня гостро постає проблема низького фахового рівня спеціалістів цих органів. Тому, одним зі шляхів покращання організаційного забезпечення застосування МРП у діяльності згаданих регуляторних органів є розроблення типових процедур здійснення окремих стадій регуляторної політики. Такі розробки були здійсненні в процесі дисертаційного дослідження і вміщені у третьому розділі роботи.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено розв'язання актуальної наукової задачі, що виявляється в розробці основних напрямів подальшого удосконалення МРП України, шляхом обґрунтування теоретичних засад, методики оцінювання застосування МРП та визначення практичних рекомендацій для регуляторних органів.

Результати проведеного наукового дослідження свідчать про досягнення мети й виконання поставлених завдань та дають підстави сформулювати висновки та пропозиції.

1. У вітчизняному законодавстві під поняттям “державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності” розуміється регуляторна діяльність як органів державної влади, так і органів місцевого самоврядування. Таке трактування змісту цієї категорії повинно відповідати іншому терміну - “регуляторна політика органів державної влади та місцевого самоврядування у сфері господарської діяльності”, або у спрощеному та більш лаконічному варіанті - “регуляторна політика”. Поняття “державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності” доцільно застосовувати лише для характеристики регуляторної діяльності органів державної влади.

2. У світі запровадження регуляторної політики розпочалося на початку 70-х років ХХ-го століття, тоді як в Україні цей процес бере свій відлік від кінця 90-х років минулого століття. І хоча Україна й не входить до групи аутсайдерів, у вітчизняну практику здійснення регуляторної політики доцільно включити п'ять складових, застосування яких рекомендовано Єврокомісією: 1) створення мережі консультативних інституцій для запровадження регуляторної політики та надання експертних висновків до проектів регуляторних актів та АРВ; 2) формалізування консультаційних процедур шляхом їх нормативно-правового закріплення чи шляхом затвердження відповідного стандарту; 3) закріплення обов'язкового проведення консультацій із зацікавленими сторонами в ході обговорення проектів регуляторних актів; 4) законодавче закріплення вимоги щодо обов'язкового дослідження впливу проекту регуляторного акту на малі підприємства при підготовці АРВ; 5) визначення підстав та умов обов'язкового встановлення преференцій для суб'єктів малого та середнього підприємництва.

3. МРП слід розглядати як сукупність дев'яти послідовних стадій та засобів регулювання, спрямованих на прийняття якісного управлінського рішення регуляторним органом. Стадії - це окремі види регуляторної діяльності. Кожній стадії притаманний певний набір організаційних та процедурних засобів регулювання.

4. Підстави для судження про якість регулювання господарської діяльності дає рівень застосування у регуляторному процесі стадій та засобів (структурних елементів) МРП. Визначення цього рівня є можливим за допомогою спеціальної методики. З цією метою в дисертації і розроблено методику оцінювання застосування МРП. Остання може використовуватись: регуляторними органами, для здійснення самоконтролю; спеціально уповноваженим органом у сфері регуляторної політики, при здійснення контролю за регуляторними органами; правоохоронними органами, для перевірок діяльності регуляторних органів; громадськістю, об'єднаннями підприємців, іншими зацікавленими особами, при здійсненні громадського контролю за регуляторними органами та/або оскарженні в судовому порядку прийнятих регуляторних актів.

5. МРП в Україні перебуває на стадії становлення. Виявлено, що Верховна Рада України ще повною мірою його не запровадила та не прийняла закон про Регламент Верховної Ради України, який би визначив процедуру підготовки, прийняття та відстеження ефективності законів щодо регулювання сфери господарської діяльності. Регуляторна діяльність Кабінету Міністрів України, в основному, забезпечується міністерствами і здійснюється без належної централізації та координації. Середній рівень виконання міністерствами законодавчо визначених регуляторних вимог незначний і становить 28,8 %.

Рівень застосування МРП у регуляторній діяльності облдержадміністрацій України має значну диференціацію, хоча в цілому і вищий, ніж у міністерств.

Дотримання нормативно-правових вимог здійснення регуляторної діяльності представницькими органами субнаціонального рівня носить фрагментарний характер, а використання МРП знаходиться на низькому рівні. Переважна більшість обласних рад здійснює регуляторну діяльність без задіяння нормативно-визначеного арсеналу засобів та інших складових МРП.

6. Необхідність екстреного видання регуляторних актів для оперативного втручання у сферу господарської діяльності існує на всіх рівнях управління. Порушення процедурних вимог регуляторного законодавства, при прийнятті регуляторних актів за прискореною процедурою, можна вважати виправданим, якщо заподіяна порушенням процедури шкода є менш значною, ніж відвернена шкода. Проте, навіть за таких умов, обов'язковим повинно бути дотримання принципів регуляторної політики, й у першу чергу, - принципу прозорості та врахування громадської думки.

7. Для вдосконалення МРП, у практику діяльності регуляторних органів України варто запровадити такі пропозиції:

1. Верховній Раді України: 1) реалізувати в чинному законодавстві принцип відповідальності, через встановлення цивільно-правової, адміністративної та кримінальної відповідальності за порушення вимог регуляторного законодавства; 2) посилити чинний МРП, шляхом законодавчого закріплення форм залучення громадськості до прийняття владних рішень; зробити це можна, доповнивши частину 1 статті 5 Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”, новим абзацом: “залучення громадськості до прийняття владних рішень шляхом проведення регуляторними органами різноманітних заходів з метою встановлення ставлення наукових установ, суб`єктів господарювання та громадських організацій до внесених на їх розгляд проектів регуляторних актів”; 3) частину 3 статті 8 Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності” доповнити абзацом: “дослідити вплив проекту регуляторного акту на суб'єктів малого підприємництва - малі підприємства та суб'єкти підприємницької діяльності-фізичні особи” з метою узаконення такої складової регуляторної політики як дослідження впливу проекту регуляторного акту на суб'єктів малого підприємництва, яка рекомендована Єврокомісією;

2. Кабінету Міністрів України та міністерствам посилити забезпечення виконання нормативно-правових актів, що регламентують регуляторну діяльність Уряду та міністерств;

3. Держкомпідприємництву: 1) посилювати зусилля для перетворення його в Міністерство чи якийся інший орган, що підпорядковувався б Президенту України, та включення до його компетенції контрольно-наглядової функції у сфері регуляторної політики; 2) домагатися створення наукової ради з питань регуляторної політики;

4. Раді Міністрів АРК, облдержадміністраціям, Київській та Севастопольській міськдержадміністраціям: 1) створити розгалужені регіональні мережі консультативних інституцій з регуляторної політики, які б могли здійснювати незалежний моніторинг регуляторної діяльності; 2) залучати на платній основі наукові та навчальні заклади для науково-методичного забезпечення формування та реалізації регуляторної політики; 3) запроваджувати регіональні програми розвитку громадської активності у сфері державного управління та місцевого самоврядування;

5. Представницьким органам субнаціонального рівня: 1) більше уваги приділяти підготовці, перепідготовці та підвищенню кваліфікації фахівців, на яких покладені обов'язки щодо забезпечення здійснення регуляторної політики; 2) використовувати в практичній роботі розроблені в дисертації типові процедури здійснення окремих стадій регуляторної політики.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті у наукових фахових виданнях

1. Мордвінов О.Г., Погрібняк М.А. Удосконалення методичних підходів до обчислення рейтингу регіонів за розвитком малого підприємництва // Держава та регіони. Серія “Економіка та підприємництво”. - 2004. - № 2. - С. 65-68. - Авторських - 3 с.

2. Погрібняк М.А. Становлення державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності в Україні // Збірник наукових праць Національної академії державного управління при Президентові України / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2005. - Вип. 1. - С. 204 - С. 212.

3. Мордвінов О.Г., Погрібняк М.А. Рейтинг регіонів за розвитком малого підприємництва як критерій оцінки діяльності органів державної влади // Економіка та держава. - 2005. - № 3. - С. 54-59. - Авторських - 4 с.

4. Погрібняк М.А. Планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів органами місцевого самоврядування // Держава та регіони. - 2005. - № 2. - С. 179-184.

5. Мордвінов О.Г., Погрібняк М.А. "Регуляторна гільйотина" - дієвий засіб зменшення регуляторного навантаження // Економіка та держава. - 2006. - № 3. - С. 27-30. - Авторських - 3 с.

6. Погрібняк М.А. Уточнення сутності поняття “державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності” // Юридичний вісник. - 2006. - №3. - С. 106-111.

7. Погрібняк М.А. Запровадження регуляторної політики в Україні та державах Європейського Союзу // Ефективність державного управління: Збірник наукових праць Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України / За заг. ред. П.І. Шевчука. - Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2007. - Вип. 12. - С. 367-374.

8. Погрібняк М. А. Принципи регуляторної політики в Україні та державах ЄС // Теорія та практика державного управління: 3б. наук. праць. - Вип. 4 (19). - X.: Вид-во ХарРІДУ НАДУ "Магістр", 2007. - С. 41-47.

Матеріали конференцій, тези доповідей

9. Погрібняк М.А. Регуляторна реформа як засіб побудови сучасної моделі державно-суспільного управління сферою господарських відносин // Збірник тез доповідей учасників “Тижня науки” в Гуманітарному Університеті “ЗІДМУ”: В 3 т. - Запоріжжя: ГУ “ЗІДМУ”, 2003. - Т. 1, ч. 4: Науково-практичний семінар “Актуальні проблеми державного управління та менеджменту”. 30-31 жовтня 2003 р. - С. 26-28.

10. Погрібняк М.А. Оперативне прийняття владних рішень в умовах здійснення регуляторної політики // Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, присвяченої 10-річчю Академії, Київ, 31 трав. 2005 р.: У 2 т. / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2005. - Т. 1. - С. 173-174.

11. Погрібняк М.А. Здійснення регуляторної реформи в Україні та ЄС // ДНІ НАУКИ: Зб. тез доповідей: В 3 т. / Гуманітарний університет "ЗІДМУ", 27-28 жовтня 2005; Ред. кол. В.М.Огаренко та ін. - Запоріжжя: ГУ "ЗІДМУ", 2005. - Т. 2. - С. 44 - 45.

12. Погрібняк М.А. Регуляторні механізми політико-адміністративного управління в Україні // Наука і вища освіта: Тези доповідей учасників XIV міжвуз. студ. наук. конф., м. Запоріжжя, 11-18 травня 2006 р.: Гуманітарний університет “Запорізький інститут державного та муніципального управління”; студентське наук. тов-во. - Запоріжжя: ГУ "ЗІДМУ", 2006. - Ч. 1. - С. 19.

13. Погрібняк М.А. Регуляторна політика як механізм поліпшення політико-адміністративного управління в Україні // ДНІ НАУКИ: Зб. тез доповідей: В 3 т. / Гуманітарний університет "ЗІДМУ", 5-6 жовтня 2006; Ред. кол. В.М.Огаренко та ін. - Запоріжжя: ГУ "ЗІДМУ", 2006. - Т. 1. - С. 68-69.

14. Погрібняк М.А. Проблеми здійснення регуляторної політики Верховною Радою України // “Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні” Міжнародна науков-практична конференція. Національна академія державного управління при Президентові України 31 травня 2006 р. - К.: НАДУ, - 2006. - С. 128.

15. Погрібняк М.А. Принципи державної регуляторної політики // Дні науки: Зб. тез доповідей: В 3 т. / Гуманітарний університет “ЗІДМУ”, 11-12 жовтня 2007; Ред. кол. В.М.Огаренко та ін. - Запоріжжя: ГУ “ЗІДМУ”, 2007. - Т. 3. - С. 63-65.

АНОТАЦІЯ

Погрібняк М.А. Механізм державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 - механізми державного управління. - Класичний приватний університет, Запоріжжя, 2008.

Дисертація присвячена розв'язанню актуальної наукової задачі поліпшення якості державного управління та місцевого самоврядування. Обґрунтовано структуру механізму регуляторної політики України, яка являє собою систему послідовних стадій та засобів регуляторної діяльності, та здійснено оцінку сучасного стану механізму регуляторної політики в Україні. Вказано основні напрями подальшого вдосконалення механізму регуляторної політики України шляхом обґрунтування теоретичних засад, розробки методики оцінювання застосування механізму регуляторної політики та визначення практичних рекомендацій для регуляторних органів різних рівнів.

Ключові слова: регуляторна політика, європейська інтеграція, європейське управління, державна політика, аналіз державної політики.

АННОТАЦИЯ

Погрибняк Н.А. Механизм государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности. - Рукопись.

Диссертация на соискание учёной степени кандидата наук по государственному управлению по специальности 25.00.02 - механизмы государственного управления. - Классический приватный университет, Запорожье, 2008.

Диссертационное иследование посвящено решению актуальной научной задачи улучшения качества государственного управления и местного самоуправления, обусловленной усилением влияний мировых глобализационных процессов на внутреннюю и внешнюю политику государств и внешнеполитическим курсом Украины на европейскую и евроатлантическую интеграцию, а также необходимостью технологизации исследования качества управленческих процедур органов государственной власти и местного самоуправления.

В результате проведенного исследования обосновано структуру механизма регуляторной политики Украины, которая представляет собой систему последовательных девяти стадий, каждой из которых присущ определенный набор организационных и процедурных средств регулирования. Соблюдение при регуляторной деятельности всех последовательных стадий и применение на каждой из них установленного набора организационных и процедурных средств позволяет регуляторным органом принять качественное управленческое решение. В диссертационной работе разработана методика оценки применения механизма регуляторной политики, которая позволяет определять уровень использования в регуляторном процессе средств механизма регуляторной политики.

Усовершенствовано понятийный аппарат теории государственного управления через раскрытие сущности понятия “государственная регуляторная политика в сфере хозяйственной деятельности” и понятия “регуляторная политика”, а также теоретические взгляды на процедуру экстренного издания регуляторных актов в случае возникновения необходимости оперативного вмешательства в сферу хозяйственной деятельности.

В результате обобщения зарубежного опыта осуществления регуляторной политики выявлено несколько составляющих, которые позволят улучшить качество государственного управления и местного самоуправления в Украине.

Выяснено, что механизм регуляторной политики в Украине находится на стадии становления. Обнаружено, что Верховная Рада Украины еще в полной мере его не внедрила и не приняла закон о Регламенте Верховной Рады Украины, который бы определил процедуру подготовки, принятия и отслеживания эффе...