Заходи адміністративного примусу в діяльності державної прикордонної служби України

Размещено на http://www.allbest.ru

ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ВНУТРІШНІХ СПРАВ

12.00.07 - Адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Заходи адміністративного примусу в діяльності

державної прикордонної служби України

Половніков Вадим Володимирович

ХАРКІВ - 2007

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Харківському національному університеті внутрішніх справ, МВС України

Науковий керівник: кандидат юридичних наук, доцент

Новіков Віталій Вікторович,

Львівський державний університет

внутрішніх справ, доцент кафедри

адміністративного права.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

Шкарупа Віктор Костянтинович,

Національний університет Державної

податкової служби України,

завідуючий кафедрою фінансового та

адміністративного права;

кандидат юридичних наук, доцент

Зуй Валентина Василівна,

Національна юридична академія

України ім. Ярослава Мудрого,

доцент кафедри адміністративного права.

Захист відбудеться 25 січня 2008 року о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.700.01 Харківського національного університету внутрішніх справ за адресою: м. Харків, просп. 50-річчя СРСР, 27.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Харківського національного університету внутрішніх справ за адресою: м. Харків, просп. 50-річчя СРСР, 27.

Автореферат розісланий 25 грудня 2007 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради О.М. Литвинов

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Однією із складових реформи правової системи у галузі охорони державного кордону є розробка адміністративно-правового механізму забезпечення недоторканності державного кордону (ДК) та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні, удосконалення чинного законодавства про ДК України, головною метою якого є якнайповніше забезпечення конституційних засад організації державної влади, принципу верховенства права, дотримання прав та свобод людини і громадянина на ДК та у прикордонні.

Після розпаду СРСР, виходу Прикордонних військ України з підпорядкування КДБ СРСР і виділення Державного комітету у справах охорони державного кордону в окремий орган виконавчої влади України, а також після створення Державної прикордонної служби (ДПС) України у науковій літературі не проводилось системного дослідження повноважень ні Прикордонних військ України, ні ДПС України щодо застосування ними заходів адміністративного примусу. Зміст таких заходів залежить від стану розвитку суспільних відносин в галузі охорони ДК і має бути адекватним йому, відповідати вимогам чинного законодавства України, забезпечувати правову захищеність громадян на ДК та у прикордонні. Це потребує точного визначення правової природи адміністративного примусу та заходів, що реалізують його на практиці, встановлення їх місця і ролі в системі заходів, які застосовуються ДПС України відповідно до її компетенції.

До проблематики застосування заходів адміністративного примусу в правоохоронній діяльності, перш за все, міліції вже доволі давно прикуто увагу науковців. Протягом тривалого часу ці питання всебічно досліджувались представниками інших правоохоронних органів України. Щодо ДПС України дослідники обмежувалися лише розглядом окремих аспектів застосування таких заходів. У зв'язку з цим, розробка питань, що стосуються застосування заходів адміністративного примусу ДПС України, є актуальною.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження проведено відповідно до положень Концепції реформи адміністративного права; Указу Президента України “Про заходи щодо подальшого зміцнення правопорядку, охорони прав і свобод громадян” від 18.02.02 р.; розділу 1 основних заходів Концепції розвитку Державної прикордонної служби України до 2015 року, схваленої Указом Президента України від 19.06.06 р.; п. 4 плану наукової та науково-організаційної діяльності Національної академії Державної прикордонної служби України ім. Б. Хмельницького на 2006-2010 рр. від 24.12.05 р.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є визначення сутності та особливостей використання заходів адміністративного примусу в діяльності ДПС України щодо охорони ДК України та її виключної (морської) економічної зони, виявлення прогалин і колізій у чинному законодавстві про ДК України та формулювання пропозицій щодо його удосконалення. Для досягнення зазначеної мети необхідно вирішити такі завдання:

охарактеризувати діяльність ДПС України з охорони ДК України та її виключної (морської) економічної зони як правоохоронного органу спеціального призначення;

з'ясувати сутність, значення та особливості здійснення заходів адміністративного примусу в правоохоронній діяльності ДПС України;

визначити види заходів адміністративного примусу та їх класифікацію в діяльності ДПС України;

дати юридичну характеристику адміністративно-запобіжним заходам, що застосовуються ДПС України в охороні ДК України та її виключної (морської) економічної зони;

висвітлити юридичну характеристику заходів адміністративного припинення в діяльності ДПС України;

охарактеризувати заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні проступки, протидію яким віднесено до компетенції ДПС України;

здійснити юридичну характеристику заходів адміністративної відповідальності за порушення законодавства про ДК України;

сформулювати пропозиції щодо удосконалення нормативно-правового регулювання заходів адміністративного примусу в діяльності ДПС України.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у сфері правоохоронної адміністративної діяльності ДПС України у зв'язку з застосуванням нею заходів адміністративного примусу.

Предмет дослідження становлять заходи адміністративного примусу, що застосовуються ДПС України.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Метод системного аналізу застосовано для співставлення різних нормативно-правових актів стосовно їхньої дії і впливу на виникнення та розвиток суспільних відносин у зв'язку із застосуванням ДПС України заходів адміністративного примусу. За допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного поглиблено понятійний апарат, визначено сутність і особливості застосування системи заходів адміністративного примусу та окремих видів заходів у діяльності ДПС (підрозділ 1.2). Методи класифікації, групування, системно-структурний, системно-функціональний застосовано для визначення видів і підвидів заходів адміністративного примусу, які застосовує ДПС (підрозділ 1.3, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4), за допомогою документального аналізу, спеціально-юридичного та статистичного методів з'ясовано специфіку діяльності ДПС, підстави та процедури застосування окремих видів заходів адміністративного примусу (розділ 2). Статистичний, порівняльно-правовий, структурно-логічний і компаративний методи використано для визначення напрямків удосконалення правового регулювання та практики застосування ДПС України заходів адміністративного примусу.

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці як вітчизняних, так і зарубіжних вчених у галузі адміністративного права, а також у галузях філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління, конституційного, міжнародного та кримінального права, політології, історії - Г.Т. Агеєнкової, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, А.С. Васильєва, І.І. Веремеєнка, Л.І. Волової, І.А. Галагана, І.П. Голосніченка, С.Т. Гончарука, Є.В. Додіна, М.І. Єропкіна, В.В. Зуй, М.І. Кабачинського, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, Б.М. Кліменка, Л.В. Коваля, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, О.П. Коренєва, М.Я. Маслєннікова, А.Ф. Моти, В.В. Новікова, О.І. Остапенка, Л.Л. Попова, Ю.С. Рябова, М.С. Студенікіної, С.М. Тимченка, М.М. Тищенка, О.С. Фролова, Т.О. Цимбалістого, О.П. Шергіна, В.К.Шкарупи, В.А. Юсупова, О.М. Якуби та ін.

Нормативною основою роботи є Конституція України, чинні законодавчі та інші нормативно-правові акти, які регулюють питання охорони ДК України та її виключної (морської) економічної зони. В дисертації використано актуальну політико-правову публіцистику та довідкові видання з цих питань. Емпіричну базу дослідження становлять статистичні та інші матеріали, що характеризують діяльність ДПС України з 1991 року, матеріали щодо застосування ст. 202 Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП) на ділянках Чернівецького (Західне регіональне управління), Сумського (Східне регіональне управління) та Могилів-Подільського (Південне регіональне управління) прикордонних загонів у 2006 році, результати ознайомлення з адміністративними справами за ст. 202 КпАП та прийнятими щодо них рішеннями в Харківському прикордонному загоні Східного регіонального управління за 2006 рік. Крім того, в роботі використано результати анкетування офіцерів, що проходили навчання в Національній академії ДПС України ім. Б.Хмельницького, у кількості 148 осіб.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є одним із перших комплексних досліджень заходів адміністративного примусу в діяльності ДПС України. В результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

дістали подальшого розвитку теоретичні положення щодо діяльності ДПС України як правоохоронного органу шляхом визначення її головних правоохоронних функцій (профілактичної, захисної, охоронної, оперативно-розшукової, функції дізнання, провадження у справах про адміністративні правопорушення, виконання доручень правоохоронних органів) та другорядних функцій (контролю, дозвільної, правороз'яснувальної);

подальшого розвитку набула характеристика спеціального статусу ДПС України, який полягає в тому, що об'єкти її охорони визначаються національними інтересами країни та державною безпекою, щодо неї існує спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, вона є озброєною військовою організацією тощо;

вперше з позицій науки адміністративного права та процесу розглянуто діяльність ДПС України щодо застосування нею заходів адміністративного примусу з метою забезпечення правопорядку на ДК та у прикордонні як правоохоронну адміністративну діяльність;

удосконалено визначення поняття правоохоронної діяльності ДПС України як застосування до юридичних і фізичних осіб заходів правового примусу з метою забезпечення дотримання норм чинного законодавства про ДК України, запобігання, виявлення та припинення правопорушень, притягнення правопорушників до юридичної відповідальності;

удосконалено визначення основних напрямів зовнішньої адміністративної діяльності ДПС України в контексті виконання нею завдань щодо забезпечення недоторканності ДК України;

дістали подальшого розвитку теоретичні положення щодо визначення системи заходів адміністративного примусу, що застосуються ДПС України з метою охорони ДК України та її виключної (морської) економічної зони, та їх характеристика з урахуванням поділу на адміністративно-запобіжні заходи; заходи адміністративного припинення; заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні проступки, протидію яким віднесено до компетенції ДПС України; заходи адміністративної відповідальності за порушення законодавства про ДК України;

дістало подальшого розвитку обґрунтування необхідності внесення змін до нормативно-правових актів, що регламентують застосування ДПС України заходів адміністративного примусу;

сформульовано і обґрунтовано низку пропозицій щодо вдосконалення законодавства України про адміністративну відповідальність у галузі охорони ДК України та її виключної (морської) економічної зони.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що наукові положення, розроблені особисто автором:

знайшли своє відображення в методичних рекомендаціях щодо організації та здійснення оперативного пошуку підрозділами охорони ДК органів охорони ДК ДПС України, завдяки чому удосконалено практику застосування ними заходів адміністративного примусу;

використано у навчальному процесі Національної академії ДПС України ім. Б. Хмельницького при викладанні навчальних дисциплін: “Основи адміністративного права”, “Основи адміністративно-юрисдикційної діяльності органів охорони державного кордону”, “Основи оперативно-розшукової діяльності”;

створили передумови для подальшого науково-теоретичного дослідження проблем адміністративного примусу та його застосування у галузі охорони ДК України та її виключної (морської) економічної зони;

висвітлюють необхідність і конкретні пропозиції щодо внесення змін і доповнень до законодавчих і підзаконних актів, зокрема законів України „Про державний кордон України”, „Про Державну прикордонну службу України”, Кодексу України про адміністративні правопорушення, Постанов Кабінету Міністрів України, відомчих наказів Адміністрації ДПС України, які мають усунути прогалини і колізії у регулюванні застосування нею заходів адміністративного примусу.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено дисертантом на науково-практичних конференціях: “Спеціальна техніка у правоохоронній діяльності” (Київ, 2004); “Проблеми правоохоронної діяльності в контексті адміністративної та адміністративно-правової реформ” (Хмельницький, 2006), а також на засіданнях кафедри адміністративного права та процесу Харківського національного університету внутрішніх справ.

Публікації. Основні положення та результати дисертаційного дослідження викладено у п'яти статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях, трьох статтях, опублікованих в інших виданнях, а також у двох тезах наукових повідомлень на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Відповідно до мети, завдань, логіки дослідження дисертація складається із переліку умовних скорочень, вступу, двох розділів, які об'єднують сім підрозділів і три пункти, висновків, додатків і списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації - 204 сторінки. Додатків - 21, займають 85 сторінок. Список використаних джерел складається із 307 найменувань і займає 29 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, зазначено зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначено мету та завдання, об'єкт і предмет дослідження, охарактеризовано його методологічну основу, розкрито наукову новизну одержаних результатів та їх практичне значення, наведено відомості про апробацію та публікації результатів дисертації, структуру і обсяг роботи.

Розділ 1 „Загальна характеристика Державної прикордонної служби України як суб'єкта правоохоронної діяльності щодо застосування заходів адміністративного примусу” складається з трьох підрозділів і присвячений розгляду правового статусу ДПС України щодо застосування нею заходів адміністративного примусу, висвітленню сутності, значення та особливостей їх застосування в правоохоронній діяльності ДПС, класифікації таких заходів.

У підрозділі 1.1. „Державна прикордонна служба України як суб'єкт правоохоронної діяльності спеціального призначення” підкреслюється, що ще з княжих часів охороні рубежів держави надавалось виключне значення і вона розглядалась як одна з найважливіших державних функцій. Кордони і сьогодні є одним із об'єктів найбільш підвищеної уваги для держави. Кожний рік, починаючи з 1991 р., у встановленому порядку ДК України перетинає в середньому близько 55,8 млн. осіб, що значно перевищує її населення (у 2006 році цей показник склав 70,6 млн. осіб) та в середньому 11,17 млн. од. транспортних засобів (у 2006 році - 15,08 млн. од.). Завдання щодо забезпечення цих процесів, як і виконання багатьох інших важливих завдань, покладено на ДПС. адміністративний примус державна прикордонна

Для характеристики ДПС як суб'єкта правоохоронної діяльності спеціального призначення дисертантом здійснено порівняння функцій, прав та обов'язків ДПС, Прикордонних військ СРСР і України, в результаті чого акцент зроблено на розширенні правоохоронної складової в її діяльності та адміністративних повноважень. Окреслено низку правоохоронних функцій, серед яких виділено головні та другорядні. Їх виконання дає можливість охарактеризувати ДПС як правоохоронний орган.

З урахуванням об'єктів правоохорони ДПС у сферах національної та державної безпеки розглядаються поняття недоторканності ДК, охорони та захисту ДК. Дисертантом підтримано думку, що будь-яке посягання на недоторканність ДК є посяганням на цілісність і недоторканність державної території. Забезпечення недоторканності ДК передбачає недопущення спроб насильницького захоплення державної території України та зміни її належності, будь-якого насильницького використання чи нанесення шкоди цій території, припинення будь-яких спроб незаконної зміни проходження лінії ДК, недопущення перетинання ДК без дозволу компетентних органів чи поза встановленими правилами, запобігання нанесенню шкоди політичним, економічним, воєнним та іншим інтересам держави на ДК, забезпечення виконання законних рішень органів державної влади з прикордонних питань. Це визначає сутність забезпечення правопорядку на ДК та спрямованість правоохоронної діяльності ДПС.

Адміністративна діяльність розглядається як один із важливих напрямків діяльності ДПС щодо охорони правопорядку. Серед основних напрямів зовнішньої адміністративної діяльності ДПС названо такі: охорона ДК на суші, морі, річках, озерах та інших водоймах, суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні; забезпечення дотримання правил прикордонного режиму, режиму в пунктах пропуску через ДК, режиму виключної (морської) економічної зони України, встановленого порядку плавання і перебування невійськових суден та військових кораблів у територіальному морі та внутрішніх водах України; забезпечення пропуску через ДК України осіб, транспортних засобів, вантажів та іншого майна; здійснення (в районах несення служби) контролю за збереженням природних ресурсів, додержанням правил промислової та іншої діяльності, охороною довкілля; здійснення реєстрації іноземців та осіб без громадянства, які в установленому порядку прибувають в Україну, та їх паспортних документів у пунктах пропуску через ДК; проставлення відміток у документах на право в'їзду в Україну або виїзду з України; встановлення за погодженням з Держмитслужбою та Міністерством транспорту України режиму у пунктах пропуску через ДК України.

Звертається увага на те, що адміністративний примус застосовується тільки тоді, коли переконанням не вдається запобігти правопорушенню і для того, щоб змусити особу вчинити ті чи інші дії, утриматись від них або підкоритися встановленим правовим обмеженням. За результатами проведеного опитування, найбільш ефективними адміністративно-правовими засобами боротьби з порушеннями законодавства про ДК України 69,6% респондентів вважають заходи адміністративного примусу, 18,2% - заходи профілактики, 8,1% - заохочення і лише 2% - заходи переконання.

У підрозділі 1.2. „Сутність, значення та особливості заходів адміністративного примусу в правоохоронній діяльності Державної прикордонної служби України” з'ясування цього здійснюється на основі загальної характеристики форм адміністративного примусу та юридичних ознак заходів, що реалізують його на практиці у процесі здійснення правоохоронної діяльності міліції та інших правоохоронних органів, з урахуванням особливостей галузі охорони ДК України та її виключної (морської) економічної зони.

Підкреслюється, що заходом адміністративного примусу можна визнати тільки виражене зовні, в діях рішення правоохоронця-прикордонника. Реалізація рішення - це сукупність конкретних дій, прийомів, операцій і процедур, що ґрунтуються на примусових засобах досягнення мети. Конкретний зміст заходу певною мірою відображає зміст правового рішення і визначається у процесі правозастосовчої діяльності органів охорони ДК та кваліфікації того чи іншого факту, який має відповідно до вимог закону юридичне значення. Вона складається з таких етапів: а) юридичної оцінки дій осіб; б) вибору, відшукання відповідної норми права, яку слід застосувати; в) усвідомлення суті та змісту норми; г) прийняття рішення; д) реалізації рішення (заходу, сукупності заходів). Реалізація рішення проявляється у сукупності конкретних дій, прийомів, операцій і процедур, що ґрунтуються на примусових засобах досягнення мети. Тобто, заходи адміністративного примусу - це сукупність державно-владних, вольових дій (волевиявлень), що реалізують адміністративний примус.

Обґрунтування особливостей застосування заходів адміністративного примусу в діяльності ДПС побудовано на тому, що конкретні види заходів вживаються в залежності від правового статусу ДК; ДПС наділена широкими повноваженнями щодо застосування адміністративно-запобіжних заходів; свої обов'язки виконує у правовому полі режимів, що запроваджено на ДК та у прикордонні; застосування таких заходів є територіально обмеженим; ДПС уповноважена виконувати рішення, ухвали суду і постанови, окремі доручення органів дізнання і досудового слідства та прокурорів тощо.

Адміністративний примус у правоохоронній діяльності ДПС розглядається як владне, здійснюване в односторонньому порядку і у випадках, передбачених правовими нормами, застосування від імені держави до юридичних і фізичних осіб системи заходів вольового впливу, які здійснюються у примусовому порядку для забезпечення правопорядку на ДК та у прикордонні, запобігання правопорушенням, припинення порушень чинного законодавства про ДК України та притягнення винних до юридичної відповідальності.

Компетенція ДПС, на відміну від міліції, є вузькоспрямованою, і хоча об'єктами її охорони є національні (державні, суспільні) інтереси, вона не уповноважена захищати інтереси (права, свободи) як окремої фізичної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), так і юридичної особи у зв'язку з можливими правопорушеннями щодо них з боку інших осіб, тобто забезпечувати громадський порядок і громадську безпеку. Інтереси громадян України захищаються не прямо, а опосередковано шляхом захисту інтересів національних.

У підрозділі 1.3 „Класифікація заходів адміністративного примусу, що застосовуються Державною прикордонною службою України” для аналізу системи адміністративно-примусових заходів обрано такі складові: юридичні ознаки (властивості), мета, спосіб і засоби впливу на об'єкта, нормативно-правове регулювання.

Класифікацію заходів адміністративного примусу, що застосовуються ДПС, здійснено на основі аналізу основних підходів до класифікацій таких заходів у науковій літературі та їх регулювання в чинному законодавстві про ДК України. Зокрема, відповідно до ст. 20 Закону України “Про Державну прикордонну службу України”, адміністративний примус передбачають близько тридцяти п'яти прав ДПС. Всі заходи адміністративного примусу умовно поділено на чотири групи: адміністративно-запобіжні заходи; заходи адміністративного припинення; заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні проступки, протидію яким віднесено до компетенції ДПС; заходи адміністративної відповідальності за порушення законодавства про ДК України.

Розділ 2 „Види заходів адміністративного примусу в діяльності Державної прикордонної служби України” складається з чотирьох підрозділів, в яких висвітлено перелік та характеристику заходів адміністративного примусу з урахуванням їх належності до класифікаційних груп, нормативно-правового регулювання, практики використання.

У підрозділі 2.1. „Адміністративно-запобіжні заходи, що застосовуються Державною прикордонною службою України в охороні державного кордону України та її виключної (морської) економічної зони” увага зосереджується на тому, що дії охоронців кордонів мали запобіжний характер ще з прадавніх часів, з моменту зародження прикордонної варти. Необхідність застосування адміністративно-запобіжних заходів в умовах сьогодення визначається обов'язками ДПС щодо здійснення контролю за дотриманням різноманітних правил, що встановлені галузевим законодавством на ДК, у прикордонні, у виключній (морській) економічній зоні України, у т.ч. щодо контролю за збереженням природних ресурсів, додержанням правил промислової та іншої діяльності, охороною довкілля. Такі заходи здійснюють профілактичний вплив і мають за мету запобігання правопорушенням, виявлення правопорушень, виявлення та усунення причин та умов, що сприяють їх вчиненню.

З урахуванням мети заходів їх поділено на дві групи: а) заходи, які застосовуються для виконання функції контролю; б) заходи, що застосовують для забезпечення оперативно-службової діяльності ДПС.

Під час аналізу сутності адміністративно-запобіжних заходів акцент зроблено на обґрунтуванні їх примусового характеру та можливостей застосування за відсутності правопорушень як питань, з'ясованих в науці недостатньо. Охарактеризовано особливості, умови та порядок застосування ДПС окремих їх видів. Більше уваги приділяється юридичній характеристиці заходів, які застосовують для виконання функції контролю, таких, як: 1) перевірка документів; 2) проставлення в документах відміток; 3) тимчасове затримання документів; 4) опитування осіб; 5) відмова у пропуску (не пропуск) через ДК України осіб; 6) огляд; 7) супроводження; 8) взяття на облік; 9) вимога припинення дій, що перешкоджають здійсненню повноважень ДПС; 10) обмеження або заборони (в т.ч. тимчасові); 11) зупинка транспортних засобів, осіб; 12) зупинка або припинення робіт; 13) попередня перевірка правових підстав для в'їзду в Україну; 14) подання обов'язкових для розгляду пропозицій щодо усунення передумов до вчинення порушень законодавства з питань охорони ДК України.

У підрозділі 2.2. “Заходи адміністративного припинення в діяльності Державної прикордонної служби України” дисертантом підтримано думку щодо їх виділення в окрему класифікаційну групу. В характеристиці таких заходів основну увагу приділено визначенню нормативних та фактичних підстав їх застосування ДПС, характеру впливу цих заходів на протиправну ситуацію, а також їх видів. Їх виокремлення ґрунтується на меті застосування - втручання в протиправну ситуацію, її переривання та припинення. Уточнено класифікацію, яка наведена в наукових джерелах, щодо поділу заходів адміністративного припинення на дві групи: основні (оперативні) і допоміжні (забезпечувальні). До самостійних (оперативних) заходів адміністративного припинення віднесено дві групи заходів: загального та спеціального призначення.

До заходів загального призначення включено: вимогу припинення правопорушень; адміністративне затримання; зупинку; зупинку або припинення робіт; тимчасові обмеження та заборони; тимчасове затримання або вилучення документів; скорочення строку перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства; адміністративне видворення за межі України іноземців і осіб без громадянства; переслідування. До заходів спеціального призначення включено заходи фізичного впливу, застосування службових собак, спеціальних засобів і вогнепальної зброї.

Особливостями діяльності ДПС визначено те, що об'єктами спрямування примусового впливу заходів припинення, крім фізичних осіб, можуть бути засоби вчинення правопорушень - матеріальні об'єкти (різні пристрої, предмети, вантажі, майно, транспортні засоби, літальні апарати, судна, плавзасоби тощо (з людьми та без них)). Застосування таких заходів буде спрямовано на їх зупинку, припинення руху, опору і т. ін., в т.ч. шляхом пошкодження. Автором обґрунтовуються відмінності у вживанні таких термінів як супроводження, доставлення та конвоювання.

У підрозділі 2.3. „Заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні проступки, що застосовуються Державною прикордонною службою України” охарактеризовано їх значення в правоохоронній діяльності ДПС, що обумовлено великою кількістю правопорушень. Тільки в 2006 році до адміністративної відповідальності притягнуто 49375 осіб, вилучено 1494 од. зброї, 10757 шт. боєприпасів, 808,82 кг. наркотичних речовин, у процесі чого застосовувались ті чи інші заходи. Наголос робиться на тому, що такі заходи здійснюються тільки в рамках провадження, лише з моменту порушення справи до її припинення і лише щодо осіб, які вчинили правопорушення.

Підтримано думку щодо їх поділу на три групи: заходи адміністративно-процесуального припинення; заходи, спрямовані на одержання доказів; процесуальні заходи виконання адміністративних стягнень. У якості таких заходів розглядаються: вилучення документів; адміністративне затримання осіб; особистий огляд затриманих, огляд та вилучення речей; тримання осіб, затриманих в адміністративному порядку, в спеціально обладнаних для цих цілей приміщеннях; затримання суден і їх доставлення. На основі аналізу підстав та процедур застосування охарактеризовано окремі з них: адміністративне затримання осіб, особистий огляд затриманих, огляд та вилучення речей (документів), тримання осіб, затриманих в адміністративному порядку, в спеціально обладнаних для цих цілей приміщеннях.

Підрозділ 2.4 „Заходи адміністративної відповідальності за порушення законодавства про державний кордон України” містить три пункти, в яких висвітлено поняття, ознаки та підстави адміністративної відповідальності за порушення законодавства про ДК України, види адміністративних проступків, справи про які підвідомчі ДПС, особливості провадження у таких справах та здійснення заходів адміністративної відповідальності за порушення законодавства про ДК України.

У пункті 2.4.1 „Поняття, ознаки та підстави адміністративної відповідальності за порушення законодавства про державний кордон України” адміністративна відповідальність розглядається як певний стан (етап) суспільних відносин, який виникає внаслідок порушення законодавства про ДК України і передбачає застосування уповноваженим на те органом (посадовою особою) до правопорушників тимчасових обмежень їх прав і свобод або покладання на них додаткових обов'язків у порядку і на умовах, передбачених нормами адміністративного законодавства.

Для юридичної характеристики заходів адміністративної відповідальності обрано такі ознаки: 1) це матеріальний вияв адміністративної відповідальності; 2) їх застосування пов'язане із вчиненням адміністративного правопорушення, як його наслідок; 3) звернені в минуле, є ретроспективними; 4) містять в собі елемент покарання особи, до якої вони застосовуються; 5) потребують наявності вини правопорушника як обов'язкової умови застосування; 6) вид заходу визначається санкціями норм адміністративного права; 7) порядок реалізації заходів і орган адміністративної юрисдикції визначено нормами законів України; 8) правовий наслідок має прояв у вигляді несприятливих наслідків морального, матеріального чи фізичного характеру; 9) мета заходів - крім покарання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, також відновлення порушених суспільних відносин, відшкодування шкоди, виховання особи, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим порушником, так і іншими особами; 10) виконання викладених в заході вимог може бути примусовим; 11) містять кінцеву юридичну оцінку правопорушення; 12) для реалізації заходів необхідне рішення посадової особи, уповноваженої їх застосовувати, яка у випадку порушення законності може бути притягнута до відповідальності; 13) можуть бути оскаржені до виконання ; 14) можуть бути застосовані після застосування тих чи інших заходів або самостійно; 15) при повторюваності порушень більше одного разу протягом року виникає необхідність застосування більш суворих адміністративних заходів (стягнень). Більшість адміністративних порушень законодавства про ДК України характеризується недодержанням загальнообов'язкових правил, коли діяння становить склад проступку незалежно від настання шкідливих наслідків матеріального характеру. Ці склади формулюються в статтях Глави 15 Особливої частини розділу ІІ КпАП лише вказівкою на протиправну дію чи бездіяльність („порушення правил”, „порушення встановленого порядку”, „грубе порушення правил” тощо). У декількох статтях міститься вказівка лише на деякі шкідливі наслідки (наприклад, „знищення” або „поранення” тварин), діяння ж розуміється саме собою.

У пункті 2.4.2 „Види адміністративних проступків, справи про які підвідомчі Державній прикордонній службі України” всі адміністративні проступки, протидія яким належить до юрисдикції ДПС, поділено на 2 групи:

проступки фізичних осіб, справи про які розглядаються органами ДПС, названі в ст. 222-1 КпАП (ст.202; ч.2 ст.203; ст.207);

проступки фізичних осіб, щодо яких ДПС має право складати протоколи про правопорушення та направляти їх на розгляд інших уповноважених органів: а) справи про які розглядають судді районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судів (ч. 2, 4 та 5 ст.85; ст.185-10, 191; ч.1 ст.203; ст.204, 204-1, 205, 206, 206-1); б) справи про які розглядають органи внутрішніх справ (міліції) - ст.121-1, 195; в) справи про які розглядають органи мисливського господарства (ч.1 ст.85) та рибоохорони (ч.3 ст.85 КпАП).

За галуззю об'єктів посягання фізичних осіб серед них виокремлено: правопорушення в галузі охорони природи, використання природних ресурсів, охорони пам'яток історії та культури (ст.85); правопорушення на транспорті, в галузі шляхового господарства і зв'язку (ст.121-1); правопорушення, що посягають на встановлений порядок управління (ст.185-10, 191, 195, 202; ч.1 та ч.2 ст.203; ст.204, 204-1, 205, 206, 206-1, 207 КпАП).

Суто до компетенції ДПС належить протидія правопорушенням за ст.185-10, 204-1, 207 та ч.2 ст.203 КпАП. Крім ДПС, протидія здійснюється: органами внутрішніх справ (ст.191, 195; ч.1 ст.203; ст.204, 205, 206, 206-1); органами рибоохорони, мисливського господарства, Міністерства екології та природних ресурсів України (ст.85); громадськими формуваннями з охорони громадського порядку і ДК (ст.121-1, 202).

Окремою групою розглядаються адміністративні правопорушення юридичних осіб відповідно до норм Законів України “Про виключну (морську) економічну зону України” та “Про відповідальність за повітряні перевезення пасажирів через державного кордону України без належних документів для в'їзду в Україну”, справи про які розглядають судді районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судів.

Порушення ст. 202 КпАП складають переважну більшість виявлених правопорушень. У 2006 році ДПС складено 51998 протоколів про адміністративні правопорушення, 31405 з яких за ст. 202, що складає 60,3% від загальної кількості (43345 та 25261 (58,2%) відповідно за 2005 рік). Існування великої кількості обставин, що характеризують об'єктивну сторону порушень прикордонного режиму та вказують на наявність ознак складу такого проступку, не є сприятливим фактором у протидії їм. Дисертантом запропоновано виділити порушення прикордонного режиму в окрему статтю КпАП за групами правил прикордонного режиму.

Адміністративна відповідальність встановлена також лише за незаконне перетинання або спробу незаконного перетинання ДК України (ст. 204-1 КпАП), і диспозиція статті не охоплює всі види порушень режиму ДК - порушення порядку утримання ДК України, провадження різних робіт, промислової та іншої діяльності на ДК України, що потребує внесення змін.

Увагу зосереджено також на тому, що у законодавстві чітко не визначено кваліфікаційні ознаки спроби незаконного перетинання ДК, що викликає неоднозначне розуміння цього. У дисертації висловлено та аргументовано думку про те, що спроба перетинання ДК в пунктах пропуску через ДК України без належно оформлених документів не містить ознак складу проступку за ст. 204-1 КпАП. Дисертант пропонує внести відповідні зміни в чинне законодавство.

Керуючись тим, що, відповідно до п. 22 ч. 1 ст. 92 Конституції України, діяння, які є адміністративними правопорушеннями та відповідальність за них мають визначатися виключно законами України, визначення об'єктивної сторони адміністративних проступків в галузі охорони ДК не повною мірою відповідає вимогам основного закону і потребує уточнення як в КпАП, так і в Законі України „Про державний кордон України”, відомчих нормативно-правових актах. Крім того, за результатами проведеного опитування, 89,9% респондентів вважають, що необхідно запровадити централізований облік (банк даних) осіб, що вчинили порушення законодавства про ДК України, та уніфікований вид обліку результатів діяльності ДПС, інших правоохоронних органів щодо протидії відповідним порушенням.

У пункті 2.4.3 „Особливості провадження у справах про адміністративні проступки, що підвідомчі Державній прикордонній службі України, та здійснення заходів адміністративної відповідальності за порушення законодавства про державний кордон України” зазначено, що процедурні питання реалізації адміністративної відповідальності осіб у галузі законодавства про ДК України регулюються загальними правилами. Поряд із цим, є певні особливості.

Зокрема, на стадії порушення справи про адміністративний проступок і попереднього з'ясування її обставин важливими є такі моменти: виявлення правопорушень здійснюється на пересіченій місцевості поза територією (адміністративною межею) населених пунктів; свідками, як правило, є самі прикордонники; для фіксації правопорушення застосовуються додаткові процесуальні документи: протокол огляду місця події та схема місця вчинення правопорушення; великого доказового значення набувають сліди та інші предмети на напрямку руху правопорушників, що характеризують їх дії; важливе значення має правильна кваліфікація діяння; збільшується час обмежень прав і свобод правопорушників для здійснення їх доставлення; відсутність точного визначення проходження лінії ДК; труднощі у встановленні повторюваності правопорушень; необхідність використання перекладачів; проблеми щодо утримання правопорушників з числа іноземців та осіб без громадянства у пунктах тимчасового тримання тощо.

До особливостей провадження на стадії розгляду та вирішення справи про адміністративний проступок, віднесено такі: зміна правопорушниками своїх показань та опротестовування попередніх свідчень; необхідність якісного складання схем місцевості та безпосереднього місця затримання правопорушників; труднощі щодо залучення адвоката чи іншого фахівця в галузі права до участі у розгляді справи про адміністративний проступок та їх присутності на засіданні; проблема забезпечення правдивості пояснень, участі свідків у провадженні тощо.

На стадіях оскарження і опротестування постанови та виконання постанови у справі про адміністративний проступок якихось суттєвих процесуальних відмінностей не виявлено. Винятки складають здійснення адміністративного видворення за межі України та довготривале утримання ДПС іноземців та осіб без громадянства у пунктах тимчасового тримання в аспекті питань правового, матеріально-технічного та інших видів забезпечення діяльності пунктів тимчасового тримання.

ВИСНОВКИ

У результаті дисертаційного дослідження, проведеного на основі аналізу чинного законодавства про ДК України та про адміністративні правопорушення, теоретичного осмислення значної кількості наукових праць у різних галузях знань, автором запропоновано нове вирішення наукового завдання, що виявляється у визначенні сутності та особливостей застосування заходів адміністративного примусу в діяльності ДПС України щодо охорони ДК України та її виключної (морської) економічної зони. Дисертантом сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на вирішення зазначеного завдання. Основні з них такі:

На виконання завдань щодо забезпечення державної безпеки і захисту ДК України, закріплених у ст. 1 Конституції України, спрямовано специфічний вид державної діяльності - охорону ДК, яка набула рис правоохоронної діяльності. Ознаками ДПС як правоохоронного органу є те, що це державний орган виконавчої влади; вона має свою чітко визначену юрисдикцію; рішення, що приймаються її органами (посадовими особами), мають правозастосовний характер; одним із основних складових призначення ДПС є підтримання (забезпечення) правопорядку на ДК і у прикордонні; виконує, поряд з профілактичною, декілька інших головних правоохоронних функцій, спрямованих на протидію протиправній діяльності.

Одним із основних, найважливіших напрямів діяльності ДПС є правоохоронна адміністративна діяльність. Вона має чітко виражений державно-владний характер, здійснюється в офіційному порядку від імені держави, котра делегує ДПС право на застосування специфічних заходів адміністративного впливу.

Значення адміністративного примусу в правоохоронній діяльності ДПС проявляється в його призначенні та меті. Такий примус слід розглядати як один з найважливіших засобів здійснення виконавчої влади у галузі охорони та захисту ДК України. Підґрунтям для визначення заходу, який належить до адміністративно-примусових, є те, що цей захід використовується в примусовому порядку; застосовується до осіб, не підпорядкованих органу чи службовій особі ДПС; підстави та порядок застосування такого заходу встановлено адміністративно-правовими нормами.

Для систематизації та класифікації заходів адміністративного примусу в діяльності ДПС доцільним є використання ознак, розглянутих у дисертації. Вплив на кваліфікацію здійснюють також обставини, пов'язані з регламентацією правових та фактичних підстав, умов, порядку і кінцевої мети застосування таких заходів. Відповідно до цього, заходами адміністративного примусу, які застосовує ДПС, є чотири групи заходів.

Необхідність активного застосування адміністративно-запобіжних заходів визначається обов'язками ДПС щодо здійснення контролю за дотриманням різноманітних правил, які встановлено галузевим законодавством на ДК, у прикордонні, у виключній (морській) економічній зоні України. З урахуванням мети є дві групи таких заходів: а) заходи, які застосовуються для виконання функції контролю; б) заходи, що застосовуються для забезпечення оперативно-службової діяльності ДПС. Незважаючи на велику кількість цих заходів та випадків їх застосування ДПС, більшість з них врегульовано не достатньо. Специфічними правами ДПС є здійснення за домовленістю з авіаперевізниками в іноземних аеропортах попередню перевірку правових підстав для в'їзду в Україну, опитування осіб, відмова в пропуску (не пропуск) через ДК України осіб.

Виділення заходів адміністративного припинення в окрему класифікаційну групу ґрунтується на меті їх застосування - втручання в протиправну ситуацію, її переривання та припинення. До заходів адміністративного припинення віднесено дві групи заходів: основні (оперативні) і допоміжні (забезпечувальні). Основні заходи відповідно поділяються на заходи загального та спеціального призначення. Найбільш урегульованими в правовому відношенні є заходи спеціального призначення. Щодо інших - спостерігається недосконалість правової регламентації у зв'язку з відсутністю чітко визначених понять для тлумачення мети та підстав застосування таких заходів, що потребує уточнення.

Правила застосування ДПС заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні проступки законодавством визначено в основному детально. Недостатньо регламентованими є порядок здійснення вилучення предметів, які швидко псуються, порядку та особливостей здійснення огляду і вилучення речей, що можуть заподіяти шкоду здоров'ю людей. Запрошення осіб для з'ясування обставин правопорушення, як захід забезпечення провадження, не має примусового характеру і не забезпечує досягнення мети провадження. Доцільним є надання права ДПС, у передбачених законом випадках, викликати осіб тощо.

Реалізація ДПС повноважень щодо застосування заходів адміністративної відповідальності складає серцевину її адміністративно-юрисдикційної діяльності. Ці заходи відрізняються від інших заходів адміністративного примусу способом забезпечення правопорядку, відмінностями нормативної регламентації, метою, фактичними підставами, правовими наслідками та процесуальними особливостями застосування. Вони характеризуються стабільністю змісту і призначення, застосовуються лише до винних у вчиненні адміністративних проступків. Загальною їх особливістю є репресивний, каральний характер.

Для адміністративно-юрисдикційної діяльності ДПС важливе значення має належна кваліфікація протиправних діянь. Існує багато особливостей у визначенні ознак складів адміністративних проступків, справи про які підвідомчі ДПС, та певні проблеми їх кваліфікації. Крім того, є низка проблемних питань щодо здійснення ДПС провадження у справах про адміністративні проступки на всіх його стадіях.

У цілому, в адміністративному законодавстві накопичилось чимало проблем, на що вчені вже звертали увагу в наукових працях, переважна більшість з яких є актуальною і для ДПС. Це підтверджується результатами прокурорських перевірок щодо дотримання норм законодавства в діяльності ДПС та проведеного дослідження. Основним напрямком удосконалення правових засад застосування ДПС заходів адміністративного примусу є внесення змін та доповнень до законодавства України, що буде сприяти зміцненню законності і правопорядку на ДК, у прикордонні, у виключній (морській) економічній зоні України.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ:

Половніков В.В. Переконання і примус в адміністративній діяльності органів охорони державного кордону України // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск 16. - К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2002. - С. 162-167.

Половніков В. Адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері охорони державного кордону України // Вісник Львівського інституту внутрішніх справ: Збірник / Гол. ред. В.Л. Регульський. - Львів: Львівський інститут внутрішніх справ при НАВС України, 2002. - № 1. - С. 239-248.

Половніков В. Заходи адміністративного примусу: деякі проблеми класифікації і змісту // Вісник Львівського інституту внутрішніх справ: Збірник / Гол. ред. В.Л. Ортинський. - Львів: Львівський інститут внутрішніх справ при НАВС України, 2002. - № 2. - С. 296-305.

Половніков В.В. Адміністративно-запобіжні заходи, що застосовуються в правоохоронній діяльності Державної прикордонної служби України // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні та політичні науки. Випуск 29. - К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2005. - С. 295-300.

Половніков В.В. Підстави адміністративного затримання та терміни тримання осіб Державною прикордонною службою України // Вісник Національного університету внутрішніх справ. Випуск 31. - Харків, 2005. - С. 173-180.

Половніков В.В. Окремі питання адміністративно-правової діяльності Прикордонних військ щодо охорони державного кордону та її виключної (морської) економічної зони // Збірник наукових праць. № 10. Частина ІІ. - Хмельницький: Видавництво Національної академії ПВУ, 2000. - С. 356-360.

Половніков В.В. Юридична характеристика адміністративних проступків, що посягають на встановлений порядок охорони державного кордону України // Митна справа: Науково-аналітичний журнал з питань митної справи та зовнішньоекономічної діяльності. - Львів: ТзОВ “Митна газета”, - січень-лютий 2002 р. - № 1. - С. 87-94.

Половніков В.В. Державна прикордонна служба як правоохоронний орган // Науковий вісник Державної прикордонної служби України: науково-практичний альманах. Вид-во НА ДПС ім. Б. Хмельницького. - 2004 - № 3. - С. 27-32.

Половніков В.В. Запобігання терористичним актам на державному кордоні України // Тероризм і національна безпека України: Матеріали міжнар. конф. - К.: Національна академія внутрішніх справ України, 2003. - С. 247-251.

Половніков В.В. Адміністративно-правове запобігання злочинам на державному кордоні та забезпечення кримінально-процесуальної діяльності Прикордонних військ України // Криміналістичне забезпечення діяльності Прикордонних військ України: Матеріали міжвузівської науково-практичної конференції. - Хмельницький: Видавництво Національної академії ПВУ, 2002. - С. 20-27.

АНОТАЦІЇ

Половніков В.В. Заходи адміністративного примусу в діяльності Держаної прикордонної служби України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Харківський національний університет внутрішніх справ, Харків, 2007.

У дисертації досліджено суспільні відносини, що виникають у сфері правоохоронної адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України у зв'язку із застосуванням нею заходів адміністративного примусу. Здійснено юридичну характеристику заходів адміністративного примусу, які умовно поділено на чотири групи: адміністративно-запобіжні заходи; заходи адміністративного припинення; заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні проступки, протидію яким віднесено до компетенції Державної прикордонної служби України; заходи адміністративної відповідальності за порушення законодавства про державний кордон України.

У роботі також висвітлено поняття, ознаки та підстави адміністративної відповідальності за порушення законодавства про державний кордон України, юридичну характеристику адміністративних проступків, справи про які підвідомчі Державній прикордонній службі України, особливості провадження у таких справах та здійснення заходів адміністративної відповідальності. Запропоновано рекомендації з удосконалення теоретико-правових засад і практики застосування Державною прикордонною службою України заходів адміністративного примусу.

Ключові слова: Державна прикордонна служба України, державний кордон, заходи адміністративного примусу, проступок.

Половников В.В. Меры административного принуждения в деятельности Государственной пограничной службы Украины. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. Харьковский национальный университет внутренних дел, Харьков, 2007.

...