Громадський контроль за діяльністю міліції

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

ГРОМАДСЬКИЙ КОНТРОЛЬ ЗА ДІЯЛЬНІСТЮ МІЛІЦІЇ

Братель Сергій Григорович

Київ - 2007

Анотація

міліція контроль політичний право

Братель С.Г. Громадський контроль за діяльністю міліції. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Київський національний університет внутрішніх справ. - Київ, 2007.

Дисертація присвячена дослідженню громадського контролю за діяльністю міліції. У роботі розглянуто в історико-правовому аспекті порядок здійснення громадського контролю за діяльністю міліції та його стан на сучасному етапі в Україні, а також особливості правової детермінації термінів "контроль" та "нагляд". Окрему увагу в роботі приділено особливостям здійснення громадського контролю за діяльністю міліції громадськими організаціями, політичними партіями, професійними спілками та засобами масової інформації. Сформульовано пропозиції для внесення змін та доповнень до законодавства України, що регулює громадський контроль за діяльністю міліції.

Ключові слова: контроль, нагляд, види контролю, суб'єкти контролю, громадський контроль за діяльністю міліції, цивільний контроль за діяльністю міліції, громадський нагляд за діяльністю міліції, об'єднання громадян, засоби масової інформації.

Аннотация

Братель С.Г. Общественный контроль за деятельностью милиции. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Киевский национальный университет внутренних дел Украины. - Киев, 2007.

Диссертация посвящена исследованию общественного контроля за деятельностью милиции.

Объектом исследования выступают общественные отношения в сфере общественного контроля за деятельностью милиции.

Предметом исследования является общественный контроль за деятельностью милиции.

В работе рассматриваются особенности правовой детерминации терминов "контроль" и "надзор", определен круг субъектов общественного контроля за деятельностью милиции. В диссертации освещены особенности осуществления общественного контроля за деятельностью милиции общественными организациями, политическими партиями, профессиональными союзами и средствами массовой информации.

Рассмотрение становления общественного контроля за деятельностью милиции диссертант начинает с первых упоминаний о создании в начале XX ст. милиции. Диссертантом детально проанализированы все этапы развития милиции и, соответственно, общественного контроля за ее деятельностью. Систему демократического гражданского контроля за деятельностью милиции в Украине составляет государственный контроль (на уровнях законодательной, исполнительной и судебной власти) и общественный контроль (объединения граждан, граждане и средства массовой информации). Общественный надзор за деятельностью милиции делится на внешний и внутренний. К субъектам внешнего общественного надзор необходимо относить политические партии, общественные организации, граждан, средства массовой информации, а к внутреннему общественному надзору - профессиональные союзы, Общественный совет при МВД Украины и мобильные группы.

Проведенные исследования позволили сделать вывод, согласно которому деятельность средств массовой информации не является контрольной, так как ей не присущий такой элемент как границы осуществления, что вместе с юридической сферой, объектом и субъектом создает контроль как целостную систему. Средствам массовой информации присуще проведение мониторинга, который является пассивной формой надзора, с применением методов наблюдения и анализа, а не проверки и ревизии, как при осуществлении контроля. Таким образом, контроль средств массовой информации за деятельностью милиции целесообразно называть надзорной деятельностью.

Отдельное внимание в диссертации уделено контролю за деятельностью милиции средствами массовой информации, которые обеспечивают информирование граждан о деятельности милиции и состоянии правопорядка в государстве, а милицию - об общественном мнении по этим вопросам. Такой контроль, в основном, имеет непрямой характер.

Сформулировано авторское определение понятий "гражданский контроль за деятельностью милиции" и "общественный надзор за деятельностью милиции".

Результатом выполненного исследования стали сформулированные предложения относительно внесения изменений и дополнений в Закон Украины от 19 июня 2003 г. "О демократическом гражданском контролем над Военной организацией и правоохранительными органами государства", Закон Украины от 20 декабря 1990 г. "О милиции", Положение о Центре общественных связей МВД, ГУМВД, УМВД, УМВДТ, утвержденного приказом МВД Украины от 31 октября 2003 г. №1357, касающихся определения механизма осуществления общественного контроля за деятельностью милиции.

Ключевые слова: контроль, надзор, виды контроля, субъекты контроля, общественный контроль за деятельностью милиции, гражданский контроль за деятельностью милиции, общественный надзор за деятельностью милиции, объединение граждан, средства массовой информации.

Summary

Bratel S.G. Social control of the activity of militia. - Manuscript.

Thesis for a Candidate degree in Law. Specialty 12.00.07 - Administrative Law and Process; Financial Law; Information Law. - Kyiv National University of Internal Affairs. - Kyiv, 2007.

The thesis focuses on the research of social control of activity of the Ukrainian militia. In this work the order of realization of social control of the activity of militia in the historical and legal perspective is analyzed, as well as its state on the present stage of the development of Ukraine. The peculiarities of legal determination of the terms "control" and "supervision" are also studied. Special attention is paid to the peculiarities of the realization of social control of activity of militia realized by public organizations, political parties, trade unions and mass media.

Suggestions about making changes and additions to the legislation of Ukraine which regulates social control of activity of militia are formulated.

Key words: control, supervision, types of control, subjects of control, social control of activity of militia, civil control of activity of militia, public supervision of activity of militia, union of citizens, mass media.

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Взаємодія органів виконавчої влади, зокрема міліції, з громадськістю є необхідною умовою їх ефективної та прозорої діяльності. Сучасна світова практика функціонування зазначених органів довела, що тільки за постійної взаємодії, співпраці з користувачами послуг вони можуть якісно виконувати свої функції.

Для України на етапі її становлення як правової, соціальної та демократичної держави це питання набуває особливого значення. Вже більше 15 років минуло з того часу, як у країні відбулися докорінні зміни в системі державного устрою. За ці роки держава пройшла шлях від закритого тоталітарного режиму до демократії. Країні необхідні були кардинальні зміни як у законодавстві та системі державного управління, так і у світогляді представників влади всіх рівнів, побудові системи управління на нових, демократичних засадах. Цей процес ще не завершився.

На сучасному етапі розвитку України одним з найактуальніших питань є залучення громадськості до процесу здійснення контролю і, як результат цього, ефективності та прозорості діяльності органів публічної влади. В Україні процес контролю ще не є дійсно прозорим, а діяльність влади не завжди зрозуміла населенню. Закритість влади від громадськості, особливо при прийнятті управлінських рішень, є суттєвим гальмівним фактором на шляху демократичних перетворень. Сучасне законодавство України надає певні можливості для взаємодії органів публічної влади з громадськістю, але технології та методи цієї взаємодії ще потребують свого впровадження та вдосконалення. Розбудова України як правової, демократичної держави вимагає також структурних перетворень та нових підходів до роботи органів міліції, зокрема, до здійснення громадського контролю за їх діяльністю.

Таким чином, сучасні реалії життя зумовлюють важливість наукового дослідження громадського контролю за діяльністю міліції. Це питання потребує всебічного вивчення та здійснення відповідних реформ. Сучасний стан розвитку юридичної науки зумовлює необхідність теоретично узагальнити та осмислити норми чинного законодавства та результати досліджень, що стосуються контролю за діяльністю міліції, та визначити в ньому місце громадськості та ЗМІ, які повинні забезпечувати не просто інформування, а постійний діалог із громадськістю і, зокрема, впливати на роботу міліції з метою її вдосконалення.

Спеціальні комплексні дослідження, присвячені цьому питанню, відсутні, хоча існує значна кількість вчених, що вивчали державний контроль: С. Авакьян, В. Авер'янов, О. Андрійко, Ю. Барабаш, Д. Бахрах, Ю. Битяк, М. Вітрук, В. Гаращук, І. Голосніченко, С. Гончарук, В. Горшеньов, Є. Додін, І. Залюбовська, І. Ільїнський, Р. Калюжний, С. Ківалов, В. Колпаков, О. Кузьменко, Б. Лазарєв, В. Лімонов, А. Луньов, Д. Лученко, А. Малишев, О. Машков, М. Мескон, Н. Нижник, В. Опришко, О. Полінець, А. Селіванов, М. Селівон, В. Семчик, В. Сіренко, М. Снітчук, В. Сорокін, М. Студенікіна, В. Цвєтков, В. Чіркіна, І. Шахов, Ю. Шемшученко, В. Шестак, Є. Шоріна та інші. Існують також роботи таких вчених, як В. Афанасьєв, А. Басков, Г. Беккер, Е. Богардус, С. Денисюк, С. Кушнір, Т. Парсон, І. Попова, Р. Сафаров, присвячені дослідженню громадського контролю.

Беручи до уваги особливості контролю в сучасній Україні, необхідним видається розмежування контролю і нагляду, що, на нашу думку, дозволить сприяти покращенню діяльності міліції. Хоча загальною метою нагляду і контролю за діяльністю міліції є забезпечення законності та більш ефективної реалізації функцій, покладених на міліцію, відмінність між ними існує. Питанням нагляду займались В. Гаращук, В. Горшеньов, Ю. Грошевий, М. Косюта, О. Красноокий, І. Козьяков, В. Кривобок, В. Ломовский, А. Мициков, М. Руденко, С. Піскун, Є. Попович, В. Тацій, І. Шахов, Є. Шоріна та інші. Оскільки до сьогодні питання розмежування контролю та нагляду за діяльністю міліції ще не було у фокусі досліджень, визначення їх особливостей та суб'єктів, теоретичне осмислення та оцінка чинного законодавства щодо цього питання є дуже важливою.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень МВС України, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2001-2009 рр. (наказ МВС України від 5 липня 2004 р. №755) та основних напрямів наукових досліджень Київського національного університету внутрішніх справ на 2005-2010 рр. Робота безпосередньо спрямована на подальшу реалізацію положень Концепції адміністративної реформи в Україні, Концепції реформування органів внутрішніх справ у ХХI столітті, Концепції реформування МВС України, Програми формування позитивного іміджу міліції України на 2003-2007 роки.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертації є комплексне дослідження особливостей громадського контролю за діяльністю міліції.

Реалізація поставленої мети передбачає розв'язання таких завдань:

- проаналізувати в історико-правовому аспекті порядок здійснення громадського контролю за діяльністю міліції;

- розглянути особливості вживання термінів "контроль" та "нагляд" в науковій літературі та законодавстві, здійснити їх розмежування та дати визначення громадського контролю та нагляду за діяльністю міліції;

- проаналізувати стан громадського контролю за діяльністю міліції в Україні на сучасному етапі та визначити коло його суб'єктів;

- визначити особливості суспільних відносин, які виникають під час здійснення контролю за діяльністю міліції з боку об'єднань громадян;

- розглянути роль політичних партій, професійних спілок, Громадської ради при МВС України з питань забезпечення прав людини, недержавних організацій та громадян у здійсненні контролю за діяльністю міліції;

- з'ясувати місце ЗМІ у здійсненні громадського контролю за діяльністю міліції та формуванні громадської думки про діяльність міліції;

- проаналізувати особливості формування у населення позитивної думки про міліцію;

- сформулювати пропозиції для внесення змін та доповнень до законодавства України, що регулює громадський контроль за діяльністю міліції.

Об'єктом дослідження виступають суспільні відносини в сфері громадського контролю за діяльністю міліції.

Предметом дослідження виступає громадський контроль за діяльністю міліції.

Методи дослідження визначаються специфікою роботи та поставленими завданнями. Загальним методом в роботі є діалектичний метод пізнання соціальних процесів у сферах дії держави та права. В дослідженні також використано дедуктивний метод, який на основі вивчення окремих праць та юридичних документів, що стосуються контролю і нагляду, дозволяє робити певні узагальнення (розділ 1, підрозділ 2.1). Для вивчення розвитку контролю за діяльністю міліції застосовується історико-правовий метод (підрозділ 1.3). Для аналізу та характеристики сучасних юридичних праць, присвячених дослідженню контролю та нагляду, застосовується порівняльно-правовий (підрозділи 1.2, 2.1), описово-аналітичний та типологічно-описовий методи (підрозділи 1.1, 1.2). Логіко-семантичний метод та метод аналізу словникових визначень (підрозділ 1.2) застосовується для поглиблення розуміння понятійного апарату дисертації та виявлення особливостей значень термінів "контроль" і "нагляд". За допомогою статистичного методу та кількісного аналізу (розділи 2, 3) робляться висновки про особливості громадської думки щодо громадського контролю за діяльністю міліції. Застосовуючи формально-юридичний метод, досліджується зміст правових документів, що передбачають здійснення контролю за діяльністю міліції (розділи 1, 2, 3).

Емпіричну основу дослідження становлять узагальнення практичної діяльності ДЗГ МВС України та ЦЗГ УМВС України; анкетування (405 осіб) працівників ГУМВС України в м. Києві щодо проблеми громадського контролю за діяльністю міліції; результати запитів, надісланих до ЗМІ щодо наявності оприлюднених матеріалів про діяльність міліції; 130 програм політичних партій України, зареєстрованих до вересня 2006 р.

Наукова новизна одержаних результатів зумовлена характером обраної теми та підходом до її дослідження. На основі цього досягнуто певних результатів, що характеризуються науковою новизною.

Вперше:

- розглянуто питання громадського контролю за діяльністю міліції в історико-правовому аспекті від часів заснування міліції до сьогодення, проведено порівняльний аналіз видів контролю за діяльністю міліції за останні п'ять років;

- сформульовано авторське визначення термінів "цивільний контроль за діяльністю міліції" та "громадський нагляд за діяльністю міліції". Цивільний контроль за діяльністю міліції визначено як систематичне спостереження, що здійснюється суб'єктами владних повноважень на підставі та в межах, передбачених законом з метою перевірки виконання міліцією визначених засадами внутрішньої політики завдань у сфері правоохоронної діяльності, виявлення недоліків у її діяльності та попередження їх появи з одночасним втручанням в діяльність міліції, а громадський нагляд за діяльністю міліції як спостереження за дотриманням законності з боку правоохоронних органів, що здійснюється об'єднаннями громадян, громадянами особисто та засобами масової інформації та виключає їх безпосереднє втручання в діяльність міліції;

- запропоновано поділ контролю за діяльністю міліції на державний контроль та громадський нагляд з виділенням їх суб'єктів. Демократичний цивільний контроль за діяльністю міліції в сучасній Україні складається з державного контролю (на рівнях законодавчої, виконавчої та судової влади) та громадського нагляду (об'єднання громадян, громадяни та засоби масової інформації);

- після внесення змін до Конституції України комплексно розглянуто питання взаємного впливу законодавства про вибори, про політичні партії та про міліцію з метою вироблення пропозицій щодо запобігання політизації правоохоронних органів.

Удосконалено:

- теоретичні засади розмежування термінів "контроль" і "нагляд". Контроль відносно нагляду є ширшим поняттям, тобто нагляд можна розглядати як елемент контролю або як контроль, звужений відносно сфери свого застосування;

- класифікацію видів контролю. Пропонується класифікувати контроль наступним чином: залежно від призначення контролю, залежно від суб'єкта, за сферою діяльності, в залежності від мети та часу, в залежності від частоти проведення та передбачуваності, за предметною ознакою, за формами здійснення.

Дістали подальшого розвитку:

- порядок та особливості здійснення контролю за діяльністю міліції з боку об'єднань громадян;

- роль політичних партій у здійсненні контролю за діяльністю міліції;

- межі та обсяг компетенції, права та обов'язки професійних спілок, які утворюються в органах внутрішніх справ, при здійсненні контролю за діяльністю керівників органів внутрішніх справ в сфері соціального та правового захисту співробітників органів внутрішніх справ;

- порядок формування та основні засади діяльності Громадської ради при МВС України з питань забезпечення прав людини та окремих громадян у здійсненні контролю за діяльністю міліції;

- особливе місце недержавних організацій у здійсненні контролю за діяльністю міліції;

- місце ЗМІ у здійсненні громадського контролю за діяльністю міліції та формуванні громадської думки про її діяльність. Діяльність ЗМІ не є контрольною, оскільки їй не притаманний такий компонент як межі здійснення, що разом із юридичною сферою, об'єктом і суб'єктом формує контроль як цілісну систему. ЗМІ властиве проведення моніторингу, який є пасивною формою нагляду, із застосуванням методів спостереження та аналізу, а не перевірки і ревізії, як при здійсненні контролю. Таким чином, контроль ЗМІ за діяльністю міліції доцільніше називати наглядовою діяльністю.

Практичне значення одержаних результатів. Визначення особливостей здійснення громадського контролю за діяльністю міліції та пошук шляхів його вдосконалення має важливе теоретичне і практичне значення. Окремі положення дисертаційного дослідження використані:

- у правотворчості - в результаті дослідження сформульовано низку пропозицій щодо внесення змін і доповнень до чинного законодавства України, що регулює існування громадського контролю за діяльністю міліції (акт №06-19/15-575 від 15 травня 2006 р.);

- у правозастосовчій діяльності - використання одержаних результатів покращить практичну діяльність міліції, державних органів, громадськості та засобів масової інформації (акт №55/3714 від 20 листопада 2006 р.);

- у навчальному процесі - матеріали дисертації використовуються при вивченні таких навчальних дисциплін, як адміністративне право, адміністративна діяльність органів внутрішніх справ та інших правових дисциплін і спеціальних курсів (акт №46/3522 від 20 листопада 2006 р.; акт №01/11-699 від 27 жовтня 2006 р.);

- у науково-дослідній сфері - положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшої розробки питань громадського контролю за діяльністю міліції.

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертації обговорювались і були схвалені на засіданнях кафедри адміністративного права і процесу Київського національного університету внутрішніх справ. Результати дисертаційного дослідження доповідалися на:

- науково-теоретичній конференції молодих та майбутніх вчених, присвяченій п'ятій річниці Навчально-наукового інституту управління Національної академії внутрішніх справ України "Україна 2005: поступальна хода до верховенства права" (м. Київ, Національна академія внутрішніх справ України, 15 квітня 2005 р.);

- міжнародній науковій конференції "Формування правової системи в Україні на сучасному етапі" (м. Дніпропетровськ, Дніпропетровський національний університет, 21-22 квітня 2005 р.);

- всеукраїнській науковій конференції "Другі юридичні читання" (м. Київ, Національний педагогічний університет ім. М.П. Драгоманова, 18 травня 2005 р.);

- всеукраїнській науково-практичній конференції до Дня науки "Правові проблеми сучасності в умовах розвитку юридичної науки" (м. Чернігів, Чернігівський державний інститут права, соціальних технологій та праці, 19 травня 2005 р.);

- круглому столі "Адміністративна реформа в Україні: сучасний стан та шляхи її оптимізації" (м. Київ, Національна академія внутрішніх справ України, 17 червня 2005 р.);

- міжнародній науково-практичній конференції "Національна безпека України: стан, кризові явища та шляхи їх подолання" (м. Київ, Національна академія управління, 7-8 грудня 2005 р.);

- міжнародній науково-практичній інтернет-конференції "Современные проблемы и пути их решения в науке, транспорте, производстве и образовании" (м. Одеса, Науково-дослідний проектно-конструкторський інститут морського флоту України, 15-25 грудня 2005 р.);

- другій міжнародній науково-практичній конференції "Образование и наука без границ 2005" (м. Дніпропетровськ, Видавництво "Наука и образование" (Україна) спільно з ООО "Руснаучкнига" (Росія), Publishing House "Education and Scince" (Чехія, Прага) і ТОО "Уралнаучкнига" (Уральськ, Казахстан), 19-27 грудня 2005 р.);

- науково-практичній конференції "Адміністративне право і процес: шлях и вдосконалення законодавства і практики" (м. Київ, Київський національний університет внутрішніх справ, 22 грудня 2006 р.).

Публікації. Основні положення дисертаційного дослідження дістали відображення у восьми наукових статтях, чотири з яких опубліковані у фахових виданнях, затверджених ВАК України та у чотирьох тезах науково-практичних конференцій.

Структура дисертації обумовлена метою та логікою дослідження і складається зі вступу, трьох розділів, що містять дев'ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Загальний обсяг дослідження - 199 сторінок, список використаних джерел - 396 найменувань (на 28 сторінках) та 17 додатків (42 сторінки).

2. Основний зміст роботи

Розділ 1. "Громадський контроль за діяльністю міліції: історія та сучасність", який складається із трьох підрозділів, розкриває засади аналізу громадського контролю за діяльністю міліції в Україні. Окрему увагу дисертант приділяє вивченню цивільного контролю за діяльністю міліції з часів її заснування. У розділі наголошується на необхідності здійснити виділення суб'єктів контролю та нагляду за діяльністю міліції та розмежування термінів "контроль" та "нагляд".

У підрозділі 1.1. "Громадський контроль за діяльністю міліції та суб'єкти його здійснення" зазначається, що демократичний цивільний контроль за діяльністю міліції в сучасній Україні складається з державного контролю (на рівнях законодавчої, виконавчої та судової влади) та громадського нагляду (об'єднання громадян, громадяни та засоби масової інформації). Різновидом громадського нагляду, що здійснюється засобами масової інформації, дисертант називає моніторинг, суттю якого є спостереження, оцінювання та прогнозування.

Сьогодні необхідно поділити громадський нагляд за діяльністю міліції на зовнішній та внутрішній. До суб'єктів зовнішнього громадського нагляду необхідно відносити політичні партії, громадські організації, громадян, ЗМІ, а до внутрішнього громадського нагляду - профспілки, Громадську раду при МВС України з питань забезпечення прав людини та мобільні групи.

На думку дисертанта, не зовсім коректно говорити про те, що діяльність громадян, об'єднань громадян та засобів масової інформації є контрольною, оскільки їй не притаманний такий компонент, як межі здійснення, що, разом із юридичною сферою, об'єктом і суб'єктом, формує контроль як цілісну систему. Тому громадяни, об'єднання громадян та засоби масової інформації повинні вважатися суб'єктами громадського нагляду за діяльністю міліції, а не цивільного контролю.

Дисертант пропонує здійснити розмежування суб'єктів цивільного контролю та нагляду над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави та внести зміни в чинне законодавство - в Закон України "Про міліцію" та Закон України "Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією та правоохоронними органами держави" - щодо проведення громадського нагляду.

Для того, щоб дослідити точки зору працівників міліції щодо доцільності існування громадського контролю за діяльністю міліції, було проведене анкетування 405 співробітників Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в м. Києві. Більшість респондентів (68% (276)) вважають, що громадський контроль за діяльністю міліції необхідний, і лише 32% (129) мають протилежну думку. Це свідчить про те, що наше суспільство є вже достатньо зрілим для того, щоб визнати необхідність контролю громадськості за діяльністю міліції.

У підрозділі 1.2. "Особливості правової детермінації термінів "контроль" та "нагляд" зазначається, що в межах дослідження громадського контролю за діяльністю міліції в наш час виникла необхідність розрізнити терміни "контроль" і "нагляд". Сьогодні в юридичному мовленні ці терміни часто вживаються як ідентичні та взаємозамінні, найчастіше під терміном "нагляд" розуміються такі різновиди нагляду як прокурорський нагляд та судовий нагляд або в межах поняття "контроль" як загального розглядають власне контроль та нагляд.

Дисертант зазначає, що контроль відносно нагляду є ширшим поняттям, тобто нагляд можна розглядати як елемент контролю або як контроль, звужений відносно сфери свого застосування. Нагляд має більш вузьку сферу застосування, тому в діючому законодавстві спостерігається тенденція заміни терміну "нагляд" на термін "контроль", а не навпаки. Контроль має статус родового поняття, котре охоплює "нагляд" як особливий вид "контролю" у деяких галузях права.

Дисертант зазначає, що, аналізуючи становлення демократичного цивільного контролю за діяльністю міліції в Україні, необхідно звернутися до історії міліції, якій він присвячує підрозділ 1.3. "Основні етапи становлення і розвитку громадського контролю за діяльністю міліції". Особлива увага в підрозділі приділяється існуванню цивільного контролю за діяльністю міліції з часів її заснування до незалежності України.

Хоча цивільний контроль за діяльністю міліції здійснювався органами влади, громадськість відігравала чільне місце у контролі за діяльністю міліції, оскільки передбачалася взаємодія органів міліції із старостами громади, а робітники могли бути ініціаторами зміцнення міліції та проведення чистки особового складу.

У роки Великої Вітчизняної Війни та в післявоєнні роки міліція вирішувала покладені на неї обов'язки в тісному взаємозв'язку з державними органами, адміністрацією установ, підприємств та організацій, колективами робітників та добровільними народними дружинами. Звітування міліції перед населенням сприяло зміцненню зв'язків органів міліції з широким колом громадськості та мобілізовувало її на надання допомоги міліції у боротьбі зі злочинністю, одночасно піднімаючи авторитет органів міліції.

У 50-тих роках були створені комсомольські штаби, пости та патрулі по боротьбі з порушеннями громадського порядку, які допомагали міліції. Державні органи всіляко сприяли ефективній взаємодії міліції з добровільними народними дружинами, які пізніше ввійшли до складу громадських пунктів охорони порядку. Поширеною була така форма участі громадськості у боротьбі з правопорушниками і злочинністю, як товариські суди.

У трьох підрозділах розділу 2. "Громадський контроль за діяльністю міліції, що здійснюється об'єднаннями громадян" аналізується контроль за діяльністю міліції з боку політичних партій, громадських організацій та професійних спілок. У розділі наголошується на тому, що в сучасному українському суспільстві важливими є вплив суспільної думки на конкретні політичні, економічні та соціальні процеси та взаємодія громадськості та міліції, зокрема, у формі громадського контролю, що здійснюється громадськими організаціями, трудовими колективами, органами громадської самодіяльності та населенням.

У підрозділі 2.1. "Контроль політичних партій за діяльністю міліції" наголошується, що останнім часом суттєво змінився правовий статус політичних партій та їх вплив на публічно-правові відносини. Конституція України не передбачає права здійснення партіями контролю за діяльністю міліції, проте вони отримують реальні важелі контролю за діяльністю міліції, якщо вони представлені у відповідних органах влади. Політичні партії, які представлені у Верховній Раді України, здійснюють двоєдиний контроль, який об'єднує, по суті, парламентський та громадський контроль. Змінилась роль політичних партій на місцевому рівні управління. Якщо в складі місцевих органів виконавчої влади заборонено створення осередків політичних партій, то вже формування органів місцевого самоврядування відбувається за політичною ознакою. Для підвищення ефективності здійснення контролю за діяльністю міліції з боку партій, що не потрапили до Верховної Ради України, але ввійшли до органів місцевого самоврядування, пропонується включати за їх згодою представників партій до Громадських рад при УМВС України в областях з питань забезпечення прав людини.

З метою встановлення наявності серед програмних цілей встановлення ефективного громадського контролю за діяльністю міліції з боку політичних партій було опрацьовано програми 130 політичних партій України. В програмах 60 з 130 партій йшлося про здійснення громадського контролю, що свідчить розуміння керівництвом партій важливості громадського контролю.

У підрозділі 2.2. "Участь громадських організацій у здійсненні контролю за діяльністю міліції" зазначається, що, відповідно до Конституції України, об'єднання громадян не мають серед своїх конституційних прав права здійснення контролю за діяльністю міліції, проте право, яке їм гарантується Законом України "Про об'єднання громадян", одержувати від органів державної влади і управління та органів місцевого самоврядування інформацію, необхідну для реалізації своїх цілей і завдань, вносити пропозиції до органів влади та управління тощо, може бути використане для досягнення прозорості та відкритості діяльності міліції.

Дисертант також наголошує на важливості існування консультативно-дорадчого органу, що надає консультативно-методичну допомогу МВС України в реалізації завдань Міністерства щодо дотримання прав людини, здійснює громадський контроль за дотриманням прав людини та діяльністю органів внутрішніх справ, рішення якого носять рекомендаційний характер, яким є Громадська рада при МВС України з питань забезпечення прав людини. Завданнями Громадської ради є сприяння МВС України у впровадженні та дотриманні принципів прав людини та укріпленні законності в діяльності органів внутрішніх справ, підвищення правової культури населення і працівників органів внутрішніх справ України, а також зміцнення взаємодії між міліцією та громадськими правозахисними організаціями. Для покращення стану захисту прав громадян громадська рада також займається удосконаленням механізмів співпраці МВС України з органами державної та представницької влади, Уповноваженим Верховної Ради з прав людини, комітетами Верховної Ради України, політичними партіями, об'єднаннями громадян, засобами масової інформації та науковими установами.

Дисертант зазначає, що на сучасному етапі розвитку міліції України також важливо, щоб громадський контроль за діяльністю міліції здійснювався не лише інститутами громадянського суспільства, але й окремими громадянами. В своїх листах, зверненнях, скаргах, заявах громадян та під час особистого прийому громадян міліцією, в тому числі Міністром внутрішніх справ України, розкриваються недоліки та порушення, які були допущені працівниками міліції. Все це сприяє якнайшвидшому усуненню недоліків. Система взаємодії з населенням повинна набути стійкого ціленаправленого та планового характеру і розглядатися в якості профілактичного компоненту службової діяльності міліції. Ця система припускає використання різноманітних форм і каналів: створення на постійній основі прес-служб, проведення прес-конференцій і "круглих" столів, публічних дискусій в друкованих засобах масової інформації і на телебаченні за участю посадових осіб міліції.

У підрозділі 2.3. "Місце професійних спілок у здійсненні контролю за діяльністю міліції" дисертант вказує, що сьогодні в Україні важливою є діяльність професійних спілок для вирішення разом з керівниками та адміністрацією органів, установ та організацій завдань охорони праці та техніки безпеки, діяльність яких проявляється в контролі, що є, в основному, формальним контролем за дотриманням трудового законодавства. Існування професійних спілок є також важливим чинником і в міліції, оскільки вони сприяють визначенню колективної думки працівників з ключових проблем і впливають на формування управлінських рішень, моральної атмосфери в колективі та соціальну захищеність працівників. З метою дослідження думки працівників міліції щодо необхідності існування професійних спілок в міліції та їх впливу на працівників міліції, було проведене опитування 405 співробітників Головного управління МВС України в м. Києві. На думку 70% (282) опитаних, існування в міліції професійних спілок є необхідним, і лише 30% (123) вказали, що професійні спілки не потрібні.

Професійна спілка атестованих працівників повинна зосереджувати свою увагу на вживанні спеціальних заходів з метою психологічного розвантаження працівників міліції, їх профілактичного лікування, надання житла та правового захисту, приведення відповідно до сучасних вимог спорядження, амуніції та озброєння, регулювання робочого часу працівників міліції тощо.

Дисертант прийшов до висновків, що контроль з боку професійних спілок за витрачанням бюджетних коштів іноді співпадає за обсягом із контролем, який проводиться, наприклад, Рахунковою Палатою. Водночас, контроль Рахункової Палати віднесено до різновидів парламентського контролю і він має не постійний, а епізодичний характер. На відміну від Рахункової палати, громадський контроль, який здійснюють профспілки, є постійним і носить системний характер, а Рахункова палата здійснює не повну перевірку діяльності міліції, а вибіркову. Тому пропонується внести зміни до статей 7 та 10 Закону України "Про міліцію" в частині прав профспілок на проведення контролю за витрачанням бюджетних коштів.

Три підрозділи розділу 3. "ЗМІ як суб'єкт громадського контролю за діяльністю міліції" розкривають роль ДЗГ МВС України та ЗМІ у здійсненні непрямого, опосередкованого контролю та формуванні громадської думки щодо діяльності міліції.

У підрозділі 3.1. "Діяльність ЗМІ щодо інформування населення про роботу міліції" вказується, що ефективність громадського контролю за діяльністю міліції вирішальною мірою залежить від засобів масової інформації, які забезпечують інформування громадян про діяльність міліції та стан правопорядку в державі, а міліцію - про громадську думку з цих питань. Саме тому необхідною є свобода засобів масової інформації, їх політична незаангажованість, незалежність від монопольного впливу держави, політичних партій, фінансово-політичних груп тощо. Такий контроль здебільшого має непрямий, опосередкований характер.

Висвітлення в загальнодержавних, центральних та регіональних засобах масової інформації практичних результатів діяльності міліції здійснюється з метою вдосконалення роботи апарату МВС України, підпорядкованих йому органів, підрозділів, установ, і навчальних закладів системи Міністерства, розширення і зміцнення взаємозв'язків і практичних контактів із засобами масової інформації, своєчасного інформування населення та громадських і державних організацій про стан боротьби зі злочинністю.

Підрозділ 3.2. "Громадська думка та роль ДЗГ МВС України в її формуванні" присвячено системі інформування населення про правоохоронну діяльність міліції України. Дисертант вказує, що у розвинутому демократичному суспільстві звичними каналами виявлення громадської думки є друковані та електронні засоби масової інформації, референдуми та опитування громадської думки, вибори органів влади, безпосередня участь громадян в управлінні, зборах, маніфестаціях, пікетуваннях, страйках тощо. В наш час необхідно забезпечити наявність діалогу між міліцією та суспільством, враховувати і цілеспрямовано формувати громадську думку, стимулювати громадську активність, підвищувати авторитет і довіру до міліції та забезпечувати позитивне ставлення громадян до міліції. Зі зміцненням демократичних інститутів і становлення громадянського суспільства вплив громадської думки на діяльність міліції дедалі зростатиме.

Дисертант акцентує увагу на тому, що діяльність міліції може бути ефективною тільки тоді, коли міліція буде здатна реалізовувати правові норми з урахуванням реальних потреб різних груп та прошарків суспільства, що визначає необхідність постійного врахування громадської думки міліцією. Дисертант наголошує, що для формування позитивної громадської думки щодо діяльності МВС України та його підрозділів на місцях була затверджена Програма формування позитивного іміджу міліції України на 2003-2007 роки та створений Департамент зв'язків з громадськістю МВС України на базі Центру громадських зв'язків МВС України. У роботі запропоновано ряд заходів та змін у нормативно-правових актах щодо цілеспрямованого впливу на формування громадської думки.

У підрозділі 3.3. "Особливості взаємодії міліції з представниками ЗМІ" виділяються основні напрямки повсякденної взаємодії органів міліції та населення, які сприяють формуванню позитивного іміджу та готовності громадян до співпраці. Такими напрямками є використання засобів масової інформації та глобальної мережі Інтернет для регулярного інформування населення про проведені рейди та їх результати, знайомства з даними офіційної статистики та впровадження нових інтерактивних форм спілкування з населенням, формування громадської думки про роботу міліції, попередження правопорушень та розкриття і розслідування злочинів. Так, у 2006 році в центральних ЗМІ вийшло близько 18 тисяч матеріалів про діяльність ОВС, у тому числі майже 10 тисяч аналітичних матеріалів, репортажів, нарисів про здобутки в роботі міліції, кращі підрозділи та окремих працівників ОВС. Загальна кількість виступів в ЗМІ керівників ГУМВС, УМВС, УМВСТ у 2006 році в цілому по державі складала понад 12000.

Інформація про діяльність міліції може бути зібрана працівниками ЗМІ, або отримана безпосередньо від органів міліції, а також через інформаційні служби органів міліції, до яких відносяться інформаційні управління, інформаційно-аналітичні підрозділи, прес-служби, прес-центри, управління і ЦГЗ, прес-бюро, тощо. Коли ж ЗМІ особисто або через звернення громадян починають проводити незалежне журналістське розслідування в межах чинного законодавства, найчастіше з'являються критичні матеріали про діяльність міліції. Появу саме таких матеріалів вважаємо здійсненням ефективного моніторингу за діяльністю міліції. Тому необхідно забезпечити журналістам вільний доступ до інформації про діяльність міліції та дати можливість проведення власного дослідження та аналізу діяльності міліції, давати їй оцінку без будь-якого тиску на журналістів з боку працівників міліції, а також потрібно впровадити дієві механізми реагування органів міліції на появу подібної інформації, тобто внести зміни до Положення про Департамент внутрішньої безпеки МВС України та Положення про Центр громадських зв'язків МВС, ГУМВС, УМВС, УМВСТ. Виключити ймовірність появи необ'єктивних, упереджених матеріалів про діяльність міліції допоможе також укладання творчих договорів про співпрацю із ЗМІ, що забезпечить допомогу у підготовці матеріалів з боку працівників міліції та дозволить більш широко залучити їх до виступів у ЗМІ.

Висновки

1. В роботі було досліджено основні етапи становлення та форми демократичного цивільного контролю за діяльністю міліції в Україні за період з березня 1917 року по січень 2007 року. Суб'єктами громадського контролю за діяльністю міліції були партійні та комсомольські органи (наприклад, Центральний комітет Комуністичної партії України, партійні організації та комсомольські організації); громадськість (громадські організації та громадяни, серед яких можна виділити таких суб'єктів контролю, як двірники та робітники тощо); професійні союзи; товариські суди та ЗМІ. До часу здобуття незалежності в Україні існував монопартійний контроль за діяльністю міліції, який змінився за часів незалежності на поліпартійний контроль. Сьогодні стала відсутньою така категорія суб'єктів громадського контролю, як товариські суди та комсомольські організації, а в інших суб'єктів змінилися функції, форми, методи і повноваження щодо здійснення громадського контролю за діяльністю міліції.

2. В межах дослідження громадського контролю за діяльністю міліції в наш час назріла необхідність розрізнити терміни "цивільний контроль" і "громадський нагляд". Цивільний контроль за діяльністю міліції визначаємо як систематичне спостереження, що здійснюється суб'єктами владних повноважень на підставі та в межах, передбачених законом з метою перевірки виконання міліцією визначених засадами внутрішньої політики завдань у сфері правоохоронної діяльності, виявлення недоліків у її діяльності та попередження їх появи з одночасним втручанням в діяльність міліції, а громадський нагляд за діяльністю міліції як спостереження за дотриманням законності з боку правоохоронних органів, що здійснюється об'єднаннями громадян, громадянами особисто та ЗМІ і виключає їх безпосереднє втручання в діяльність міліції.

3. Систему демократичного цивільного контролю за діяльністю міліції в Україні складають державний контроль (на рівнях законодавчої, виконавчої та судової влади) та громадський нагляд (об'єднання громадян, громадяни та ЗМІ). Різновидом громадського нагляду, що здійснюється ЗМІ, є моніторинг, суттю якого є спостереження, оцінювання та прогнозування. Громадський нагляд за діяльністю міліції поділяється на зовнішній та внутрішній. До суб'єктів зовнішнього громадського нагляду необхідно відносити політичні партії, громадські організації, громадян, ЗМІ, а до внутрішнього громадського нагляду - профспілки, Громадську раду при МВС України та мобільні групи.

Необхідно здійснити розмежування суб'єктів цивільного контролю та нагляду над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави та внести зміни щодо проведення громадського нагляду в чинне законодавство: Закон України "Про міліцію" та Закон України "Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією та правоохоронними органами держави". Статтю 6 Закону України "Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією та правоохоронними органами держави" пропонується викласти в наступній редакції: "Система цивільного контролю над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави складається з: парламентського контролю; контролю, здійснюваного Президентом України; контролю з боку органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; контролю з боку судових органів. Суб'єктами цивільного контролю над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави є Верховна Рада України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Президент України, Рада національної безпеки і оборони України, Кабінет Міністрів України, центральні та місцеві органи виконавчої влади в межах повноважень, визначених законом, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, судові органи України". Необхідно доповнити Закон України "Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією та правоохоронними органами держави" статтею 6-1 та викласти її в наступній редакції: "Система нагляду над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави складається з громадського нагляду. Суб'єктами нагляду над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави є громадяни України та об'єднання громадян, утворювані відповідно до Конституції України для здійснення та захисту прав і свобод громадян та задоволення їхніх політичних, економічних, соціальних, культурних інтересів; ЗМІ". Частину 1 статті 27 Закону України "Про міліцію" - "Нагляд за додержанням законності у діяльності міліції" - необхідно викласти у наступній редакції: "Нагляд за додержанням законності у діяльності міліції здійснюють громадяни України, об'єднання громадян, що утворюються відповідно до Конституції України для здійснення та захисту прав і свобод громадян та задоволення їхніх політичних, економічних, соціальних, культурних інтересів та ЗМІ".

4. Останнім часом суттєво змінився правовий статус політичних партій та їх вплив на публічно-правові відносини. Вони отримали реальні важелі контролю за діяльністю міліції, якщо вони представлені у відповідних органах влади. По-перше, політичні партії, які представлені в Верховній Раді України, здійснюють двоєдиний контроль, який об'єднує, по суті, парламентський та громадський контроль. Змінилась роль політичних партій на місцевому рівні управління. Якщо в складі місцевих органів виконавчої влади заборонено створення осередків політичних партій, то вже формування органів місцевого самоврядування відбувається за політичною ознакою. Ефективним механізмом здійснення громадського контролю за діяльністю міліції з боку політичних партій, що не здолали тривідсотковий бар'єр і, відповідно, не потрапили до Верховної Ради України, але ввійшли до органів місцевого самоврядування, є включення за їх згодою представників партій до Громадських рад при УМВС України в областях з питань забезпечення прав людини.

5. Сьогодні відносини між міліцією та політичними партіями не є однозначними і визначеними. Так, в ст. 3 Закону України "Про міліцію" закріплена норма про недопустимість втручання у діяльність міліції і визначено, що при виконанні службових обов'язків працівники міліції незалежні від впливу будь-яких політичних та громадських об'єднань. Крім того, Законом передбачено, що працівники міліції не можуть бути членами і брати участь в діяльності політичних партій, рухів та інших громадських об'єднань, що мають політичну мету. Створення і діяльність таких об'єднань та їх організація в міліції є недопустимою. Працівники міліції у своїй діяльності не пов'язані із рішеннями об'єднань громадян.

В умовах політичного плюралізму незалежність і неупередженість працівників міліції є важливим фактором забезпечення стабільності правопорядку у державі. Законодавство про вибори передбачає, що процедура включення до виборчого списку обумовлена поданням особистої заяви особи. Якщо особа рядового або начальницького складу органів внутрішніх справ подає заяву на включення до виборчого списку, то в такому разі це буде суперечити вимогам статті 3 Закону України "Про міліцію". З метою унеможливлення політизації діяльності міліції необхідно внести зміни до ч. 1 ст. 18 Закону України "Про міліцію", яку викласти у наступній редакції: "Порядок та умови проходження служби в міліції регламентуються Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затверджуваним Кабінетом Міністрів України" та до ч. 4 ст. 18 Закону, яку викласти у наступній редакції: "Працівник міліції, який подав заяву на включення до виборчого списку від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному виборчому окрузі призупиняє проходження служби в органах внутрішніх справ. Працівник міліції, якого обрано депутатом за списками від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному виборчому окрузі, призупиняє проходження служби на час виконання повноважень у відповідній місцевій раді з залишенням на службі в органах внутрішніх справ. По закінченні строку повноважень в Раді або раніше цього строку депутат місцевої ради за його бажанням направляється в розпорядження Міністерства внутрішніх справ України з правом зайняття попередньої або за його згодою іншої рівноцінної посади".

6. Завданнями Громадської ради при МВС України з питань забезпечення прав людини є сприяння МВС України у забезпеченні реалізації та захисту прав людини та укріпленні законності в діяльності ОВС, підвищення правової культури населення і працівників ОВС України, а також зміцнення взаємодії між міліцією та громадськими правозахисними організаціями.

7. Контроль з боку професійних спілок за витрачанням бюджетних коштів іноді співпадає за обсягом із контролем, який проводиться, наприклад, Рахунковою Палатою. Водночас, контроль Рахункової Палати віднесено до різновидів парламентського контролю і він має не постійний, а епізодичний характер. На відміну від Рахункової палати, громадський контроль, який здійснюють профспілки є постійним і носить системний характер, а Рахункова Палата здійснює не повну перевірку діяльності міліції, а вибіркову. Тому пропонується внести зміни до статей 7 та 10 Закону України "Про міліцію" в частині прав профспілок на проведення контролю за витрачанням бюджетних коштів. В Законі України "Про міліцію" статтю 10 необхідно доповнити пунктом 30 наступного змісту: "Офіційно інформувати профспілки щодо використання коштів цільових бюджетних та державних позабюджетних фондів за обсягами, структурою і цільовим призначенням", а частину 7 статті 18 викласти у наступній редакції: "Працівники міліції мають право створювати профспілки. Профспілка звітує двічі на рік перед членами профспілки щодо використання бюджетних коштів в сфері соціально-побутового забезпечення; службового житлового фонду; кредитування на індивідуальне і кооперативне житлове будівництво; оплати праці в надурочний і нічний час, у вихідні та святкові дні; охорони здоров'я. Працівники міліції не можуть бути членами політичних партій, рухів та інших громадських об'єднань, що мають політичну мету".

8. Важливим суб'єктом здійснення громадського контролю за діяльністю міліції є постійно діючі мобільні групи з моніторингу забезпечення прав і свобод людини та громадянина в діяльності ОВС. Вони були створені для підвищення ефективності участі громадськості в здійсненні контролю за дотриманням законності, створення умов для демократизації та прозорості діяльності ОВС, попередження і недопущення порушень конституційних прав і свобод людини та громадянина та захисту їх законних інтересів.