Державне регулювання діяльності обласного агропромислового комплексу (організаційно-правові питання)

По-перше. У дослідженні визначаються пріоритети оновлення законодавства, що стосується правового забезпечення регулятивних відносин (на противагу управлінським) у процесі функціонування нових інструментів державного впливу на галузь. Йдеться, насамперед, про законодавче закріплення переходу від управління цими процесами з боку держави та її органів і застосування методів прямого впливу на об'єкти управління до регулювання цими процесами на обласному рівні АПК.

Існуючий порядок нормотворчості, що опосередковує структурно-функціональну динаміку регіональних органів управління у сфері АПК, навряд чи можна визнати ефективним. За роки існування незалежності прийнято лише декілька законодавчих актів, які містять у більшості випадків суто декларативні положення. Крім того, значна кількість їх була прийнята у перші роки існування незалежної держави, природно, з врахуванням тих суспільно-економічних відносин, які склалися на час їх прийняття. Більшість суспільних відносин у зазначеній галузі врегульована підзаконними актами, що за відсутності базових актів законодавства з цих питань, які спрямовують змістовне навантаження актів нижчого рівня юридичного значення, слід вважати суб'єктивним критерієм врегульованості відносин. Природно, не можна вважати прийнятною ситуацію, за якою відсутні механізми комплексного регулювання відносин в АПК на рівні актів законодавства.

Головним недоліком правового регулювання суспільних відносин в АПК, як вбачається, виступає відсутність комплексного кодифікаційного законодавчого акта, що повинен бути першоджерелом для всієї сукупності нормативно-правових актів у сфері АПК. При теоретичному моделюванні, на наш погляд, слід виходити з концептуального положення, що комплексне правове регулювання, особливо у сфері АПК, потребуватиме залучення поряд з цивільно-правовими і адміністративно-правових засобів впливу на зазначене коло суспільних відносин, що, беззаперечно, призведе до необхідності включення останніх до Кодексу.

Аргументується, що потреба реформування аграрного законодавства зумовлюється наступними факторами.

Прийняття Аграрного кодексу потребує узгодженості усіх соціально-політичних аспектів, що впливають на функціонування АПК як галузі національної економіки. Зазначений кодекс повинен розроблятись, зокрема, з метою правового забезпечення сталості суспільних відносин, статичного господарського механізму, отже, він не може базуватись на положеннях перехідного періоду, для якого характерний надмірний динамізм процесів у суспільстві в цілому. Проте положення Аграрного кодексу, прийнятого в найближчий час, об'єктивно відображатимуть саме сучасні суспільні процеси, що зумовить необхідність внесення принципових змін до нього вже в найближчий час. Останнє повністю знівелює сам сенс прийняття Кодексу. В той же час розроблення і прийняття Закону про АПК може бути проведено у стислі строки, що, в свою чергу, спрямує динаміку багатопланових відносин у АПК у потрібне русло, що вже саме по собі може служити підвалиною для розробки і прийняття в майбутньому Кодексу.

Особливості державного впливу на АПК потребують поряд з розширенням кола цивільно-правових засобів впливу збереження і адміністративно-правових. Практично не викликає сумнівів, що намагання включення останніх як положень у Кодекс (що, до речі, на наш погляд, практично необхідно) спричинить негативну реакцію як серед певної кількості науковців, так і серед правозастосовчих органів. Дискусії з даного питання при невизначеності остаточних наслідків спричинять гальмування процесу розробки комплексного кодифікаційного акта. В той же час включення у Закон положень, що примушують до обов'язкового, а не альтернативного варіанта поведінки може бути сприйняте без певного непорозуміння, враховуючи його зміст та призначення.

Включення до Закону концептуальних елементів функціонального змісту і кола повноважень органів управління неминуче призведе до трансформації якісних параметрів останніх. Таким чином, до часу прийняття Аграрного кодексу органи управління вже можуть бути структуровані належним чином і забезпечувати вплив держави у більш доцільній формі на зазначену галузь національної економіки.

Викладене вище зумовлює і необхідність прийняття загального законодавчого акту з питань державного регулювання суспільними відносинами в АПК на регіональному, зокрема, на обласному рівні, що дозволило б у значній мірі вирішити проблему державного регулювання зазначених відносин у регіонах, враховуючи при цьому специфіку існуючих міжгалузевих та галузевих зв'язків, загальнодержавний та регіональні напрямки розвитку аграрного виробництва, більш глибоко врахувати потреби соціально-економічного розвитку окремих регіонів, що у кінцевому рахунку позитивно вплинуло б на цикл агропромислового виробництва в цілому.

Обґрунтовується положення про те, що комплексний підхід до правового вирішення проблем функціонування і розвитку АПК, зокрема обласної ланки, зобов'язує суб'єкти управління в однаковій мірі використовувати форми і методи як регулювання, так і управління щодо всіх галузей і сфер АПК. Проте ті форми і засоби, які застосовувались протягом попередніх десятиріч у сфері керівництва зазначеним міжгалузевим утворенням, зараз - в умовах становлення нових соціально-економічних відносин - об'єктивно не можуть забезпечити ефективність державного впливу на галузь.

Розкриття суті державного регулювання суспільними відносинами в АПК враховує висновки загальної теорії державного управління. Риси управління у досліженні виступають методологічною передумовою як для визначення поняття та суті державного регулювання, його меж, принципів, методів, функцій, так і суб'єкта та об'єкта регулювання у сфері АПК, характеру правовідносин у зазначеній галузі, особливо її обласної ланки.

В основу побудови теоретичної моделі регулювання відносинами в АПК покладено положення щодо концепції внутрішньо-регулюючої діяльності обєктів державного регулювання АПК, яка, в свою чергу, може розглядатись як елемент зворотного впливу зазначених обєктів на державні інститути, уповноважені здійснювати процес регулювання, і яка виражається за допомогою встановлення самими обєктами напрямків і видів діяльності, елементів соціального забезпечення працівників підприємства, кадрової та фінансової політики тощо. Зворотній вплив полягає у формуванні підприємницької інфраструктури підприємств АПК, встановлення пріоритетних напрямків діяльності на регіональному рівні, задоволення попиту на сільськогосподарську продукцію та надання пропозицій тощо, що, безумовно, коректує державну регулюючу політику щодо обєктів як в АПК в цілому, так і в окремих регіонах.

Вбачається, що нова система органів управління, що передбачає поступовий перехід від галузевої до функціональних структур, повинна бути спрямована на оптимізацію управлінської структури на всіх рівнях, зокрема обласної ланки, чітке визначення і правове закріплення функціонального призначення, прав та обовязків, а також різних гнучких форм відповідальності усіх взаємоповязуючих субєктів АПК.

Розглядається також теоретична проблема розмежування та співвідношення понять “державне керівництво” та “державне управління” АПК (на противагу концепціям, які домінували у попередні роки).

Перша концепція. Ототожнення понять “управління” і “керівництво” на підставі аргументування їх свідомого впливу на суспільство або його окремих ланок на основі властивих йому закономірностей.

Друга концепція. Полягала у ствердженні наявності більш широкого змістовного навантаження у понятті “керівництво”, або, навпаки, “управління”. Зазначалось, що головною особливістю державного керівництва, на відміну від державного управління, виступала відсутність постійного імперативного характеру впливу на обєкт.

Вважаємо за доцільне запропонувати нове, розширене тлумачення поняття “керівництво”. Слід, як вбачається, виходити з того, що оскільки у теорії окреслюється поняття і характерні риси регулювання як альтернативної управлінню форми державного впливу, проте не виключається і необхідність збереження управлінського впливу у певних випадках, необхідно запропонувати вважати управління та регулювання формами державного керівництва сферою АПК.

Запропонована модель, як вбачається, тим більш актуальна, оскільки, з одного боку, дозволяє охопити єдиним поняттям процеси в АПК, що зазнають впливу внаслідок як керування, так і управління, а з іншого - передбачає можливість не розглядати керівництво різновидом впливових заходів, оскільки запропонована науковцями застаріла модель розмежування управління та керівництва за критерієм притаманності чи ні будь-кому з останніх у процесах діяльності державно-владного характеру (наявності чи відсутності постійного імперативного характеру впливу на обєкт) більш підходить для зясування тотожності управління та регулювання.

Доцільно також відмітити принциповий критерій розмежування понять “управління” та “регулювання” у рамках “керівництва”. У самих обєктах управлінського впливу здійснюються організаційні процеси, яким притаманні риси саме управління. Проте ці управлінські процеси не мають державно-владного характеру. В той же час деякі соціальні та виробничі процеси виступають обєктами державного управління. Уявляється, що при розмежуванні понять “управління” і “регулювання” АПК необхідно виходити, по-перше, з критерію різноманітності форм власності, які присутні у зазначеній сфері національної економіки, а по-друге, з критерію домінування адміністративно-правових чи цивільно-правових відносин у засобах державного впливу. Таким чином, держава повинна здійснювати вплив при домінуванні управління на обєкти державної власності і при домінуванні регулювання - на обєкти інших форм власності. Оскільки ж функції держави реалізуються всіма її органами, то останні здійснюють як управління, так і регулювання. Отже, домінування того чи іншого виду впливу опосередковується, насамперед, формами власності самих обєктів впливу.

Державне регулювання, як і управління, - це завжди упорядковуюча і організуюча діяльність. Однак державне регулювання надає субєктам можливість вибору бажаного і вигідного для них варіанта поведінки, чого не передбачає управління. Державне регулювання спрямоване на обєднання і координацію зусиль людей, державних органів, підприємств різних форм власності для вирішення завдань політичного, економічного, науково-технічного та соціального характеру. Державне регулювання є засобом реалізації завдань і функцій держави, її економічної стратегії. Державне регулювання виступає як засіб, що більш ефективно, ніж управління забезпечує кооперацію праці, яка є необхідним і невідємним елементом процесу суспільного виробництва.

Таким чином, державне регулювання АПК обласної ланки можна визначити як впорядковану цивільно- та адміністративно-правовими нормами упорядковуючу та організуючу діяльність центральних органів управління та органів управління обласної ланки АПК, що надає обєктам регулювання можливість вибору бажаного і доцільного для них варіанта поведінки і яка спрямована на обєднання і координацію зусиль державних органів, підприємств різних форм власності та окремих індивідів для вирішення завдань політичного, економічного, науково-технічного та соціального характеру у відповідній адміністративно-територіальній одиниці як засобів забезпечення продовольчої безпеки держави.

По-третє, розгляд основних положень системного дослідження правових аспектів державного регулювання обласного АПК зумовив і необхідність дослідити структурно-функціональні характеристики органів управління зазначеної ланки, зокрема визначення поняття їх організаційної структури та аспектів її формування.

Попередні теоретичні надбання поняття і змісту структури органу управління, який здійснює управлінський вплив на обєкти, включають в себе такі елементи:

Структура органу управління опосередковується притаманними останньому функціями. У свою чергу, функції структурних підрозділів будь-якого органу управління мають як зовнішню (по відношенню до обєкту управління), так і внутрішню спрямованість (тобто реалізується у відношеннях підрозділів між собою, зсередини органу управління). Функції зовнішнього спрямування мають владно-організуючий зміст та безпосередньо впливають на обєкт, що управляється. Функції внутрішнього спрямування відображають управління по так званій “внутрішній лінії”. Функції зовнішнього спрямування мають на меті забезпечення оптимальних умов функціонування обєкта. Функції внутрішнього спрямування - забезпечення оптимальних умов здійснення органом управління зовнішнього управлінського впливу.

Єдність функцій зовнішнього і внутрішнього спрямування за критерієм однаковості форм реалізації.

Визнаючи правомірність виділення у понятті структури органу управління, зокрема обласної ланки АПК, зазначених елементів щодо управління як засобу впливу, неможливо, проте, стверджувати, що зазначені вище погляди у повній мірі підходять до теоретичної концепції структури органів обласної ланки АПК, що повинні здійснювати саме регулюючий вплив. Для відображення змісту зазначеного поняття стосовно регулювання, поряд з визначенням динаміки структурованості, слід, на наш погляд, констатувати необхідність надбання нових рис спрямованості зовнішніх функцій структурних підрозділів органу управління. Йдеться, насамперед, про зменшення застосування методів прямого впливу на обєкти. Таким чином, потреба зміни змістовного навантаження спрямованості зовнішніх функцій потребуватиме і необхідність оптимізації самої структури органів державного управління обласної ланки.

Як вбачається, ті чи інші структурні зміни стосуються, головним чином, тих аспектів, які опосередковують вже сталі суспільні відносини, які, у свою чергу, склалися при попередній, застарілій структурі, а отже, і як наслідок - відповідного обсягу повноважень. Практично відсутні спроби моделювання такої структури, яка б (при відповідному змістовному навантаженні повноважень) не лише відповідала вимогам, що обєктивні на плинний момент, але й сприяла б впливовості на динаміку суспільних процесів у відповідній галузі. Насамперед, мова йде про доцільність такої трансформації структури органів управління обласним АПК, яка б передбачала зміщення аспектів від галузевої до функціональної спрямованості.

У розділі ІІ “Система, функції і компетенція органів, які здійснюють державне регулювання діяльністю обласної ланки агропромислового комплексу та їх розвиток” розглядаються питання теоретичних та практичних аспектів системної побудови зазначених органів, їх функцій і компетенції.