Компетенцiя мiсцевого самоврядування: органiзацiйно-правовi питання реалiзацiї

Размещено на http://www.allbest.ru/

Нацiональна юридична академiя України іменi Ярослава Мудрого

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Спеціальність 12.00.02. - конституційне право

Компетенцiя мiсцевого самоврядування: органiзацiйно-правовi питання реалiзацiї

Любченко Павло Миколайович

Харків - 1998

Дисертація являє собою рукопис.

Робота виконана на кафедрі державного будівництва Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого Міністерства освіти України.

Науковий керівник - кандидат юридичних наук, доцент Яворський Володимир Дмитрович, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, доцент кафедри державного будівництва.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Фрицький Олег Федорович, завідувач кафедри Національної академії внутрішніх справ України;

кандидат юридичних наук, доцент Колісник Віктор Павлович, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, доцент кафедри конституційного права.

Провідна установа - Київський національний університет імені Тараса Шевченка, кафедра конституційного і адміністративного права, Міністерство освіти України, м. Київ.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Жигалкін П.І.

Анотація

Любченко Павло Миколайович

Компетенція місцевого самоврядування: організаційно - правові питання реалізації. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.02.- конституційне право.

Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, Харків, 1998.

Досліджується компетенція місцевого самоврядування, організаційно-правові проблеми її реалізації. Визначено поняття і зміст компетенції місцевого самоврядування, особливості її правового регулювання. Розглядаються питання реалізації компетенції місцевого самоврядування територіальними громадами та їх органами. Висвітлено соціально-політичні, організаційні, правові, фінансово-матеріальні чинники, які впливають на розвиток місцевого самоврядування.

Ключові слова: компетенція, територіальна громада, місцеві ради.

Аннотация

Любченко Павел Николаевич

Компетенция местного самоуправления: организационно - правовые вопросы реализации. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.02.- конституционное право.

Национальная юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого, Харьков, 1998.

Исследуется компетенция местного самоуправления, организационно-правовые проблемы ее реализации. Определено понятие и содержание компетенции местного самоуправления, особенности ее правового регулирования. Рассматриваются вопросы реализации компетенции местного самоуправления территориальными громадами и их органами. Освещены социально-политические, организационные, правовые, финансово-материальные факторы, влияющие на развитие местного самоуправления.

Ключевые слова: компетенция, территориальная громада, местные советы.

Annotation

Lubchenko Pavel Nickolaevich

The competence of municipal government, and the organization and legal matters of realization - Manuscript.

The dissertation for the competition for scientific degree of Candidate of jurisprudence of Sciences (Law) by speciality 12.00.02. - Constitutional law.

The National Juridical Academy of Ukraine named after Yaroslav Moudriy, Kharkov, 1998.

Are investigating the municipal government competence and problems of organization and legality it's realization. Has determined the concept and content of the municipal government competence and peculiarities of it's legal regulation. Are considering the questions about realization of the municipal government competence by territorial bulks and their bodies. Have elucidated socio-political, organizational, legal and financial and material factors for the municipal government progress.

Key words: the competence, territorial bulks, local soviets.

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність дослідження. Становлення України як демократичної, соціальної, правової держави зумовлює необхідність ефективного функціонування державного механізму і органів місцевого самоврядування, через які, згідно ст. 5 Конституції України, народ здійснює владу. Сучасні політичні й економічні перетворення в Українi спрямовані на відновлення демократичних свобод, верховенства права і закону. Центральним аспектом цього процесу є структурна реорганізація функцій центру й укорінення на місцевому рівні мiсцевого самоврядування. Основою чинного законодавства України стає філософія пріоритету прав і свобод людини і громадянина, публічні інститути реформуються з орієнтацією на їх забезпечення. Ідеологічні та економічні чинники суттєво впливають на формування владних структур на місцях, становлення інституту місцевого самоврядування, ефективність якого зумовлюється оптимальністю органiзацiї, поєднанням інтересів держави та територіальних громад, державної вертикалі та ініціативи низів. Оптимальне правове регулювання компетенції місцевого самоврядування має суттєве значення для їх впливу на суспільні відносини, насамперед на зростання добробуту населення, яке проживає на відповідній території, що є головною метою і завданням діяльності цих органів.

В аспекті функціонування місцевого самоврядування на сучасному етапі фоpмування державності в Укpаїнi одними з найважливіших завдань є: а) створення демократичної, ефективно діючої системи місцевого самоврядування; б) надання йому необхідних повноважень для результативного виконання територіальними громадами своїх задач і функцій; в) забезпечення ефективного контролю за діяльністю органiв мiсцевого самоврядування; г) створення належних організаційно-правових механізмів забезпечення самостійності і захисту прав місцевого самоврядування. Несталість та суперечність чинного законодавства, регулюючого правовий статус мiсцевого самовpядування, відсутність закону, що визначає правове положення державних адміністрацій, призводять до конфліктів між ними. Основоположними питаннями функціонування органів мiсцевого самовpядування є чітке розмежування їх функцій і компетенції, закріплення на законодавчому рівні механізмів розв'язання виникаючих конфліктів, забезпечення взаємодії цих органів з державними органами. Суттєве значення для теорії та практики має встановлення межі децентралізації деpжавної влади, визначення форм державного контролю за діяльністю органів мiсцевого самовpядування, необхідно чітко врегулювати процедуру, визначити функції і повноваження контролюючих органiв. Проблеми компетенції органів місцевого самоврядування були предметом наукових робіт фахівців конституційного права та державного будівництва, зокрема, досліджувався механізм реалізації компетенції в системі місцевих Рад народних депутатів (Щекочихин П.Г.), механізм реалізації повноважень Радами народних депутатів (Мелащенко В.Ф.), правові та організаційні проблеми реалізації повноважень органів місцевого самоврядування (Грицяк І.А.).

Конституція України 1996 р. концептуально, по-новому визначила правовий статус місцевого самоврядування, що стало основою введення категорії “компетенція місцевого самоврядування”, яка не відкидає, термін “компетенція органів місцевого самоврядування, який є дещо вужчим і відноситься не до повноважень всієї територіальної громади, а тільки до її органів. Це лягло в основу Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21.05.97р. Виходячи з цього, виникає необхідність аналізу компетенції місцевого самоврядування, а не окремих його органів, як це було раніше. Слід підкреслити, що в чинному законодавстві України допускається довільне застосування таких термінів як “функцiї”, “компетенція”, “повноваження”, “предмети відання”, що негативно впливає на практику правозастосування. В юридичній науці відсутнє чітке визначення поняття компетенцiї місцевого самоврядування, її співвідношення з функціями, недостатньо досліджена правова природа делегованих повноважень. Тому існує нагальна потреба детального і глибокого опрацювання всіх аспектів компетенції мiсцевого самовpядування. Відсутність достатнього вітчизняного досвіду мiсцевого самоврядування вимагає при вивченні цього питання використовувати зарубіжне законодавство та пpактику роботи місцевих органів влади та самоврядування з урахуванням вітчизняної специфіки.

Висока динамічність i інтенсивність політичних i соціально-економічних процесів у суспільстві й державі потребують переосмислення багатьох теоретичних i практичних розробок правової науки, у тому числі, відносно місцевого самоврядування. Визначення характеру місцевого самоврядування i напряму його розвитку, оптимального спiввiдношення його компетенції з органами державного управління на місцях потребує більш чіткої, аніж сьогодні, регламентації повноважень цих органiв. Це повинно бути спрямовано на забезпечення ефективного функціонування місцевого самоврядування як демократичної інституції громадянського суспільства, яке знаходиться в Україні в стадії становлення.

Автор вважає, що названі проблеми знаходяться в початковій стадiї своєї розробки, рівень наукового опрацювання питань реалізації компетенцiї мiсцевого самоврядування є недостатнім i потребує грунтовного дослідження по самому широкому колу питань.

Викладене вплинуло на вибір теми дисертації і проведення наукового дослідження актуальних питань.

Мета й основні завдання дисертаційного дослiдження

Метою дослiдження роботи є комплексний аналіз нормативної бази вітчизняного та зарубіжного законодавства, наукових досягнень i практики функціонування влади на місцях для визначення поняття та змісту компетенції мiсцевого самоврядування в контексті формування в Українi демократичної, соціальної, правової держави, визначення шляхів підвищення ефективності місцевого самоврядування, в першу чергу, через удосконалення правового статусу.

Зазначена мета визначили наступні завдання дослідження:

- проаналізувати поняття “компетенція місцевого самоврядування”, визначити її елементний склад, співвідношення компетенції і функцій місцевого самоврядування;

- визначити загальні та специфічні риси мiсцевого самоврядування, дослідити еволюцію його розвитку в Україні;

- визначити роль i місце закріплення компетенцiї місцевого самоврядування в загальному регулюванні його правового статусу;

- на основі аналізу чинного законодавства розкрити сутність і зміст компетенцiї мiсцевого самоврядування на сучасному етапі;

- визначити роль органiв мiсцевого самоврядування та їх посадових осіб у реалізації компетенцiї мiсцевого самоврядування;

- запропонувати конкретні рекомендації, спрямовані на вдосконалення компетенцiї мiсцевого самоврядування та його органів з метою підвищення ефективності їх дiяльностi.

Предметом дослідження є комплекс суспільних відносин у системі мiсцевого самоврядування, які складаються у процесі реалiзацiї компетенції суб'єктами цієї системи.

Об'єкт дослiдження - органiзацiйно-правовi проблеми реалiзацiї компетенцiї мiсцевого самоврядування і його органів.

Методологічну основу дисертаційного дослiдження складають сучасні методи пізнання, включаючи як загальнонаукові (діалектико-матеріалістичний, системний, соціологічний), так і спеціальні (порiвняльно-правовий, нормативно-юридичний, структурно-функціональний, статистичний, метод моделювання і прогнозування та iн.). Застосування цих методів дало можливість розглянути компетенцію місцевого самоврядування як цілісну публічно-правову категорію і явище.

Теоретичною основою дисертації є праці вітчизняних та зарубіжних вчених в галузях: теорії держави i права, конституційного права і державного будівництва, адміністративного, фінансового, цивільного, екологічного права, а також працi з філософії, соціальної психології, історії, в яких досліджуються органiзацiйно-правовi проблеми реалізації компетенції, зокрема, дослідження С. Алєксєєва, Г. Атаманчука, Ю. Битяка, Г. Барабашева, І. Бачило, В. орденюка, І. Бутко, Л. Велiхова, В. Волкова, М. Воронова, I. Грицяка, Р. Давидова, Р. Драго, В. Колісника, М. Корнiєнка, М. Краснова, Л. Кривенко, О. Кутафiна, Б. Лазарєва, В. Манохiна, М. Орзiха, Р. Павловського, В. Погорілка, Б. Страшуна, Ю. Тодики, Ю. Тихомирова, В. Фадєєва, О. Фрицького, М. Цвіка, Ю. Шемчушенка, К. Шеремета, В. Яворського, А. Якiмова, інших вчених.

Дисертантом використані також роботи дореволюційних авторів, які досліджували проблеми місцевого самоврядування: В. Безобразова, М. Грушевського, А. Ященка, - а також праці зарубіжних авторiв.

Нормативну базу наукової роботи складають чинне законодавство України та правові акти практичної діяльності органів місцевого самоврядування, нормативнi акти, що стосуються теми дослідження, і які діяли раніше.

Наукова новизна дисертації полягає в тому, що вперше на теоретичному рівні дається поняття, розкривається зміст і сутність компетенції місцевого самоврядування, органiзацiйно-правовi проблеми її реалізації. Дисертант на фундаментальному рівні дослідив складові елементи компетенції, проаналізував категорію “питання місцевого значення”, що дало можливість переосмислити деякі теоретичні положення науки конституційного права, викласти їх в авторському розумінні рішення комплексу проблем правового регулювання компетенцiї мiсцевого самоврядування.

На основі проведеного дослiдження сформульовано комплекс положень, узагальнень, висновків та пропозицій, з яких на захист виносяться слідуючі:

- компетенцiя місцевого самоврядування - це правова категорія, що включає в себе предмети відання і владні повноваження, визначена Конституцією і законами України, має внутрішню єдність й узгодженість і включає в себе компетенцію територіальної громади та органів місцевого самоврядування;

- реалізація компетенцiї мiсцевого самоврядування здійснюється завдяки публічному характеру мiсцевого самоврядування;

- до вiдання територіальних громад повинно відноситись вирішення усіх питань мiсцевого значення, крім тих, що входять до компетенцiї органів державної влади;

- визначення на конституційному рівні категорії “питання мiсцевого значення” сприяло б територіальним громадам, їх органам в активному відстоюванні своїх прав;

- для ефективної реалізації компетенції органiв та посадових осіб мiсцевого самоврядування необхідне більш чітке матеріальне i процесуально-правове нормативне забезпечення в чинному законодавстві;

- розмежування владних повноважень між суб'єктами мiсцевого самоврядування є однією з найважливіших умов їх ефективної роботи;

- процес реалiзацiї компетенції мiсцевого самоврядування вимагає цілого комплексу передумов - правових, організаційних, матеріально-технічних;

- несталість норм, регулюючих компетенцiю місцевого самоврядування, затримує розвиток мiсцевого самоврядування як важливого інституту демократії;

- чинне законодавство України потребує кардинальних змін для створення заінтересованості членів територіальної громади в реалiзацiї компетенцiї мiсцевого самоврядування шляхом безпосередньої й опосередкованої участі, контролю.

Теоретичне та практичне значення дисертаційного дослідження в тому, що висновки i сформульовані на їх основі практичнi пропозиції можуть бути використані для науково обґрунтованого підходу до розробки та реалізації цілісної концепції правового регулювання компетенцiї мiсцевого самоврядування. Дисертація включає певний обсяг систематизованих знань про компетенцiю мiсцевого самоврядування i процес її реалiзацiї. Робота виконана згідно з Комплексною цільовою програмою “Проблеми удосконалення організації і діяльності органів законодавчої та виконавчої влади і самоврядування в Україні” № 0186.0.070865.

Теоретичнi узагальнення з питань правового регулювання компетенцiї місцевого самоврядування можуть бути використанi для вдосконалення законодавства України, регулюючого цю сферу відносин, зміцнення основ мiсцевого самоврядування, підвищення ефективності діяльності його органів, розвитку активності й ініціативи населення.

Положення та висновки, викладені в дисертації, можуть бути також корисними у подальших дослідженнях в галузі конституційного, адміністративного права, у вивченні проблем мiсцевого самоврядування, в учбовому процесі відповідних навчальних закладів.

Апробація результатів дисертацiйного дослiдження. Основні теоретичні положення i практичнi рекомендації містяться в опублікованих автором роботах, обговорювалися на кафедрі державного будівництва Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, доповідалися на науково-практичних міжнародних, республіканських та регіональних конференціях, семінарах. Матеріали і висновки дисертаційного дослідження використовувались автором при визначенні компетенції районних в місті Харкові рад і їх виконавчих органів, в роботі над статутом територіальної громади. Деякі теоретичні положення були використані під час читання лекцій, проведення практичних занять.

Публікації. Основні положення дисертації викладено у трьох наукових статтях та тезах.

Структура дисертацiї. У відповідності до мети, завдань i предмету дослідження, дисертація складається із вступу, трьох розділів, які включають десять підрозділів, висновку та списку використаних джерел. У додатках до дисертації містяться схеми: 1) взаємодії територіальної громади, представницьких органів їх виконавчих органів, сільського, селищного, міського голови; 2) компетенції територіальної громади та органів місцевого самоврядування. Повний обсяг дисертації складає 165 сторінок, обсяг додатків - 2 сторінки, а використаних літературних джерел - 14 сторінок (170 найменувань).

2. Зміст роботи

У вступі обгрунтовується актуальність проведеного в роботі дослідження, визначаються мета, предмет дисертаційного дослідження, його об'єкт та завдання, методологічна і теоретична основи та наукова новизна, практичне значення одержаних результатів, апробація дослідження та його структура, формулюються основні положення, що виносяться на захист.

Розділ 1 “Теоретичні аспекти правового регулювання компетенції місцевого самоврядування” складається з трьох підрозділів.

У першому підрозділі дається поняття компетенції місцевого самоврядування, її співвідношення з іншими правовими категоріями.

Конституцiя України, визнаючи місцеве самоврядування як фундаментальну основу устрою держави i суспiльства і характеризуючи його статус, використовує терміни: “повноваження”, “права”, “компетенцiя”. Поняття компетенції в законодавстві не визначено, більш того, часто цей термін не застосовується навіть тоді, коли, по суті, мова йде про компетенцію Найбільш поширеною є позиція, що елементами компетенцiї є права та обов'язки, а в числі інших складових вказують: предмети відання, функції, завдання, що стоять перед органом, територія його дiяльностi, відповідальність. Територіальна громада, органи місцевого самоврядування виявляють себе в якості суб'єктів, що реалізують певні функцiї у визначеній системі суспільних відносин, тобто межі їх діяльності, юридично закріплені в законодавстві, є предметом вiдання органа. Другим елементом компетенції є повноваження. Реалізуючи їх, територіальна громада безпосередньо і через відповідні органи регулює різноманітні суспільні відносини шляхом надання прав учасникам правовідносин: органам, підприємствам, установам, організаціям, посадовим особам і громадянам, а також установленням їхніх обов'язків.

Повноваження, як елемент компетенції, це сукупність прав і обов'язків владного характеру, які визначають вид і міру впливу територіальної громади, органів місцевого самоврядування на суспільні відносини на відповідному територіальному рівні з метою задоволення законних інтересів населення.

До елементів компетенції в юридичній літературі нерідко відносять функції. Ці дві категорії досить близькі. Найбільш поширене поняття функції - це головні (основні) напрямки діяльності органа, посадової особи. В дисертації дається більш широке визначення функції, яке застосовується філософією: функція - це зовнішній прояв властивостей об'єкта, його соціальне призначення у визначеній системі суспільних відносин. При аналізі співвідношення функцій і компетенції робиться висновок, компетенція - це правова форма виразу функцій і юридичний засіб їх реалізації.

Компетенція місцевого самоврядування - це правова категорія, що включає в себе предмети відання і владні повноваження, визначена Конституцією і законами України, має внутрішню єдність й узгодженість і включає в себе компетенцію територіальної громади та органів місцевого самоврядування.

У другому підрозділі аналізується розвиток компетенції місцевого самоврядування в Україні. Простежується історія і відзначаються закономірності розвитку компетенції місцевого самоврядування, розглядається дискусія про джерело і природу влади, що здійснюється територіальними громадами і їх органами. В роботі наведені аргументи прихильників громадської, державницької та громадсько-державницької теорій місцевого самоврядування. На основі аналізу категорій “публічна влада” і “місцеве самоврядування”, зроблено висновок, що місцеве самоврядування, як право територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення, поряд з державною владою, є підсистемою публічної влади. Це одна із форм реалізації народовладдя. Використання історико-правового методу дало можливість зробити висновок, що компетенція місцевого самоврядування безпосередньо залежить від іншої підсистеми публічної влади - держави.

У третьому підрозділі дисертації розкриваються особливості правового регулювання компетенції місцевого самоврядування на сучасному етапі. Вперше в Україні на конституційному рівні держава визнає і гарантує місцеве самоврядування (ст. 7) і закріплює його як право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення (ст. 140), визначено систему мiсцевого самоврядування, його функції i компетенцію (ст. 143). Робиться висновок, що частиною нацiонального законодавства стала Європейська Хартiя про мiсцеве самоврядування, ратифiкована Законом України в 1997році. Проблема правового регулювання компетенції місцевого самоврядування полягає у визначенні ступеня деталізації предметів вiдання і повноважень територіальних громад. Самостійність вирішення питань місцевого значення по своїй природі не припускає зайвої законодавчої або іншої нормативної регламентації. Правове регулювання компетенції місцевого самоврядування може здійснюватись на основі двох прямо протилежних принципів: а) дозволено лиш те, що закріплено в законі; б) дозволено все, що не заборонено законом. Додержуючись першого принципу, повинна бути врегульована компетенція органів місцевого самоврядування, визначена законом i статутом територіальної громади по можливості повно і вичерпно, що відповідає положенням, закріпленим в Конституцiї України - органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов'язані діяти тільки на підставі, у межах повноважень і способом, що передбачені Конституцією і законами України. У відповідності з другим принципом, має бути встановлена компетенція місцевого самоврядування, здійснювана безпосередньо територіальною громадою через референдум, загальнi збори, до вiдання котрих необхідно віднести вирішення питань, закріплених за ними Конституцією і законами України, і питань місцевого значення, що прямо не віднесені до вiдання органів державної влади. Загалом, більше ніж сто законодавчих актів регулюють компетенцію місцевого самоврядування, аналіз яких може бути предметом самостійного дослідження.

Розділ 2 Зміст компетенції місцевого самоврядування складається з чотирьох підрозділів.

У першому підрозділі дається характеристика загальної компетенції органів самоврядування. Зроблено спробу визначити категорію “питання місцевого значення”, яка потребує детальної характеристики, оскільки саме в цiй площинi лежить одна iз головних проблем органiзацiї та функцiювання самоврядування - проблема розмежування функцiй i компетенцiї мiж мiсцевими органами державної виконавчої влади i органами мiсцевого самоврядування. При визначенні компетенції мiсцевого самоврядування необхідно враховувати наступні міркування: а) місцеве самоврядування i його органи знаходяться найближче до громадян, які мешкають на відповідній території, тому можуть швидко, конкретно, практично просто з організаційної позиції i з найменшими витратами вирішити велику частину питань, що виникають; б) розмежовуючи предмети відання, необхiдно керуватись принципом "субсидiарностi", суть якого у тому, що система "питань місцевого значення" повинна будуватись знизу. Іншими словами, перед усім необхiдно ставити питання, чи зможуть органи мiсцевого самоврядування успішно вирiшити певну задачу, використовуючи адміністративні повноваження, організаційні можливості, компетентнi кадри, i тiльки при отриманні негативної відповіді цi питання доцільно передавати для вирішення іншим органам.

Дається класифікація компетенції місцевого самоврядування по наступним ознакам: а) по суб'єктам; б) функціональному і галузевому принципу; в) обсягу повноважень; г) територіальному принципу. Разом з тим, пропонується класифікацію компетенції місцевого самоврядування провести таким чином: а) компетенцiя, що пов'язана з комунальною сферою, не охопленою законодавством, i в якій в найбільшій мірі може виявитись самостiйнiсть громад; б) компетенцiя, пов'язана з виконанням територiальними громадами обов'язкових завдань, встановлених законодавством i вiднесених до сфери "питання мiсцевого значення"; в)компетенцiя, пов'язана з виконанням делегованих державою повноважень. Але така класифікація може бути застосована лише після внесення відповідних змін в чинне законодавство про місцеве самоврядування в Україні.

Територіальна громада може вирішити будь-яке питання, віднесене Конституцією та іншими законами України до відання місцевого самоврядування, разом з тим, Закон України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” (ч. 3 ст. 6) встановлює, що на місцеві референдуми не виносяться питання про скасування законних рішень органiв мiсцевого самоврядування. Ця норма суттєво обмежує права територіальних громад у вирішенні ключових питань мiсцевого значення. Рішення органу місцевого самоврядування може бути формально законним i одночасно суперечити інтересам територiальних громад. Доцільно в чинному законодавстві визначити ієрархію актів місцевого самоврядування передбачити правило, за яким розв'язання конфліктів між органами мiсцевого самоврядування має належати територіальним громадам. Пропонується закріпити положення, коли загальнi збори громадян невеликої територiальної громади, наприклад до 1000 жителів, як i місцевий референдум, були б самостійною формою вирішення питань місцевого значення i рішення, прийняті таким чином, були б обов'язковими для виконання на відповідній територiї суб'єктами системи місцевого самоврядування.

У другому підрозділі характеризується виключна компетенція місцевого самоврядування. Закріплення чинним законодавством України виключної компетенцiї сільських, селищних, міських, районних, обласних рад сприяє підвищенню ролі представницьких органiв мiсцевого самоврядування, визначає форми i методи їх діяльності, має велике значення для реалізації територіальною громадою свого соціального призначення. Аналізуючи нормативні акти, що регулюють виключну компетенцію місцевих рад умовно можна виділити дві групи. До першої групи відносяться питання, що вирішуються на сесіях рад усіх рівнів: питання організації i дiяльностi мiсцевих рад та їх органiв; розвиток місцевого самоврядування відповідної території; питання соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Другу групу складають питання, що визначаються специфічними функціями рад. Так, виключна компетенція сільських, селищних, міських рад охоплює організацію і контроль за діяльністю виконавчих органів, сприяння самоорганізації населення. Окрему групу складають питання взаємодії рад відповідно з сільським, селищним, міським головою. Міські ради визначають обсяг i межі повноважень, які здійснюють районні у містах (у разі їх створення) ради та їх виконавчі органи. Виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради обирається голова ради, його заступник; утворюється президія (колегія) ради; затверджується за пропозицією голови ради структура і чисельність виконавчого апарату ради; заслуховуються звіти голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень.

У третьому підрозділі дається характеристика галузевої компетенції місцевого самоврядування. В Законі “Про місцеве самоврядування в Україні” традиційно закріплено галузеву модель компетенцiї виконавчих органiв мiсцевого самоврядування, яка не відповідає природі базового акту про мiсцеве самоврядування, як органічного закону. Саме цей закон має бути основою для розвитку галузевого законодавства, а не навпаки. Більшість чинних законодавчих актів, що регулюють компетенцію місцевого самоврядування, потребує внесення змін з урахуванням принципу розподілу повноважень між представницькими органами, виконавчими органами i сiльським, селищним, мiським головою. Аргументується необхідність підняти роль інституту місцевого референдуму у вирішенні загальних питань життєдіяльності територіальної громади.

В четвертому підрозділі характеризується делегована компетенція. Загалом, держава не повинна брати на себе вирішення тих питань, які: по-перше, випливають з колективних потреб жителів сіл, селищ, міст, тобто безпосередньо стосуються їх інтересів i, по-друге, можуть успішно вирішуватися територіальними громадами та обраними ними органами. Навіть ті питання, в яких досить виразно представлений інтерес держави, повинні вирiшуватися органами, котрі найближче стоять до населення, тобто органами самоврядування. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад поряд з власною компетенцією, мають повноваження, які в Законі “Про місцеве самоврядування в Україні” іменуються делегованими. В роботі визначається юридична природа делегування: а) акт про делегування повинен обов'язково прийматись делегуючим органом; б) делегуватись можуть тільки окремі повноваження, якi є частиною власної компетенцiї, тобто орган не може делегувати більше, чим має сам; в) право делегувати повноваження повинно бути закріплено в законі; г) пiсля делегування повноважень компетенцiя делегуючого органа не змінюється, компетенція органа, якому делегуються ці повноваження, тимчасово розширюється за рахунок одержаних додатково повноважень; д) делеговані повноваження можуть бути в будь-який час відізвані, якщо повноваження делегуються на визначений строк, то для припинення делегування не потрібно прийняття відповідного юридичного акту; е) переделегування (субделегування) повноважень не може бути допустимим, оскільки це протирiчить намірам органу, що делегував повноваження.

Делегована компетенція - це правова категорія, що включає в себе предмети відання і владні повноваження, які закріплені за органами держави або місцевого самоврядування, але їх реалізація, відповідно до Конституції і законів України, керуючись вимогами ефективності, здійснюється іншими органами.

Розділ 3 Реалізація компетенції місцевого самоврядування складається з трьох підрозділів.

У першому підрозділі розглядаються загальнi питання реалiзацiї компетенцiї мiсцевого самовpядування. Стверджується, що головним завданням правового регулювання є реалізація права місцевого самоврядування закріпленого Конституцією України, переклад регулюючих можливостей у дійсність. В сфері місцевих відносин мiсцевi ради на всіх етапах свого розвитку реалізували свої функції через відповідні форми, методи діяльності. Акцентується увага на тенденції цього процесу на різних етапах функціонування місцевих рад. Регулювання компетенції місцевого самоврядування здійснюється через встановлення їх прав та юридичної відповідальності, що дає їм можливість діяти в межах закріпленої за ними компетенції і вимагати відповідної поведінки від інших суб'єктів правовідносин. Реалізуючи компетенцію, суб'єкти місцевого самоврядування, їх посадові особи впливають на учасників суспільних відносин шляхом прийняття актiв нормативного, індивідуального та змішаного характеру. В дисертації підкреслюється роль об'єктивних i суб'єктивних факторів, як явищ суспільного життя, що суттєво впливають на процес реалiзацiї органами місцевого самоврядування своїх повноважень. Проведено аналіз соцiально-полiтичних, правових, фiнансово-економiчних, організаційних факторів, які в тій чи іншій мірі, стримують реалізацію компетенції мiсцевого самоврядування. Реалізація компетенції місцевого самоврядування - це юридично закріплена діяльність суб'єктів системи місцевого самоврядування, спрямована на вирішення питань місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Другий підрозділ присвячений реалiзацiї компетенцiї мiсцевого самовpядування представницькими оpганами, специфiка діяльності яких обумовлюється перелiком завдань, що вони повинні вирішувати. Робиться висновок, що прийняття рішень - це одне з головних завдань представницького органу. Важливо, щоб ці рішення були в межах їх компетенції. Доказується, що чітко закріплена компетенція органів місцевого самоврядування є основою проведення, реалiстичної мiсцевої полiтики, яка характеризується розумінням обставин i пошуками можливих дій. Вона формується головним чином на сесіях ради, де приймаються численні рішення, що стосуються умов життя громадян, визначаються довгострокові програми розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, вирішуються всі важливі справи територіальної громади. Світовий досвід мiсцевого самоврядування свiдчить, що представницький орган повинен вирішувати, насамперед, слідуючи завдання:

1) визначити проблему і шляхи її ров'язання;

2) своїми рішеннями оптимально регулювати питання місцевого життя;

3) сформувати дієздатний виконавчий орган;

4) чітко і своєчасно поставити завдання перед виконавчим органом, визначити головні напрями і принципи, якими повинен керуватися цей орган;

5) активно контролювати роботу виконавчого органа;

6) мобілізувати суспільну підтримку при вирішенні актуальних завдань і проблем місцевого життя.

Необхідно перш за все визначити актуальність рішення, тобто, наскільки воно потрібне в даний момент і на даній території, встановити адресатів, виявити можливу реакцію керованої системи на його появу, передбачити можливі негативні наслідки, тому доцільно за порадою звернутися до тих, на кого це рішення буде розраховане. Соціальні, технологічні, екологічні й економічні структурні зміни ставлять перед територіальною громадою комплексні завдання, які варто вирішувати не тільки шляхом інвестицій, але і часто шляхом зміни свідомості і ставлення до проблеми.

У третьому підрозділі розглядається процес реалiзацiї компетенцiї мiсцевого самовpядування сільським, селищним, міським головою, виконавчими органами сільської, селищної, міської ради. Робиться висновок, що з одного боку сільський, селищний, міський голова є противага відповідній раді, а з іншого боку, що він є організатором виконання рішень, які приймає рада, організує роботу ради та її виконавчого комітету, має широкі права щодо персонального складу виконавчих органів ради, широкі представницькі функції, забезпечує виконання рішень територіальної громади. Доводиться, що виконавчі органи сiльської, селищної, мiської ради виконують значний обсяг роботи в управлінні місцевими справами, що вимагає безперервної, послідовної і компетентної роботи апарату цих органів. Компетенція, що закріплена за місцевим самоврядуванням, визначає специфічну роль кожного його органу, i в той же час забезпечує узгодженість їх дій. Чим вище рівень організації керуючої системи, тим більше значення набуває питання про взаємозв'язок і взаємодію її елементів. Дисертант зробив висновок, що йде процес посилення ролі виконавчих органiв. Тенденція скорочення чисельності представницьких органів місцевого самоврядування приводить до пониження ефективності контролю за виконавчими органами з боку відповідних рад. Скорочення чисельностi комісій призводить до того, що деякі напрямки дiяльностi об'єктивно знаходяться поза увагою представницьких органiв. Голова села, селища, міста має право вето, побороти яке часто не під силу радам. Звужена компетенція представницьких органiв місцевого самоврядування, тому з посиленням ролі виконавчих органiв актуальним є питання контролю за їх діяльністю.

Робиться висновок, що роль сільських, селищних i міських голів у справах мiсцевого самоврядування буде зростати, оскільки згідно Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” вони не тільки головують на сесіях відповідної ради, але й очолюють її виконавчий орган i фактично покликані формувати та здійснювати комунальну політику.

У висновках коротко підведено підсумки дослідження, які зводяться до слідуючого:

- невизначеннiсть понять, що застосовуються при регулюванні правового статусу місцевого самоврядування та його органiв, посадових осіб призводить до виникнення суперечок, до дублювання, виконання різними органами одних завдань, безвідповідальності;

- адміністративна та комунальна реформи - вимога часу і тому при їх проведені повиннi взаємодіяти державні органи та органи мiсцевого самоврядування, політичні партії, громадські організації i інші структури громадянського суспільства;

- гарантуючи місцеве самоврядування, держава повинна відійти від декларативних заяв i через прийняття відповідних законів створити умови для достатнього матерiально-фiнансового і кадрового забезпечення ефективного функціонування;

- комунальне право формується як окрема галузь права i потребує активних наукових дослiджень в цій сфері;

- історичні, національно-культурні, соціально-економічні особливості місцевого самоврядування повинні враховуватися в повній мірі в статуті територiальної громади i нормативних актах, що приймаються на місцевому референдумі чи відповідними органами в межах своїх повноважень;

- нормативне регулювання компетенцiї мiсцевого самоврядування Президентом України та Кабінетом Міністрів України з їх боку є перевищенням ними своїх повноважень.

Основні публікації

самоврядування компетенція посадовий

1. Яворский В.Д., Любченко П.Н. Теоретические аспекты правового регулирования компетенции местных органов исполнительной власти и самоуправления // Проблеми законностi:Респ. мiжвiдом. наук. зб., - № 32.-Х.: Нац.юр.акад. України, 1997.-С. 31-36.

2. Любченко П.Н. Вопросы правового регулирования компетенции местного самоуправления // Нова Конституцiя України i проблеми вдосконалення законодавства: Темат. зб. наук. праць. Вiдповiд. ред. М.I. Панов. - Харкiв: Нац. юрид. академія України, 1997.- С. 24-29.

3. Любченко П.Н. Организационно-правовые вопросы разработки и принятия уставов территориальных громад // Проблеми законності: Респ. мiжвiдом. наук. зб.,-№ 34.-Х.: Нац. юр. академія. України, 1998.-С. 64-69.

4. Любченко П.Н. Местное самоуправление в городском районе // Становлення правової системи демократичної України та юридична наука: Короткі тези доповідей та наукових повідомлень наук.конфер.молодих учених/ за ред. М.I. Панова. - Х.: Нац. юр. акад. України, 1998.- С. 21-22.

Размещено на Allbest.ru