Формування етики державних службовців в умовах демократизації і професіоналізації державного управління

Показано, що роль політичного чинника в діяльності державних службовців полягає в утвердженні політики цінностей, які забезпечують об'єднання суспільства в цілісну соціальну систему. Етичні засоби впливають на поведінку за принципом добровільності, через переконання й апеляцію до честі й совісті. Проте, оскільки життєдіяльність суспільства зумовлена його ціннісно-нормативними засадами, необхідне законодавче (примусове) регулювання етики державних службовців. Зроблено висновок, що в умовах демократичної держави взаємодія етичного, політичного й правового регулювання діяльності державних службовців потребує етичної інфраструктури, яка створює умови для формування і функціонування етики державних службовців, взаємодії державних і громадських інститутів щодо контролю, нагляду, стимулювання і вдосконалення їх етичної поведінки.

У п'ятому розділі - «Удосконалення процесу формування етики державних службовців України на основі розбудови етичної інфраструктури» - розкриваються шляхи удосконалення процесу формування етики державних службовців відповідно до розробленої моделі етичної поведінки державного службовця.

У розділі підсумовано результати проведеного дисертаційного дослідження у формі моделі етичної поведінки державного службовця, яка відображає сукупність внутрішніх чинників і впливів зовнішнього середовища. До перших віднесено групи особистісних факторів, які разом із ситуацією визначають моральність поведінки: характеристики моральної свідомості (ціннісні орієнтації, мотиви, принципи і норми поведінки); здібності і морально-професійні якості; чинники практичної поведінки (основні сфери компетенції, які зумовлюють етичну поведінку, критерії морального вибору, форми морально-професійної взаємодії); фактори внутрішнього середовища (колективу й інституту державної служби) та зовнішнього (суспільного) середовища; етапи і механізми формування етичної поведінки; алгоритм етичної оцінки ситуації і морального вибору рішення.

На основі розробленої моделі етичної поведінки обгрунтовується потреба в етичній інфраструктурі і аналізується її модель, яка забезпечує комплексний підхід до процесу формування і функціонування професійної етики. Вона включає: 1) політичну волю вищого керівництва визнати етику-мораль основою трансформаційних процесів у державі; 2) добровільне й публічне прийняття Присяги державного службовця служити народові України; 3) юридичне закріплення «рамкових» моральних норм, дозволених «вільних» дій і «норм-заборон»; 4) механізми відповідальності за дотримання встановлених правил; 5) кодекси етики; 6) етичну освіту і механізми професійної соціалізації; 7) належні умови і організація праці державних службовців; 8) етичні інститути державної служби і громадські організації державних службовців; 9) вільні ЗМІ, активне громадянське суспільство, які взаємодіють з ними і контролюють їх діяльність.

У розділі розкриваються практичні рекомендації щодо формування професійної моральної свідомості й морального досвіду поведінки (фронезису) у процесі етичної освіти в системі підготовки і підвищення кваліфікації державних службовців, а також етичної соціалізації в трудовому колективі, які апробовані на практиці (див. рисунок). Обґрунтовано позицію, згідно з якою етична освіта державних службовців вимагає гуманітаризації професійної підготовки і підвищення кваліфікації у трьох напрямах: забезпечення суспільної спрямованості фахових дисциплін; опанування циклу гуманітарних предметів, вивчення професійної етики як окремої навчальної дисципліни. Такий підхід спрямований на забезпечення адекватного сприйняття державними службовцями сенсу моралі, переосмислення місії державної служби і сенсу професійної діяльності в демократичному суспільстві, тлумачення принципів професійної етики, оволодіння способами їх застосування, методами моральної аргументації і алгоритмами морального вибору професійних дій (рішень, вчинків), а також нормами й формами ділового протоколу й етикету тощо.

Ефективність формування професійної етики грунтується на органічному поєднанні процесів етичної освіти й організації професійної діяльності колективу на етичних засадах. Ця закономірність, з одного боку, визначає зміст і методику вивчення професійної етики в системі підготовки й підвищення кваліфікації державних службовців, а з другого - процес етичної соціалізації в трудовому колективі. Її реалізація забезпечує єдність інтериоризації й екстериоризації етичних принципів і норм, наслідком чого є їх свідомо-емоційне засвоєння і структурування на рівні моральної свідомості в стійкі інтелектуально-емоційні комплекси, які проявляються в практичній діяльності та поведінці у формі морально-етичних якостей. Упровадження даного підходу потребує вироблення етичної політики трудового колективу і програми її реалізації. Визначальною умовою ефективності процесу формування професійної етики державних службовців є моральна позиція керівника-лідера. Проведений за участю автора в колективі Контрольно-ревізійного управління в м. Києві в 2000-2002 рр. соціальний експеримент, а також співпраця з Державною податковою адміністрацією України з модернізації державної податкової служби впродовж 2004-2006 рр. дали змогу визначити змістові компоненти програми та організаційні засоби їх реалізації. Запропонований підхід розкриває проблему формування етики державних службовців у політико-правовому, організаційному і власне етичному аспектах.

Висновки

У дисертації наведено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукової проблеми щодо формування етики державних службовців в умовах демократизації та професіоналізації державної служби, розроблено науково-прикладні підходи, концепції, технології, що забезпечують теоретичне й практичне використання отриманих наукових результатів. Одержані в процесі виконаного дослідження результати підтвердили правильність вихідної методології. Поставлені завдання реалізовані, мета досягнута, покладена в основу дослідження наукова позиція автора себе виправдала й гіпотеза підтвердилась. На основі здійсненого дослідження сформульовано такі основні висновки й рекомендації.

1. Системний аналіз вітчизняної наукової літератури показав, що проблема формування етики державних службовців раніше не була предметом спеціального дослідження. У радянську добу вітчизняної історії етиці державного службовця відводилася роль технологічного засобу впливу на його свідомість і волю; гуманна сутність професійної етики залишалася поза межами наукового аналізу. Зміна акцентів у наукових підходах відбувається в процесі дискусій з теоретико-методологічних питань етики (початок 80 рр. ХХ ст.), які виявили її заідеологізованість, що породила моральний нігілізм, подвійну мораль у владному середовищі та суспільстві.

З кінця 90-х рр. ХХ ст. розробляється «нова модель» державного службовця, в якій гуманітарна культура і моральність виступають регуляторами професійної поведінки і факторами ефективності управлінської діяльності. Впровадження «Етики державного службовця» як навчальної дисципліни активізує науковий інтерес: професіоналізм обгрунтовується як моральна якість державного службовця; дискутуються питання щодо принципу політичної нейтральності державних службовців; утверджується позиція, згідно з якою етика має не лише розглядатися як моральний критерій професіоналізму управлінських кадрів, а й застосовуватися у боротьбі з корупцією. У наукових публікаціях задовільно визначаються деонтологічні чинники етики державних службовців, однак проблеми практичного впровадження етичних вимог і її формування залишаються поза увагою.

Частині праць властивий синкретичний рівень осмислення морально-етичних проблем державного управління і державної служби, вони не ідентифікуються як етичні й не виокремлюються із соціально-психологічних, організаційних, адміністративно-правових та політичних відносин.

2. Аналіз зарубіжної літератури та досвіду етизації державної служби показав, що вивчення етики державних службовців грунтується на запозиченні висновків із досліджень у сфері менеджменту й етики бізнесу. Її теоретичною основою є традиційна етика доброчесності; суб'єктивна етика совісті; міжсуб'єктна етика діалогу, які співвідносяться із загальними нормативно-етичними положеннями, виробленими науковою думкою впродовж історії людства. Формування етики поведінки розглядається як розвиток морального суб'єкта на основі свободи вибору, який ефективний у ситуації змін. Сучасний етап розвитку теорії етики державних службовців здійснюється в руслі «нового» державного управління - менеджералізму. Вона розглядається в кількох розуміннях: як система, що інтегрує суспільні, інституційно-організаційні та індивідуальні цінності; як основа нового менеджменту, ядро організаційної культури; як антикорупційний засіб.

3. На основі підходу до етики як до цілісного духовно-практичного феномена конкретизовано категорійно-понятійний апарат сфери професійної етики державних службовців. Уточнено сутність і зміст понять «професійна етика», «етика державної служби», «етика державних службовців», «етична поведінка державного службовця», «формування етики державних службовців».

Професійна етика інтегрує дві складові: етику діяльності професійної групи та індивідуальну етику окремого працівника. Обгрунтовано, що етика державних службовців характеризує «тип моральних відносин», який дана професійна група утверджує в суспільних відносинах. Основною детермінантою її змісту є філософське тлумачення соціальної природи державної служби, яке визначає її культурно-гуманістичне призначення - місію в суспільстві. Складовими елементами етики державних службовців виступають місія державної служби, кодекс етичних інституційних засад та індивідуальних правил професійної поведінки, сукупність інструментів, які забезпечують дієвість кодексу (інституційні правила, процедури морального дискурсу, оцінювання рішень та їх реалізації) і морально-професійних рис характеру державного службовця, які необхідні для реалізації морально-професійного обов'язку. Такі якості характеру зумовлюють стійкі прояви моральної свідомості у поведінці, відносинах і вчинках працівника. Вони поєднують у собі соціально-типові ознаки та індивідуальні особливості.

Суспільне призначення й особливості професійної діяльності державних службовців зумовлюють рівневу парадигму етики державних службовців. Її зміст розкривається через функції: пізнавально-оцінну, регулятивну, узгоджувально-інтеграційну, контрольну, запобіжно-профілактичну, соціалізації, розв'язання конфліктів.

Поняття «формування етики державного службовця» характеризує процес інтерналізації моральною свідомістю суспільних і специфічно професійних цінностей, правил, форм професійної поведінки, які реалізуються і збагачуються в практичній діяльності, розвиваючи необхідні якості характеру.

4. Аналіз зарубіжного досвіду етизації державної служби показав, що в країнах розвиненої демократії з другої половини ХХ ст. впровадження засад етики державної служби стало пріоритетним напрямом адміністративних реформ.

Інтерес для вітчизняної практики становлять:

практика реалізації державного підходу до забезпечення моральності державної служби як керованої державної системи. Вона має специфіку в різних країнах, проте її спільною ознакою є лідерство у цьому процесі вищого керівництва країни. Етична система має цілісний характер, є децентралізованою; охоплює всі гілки державної влади і грунтується на ідеї партнерського діалогу громадянського суспільства й державної служби;

принциповий наголос на обов'язку «служіння народові», який зумовлює вимогу політичної нейтральності і навіть позапартійності державних службовців;

зміст і практика застосування політичних, морально-правових, організаційних, кадрових, культурних та інших засобів у регулюванні і саморегулюванні етики державних службовців;

способи нейтралізації загроз девальвації етичних цінностей державного обслуговування і зловживань з боку державних службовців, пов'язаних із впровадженням «нового» державного управління;

членство України в Раді Європи і орієнтація на вступ до ЄС, базовими напрямами якого є економіка (economi), ефективність (efficiency), результативність (effectiveness) і етика (ethics), що зумовлюють необхідність цілеспрямованого впровадження згаданих критеріїв у діяльність державної служби;

підходи до визначення стандартів і процедур державних послуг та контроль за їх дотриманням;

досвід упровадження і функціонування в європейських країнах цінностей, норм і стандартів, визначених в модельному Кодексі поведінки державних службовців, рекомендованому Комітетом Міністрів Ради Європи (додаток до Страсбурзької Рекомендації №R (2000/10), травень, 2000) як взірець для національних кодексів;

досвід діяльності впливової міжнародної організації «Транспаренсі Інтернешнл» із розбудови державних систем етики і їх використання для боротьби з корупцією в органах влади;

досвід Російської Федерації, зокрема підходи до організаційно-правового забезпечення етичної поведінки державних службовців, які закріплені Федеральним законом «Про державну цивільну службу Російської Федерації» (2004)», а також практика внутрішнього й зовнішнього моніторингу поведінки державних службовців, яку здійснює РАДС.

5. Визначено загальні критерії (рівні):

загальносоціальний - відповідність рішень, учинків, дій, службових відносин та їх наслідків нормам закону і вимогам суспільної моралі;

інституційний - відповідність професійної поведінки специфічно-професійним нормам і стандартам державної служби;

рівень колективу - етичні засади організації діяльності, її ефективність; відповідність службових відносин колективним та індивідуальним цінностям і нормам, стиль керівництва тощо;

індивідуальний рівень - моральне самоствердження, професійний розвиток і самореалізація.

Такий підхід до визначення критеріїв дає змогу оцінити загальногуманістичне значення професійної етичної діяльності державних службовців, а також її відповідність спеціальним етичним вимогам до службової діяльності. Оцінці підлягали характеристики моральної свідомості й самосвідомості державних службовців, моральні якості професійної діяльності та її наслідки, етичні засади організації праці в колективі, характер службових відносин, стиль керівництва тощо.

6. Проведені емпіричні дослідження показали, що суспільство очікує від влади високої моральності й професіоналізму. Державні службовці також розуміють надзвичайну важливість професійної етики, проте міра інтерналізації ціннісних регуляторів професійної поведінки незначна: проблемою для них є дотримання і норм професійної етики, і норм закону. Лише близько чверті опитаних визнають дієвість нормативно-правових важелів професійної діяльності, менше від 5% вважають, що загальні правила поведінки державних службовців виконують регулятивну функцію. Такий стан пояснюється виявленими суперечностями процесу функціонування етики державних службовців, зокрема:

між формальною і неформальною організаціями колективів державних органів, що породжує домінування міжособистісних відносин над діловими;

між позитивними очікуваннями державних службовців щодо дієвості нормативних етичних регуляторів професійної діяльності і фактичною бездіяльністю з їх упровадження з боку керівників;

між етичними вимогами і рівнем морально-професійного розвитку, що виявляється в неготовності до професійної взаємодії на засадах «взаємності»; відсутності самоідентифікації як державної людини; нерозумінні суті етичних принципів і норм державної служби, відсутності навичок їх практичної реалізації;

між об'єктивно високими вимогами і морально-соціальною та правовою незахищеністю інтересів державного службовця, його залежністю від «етики» керівника.

Названі суперечності зумовлюють тенденції до заниження самооцінки, аномію; розвиток конформізму; формування в державних органах етики корпоратизму. Такий стан свідчить про необхідність системного підходу до професійної етики державного службовця, який би передбачав науково-теоретичне обгрунтування, політико-правове закріплення, етико-просвітницьке й організаційне впровадження.

7. Системний та міждисциплінарний підходи до досліджуваної проблеми дали змогу представити професійну діяльність державних службовців у контексті нормативної моделі демократичного суспільства як соціальної системи, що об'єднує завдяки моралі в єдине ціле індивіда, суспільні інститути й суспільство.

Професійна етика виступає способом утвердження етичних цінностей і норм, коли вони закладені в основу професійної діяльності як її стандарти. Тому вона регулює: 1) аналіз і визначення загальних основ професійної діяльності як власне моральних, так і тих, що грунтуються на моральних позиціях; 2) вирішення етичних проблем колективної діяльності, оскільки загальна теорія етики традиційно досліджує вчинки окремої людини; 3) прийняття рішень у нестандартних ситуаціях, коли необхідне визначення особливих моральних принципів, які однак можуть набути значення універсальних; 4) залучення до вирішення моральних проблем знань з інших галузей науки: політичних, управлінських, поведінкових, організаційних, правових, економічних тощо; 5) процеси утвердження бажаних взірців і пропаганду моральних ідеалів, до яких слід прагнути трудовим колективам у діяльності служіння.

Роль рушійних сил морально-професійної діяльності відіграють ціннісні й мотиваційні орієнтації державного службовця. Базові цінності професійної етики визначаються на основі демократичних суспільних цінностей, які задають орієнтири простору професійної діяльності державних службовців і норм права, що визначають межі індивідуальної свободи. До них належать: Людина, її гідність, права і свободи, справедливість, Батьківщина, законність, прозорість, відкритість, співучасть в управлінні тощо. Детермінантами мотиваційних орієнтацій державного службовця виступають: рівень морального розвитку, здатність до моральної аргументації, вміння «зважувати» цінності, оцінювати наслідки морального вибору в конкретній професійній ситуації.

8. Модель етичної поведінки, яка характеризує механізм професійної взаємодії державного службовця, відображає сукупність особистісних, внутрішніх (колективу й інституту державної служби) і зовнішніх чинників суспільного середовища, які зумовлюють його здатність до співпраці та вибудови моральних відносин. Концепція формування професійної етики грунтується на закономірності морального розвитку особистості, яка полягає в органічному поєднанні процесів етичної освіти державних службовців, організації професійної діяльності на етичних цінностях, нормах і етичної соціалізації в трудовому колективі. Його ефективність зумовлюється наявністю об'єктивних чинників, що створюють систему професійних моральних відносин, до яких належать: а) чіткі суспільні цінності й норми, етичні стандарти й норми інституту державної служби, на яких ґрунтуються поділ праці та її регламентування, організація колективу і колективної діяльності, винагорода праці, її мотивація і стимулювання; б) етична освіта й соціалізація новоприйнятих державних службовців; в) форми внутрішнього й зовнішнього контролю (закони і етичні кодекси, моральний аудит, моніторинг професійної етики, етична експертиза, етичні організаційні структури, громадські організації державних службовців, громадянське суспільство, ЗМІ тощо).

9. Системний підхід до процесу формування етичної поведінки державного службовця реалізується шляхом створення етичної інфраструктури державної служби - комплементарної системи етичних, політичних, правових, адміністративних, організаційних, економічних регуляторів професійної діяльності державних службовців. Її ініціатором і організатором виступає вище керівництво держави (державної служби). Воно проголошує етику-мораль основою трансформаційних процесів, ініціює законодавче закріплення базових засад професійної етики, відповідальність керівництва державних органів за їх упровадження, створення державних етичних інститутів, законодавчий захист діяльності ЗМІ і громадських організацій, які контролюють і оцінюють якість державних послуг тощо.

10. Роль етичної освіти в системі підготовки й підвищення кваліфікації державних службовців полягає в гуманітаризації професійної підготовки і підвищення кваліфікації. Вона здійснюється в трьох напрямах: забезпечення суспільної спрямованості фахових дисциплін; опанування циклу гуманітарних предметів, вивчення професійної етики як окремої навчальної дисципліни.

Запропоновані в роботі наукові положення, висновки, практичні рекомендації, навчальні програми і методичні посібники можуть бути використані:

суб'єктами законодавчої ініціативи, зокрема Президентом України, Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України при розробці концептуальних документів адміністративної реформи, реформи державної служби, підготовці актів щодо етизації державної служби, розбудови громадянського суспільства;

Головдержслужбою в процесі розробки комплексної програми впровадження етики державних службовців у діяльність державних органів, у тому числі обгрунтування етичного компонента професіограми державного службовця, визначення методів добору кадрів на державну службу, здійснення моніторингу етичної поведінки тощо;

органами державного управління при розробці кодексу етики працівників трудового колективу і програм його впровадження;

у навчальному процесі як посібник з гуманітаризації професійної освіти і методичний посібник з етичної освіти державних службовців.

У процесі дослідження виявило проблеми, які потребують подальшого вивчення. Це, зокрема, розробка понятійних стандартів моральних цінностей, норм і правил службової поведінки, методик вивчення морально-професійних якостей державних службовців, програми морального аудиту діяльності державного органу; морально-правове регулювання етики державних службовців; раціональна організація спільної діяльності на етичних засадах в трудовому колективі; формування моральної основи організаційної культури, етичної організаційної структури в системі державної служби; моніторинг етики поведінки державних службовців; роль керівника у формуванні професійної етики державних службовців; дослідження моральності методів державного управління; специфічні етичні принципи й норми державної служби та механізми їх впровадження; підготовка навчально-методичних матеріалів і посібників для системи етичної освіти і самоосвіти з використанням сучасних інформаційних технологій та активних методів навчання, підготовка викладачів професійної етики тощо.

Размещено на Allbest.ru