Конституційні основи розвитку виконавчої влади в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Спеціальність 12.00.02. - конституційне право

Конституційні основи розвитку виконавчої влади в Україні

Вавженчук Сергій Ярославович

Харків - 2008

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі державно-правових дисциплін правничого факультету Національного університету „Острозька Академія”.

Науковий керівник:

доктор юридичних наук, професор Скрипнюк Олександр Васильович, начальник відділу міжнародних наукових зв'язків Академії правових наук України, академік АПрН України

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Лемак Василь Васильович, Ужгородський національний університет, завідувач кафедри теорії та історії держави і права;

кандидат юридичних наук, доцент Барабаш Юрій Григорович, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, завідувач кафедри конституційного права України

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради В.П. Колісник

Анотація

Вавженчук С.Я. Конституційні основи розвитку виконавчої влади в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.02 - конституційне право. - Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого. - Харків, 2008.

Дисертація присвячена дослідженню конституційних основ розвитку виконавчої влади в сучасній Україні, характеристиці конституційних принципів виконавчої влади, її конституційно-правового розвитку із врахуванням проголошених Конституцією України орієнтирів державного будівництва щодо формування в Україні демократичної, правової, соціальної держави.

Сформульовано визначення конституційних основ виконавчої влади, запропоновано модель конституційно-правового розвитку виконавчої влади в контексті реалізації конституційних принципів її організації та функціонування. Охарактеризовано зміст принципу системності розвитку конституційних основ виконавчої влади в аспекті розширення методології аналізу за рахунок включення до нього проблематики взаємодії виконавчої влади з іншими гілками та органами державної влади. Доведено, що подальший розвиток конституційно-правових основ виконавчої влади повинен бути підтриманий прийняттям ряду нових законодавчих актів, які б чітко внормували обов'язки як окремих органів виконавчої влади, так і державної влади в цілому, щодо забезпечення принципів прозорості та відповідальності перед суспільством. Здійснено аналіз основних передумов та напрямів генезису конституційних основ виконавчої влади в Україні. Окремо розглянути актуальні проблеми конституційно-правового регулювання державної служби в Україні.

Розроблено рекомендації в частині вдосконалення чинного законодавства, яке регулює основи функціонування інститутів виконавчої влади, обґрунтовано конкретні пропозиції щодо законів, покликаних сприяти конституційному розвитку виконавчої влади (“Про інформаційну відкритість органів державної влади та її посадових осіб”, “Про основи громадського контролю за діяльністю органів державної влади”, “Про основи державної служби в Україні”) та її наближенню до вимог до сучасних демократичних стандартів.

Ключові слова: Конституція України, виконавча влада, конституційні основи виконавчої влади, конституційні принципи виконавчої влади, конституційно-правове регулювання, забезпечення прав людини.

Аннотация

Вавженчук С.Я. Конституционные основы развития исполнительной власти в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.02 - конституционное право. - Национальная юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого. - Харьков, 2008.

Диссертация посвящена исследованию развития конституционных основ исполнительной власти в Украине, характеристике конституционных принципов исполнительной власти с учетом провозглашенных Конституцией Украины ориентиров на построение демократического, правового, социального государства.

В работе сформулировано определение конституционных основ исполнительной власти, предложено модель конституционно-правового развития исполнительной власти в контексте реализации конституционных принципов ее организации и функционирования. Представлено содержательную характеристику принципу системности развития конституционных основ исполнительной власти в аспекте расширения методологии анализа за счет включения в него проблематики взаимодействия исполнительной власти с другими ветвями и органами государственной власти. Обосновано, что дальнейшее развитие конституционно-правовых основ исполнительной власти должно сопровождаться принятием ряда новых законодательных актов, которые бы четко нормировали обязанности как отдельных органов исполнительной власти, так и государственной власти в целом относительно обеспечения принципов транспарентности и ответственности перед обществом. Осуществлено анализ основных предпосылок и направлений генезиса конституционных основ исполнительной власти в Украине. Отдельно рассмотрены актуальные проблемы конституционно-правового регулирования государственной службы.

Автор обосновывает тезис, что серьезным препятствием развития конституционно-правовых основ исполнительной власти в Украине выступает наличие целого ряда непредусмотренных Конституцией Украины каналов влияния как на деятельность правительства, так и системы органов исполнительной власти в целом. В первую очередь они формируются через систему консультативных и других органов, которые действуют при Президенте Украины. В результате чего представляется обоснованным говорить не о «двойном» (президент - правительство), а о «тройном» (президент - правительство - консультативные органы) центе исполнительной власти в Украине. Очевидно, что все недостатки связанные с «бицефализмом» исполнительной власти в таком случае только усиливаются. Более того, подобная конституционная система вообще не может быть описана понятием «исполнительная власть» в его точном значении, поскольку она не имеет ни четкости в своей организации, ни точно определенной конституционной ответственности за свою деятельность. В связи с чем автор делает пропозиции относительно принятия и содержания законов, которые бы определили не только статус Секретариата Президента Украины и правительства, но и других консультативных органов и служб, которые формируются для обеспечения деятельности Президента Украины. При этом в подобном законе должен содержаться императивный запрет должностным лицам или служащим этих органов вмешиваться в деятельность органов исполнительной власти, давать им обязательные для исполнения приказы и распоряжения. Точно также требует своего усовершенствования и конституционный механизм взаимодействия парламента и правительства в направлении, которое обозначено конституционной реформой.

Разработаны рекомендации по усовершенствованию действующего законодательства, которое регулирует основы функционирования институтов исполнительной власти, обоснованы конкретные пропозиции в отношении принятия ряда законов, которые бы стимулировали развитие исполнительной власти («Про информационную открытость органов государственной власти и их должностных лиц», «Про основы гражданского контроля за деятельностью органов государственной власти», «Про основы государственной службы в Украине») и ее приближение к современным демократическим стандартам.

Ключевые слова: Конституция Украины, исполнительная власть, конституционные основы исполнительной власти, конституционные принципы исполнительной власти, конституционно-правовое регулирование, обеспечение прав человека.

Annotation

Vavzenchuk S. Ya. Constitutional bases of development of the executive authority in Ukraine. - Manuscript.

Thesis for obtaining a scientific degree of Candidate of Sciences (Law) on speciality 12.00.02 - Constitutional Law. - The National Law Academy of Ukraine of Yaroslaw the Wise. - Kharkiv, 2008.

The dissertation is devoted to research of constitutional bases of developmental process of executive authority in modern Ukraine, characteristic of the constitutional principles of the executive authority with the account of constitutionally proclaimed aim on construction of the democratic government, state of law and welfare state.

The author formulates the definition of the constitutional bases of the executive authority, and offers the model of constitutional development of executive authority system in a context of realization the constitutional principles of its organization and functioning. The work proposes content characteristic of the concept of systematic development of the executive authority in aspect of expansion of a methodological basis of the analysis by means of inclusion in it the process of institutional interaction of the executive authority with other branches of state authority. It is proved, that the further development of constitutional bases of executive authority institutional reforming should be maintained by working out a number of new acts, which would precisely define duties of the concrete bodies of the executive authority, and system of executive authority as a whole, concerning maintenance of principles of a transparency and responsibility. The author analyses the causes and directions of constitutional bases of executive authority genesis and pays the special attention to the urgent problems of constitutional regulation of the state service.

The author gives recommendations for improvement of the current legislation which adjusts bases of functioning of executive authority institutes, argues concrete propositions concerning acceptance the laws, which would stimulate constitutional development of the executive authority (“On information openness of the state authority and their officials”, “On the civil control of state authority bodies”, “The bases of a state service in Ukraine”) and its approximation) to the modern democratic standards.

Key words: Constitution of Ukraine, executive authority, constitutional bases of executive authority, constitutional principles of the executive authority, constitutional regulation, maintenance of the rights of the man.

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Після здобуття незалежності та конституційного проголошення нових орієнтирів державного і суспільного розвитку перед Українською державою постало об'єктивне завдання пов'язане з реформуванням як державної влади в цілому, так і тих інститутів, які утворюють специфіку тієї чи іншої гілки державної влади. Все це дало новий поштовх як розвиткові окремих галузей юридичної науки (конституційне право, адміністративне право, цивільне право тощо), так і змістовним законопроектним роботам, що були спрямовані на безпосереднє правове забезпечення процесів розвитку в кожній конкретній сфері. Водночас аналіз об'єктивного стану розвитку державної влади є одним з базових факторів успішності просування України в напрямі демократичної, правової, соціальної держави. Тому набули своєї актуальності й науково-теоретичні дослідження процесів розвитку окремих гілок державної влади, які дозволяли не лише адекватно та обґрунтовано описати триваючі в тій чи іншій сфері процеси, але й запропонувати загальну модель конституційних змін в окресленій галузі.

При цьому особлива увага, що була приділена дослідженню виконавчої влади зумовлювалась тим, що вона опинилась на своєрідному “перехресті” науково-теоретичного інтересу одразу ж трьох наук: юридичної науки, політології та науки державного управління. Втім, не зважаючи на подібний підвищений інтерес до виконавчої влади та загальну актуальність цієї проблематики, слід наголосити, що в межах юридичної науки предметом уваги ставали здебільшого окремі інститути виконавчої влади. Наприклад, дослідженню інституту державної служби було присвячено праці С. Дубенко, В. Захарченка, В. Коваленка, І. Коліушка, А. Колодія, О. Петришина, Н. Янюк та інших. Проблеми формування нової системи органів виконавчої влади ставали предметом наукових студій таких авторів як: В. Авер'янов, О. Андрійко, Ю. Битяк, А. Волощук, І. Голосніченко, Н. Грінівецька, І. Дахова, В. Єрмолаєв, Р. Калюжний, С. Кисіль, В. Колісник, В. Копєйчиков, Т. Костецька, Ю. Крегул, О. Крупчан, Є. Кубко, П. Кулініч, В. Нагребельний, Н. Нижник, І. Пахомов, А. Селіванов, В. Селіванов, В. Семчик, В. Сіренко, В. Скрипнюк, О. Сушинський, С. Серьогін, В. Титарчук, Ю. Тодика, О. Фрицький, В. Цвєтков, О. Янчук). Разом з тим, питання комплексного аналізу конституційно-правових основ розвитку виконавчої влади в цілому набували недостатньо повного та всебічного висвітлення. В цьому сенсі можна назвати лише змістовні роботи В. Погорілка, В. Шаповала, В. Єрмоліна. Саме тому, на думку автора, проведення аналізу конституційних основ розвитку виконавчої влади є важливим і одночасно актуальним завданням для сучасної науки конституційного права.

Втім, актуальність аналізу конституційно-правових основ розвитку виконавчої влади в Україні зумовлюється не лише цими причинами. В цьому контексті маємо вказати ще на ряд принципових моментів. По-перше, зважаючи на роль виконавчої влади та її ефективної діяльності в загальній системі державної влади, можемо обґрунтовано твердити, що від того наскільки ефективно діятимуть виконавчі структури безпосередньо залежить і те, як саме реалізовуватимуться Конституція України та закони України, в якому стані знаходитимуться держава та суспільство, наскільки реалізованими будуть різноманітні програми державного розвитку, спрямовані на підвищення рівня добробуту громадян, швидкого соціально-економічного росту країни, забезпечення і захисту прав і свобод людини і громадянина. По-друге, звернення до дослідження конституційних основ розвитку виконавчої влади набуває особливої актуальності в контексті проведення в Україні конституційної реформи. Дійсно, зважаючи на те, що її метою є поетапне створення такої державної влади, що забезпечить становлення України як високорозвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, дозволить їй стати впливовим чинником у світі та Європі, стає очевидним і роль процесів конституційного розвитку виконавчої влади. В цьому плані загальним орієнтиром такого розвитку постає створення ефективної системи виконавчої влади, яка стане близькою до потреб і запитів людей, головним пріоритетом діяльності якої є служіння народові, національним інтересам, яка є підконтрольною народові, прозорою, побудованою на чітких наукових принципах.

Все це зумовлює актуальність конституційно-правового аналізу виконавчої влади, конституційних основ її розвитку, а також конституційного регулювання її інститутів в сучасній Україні. Водночас питання пов'язані з розвитком виконавчої влади мають велике практичне значення, оскільки від правильного вирішення цієї проблеми залежить стан не лише самої виконавчої влади, але й всієї держави та всього Українського суспільства.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Робота виконана на кафедрі державно-правових дисциплин правничого факультету Національного університету “Острозька Академія” за темою “Права людини: досвід комплексного аналізу” (реєстраційний номер 2201020). Також тема узгоджується з науковими планами кафедри державно-правових дисциплін правничого факультету Національного університету “Острозька Академія” і перспективними програмами дисертаційних досліджень та розробки актуальних проблем в галузі конституційного права. За своїм змістом і спрямованістю наукового пошуку тема дисертації відповідає пріоритетним напрямкам розвитку правової науки на 2005-2010 роки, затвердженим загальними зборами Академії правових наук України.

Мета і задачі дослідження. Мета дисертації полягає в тому, щоб спираючись на теоретико-правові розробки провідних вітчизняних науковців, а також на власний авторський аналіз процесів розвитку виконавчої влади, надати цілісне дослідження конституційних основ розвитку виконавчої влади в Україні. Для досягнення цієї мети дисертант повинен був вирішити наступні ключові для роботи завдання:

- охарактеризувати основні методологічні підходи, що застосовуються в сучасній юридичній науці до дослідження як виконавчої влади в цілому, так і процесів її розвитку; обґрунтувати роль та значущість виконавчої влади в контексті реалізації основних конституційних функцій сучасної держави;

- визначити основні конституційні принципи організації і функціонування виконавчої влади в Україні; охарактеризувати основні конституційні принципи розвитку виконавчої влади в Україні із врахуванням конституційно проголошених орієнтирів на побудову демократичної, правової, соціальної держави;

- встановити головні напрями розвитку конституційних основ виконавчої влади в Україні, визначити основні етапи цього розвитку з моменту проголошення незалежності України і до сьогоднішнього дня, дослідити модель конституційних змін системи виконавчої влади як одного з елементів конституційно-правової реформи;

- з'ясувати зміст конституційно-правових основ забезпечення системності розвитку виконавчої влади з точки зору розширення методологічної основи аналізу за рахунок включення до нього проблематики взаємодії виконавчої влади з іншими гілками та органами державної влади; охарактеризувати розвиток виконавчої влади в Україні в контексті конституційно-правової реформи, переходу до парламентсько-президентської республіки і зміни обсягу повноважень найвищих органів державної влади;

- охарактеризувати проблеми конституційно-правового регулювання державної служби в процесі розвитку виконавчої влади, висвітлити стан практичного забезпечення конституційних принципів організації і функціонування виконавчої влади з точки зору формування в Україні якісно нової системи державної служби;

- з'ясувати конституційні основи реформування державної служби в сучасній Україні, правові засади підвищення ефективності та відповідальності державної служби.

Об'єктом дослідження є конституційно-правові відносини пов'язані з розвитком виконавчої влади в сучасній Україні.

Предметом дослідження є конституційні основи розвитку виконавчої влади в Україні в контексті вдосконалення організації системи державної влади.

Методи дослідження. Зважаючи на поставлену в дисертації мету, а також конкретні завдання, автор спирався як на загальнонаукові, так і на спеціально-правові методи дослідження, а також на цілий ряд методологічних принципів, які визначили характер роботи. Серед останніх слід відзначити такі принципи як: а) принцип логічної доведеності всіх дисертаційних положень, який передбачав відповідне обґрунтування засновків та послідовне виведення висновків; б) принцип послідовності викладу матеріалу та вирішення сформульованих завдань; в) принцип цілісності розгляду дисертаційної теми, завдяки якому вдалося проаналізувати не лише окремі інститути виконавчої влади, а саме конституційні основи її розвитку, що визначають як функціонування власно виконавчої влади, так і її взаємодію з іншими органами державної влади; г) принцип критичного розгляду правових фактів, завдяки якому вдалося отримати адекватну картину сучасного стану процесів конституційно-правового розвитку виконавчої влади.

Водночас, всі щойно наведені методологічні принципи набули своєї практичної реалізації завдяки конкретним методам, які було покладено в основу аналізу та використано в ході дослідження. До застосованих в роботі загальнонаукових методів слід віднести наступні: а) метод системного аналізу (його застосування дозволило описати розвиток виконавчої влади як цілісний процес, а її конституційні принципи як базис для реалізації основних завдань, що покладаються Конституцією України та законами України на цю гілку державної влади), б) історично-правовий метод (завдяки йому в роботі було надано історико-правову перспективу процесів конституційного розвитку виконавчої влади в Україні, проаналізовано основні тенденції розвитку конституційного законодавства в цій галузі починаючи з 1991 року), в) метод функціонального аналізу (цей метод дозволив чітко окреслити виконавчу владу з точки зору тих функцій, які на неї покладаються Конституцією України, а також висвітлити значущість функціональних трансформацій виконавчої влади в контексті побудови в Україні правової, демократичної держави), г) компаративний метод (застосування цього методу дозволило встановити специфіку окремих аспектів розвитку виконавчої влади в Україні та інших державах світу, а також порівняти окремі концептуальні підходи до вивчення тих чи інших інститутів виконавчої влади та їх розвитку), д) діалектичний метод (він передбачав розгляд конституційних основ виконавчої влади у їхньому взаємозв'язку та єдності, розвитку і взаємному впливі).

Також в роботі було використано спеціальні методи: формально-юридичний, формально-логічний, порівняльно-правовий, які застосовувались при аналізі окремих конституційно-правових положень і норм, а також характеристиці позицій і концепцій, що наявні в сучасній юридичній науці щодо дослідження феномену виконавчої влади і державного управління. Застосування кожного з названих методів було виправдано з точки зору розглядуваних в дисертації питань і виступило необхідним елементом процесу розв'язання поставлених в роботі завдань.

Наукова новизна одержаних результатів. Наукова новизна дослідження полягає в тому, що в дисертації в формі комплексного монографічного дослідження вперше надається аналіз процесів розвитку конституційних основ виконавчої влади в сучасній Україні. Засновуючись на здобутках науки конституційного права автор обґрунтовує загальну модель конституційного розвитку виконавчої влади, яка спирається на конституційно-правові принципи, завдання та функції виконавчої влади, що є визначальними для демократичної, правової, соціальної держави. Ряд пропозицій щодо вдосконалення нормативно-правових приписів та практики їх реалізації у досліджуваній сфері надано вперше.

Здійснення дисертаційного дослідження дало змогу одержати такі результати, що мають наукову новизну:

Вперше:

- обґрунтовано необхідність структурно-функціональних змін системи виконавчої влади України на сучасному етапі державотворення в контексті реалізації базових конституційних принципів її діяльності, а також доведено, що подальший розвиток конституційних основ виконавчої влади обумовлений прийняттям ряду нових законодавчих актів, які б чітко внормували статус, функції та обов'язки як окремих органів виконавчої влади, так і системи державної влади в цілому, щодо забезпечення принципів, які формують конституційні основи виконавчої влади (“Про основи державної служби в Україні”, “Про інформаційну відкритість органів державної влади та її посадових осіб”, “Про основи громадського контролю за діяльністю органів державної влади”);

- доведено необхідність розширення змісту конституційного принципу системності розвитку конституційних основ виконавчої влади, а також обґрунтовано, що дослідження конституційних основ розвитку виконавчої влади передбачає вихід за структурно-функціональні межі, що встановлюються у разі вивчення виконавчої влади самої по собі і відповідний аналіз її розвитку в контексті загальних процесів демократизації конституційних основ державної влади в Україні;

- доведено, що головною вадою розвитку виконавчої влади в сучасній Україні є фактичне збереження непередбачених Конституцією України каналів впливу на діяльність як уряду, так і виконавчої влади в цілому, обґрунтовано необхідність прийняття спеціального закону, який би визначав правовий статус Секретаріату Президента України та решти консультативних, дорадчих й інших органів та служб, які формуються для забезпечення діяльності президента, запропоновано включити в цей закон імперативну заборону службовцям або посадовцям цих органів втручатися в діяльність органів виконавчої влади, давати їм обов'язкові для виконання вказівки, розпорядження, накази тощо.

Удосконалено:

- класифікацію основних теоретико-методологічних моделей, які застосовуються в сучасній юридичній науці до дослідження як виконавчої влади в цілому, так і процесів, що пов'язані із її розвитком та доведено доцільність виділення чотирьох основних підходів в аналізі процесів розвитку виконавчої влади в Україні: конституційно-правовий, адміністративно-правовий, управлінський та політологічний;

- визначення поняття виконавчої влади як складового елементу державної влади, що діє через систему органів виконавчої влади від загальнодержавного і до місцевого рівня, який є специфічним суб'єктом конституційно-правових відносин, на який Конституцією України і законами України покладається реалізація ряду базових функцій, серед яких домінуюче місце займає функція виконання законів;

- визначення поняття основ виконавчої влади в Україні як це вихідних характеристик та принципів, закріплені в нормах Конституції України та в конституційному законодавстві України, що визначають порядок організації та функціонування, цілі та завдання виконавчої влади (її основних інститутів) як невід'ємного елементу загальної системи державної влади в Україні.

Дістало подальший розвиток:

- визначення передумов та напрямів розвитку конституційних основ виконавчої влади в Україні із врахуванням конституційно проголошених орієнтирів на побудову демократичної, правової, соціальної держави;

- аргументація моделі розвитку виконавчої влади з огляду на запровадження нових праволюдинних стандартів в діяльність всіх органів та функціонування всіх інститутів виконавчої влади.

З нових позицій:

- аргументується необхідність завершення конституційної реформи в частині остаточного формування цілісної системи конституційних основ організації та діяльності виконавчої влади в Україні;

- обґрунтована доцільність прийняття єдиного кодифікованого акту, який би визначив основні функції державної служби в Україні, що мають бути згруповані за відповідно до наступних критеріїв: а) забезпечення реалізації державної політики в управлінні суспільними процесами, б) залучення до державної служби та утримання на ній найбільш компетентних і відданих справі кадрів, в) професійна підготовка, перепідготовка та підвищення кваліфікації персоналу державної служби, г) здійснення ефективного управління державною службою, д) забезпечення зв'язків з громадськістю;

- доведено, що розвиток державної служби в Україні, як складовий елемент конституційного розвитку виконавчої влади, має визначатись зміною пріоритетів у характеристиці ефективності державної служби, з позицій гарантування конституційного принципу забезпечення захисту прав і свобод людини і громадянина, добробуту громадян, високих темпів соціально-економічного розвитку, ефективної правозахисної діяльності, підтримання правопорядку і суспільної безпеки, а також відповідальності службовців перед громадянами і державою за результати їхньої діяльності (чи бездіяльності).

Практичне значення дисертаційного дослідження. Результати представленого дисертаційного дослідження можуть бути використані в навчальному процесі при підготовці розділів підручників і посібників з конституційного права України, теорії держави і права, адміністративного права, під час викладання цих дисциплін, а також при розробці та запровадженні в навчальний процес відповідних методичних матеріалів, навчально-методичних комплексів, складанні планів семінарських занять, підготовці і читанні спецкурсів або тематичних курсів для студентів вищих навчальних закладів України тощо. Також зібраний в роботі матеріал може стати в нагоді в ході підготовки науково-аналітичних матеріалів, що стосуються проведення в Україні конституційно-правової реформи. При цьому окремі проміжні висновки та узагальнення, які подаються в дисертації, можуть послужити частиною більш широких науково-теоретичних досліджень сучасних проблем конституційно-правового забезпечення розвитку виконавчої влади в Україні. В сфері правотворчості та нормотворчої діяльності органів державної влади представлені в роботі висновки і конкретні пропозиції можуть суттєво допомогти в процесі розробки і прийняття цілого ряду законів та інших підзаконних нормативно-правових актів, на які вказувалось в дисертації. Водночас обґрунтована в роботі послідовність щодо розробки і прийняття окремих законодавчих актів може бути використана в ході планування законотворчих робіт Верховної Ради України.

Також слід зазначити, що представлена дисертація сприятиме підвищенню рівня правової культури всіх тих, хто працює в органах виконавчої влади, оскільки вона містить в собі не лише безпосередні пропозиції щодо змін конституційно-правового регулювання державної служби в органах виконавчої влади, але й допомагає встановити роль, яку відіграють конституційні основи розвитку виконавчої влади з точки зору постання України як демократичної, правової, соціальної держави.

Апробація результатів дисертації. Робота виконана і обговорена на кафедрі державно-правових дисциплін правничого факультету Національного університету “Острозька Академія”. Протягом 2005 і 2007 років автор брав постійну участь, в роботі методологічних семінарів аспірантів, що проводилися кафедрою з метою висвітлення та оприлюднення проміжних результатів дисертаційного дослідження. Окремі положення дисертації доповідались автором на VI, VII та УШ Всеукраїнських науково-практичних конференціях “Верховенство права у процесі державотворення та захисту прав людини в Україні” (Острог, 2005, 2006, 2007), “Трансформація політики в право: різні традиції та досвід” (Київ-Харків, 2005), “Демократія та право: проблеми взаємовпливу і взаємозалежності” (Київ, 2007), “Громадянське суспільство в Україні: проблеми забезпечення правотворчої діяльності” (Київ, 2008). Важливі для дисертації узагальнення, а також цілий ряд зібраних матеріалів були апробовані під час проведення лекційних і семінарських занять з конституційного права, що проводились автором в межах аспірантської науково-педагогічної практики. Також у 2005 та 2006 роках дисертант брав участь в роботі “круглого столу” на тему “Актуальні проблеми реформування державної влади в Україні”, який проводився кафедрою теорії і історії держави і права та конституційного права правничого факультету Національного університету “Острозька Академія”.

Публікації. За темою дисертації опубліковано чотири статті у фахових наукових виданнях загальним обсягом 2,2 д.а. Окремі важливі для роботи положення та пропозиції викладені в тезах доповідей та наукових повідомлень на конференціях, в яких брав участь автор. Всі публікації написано без співавторів.

Структура роботи. Дисертаційне дослідження складається з вступу, трьох розділів, кожен з яких включає в себе по два підрозділи (із висновками до кожного розділу дисертації), висновків та списку використаної літератури. Повний обсяг роботи, не враховуючи літератури, становить 180 сторінок. Список використаних джерел налічує 255 найменувань і розміщується на 23 сторінках.

2. Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність і значущість теми дисертаційного дослідження, характеризується ступінь наукової розробленості проблеми, розкривається зв'язок з науковими планами і темами, його наукова новизна, визначаються мета і задачі дослідження, висвітлюються практичне значення і форма апробації його результатів, впровадження їх у практику, а також структура та обсяг дисертації.

Перший розділ - “Конституційні основи виконавчої влади в Україні”, в якому було розглянуто поняття виконавчої влади та її розвитку в сучасній конституційно-правовій теорії, розроблено визначення конституційних основ виконавчої влади в Україні, визначені основні концептуальні та методологічні підходи до її науково-юридичної інтерпретації, охарактеризована специфіка та значення розвитку конституційних основ виконавчої влади в процесі державного будівництва в Україні, а також висвітлені основні конституційні принципи організації і функціонування виконавчої влади.

У підрозділі 1.1 “Поняття виконавчої влади та її розвитку в конституційному праві України” аналізується теоретична і методологічна основа дослідження, надається критичний аналіз основних підходів до визначення змісту виконавчої влади та її розвитку. Доводиться, що виконавча влада - це один зі складових елементів державної влади, який діє через систему органів виконавчої влади від загальнодержавного і до місцевого рівня, специфічний суб'єкт конституційно-правових відносин, на який Конституцією України і законами України покладається реалізація ряду базових функцій, серед яких домінуюче місце займає функція виконання законів. Основною підставою для наукового визначення специфіки змісту поняття розвиток виконавчої влади є характер тих змін, що відбуваються на інституційному, організаційному, функціональному, структурному та аксіологічному рівнях виконавчої влади та виконавчої діяльності. За характером змін, що відбуваються на рівні конституційних основ виконавчої влади в Україні, ми можемо казати, з одного боку, про радикальну трансформацію системи виконавчої влади, яка супроводжує перехід від радянської командно-адміністративної системи державного управління до нової конституційно-правової ідеології реалізації виконавчої влади, а також становлення нового типу держави, а, з іншого боку - про адаптування виконавчої влади до об'єктивної зміни суспільних відносин, яке відбувається в межах визначених Конституцією України принципів і норм. Сьогодні особливо актуальним є правове забезпечення домінування другого типу змін, суть яких полягає в наповненні конституційних принципів та цінностей реальним змістом, а отже й в забезпеченні такого режиму функціонування виконавчої влади, щоб вона була здатна ефективно взаємодіяти з іншими гілками державної влади і при цьому виконувати в повному обсязі покладені на неї функції та нести за це конституційно-правову відповідальність.

У підрозділі 1.2 “Конституційні принципи організації і функціонування виконавчої влади в Україні” автор доводить, що серед основних напрямів систему базових конституційних принципів організації і функціонування виконавчої влади в Україні утворюють принципи: верховенства Конституції та законів України над іншими нормативно-правовими актами; пріоритету прав і свобод людини і громадянина в діяльності органів виконавчої влади; поділу державної влади (органи виконавчої влади здійснюють свої повноваження в межах, установлених Конституцією та законами України, самостійно від органів законодавчої та судової влади); децентралізації (органи виконавчої влади здійснюють свою діяльність з максимальною передачею повноважень щодо надання адміністративних послуг та управління об'єктами державної власності нижчестоящим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування); деконцентрації (максимальної передачі функцій і повноважень установам та організаціям, в тому числі недержавним); єдиноначальності (органи виконавчої влади є єдиноначальними органами); гласності (органи виконавчої влади здійснюють свою діяльність відкрито та регулярно інформують громадськість про неї, крім визначених законом випадків прийняття таємних рішень у зв'язку з вимогами національної безпеки України); збалансованості загальнодержавних, галузевих та місцевих інтересів у державному управлінні, та в оптимізації з цією метою взаємодії органів виконавчої влади всіх рівнів маж собою та з органами місцевого самоврядування.

Еволюція конституційних принципів виконавчої влади в Україні спричинила перегляд традиційних уявлень щодо визначення ефективності функціонування цієї владної гілки. Внаслідок чого властиве радянській юридичній науці “технічне” визначення ефективності (мається на увазі пропорція “витрати - результат”) було змістовно розширено через залучення до цієї формули критерію забезпеченості конституційних прав людини.

Автор вказує, що на сьогоднішній день нормативно-правове забезпечення конституційного принципу прозорості функціонування органів системи виконавчої влади в Україні передбачає консолідовану діяльність, що має реалізовуватись у двох основних напрямках: а) забезпечення реалізації чинного конституційного законодавства, яке гарантує доступ громадськості до інформації про функціонування органів виконавчої влади, а також зобов'язує ці органи постійно інформувати суспільство про свою роботу; б) прийняття ряду нових законодавчих актів (зокрема, це можуть бути закони “Про інформаційну відкритість органів державної влади та її посадових осіб”, “Про основи громадського контролю за діяльністю органів державної влади”, “Про центральні органи виконавчої влади”), які б чітко внормували обов'язки як окремих органів виконавчої влади, так і системи державної влади в цілому, щодо забезпечення принципу прозорості.

Наприкінці розділу подаються висновки та важливі узагальнення стосовно аналізованого в першому розділі матеріалу.

У другому розділі “Розвиток конституційних основ виконавчої влади в сучасній Україні” - досліджується проблематика передумов та напрямів генезису конституційних основ виконавчої влади в Україні, а також проблеми формування конституційно-правових основ забезпечення системності функціонування виконавчої влади в сучасній Україні. Це дало змогу висвітлити процеси розвитку конституційних основ виконавчої влади не лише з точки зору її внутрішньої динаміки, але й врахувати такий важливий чинник як зовнішня інтеграція виконавчої влади в функціонування конституційної системи державної влади. В результаті чого розвиток конституційних основ виконавчої влади в Україні був описаний як складний процес, що включає в себе не лише внутрішньо системну складову, але й конституційно-правове забезпечення формування нових механізмів взаємодії виконавчої влади з іншими органами державної влади і місцевого самоврядування.

В підрозділі 2.1 “Передумови та напрями генезису конституційних основ виконавчої влади в Україні” зазначається, що процес розвитку конституційних основ виконавчої влади необхідно досліджувати як зі структурно-організаційної точки зору, так і з позицій зміни фундаментальних пріоритетів та завдань її загального функціонування. В цьому сенсі процес розвитку виконавчої влади в Україні супроводжувався постанням нових конституційно-правових принципів та інститутів, які докорінно змінили цілі та пріоритети діяльності органів виконавчої влади. Зокрема, на заміну таким цілям як неухильне виконання рішень політичної верхівки та якомога ширше контролювання суспільних відносин, перед виконавчою владою на конституційному рівні було поставлено такі цілі її функціонування як: забезпечення та захист прав і свобод людини і громадянина, неухильне дотримання конституції та законів держави, сприяння підвищенню добробуту і безпеки громадян.

Автор доводить, що необхідним елементом генезису конституційних основ виконавчої влади в Україні стала розробка та запровадження в практику її функціонування таких конституційно-правових інститутів, які гарантують уникнення ефектів дублювання в діяльності органів виконавчої влади. Мається на увазі в першу чергу явища дублювання функцій органів виконавчої влади, як по горизонталі, так і по вертикалі, кадрового забезпечення, розподілу функцій між працівниками, розмежування обов'язків, виконуваних державними службовцями та іншими категоріями працівників.

При цьому особливу увагу дисертант звертає на те, що загальні процеси генезису конституційних основ виконавчої влади в Україні необхідно розглядати не лише в аспекті конституційно-правового визначення структури та порядку функціонування самої цієї гілки державної влади, але й з точки зору формування нових конституційних механізмів взаємодії виконавчої влади з законодавчою владою та президентом. В цьому сенсі дисертант вказує на новий ракурс в дослідженні розвитку конституційних основ виконавчої влади, який дозволяє досліджувати ці процеси з точки зору загальних завдань державного будівництва в Україні, які пов'язані з розв'язанням базових проблем конституційної взаємодії різних гілок державної влади.

В підрозділі 2.2 “Конституційно-правові основи забезпечення системності функціонування виконавчої влади” досліджуються конституційно-правові основи взаємодії виконавчої влади з органами інших гілок державної влади, насамперед з законодавчою владою та президентом.

Автор доводить, що ключовим конституційно-правовим інститутом, який гарантує взаємодію парламенту та уряду, є інститут парламентської відповідальності за діяльність уряду. В основі його розвитку лежить перехід до моделі формування уряду, як вищого органу виконавчої влади, на основі сформованої в результаті виборів до вищого органу законодавчої влади України парламентської більшості, яка, делегуючи своїх представників до уряду, тим самим бере на себе політичне і правове зобов'язання підтримувати уряд законотворчою роботою.

Дисертантом наводяться аргументи, які доводять, що конституційна логіка функціонування нинішньої систем державної влади в Україні передбачає збереження повноважень президента зафіксованих конституційною реформою при одночасному формуванні чітких, прозорих та ефективних механізмів його взаємодії з органами виконавчої влади. При цьому важливо на конституційно-правовому рівні урівноважити відповідальність президента та уряду за реалізацію державної політики, оскільки у разі, якщо спричинена президентськими рішенням кризова ситуація вимагатиме на встановлення суб'єкта відповідальності, то таким суб'єктом повинен бути не уряд, а саме президент.

В кінці розділу містяться висновки до другого розділу. Також автор зазначає, що серед всіх складових елементів виконавчої влади, які істотно впливають на її діяльність і постають як важливі об'єкти конституційно-правового регулювання, слід назвати в першу чергу державну службу. Якщо ми виходитимемо з розуміння державної служби як діяльності державних службовців щодо сприяння реалізації конституційно визначених функцій держави, то тоді стає очевидним, що саме від неї залежить успішність розвитку виконавчої влади. До цього комплексу проблем, дисертант переходить в третьому розділі дисертаційного дослідження.

Третій розділ - “Проблеми конституційно-правового регулювання державної служби в Україні” - присвячено аналізу питання конституційно-правового регулювання державної служби як одного з основних чинників розвитку конституційно-правових основ виконавчої влади в Україні. В цьому сенсі було ретельно досліджено як зв'язок державної служби і виконавчої влади, так і безпосередні конституційно-правові засади її регулювання. Причому на підставі проведеного конституційно-правового аналізу було обґрунтовано ряд конкретних пропозицій щодо внесення змін в систему чинного законодавства, а також щодо розробки деяких нових законодавчих актів покликаних сприяти підвищенню ефективності і відповідальності державних службовців, які працюють в органах виконавчої влади в Україні.

В підрозділі 3.1 “Інститут правового регулювання державної служби в системі конституційного права України” вказується, що процес розвитку конституційних основ виконавчої влади в Україні органічно пов'язаний зі змінами, які відбуваються на рівні конституційно-правового регулювання державної служби. Висвітлення специфіки інститут правого регулювання дозволяє зробити висновок про вирішальний вплив державної служби на загальну перспективу розвитку виконавчої влади, підвищення її ефективності, запровадження сучасних праволюдинних стандартів у її діяльність. Тому всі дії спрямовані на розвиток конституційних основ виконавчої влади повинні враховувати проблеми пов'язані із становленням нової системи державної служби та включати в себе науково обґрунтовану модель її конституційно-правового регулювання. Автор доводить, що проблеми конституційно-правового регулювання державної служби мають як свою нормативно-юридичну складову (відсутність ряду важливих нормативно-правових актів, а також реальну незабезпеченість багатьох норм чинного законодавства), так і організаційну складову (відсутність або не відпрацьованість підвищення рівня професіоналізму, правової культури та відповідальності державних службовців).

Водночас обґрунтовується положення, згідно якого, настання позитивних ефектів конституційно-правового регулювання державної служби пов'язано не лише з функціональними та організаційними питаннями, але й з запровадженням на правовому рівні нових ціннісних орієнтирів та пріоритетів в діяльності державних службовців.

В підрозділі 3.2 “Конституційно-правові основи реформування державної служби в сучасній Україні” дисертант доводить, що процес реформування державної служби тісно пов'язаний з розробкою та запровадженням системи широкого та багаторівневого моніторингу її діяльності. Головною метою подібного моніторингу має бути не система репресивних заходів стосовно окремих державних службовців, а адекватне використання отриманих в результаті моніторингу даних для вдосконалення функціональної та організаційної структури державних органів виконавчої влади та їх діяльності, забезпечення оперативного управління з урахуванням відхилень від прогнозованих показників діяльності, підготовки пропозицій щодо посилення відповідальності державних службовців за результати діяльності державного органу виконавчої влади, а також вдосконалення методології планування професійної діяльності державних службовців.

Автором обґрунтовується положення, що важливим кроком конституційно-правового розвитку державної служби в органах виконавчої влади України має стати прийняття на основі закріплених Конституцією України принципів виконавчої влади єдиного кодифікованого акту, який би визначив основи державної служби в Україні та чітко закріпив такі її функції як: забезпечення реалізації державної політики в управлінні суспільними процесами, залучення до державної служби та утримання на ній найбільш компетентних і відданих справі кадрів, побудову кар'єри та просування по службі на основі особистих якостей, заслуг і результатів роботи державних службовців, професійну підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації персоналу державної служби, здійснення ефективного управління державною службою, забезпечення зв'язків з громадськістю. При цьому гранично важливо закріпити інститут реальної відповідальності державних службовців не лише за певні протиправні дії, покарання за які вже передбачені чинним законодавством, але за бездіяльність, за прояви непрофесіоналізму в процесі службової діяльності в органах виконавчої влади.

В кінці третього розділу підводяться підсумки проведеного в ньому аналізу.

Висновки

У висновках підводяться основні підсумки проведеного дослідження. Результати дисертаційного дослідження дають підстави зробити наступні висновки:

1. Зважаючи на специфіку застосованої методології аналізу феномену виконавчої влади та її розвитку, доцільно виділяти чотири основні підходи до висвітлення зазначеної теми: конституційно-правовий, адміністративно-правовий, управлінський та політологічний. Втім, якщо ми ставимо за мету дослідити розвиток виконавчої влади в контексті загальних процесів державного будівництва та розбудови цілісної системи державної влади в Україні, то найбільш адекватним для реалізації цієї мети є саме конституційно-правовий підхід у дослідженні виконавчої влади, який зосереджується на науковій характеристиці конституційних основ виконавчої влади та їх розвитку. Його базовою теоретико-методологічною настановою є розгляд виконавчої влади як складового елементу загальної конституційної системи поділу влади, чия діяльність регламентується конституцією та чинним законодавством.

2. Конституційні основи виконавчої влади в Україні являють собою вихідні, базисні характеристики та принципи, закріплені в нормах Конституції України та в конституційному законодавстві України, що визначають порядок організації та функціонування, цілі та завдання виконавчої влади як невід'ємного елементу загальної системи державної влади в Україні. З огляду на тісний взаємозв'язок між триваючим розвитком конституційних основ виконавчої влади сучасної України та її постанням як демократичної, правової, соціальної держави, слід визнати, що вдосконалення конституційних основ виконавчої влади є однією з необхідних і найважливіших умов реалізації конституційних цілей загальнодержавного розвитку України.

3. В системі конституційних основ виконавчої влади в Україні доцільно виділяти групу базових конституційних принципів її організації і функціонування, в яку входять принципи: а) верховенства Конституції та законів України над іншими нормативно-правовими актами; б) пріоритету прав і свобод людини і громадянина в діяльності органів виконавчої влади; в) поділу державної влади; г) децентралізації; д) деконцентрації; є) єдиноначальності; ж) гласності; з) збалансованості загальнодержавних, галузевих та місцевих інтересів у державному управлінні, та в оптимізації з цією метою взаємодії органів виконавчої влади всіх рівнів маж собою та з органами місцевого самоврядування.

4. Однією з найважливіших умов успішності реалізації конституційних основ розвитку виконавчої влади сучасної України є правове та організаційне забезпечення відкритості цієї гілки державної влади. Причому принцип відкритості з точки зору конституційно-правової науки означає як відкритість доступу на службу в органах виконавчої влади, так і постійну можливість громадян отримувати адекватну інформацію про різноманітні інститути виконавчої влади. Подальша реалізація цієї фундаментальної конституційної вимоги розвитку виконавчої влади повинна бути підтримана шляхом прийняття ряду нових законодавчих актів: “Про інформаційну відкритість органів державної влади та її посадових осіб”, “Про основи громадського контролю за діяльністю органів державної влади”, “Про основи державної служби в Україні”.

5. Сучасні процеси розвитку конституційних основ виконавчої влади, що мають місце в сучасній Україні, необхідно досліджувати як в аспекті зміни структури та порядку функціонування самої цієї гілки державної влади, так і з позицій перспективи формування нових інститутів взаємодії виконавчої влади з законодавчою владою та президентом. Таким чином дослідження розвитку конституційних основ виконавчої влади отримує додатковий конституційно-правовий аспект, який передбачає аналіз розвитку виконавчої влади в контексті загальних процесів демократизації та оптимізації структури державної влади в Україні.

6. Серйозною завадою на шляху розвитку конституційних основ виконавчої влади в Україні є збереження до сьогоднішнього дня цілого ряду непередбачених Конституцією України каналів впливу на діяльність як уряду, так і виконавчої влади в цілому. В першу чергу вони формуються навколо групи дорадчих, консультативних та інших органів, що діють навколо Президента України. Тому, з метою запобігання подібної негативної ситуації, доцільно прийняти спеціальний закон, який би чітко визначав правовий статус як Секретаріату Президента України, так і решти консультативних, дорадчих й інших органів та служб, які формуються для забезпечення діяльності президента.