Державне регулювання роботи залізничного транспорту

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ ХАРКІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

Державне регулювання роботи залізничного транспорту

Тимоха Денис Анатолійович

Харків - 2007

Анотація

державний залізничний транспорт правовий

Тимоха Д.А. Державне регулювання роботи залізничного транспорту. Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 механізми державного управління. Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. Харків, 2007.

Узагальнюються теоретичні основи, цілі, завдання та функції державного регулювання роботи залізничного транспорту як складової економіки країни. Визначаються особливості залізничного транспорту як об'єкта державного регулювання, їх відбиття на формах і методах роботи органів влади з регулювання розвитку галузі. Проводиться порівняльний аналіз світового досвіду державного управління залізничним транспортом. Розробляються пропозиції щодо вдосконалення структури та підвищення результативності функціонування організаційного механізму державного регулювання роботи залізничного транспорту. Формуються підходи до покращення взаємоузгодженості процесів створення та надання транспортних послуг. Визначаються напрямки вдосконалення нормативно-правового забезпечення роботи залізничного транспорту. Обґрунтовуються методичні підходи до забезпечення реалізації принципу пріоритетності інтересів споживачів транспортних послуг. Виявляються структурні зміни, які потрібні в системі управління галуззю для реалізації розроблених пропозицій.

Ключові слова: державне регулювання розвитку залізничного транспорту, організаційний механізм державного регулювання, механізми державного управління, нормативно-правове забезпечення, структурно-функціональна основа реалізації державної транспортної політики, принцип пріоритетності інтересів споживачів.

Аннотация

Тимоха Д.А. Государственное регулирование роботы железнодорожного транспорта. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук по государственному управлению по специальности 25.00.02 - механизмы государственного управления. - Харьковский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. - Харьков, 2007.

В диссертационном исследовании обобщаются и углубляются теоретические разработки, характеризующие особенности железнодорожного транспорта как объекта государственного регулирования. Установлено, что ими являются: государственная собственность на все движимое и недвижимое имущество отрасли, построение базового звена (железной дороги) по принципу предприятий с замкнутым циклом производства, характер товара - услуги, пересечение в роботе отрасли интересов государства, предприятий, потребителей, регионов, предприятий-поставщиков. Государственная транспортная политика должна учитывать особенности отрасли, ее роль в процессе экономических и социальных трансформаций, создавать равные условия для хозяйственной деятельности предприятий всех видов транспорта, координировать их роботу, ограничивать монополизм, развивать конкуренцию, лицензировать отдельные виды деятельности.

В исследовании показано, что управление железнодорожным транспортом осуществляется на основании общих принципов государственного регулирования экономики, но для повышения его эффективности в современных условиях целесообразно включить в их перечень принцип приоритетности интересов потребителей. В работе обосновано предложение выбрать одним из главных критериев эффективности государственного регулирования деятельности железнодорожного транспорта повышение качества услуг.

В диссертации выявлены и обоснованы наиболее важные составляющие элементы организационного механизма государственного регулирования работы железнодорожного транспорта. В процессе обобщения и анализа научных публикаций по данному вопросу определено, что ими являются структура (субъект и объект регулирования, отношения между ними), цели, полномочия, принципы, формы и методы регулирования, кадровое и информационное обеспечение. Предложено в качестве объекта государственного регулирования рассматривать не только предприятия и организации отрасли, но и процессы производства и оказания услуг, рационализации отношений с конкурентами, поставщиками энергии, оборудования. Это позволит более четко учитывать интересы всех участников отношений, предусматривать возможные противоречия между ними, планировать мероприятия по их разрешению.

Доказано, что усовершенствование механизма государственного регулирования работы железнодорожного транспорта с целью усиления его ориентации на повышение удовлетворенности потребителей качеством услуг и открытости отрасли предполагает дополнение существующего перечня этапов процесса принятия и реализации государственно-управленческих решений работами по изучению запросов потребителей и оценки ими качества услуг. Определено, что исполнителями этих робот могут быть территориальные подразделения Комитета по защите прав потребителей, местные государственные администрации, органы местного самоуправления и независимые эксперты.

Обоснована целесообразность создания в структуре Государственной администрации железнодорожного транспорта и аппаратов управления железных дорог подразделений, которые будут осуществлять управление процессами подготовки и оказания услуг, а в аппарате Министерства транспорта и связи - по регулированию отношений с конкурентами и поставщиками энергии и оборудования.

Доказано, что процесс предоставления услуг отображает качество работы по их созданию, всестороннему обеспечению, управлению отраслью. Предлагается каждому структурному подразделению предприятий железнодорожного транспорта ориентироваться на эффективное выполнение не только своих задач, но и процессов создания и оказания услуг в целом. Кроме того, в работе предложено в составе всех структурных подразделений железнодорожного транспорта определить операторов и менеджеров процессов, а также четкие показатели качества каждого процесса и этапа работы. Руководить этой работой должен отдел стратегического управления, который необходимо создать в структуре Государственной администрации железнодорожного транспорта.

Ключевые слова: государственное регулирование развития железнодорожного транспорта, организационный механизм государственного регулирования, мировой опыт, нормативно-правовое обеспечение, структурно-функциональная основа реализации государственной транспортной политики, принцип приоритетности интересов потребителей.

Annotation

Tymokha D.A. Public Administration of Rail Transport Operation. - Manuscript.

The dissertation for getting a scientific degree of a Candidate of Science in Public Administration following the speciality 25.00.02 - mechanisms of public administration. - Kharkiv Regional Institute of Public Administration of the National Academy of Public Administration attached to the Office of the President of Ukraine. - Kharkiv, 2007.

Theoretical basis, goals, tasks and functions of public administration of rail transport as one of the country's economic components have been reviewed and analyzed. The specific features of rail transport as an object of public administration, their influence on forms and methods of the authorities' regulating development of the industry have been specified. A comparative analysis of the world experience in the field of rail transport administration has been made. Suggestions concerning improvement of structure and efficiency of organizational mechanism for public administration of rail transport have been put forward. Approaches to improvement of coordination processes for transport services provision have been formulated. Directions of normative-legal support for rail transport operation have been determined. Methodology of implementing the principle of rail customer benefit priority has been substantiated. Structural changes necessary for the suggestions to be implemented in the system of the industry's administration have been analyzed.

Key words: public administration of rail transport, organizational mechanism for public administration, public administration mechanisms, normative-legal support, structural and functional basis for state transport policy implementation, the principle of customer benefit priority.

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Залізничний транспорт має ключове значення для соціально-економічного розвитку країни, оскільки, наближаючи товари та ресурси до споживачів, він є безпосереднім учасником загальнонаціонального виробничого процесу, важливим засобом переміщення населення, що підкреслює його економічну і соціальну роль. Значна частина доходів від діяльності цього виду транспорту, на відміну від інших, належить державі. Тому органи державної влади мають ефективно впливати на результативність і якість його роботи.

В умовах ринкових перетворень між залізничним та іншими видами транспорту (автомобільним, трубопровідним, повітряним, морським, річковим тощо) формуються відносини конкуренції, суперництва, які не підлягають безпосередньому регламентуванню з боку держави, але потребують певної уваги при вирішенні питань захисту загальнодержавних інтересів. У зв'язку з цим особливої ваги набуває теоретичне обґрунтування специфіки залізничного транспорту як стратегічного об'єкта державного регулювання. Актуальність дослідження зумовлена й тим, що від колишньої командно-адміністративної системи Українській державі дістався у спадщину механізм управління галуззю, який характеризується елементами закритості від громадського контролю, переважно адміністративними методами впливу на суб'єкти господарювання, захистом відомчих інтересів галузі, а не інтересів споживача. В умовах ринкових відносин та демократизації суспільства він гальмує прогресивні зміни в галузі, що потребує вдосконалення механізму державного регулювання розвитку залізничного транспорту.

Найбільш складними і малодослідженими є взаємовідносини підприємств залізничного транспорту та держави, в яких наочно відображається головна суперечність розвитку економіки - між інтересами держави щодо отримання максимальних надходжень до бюджету та її роллю як захисника і виразника інтересів споживачів. Це і зумовлює необхідність опрацювання теоретичних засад та практичних рекомендацій щодо вдосконалення механізмів державного регулювання розвитку залізничного транспорту на принципах ринкової економіки.

Значний внесок у розробку теорії та методології, аналізу моделей державного регулювання розвитку різних галузей економіки зробили вітчизняні дослідники В.Є. Воротін, Т.І. Горенко, В.М. Гриньова, О.Г. Дейнека, Л.І. Дідківська, І.Б. Долішній, В.М. Лобас, В.М. Олуйко, Д.М. Стеченко, С.М. Чистов та ін.

В основі дослідження лежать праці відомих фахівців з організації державного управління та регулювання різних сфер життєдіяльності суспільства, а саме: В.Б. Авер'янова, О.Ю. Амосова, Г.В. Атаманчука, В.Д. Бакуменка, С.О. Білої, І.А. Грицяка, В.М. Князєва, М.Х. Корецького, В.В. Корженка, В.М. Мартиненка, Н.М. Мельтюхової, А.В. Мерзляк, Л.Ю. Мельника, Н.С. Миронової, Н.Р. Нижник, Г.С. Одінцової, О.Г. Осауленка, В.В. Тертички, А.М. Ткаченка, В.В. Токовенко, В.В. Цвєткова, М.В. Чечетова, В.В. Юрчишина, О.С. Шапталої та ін.

Удосконалення механізмів державного регулювання роботи залізничного транспорту є багатогранним завданням, вирішенню якого присвячено наукові праці багатьох вітчизняних і зарубіжних авторів - фахівців у галузі державного управління, права, соціології, економіки транспорту та ін. Цими питаннями плідно займаються Ю.С. Барабаш, Т.В. Мукмінова, М.В. Макаренко, В.Й. Развадовський, Н.В. Чебанова та ін. Але поза увагою дослідників ще залишаються важливі питання опрацювання та впровадження державної політики в залізничній галузі в умовах роздержавлення майна та децентралізації управління, методичного забезпечення реалізації принципу пріоритетності інтересів споживачів, удосконалення механізмів державного регулювання функціонування транспорту на конкурентних засадах. Необхідність узагальнень теоретичних засад і оновлення методичного забезпечення державного регулювання роботи залізничного транспорту зумовили вибір теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано на кафедрі державного управління та менеджменту Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України в межах науково-дослідної роботи "Вдосконалення структурно-функціонального забезпечення діяльності територіальних органів влади" (державний реєстраційний номер 0105U002743) як складової Комплексного наукового проекту НАДУ "Державне управління та місцеве самоврядування". Особистий внесок у виконання даної НДР полягає в розробці автором пропозицій щодо структурно-функціонального забезпечення реалізації державної політики розвитку залізничного транспорту України.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є теоретичне обґрунтування і розробка практичних пропозицій щодо вдосконалення структури та технології функціонування організаційного механізму державного регулювання роботи залізничного транспорту України.

Виходячи з визначеної мети, у дисертаційному дослідженні ставилися і послідовно вирішувалися такі завдання:

- з'ясувати теоретичні засади, цілі, завдання та функції державного регулювання роботи залізничного транспорту як складової економіки країни;

- визначити особливості галузі як об'єкта державного регулювання, форм і методів роботи органів влади в цій сфері;

- здійснити порівняльний аналіз світового досвіду державного управління залізничним транспортом;

- розробити пропозиції щодо вдосконалення структури та підвищення результативності функціонування організаційного механізму державного регулювання роботи залізничного транспорту;

- сформувати підходи щодо гармонізації процесів створення та надання транспортних послуг;

- визначити напрямки вдосконалення нормативно-правового забезпечення роботи залізничного транспорту;

- обґрунтувати методичні підходи до реалізації принципу пріоритетності інтересів споживачів транспортних послуг.

Об'єктом дослідження є державне регулювання роботи залізничного транспорту.

Предмет дослідження - вдосконалення організаційного механізму державного регулювання функціонування і розвитку залізничного транспорту України.

Методи дослідження. Теоретичною та методологічною основою дослідження є принципи, методи і засоби наукового пізнання, застосування яких забезпечує достовірність отриманих результатів. Їх різноманітність і вибір обумовлені специфічними особливостями об'єкта дослідження. Задля досягнення мети дослідження та вирішення визначених завдань у дисертації використовуються системний підхід, методи узагальнення, абстрагування, аналізу і синтезу, порівняння, індукції і дедукції, прогнозування, а також статистико-економічний метод.

Науково-теоретичним підґрунтям дисертації є загальнотеоретичні праці, розробки фахівців у галузі державного управління, юридичної та економічної наук. Нормативною базою роботи є Конституція України, закони України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади, які регулюють розвиток економіки, зокрема, залізничної галузі. Емпіричну базу дослідження становлять статистичні матеріали діяльності підприємств залізничної галузі та органів виконавчої влади.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в обґрунтуванні підходів до забезпечення системних перетворень у структурі та технології функціонування організаційного механізму державного регулювання роботи залізничного транспорту, що конкретизується в таких положеннях:

уперше:

- розроблено основні напрямки вдосконалення організаційного механізму державного регулювання роботи залізничного транспорту, що ґрунтуються на принципі пріоритетності інтересів споживачів та засадах процесного менеджменту;

удосконалено:

- структуру організаційного механізму державного регулювання роботи залізничного транспорту шляхом уточнення об'єктів, складу принципів та методів впливу;

- методичні підходи до гармонізації окремих етапів формування та надання послуг залізничного транспорту на основі використання засобів управління якістю;

- технологію захисту інтересів споживачів за рахунок запровадження обов'язкового моніторингу якості послуг залізничного транспорту, що має бути організований місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування, територіальними підрозділами Комітету із захисту прав споживачів та незалежними експертами на основі державного замовлення;

- структуру управління галуззю (за рахунок створення підрозділів із стратегічного управління і керування процесами виробництва і надання послуг);

дістало подальший розвиток:

- обґрунтування змісту нормативно-правових актів, що регламентують державне регулювання роботи залізничного транспорту (стосовно забезпечення реалізації принципу пріоритетності інтересів споживачів);

- склад етапів процесу створення послуг залізничного транспорту шляхом включення робіт з вивчення потреб споживачів, моніторингу якості послуг, підготовки персоналу.

Практичне значення одержаних результатів. Теоретичні розробки дисертаційної роботи використовуються у навчальному процесі Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України при викладанні таких дисциплін, як "Державне управління в економічній сфері", "Державне регулювання макроекономічних процесів та інституційна економіка" за програмою підготовки магістрів державного управління та "Державне регулювання економіки", "Менеджмент галузі", "Галузева політика" за програмою підготовки спеціалістів на факультеті соціально-економічного управління (довідка про впровадження від 04.10.2006 р. №01-1224/01).

Основні результати дослідження використано Головним управлінням економіки Харківської обласної державної адміністрації (довідка про впровадження від 05.10.2006 р. №04-15/2033-д) та Південною залізницею (довідка про впровадження від 10.10.2006 р. №113-1-05/111-а).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою працею, в якій вирішується конкретне наукове завдання щодо вдосконалення державного регулювання роботи залізничного транспорту. Усі теоретико-методологічні, науково-аналітичні висновки, положення та рекомендації сформульовані автором на основі аналізу наукової літератури, опрацювання відповідних емпіричних матеріалів і статистичних даних.

Апробація результатів дисертації. Основні результати дослідження оприлюднено на міжнародних наукових конгресах "Державне управління і місцеве самоврядування" (м. Харків, лютий 2002 -2006 р.), науково-практичних конференціях "Державне управління: теорія, практика, перспективи" (м. Харків, грудень 2005 р.), "Соціальні та гуманітарні аспекти євроінтеграції" (м. Харків, травень 2006 р.), "Державна служба в Україні: шляхи демократизації" (м. Харків, вересень 2006 р.), "Удосконалення механізмів державного регулювання соціально-економічного розвитку регіону" (м. Харків, листопад 2006 р.).

Публікації. Основні положення та результати дисертації викладено в шести статтях, п'ять з яких опубліковано у виданнях, включених ВАК України до переліку фахових у галузі науки "Державне управління". Загальний обсяг публікацій становить 3,06 авт. арк.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Повний обсяг дисертації - 212 сторінок. Кількість рисунків - 21 (на 15 с.), таблиць - 8 (на 11 с.), додатків - 3 (на 4 с.). Список використаних джерел налічує 170 найменувань (на 17 с.).

2. Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, визначено стан її наукової розробки, розкрито зв'язок з науковими проектами, програмами, планами, сформульовано мету, завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження, а також наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наведено відомості про їх апробацію та публікацію.

Перший розділ - "Наукові засади удосконалення державного регулювання роботи залізничного транспорту" - містить результати дослідження щодо обґрунтування теоретико-методологічних основ, цілей, завдань та функцій державного регулювання розвитку економіки, частиною якої є залізничний транспорт; визначення особливостей залізничного транспорту як об'єкта державного регулювання, форм і методів роботи органів влади щодо регулювання розвитку галузі; порівняльний аналіз світового досвіду державного управління залізничним транспортом.

Державне регулювання економіки базується на певних принципах і методах, воно створює можливості для нівелювання недоліків ринкових механізмів і сприяє прояву їх переваг. Послідовний розгляд кожного з цих елементів дозволяє з'ясувати взаємозв'язки між ними, обґрунтувати напрямки їх змін. Залізничний транспорт як складова економіки країни знаходиться під впливом державного регулювання, але має певні особливості, що обумовлює відмінності у використанні форм і методів регуляторної діяльності.

До найсуттєвіших особливостей залізничного транспорту як об'єкта державного регулювання можна віднести таке:

- залізниці є складними утвореннями (вокзали, дирекції залізничних перевезень, станції, депо, рухомий склад, залізничні шляхи сполучення, промислові, будівельні, торговельні та постачальницькі підприємства, дистанції енергопостачання, сигналізації та зв'язку, дистанції цивільних споруд);

- до складу підприємств галузі включено об'єкти соціальної сфери (заклади охорони здоров'я, культури, фізичної культури та спорту);

- великі обсяги земель знаходяться в користуванні залізничної галузі;

- наявна державна власність на основні фонди;

- високий рівень централізації управління;

- транспортна послуга є специфічним товаром галузі;

- майже монопольне становище на ринку перевезень.

Результати досліджень свідчать, що у процесі функціонування залізничного транспорту реалізуються групи інтересів, які мають різну природу і спрямованість. Перша група інтересів - це інтереси залізничного транспорту як суб'єкта господарювання, що полягають в отриманні прибутку від надання послуг. Друга - інтереси споживачів послуг - максимально висока якість за мінімальною ціною. Третя - інтереси держави. З одного боку, держава, як власник залізниць, зацікавлена у примноженні власності і збільшенні прибутку, джерелом якого є функціонування об'єктів власності. З іншого, - держава, як виразник спільних інтересів громадян, зобов'язана відповідно до Конституції України захищати споживачів послуг залізниці, а саме: опікуватися підвищенням якості та зниженням вартості. Нарешті, четверта група інтересів - інтереси виробників устаткування та обладнання, постачальників ресурсів для залізниць, де найбільш незахищеними є інтереси споживача.

Державне регулювання роботи залізничного транспорту підпорядковане тим же принципам, що і регулювання економіки взагалі. Але розвиток ринкових відносин у сучасній Україні помітно відображається на умовах функціонування залізничного транспорту і дозволяє обґрунтувати необхідність доповнення системи принципів державного регулювання ще одним - пріоритетності інтересів споживача. Урахування його при формуванні та реалізації управлінських рішень щодо функціонування залізничного транспорту уможливлює:

- збільшення чисельності споживачів послуг (юридичних і фізичних осіб);

- підвищення доходу підприємств залізничного транспорту від різних видів діяльності;

- підвищення довіри населення до влади, прискорення економічного і соціального розвитку суспільства;

- покращення морального і соціального стану в суспільстві;

- активізацію економічної діяльності в регіонах;

- подолання суперечності між інтересами держави, з одного боку як власника монопольної галузі "залізничний транспорт", а з іншого - як виразника суспільних потреб.

Аналіз світового досвіду реформування залізничного транспорту дає підстави стверджувати, що державне регулювання його розвитку в різних формах існує в кожній країні. Воно сприяє уникненню значного кола проблем соціально-економічного характеру, пов'язаних з пристосуванням залізничного транспорту до роботи в умовах глобальної інтеграції.

Другий розділ - "Стан державного регулювання роботи галузі" - містить результати аналізу основних характеристик структурно-функціонального забезпечення опрацювання та впровадження державної політики розвитку залізничного транспорту, нормативно-правового поля, дослідження тенденцій економічних процесів у галузі.

Комплекс нормативно-правових актів, що регламентують роботу залізничного транспорту, поділяється на ті, що безпосередньо стосуються галузі (Закон України "Про залізничний транспорт"), і ті, що призначені для регулювання відносин в інших сферах життєдіяльності населення країни, але зачіпають і транспорт (Закон України "Про захист прав споживачів"). Результати досліджень свідчать, що головними завданнями нормативно-правового забезпечення функціонування залізничного транспорту мають бути: науково обґрунтоване розмежування повноважень між органами управління галуззю та органами державної влади, які здійснюють регуляторну діяльність; запровадження ринкових механізмів; розв'язання існуючих протиріч між інтересами виробників послуг і споживачів.

Аналіз структурно-функціональних основ впровадження державної політики в галузі свідчить про те що, що всі гілки влади на всіх її рівнях мають відношення до державного регулювання роботи залізничного транспорту. Відстеження в засновницьких документах (статутах, положеннях тощо) взаємоузгодженості цілей, завдань, функцій, структури, систематизація функцій органів управління галуззю (планування, організація, мотивація та контроль) з їх закріпленням за відповідними виконавцями дозволяє зробити висновок, що одним із головних протиріч, яке сьогодні необхідно розв'язати за допомогою механізмів державного управління, є різна спрямованість інтересів держави як власника основних фондів і захисника прав і свобод громадян. На практиці це виглядає як суперечність між інтересами виробника та споживача послуг.

Установчі документи основної ланки галузі часто носять формальний характер і не сприяють розв'язанню протиріч та покращенню результатів діяльності. Опрацювання нової редакції документів з урахуванням здобутків сучасної управлінської думки, забезпечення балансу інтересів усіх учасників транспортного процесу, посилення впливу ринкових механізмів на діяльність підприємств галузі має стати важливим напрямком удосконалення структурно-функціонального забезпечення реалізації державної політики розвитку залізничного транспорту. У документах, що регламентують діяльність галузі, увага зосереджена на плануванні, організації та контролі. Майже зовсім відсутня функція мотивації по відношенню до підприємств галузі, структурних підрозділів та окремих працівників.

Дослідження економічних характеристик діяльності підприємств транспортно-дорожнього комплексу та зв'язку показує, що починаючи з 2000 р., стійку тенденцію зростання мають обсяги перевезень, об'єми вантажо- та пасажирообігу, доходи від реалізації послуг, прибуток, платежі до Державного бюджету. Значну роль у цьому відіграє діяльність органів влади, а саме реалізація заходів, передбачених Указом Президента України "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 11 квітня 2000 р. "Про стан залізничного транспорту України та заходи щодо забезпечення його ефективного функціонування" та відповідних розпоряджень Кабінету Міністрів України. Вагомим важелем державного впливу на залізничну галузь є бюджетне фінансування. В останні роки відзначається тенденція зменшення фінансування залізничної галузі одночасно із зростанням відрахувань до Державного бюджету. Основним джерелом інвестування підприємств галузі є власні кошти. Їх доля у 2005 р. становила 46,94 % від загального обсягу, частка державного бюджету - 8 %, іноземних кредитів та інвестицій - близько 39 %.

Одним із суттєвих завдань діяльності органів державного управління має стати підвищення відкритості залізничного транспорту для зовнішнього незалежного аудиту, що дозволить оптимізувати внутрішню організаційну структуру управління, зменшити витрати, пов'язані з господарською діяльністю, забезпечити постійне зростання її ефективності.

У третьому розділі - "Підвищення результативності функціонування організаційного механізму державного регулювання роботи залізничного транспорту" - обґрунтовано методичні підходи до реалізації принципу пріоритетності інтересів споживачів транспортних послуг; сформульовано пропозиції щодо вдосконалення структури і технології функціонування організаційного механізму державного регулювання.

Робота залізничного транспорту регулюється за допомогою правового, економічного, організаційного та інших механізмів. Складність об'єкта регулювання обумовлюється громіздкістю і комплексним характером кожного з них: на транспорті сформувалися специфічні економічні і організаційні зв'язки, а різні за змістом процеси регламентуються окремими нормами права. У даному досліджені увага зосереджується на організаційному механізмі, оскільки ні в чинних нормативних документах, ні в наукових працях дослідників його структура і особливості застосування докладно не розглядаються.

Будь-який механізм можна розглядати у статиці та в динаміці. Статична характеристика механізму - це склад його елементів, динамічна - їх взаємодія. В організаційному механізмі регулювання роботи залізничної галузі доцільно розглядати як елементи структури (суб'єкт і об'єкт), цілі, повноваження, принципи, форми та методи, кадрове та інформаційне забезпечення. Результати дослідження дозволили зробити висновок про необхідність доповнення елементів цього механізму, а саме:

- до переліку об'єктів регулювання слід додати процеси виробництва та надання послуг;

- до сукупності принципів - пріоритетність інтересів споживачів;

- до форм та методів регулювання - засоби процесного менеджменту.

Взаємодія елементів організаційного механізму забезпечує його функціонування: складові суб'єкта, відповідно до визначених цілей, повноважень та принципів за допомогою певних форм і методів регулювання, здійснюють вплив на об'єкт. Інформація, що рухається у протилежному напрямку, забезпечує зворотний зв'язок у системі. Якщо в якості об'єкта регулювання розглядаються не тільки основні засоби та трудові ресурси, а й процеси виробництва та надання послуг, функціонування організаційного механізму набуває певних особливостей. Виробництво послуги включає утримання в належному стані колійного господарства, локомотивів, вагонів, залізничних станцій та вузлів, роботи з енергозабезпечення перевізного процесу. Кожен з етапів виробництва послуги є комплексним, тобто складається з декількох конкретних робіт. Надання послуги - це технологічний ланцюг етапів: отримання інформації про послугу, оформлення проїзних (провізних) документів, розміщення в вагоні, поїздка (перевезення). Вони тісно пов'язані між собою, але споживач сприймає здебільшого останній і саме за рівням його організації оцінює роботу транспорту. Виходячи з цього, основними напрямками покращання регулювання діяльності залізничного транспорту мають бути: забезпечення реалізації потреб споживачів, підвищення технічного рівня підприємств галузі; контроль обґрунтованості тарифів та організація роботи щодо зниження собівартості послуг.

Укрупнену схему функціонування організаційного механізму державного регулювання роботи залізничного транспорту наведено на рисунку. Суб'єкт регулювання формує мету під впливом таких факторів, як технічний прогрес (у країні і світі), розвиток ринкових відносин, зміна потреб споживачів послуг.

Рис. Укрупнена схема функціонування організаційного механізму державного регулювання роботи залізничного транспорту

З урахуванням повноважень усіх учасників процесу, принципів регулювання та методів впливу на об'єкт розробляються відповідні закони, укази та постанови, на основі яких в Міністерстві транспорту та зв'язку України і безпосередньо в Державній адміністрації залізничного транспорту готуються розпорядчі та методичні матеріали, розробляються і здійснюються організаційні заходи, щодо покращення роботи залізниць, підприємств і установ. Цей вплив на об'єкт регулювання здійснюється з урахуванням завдань щодо підвищення якості транспортних та інших послуг. Логіка процесу їх надання потребує налагодження зворотного зв'язку між споживачем і суб'єктом регулювання, про який у нормативних документах, що регламентують роботу залізничного транспорту, згадки немає. Доцільним також є включення до цього механізму структур із захисту прав споживачів, яким держава має делегувати повноваження по представленню інтересів користувачів та населення взагалі (наприклад, у частині захисту навколишнього середовища), а також незалежних організацій, що вивчають громадську думку стосовно різних аспектів життя суспільства.

Одним із головних завдань державного регулювання роботи залізничного транспорту є розв'язання суперечності між інтересами виробника та споживача послуг. Досягненню цієї мети сприяє реалізація принципу пріоритетності інтересів користувачів послуг. Аналіз дії механізму захисту прав споживачів дозволяє стверджувати, що підприємства залізничної галузі визначають їх потреби без участі користувачів. У чинних нормативних актах не передбачено процедури із захисту прав споживачів, моніторингу якості послуг залізниці (контроль якості послуг має яскраво виражений галузевий характер).

Реалізація принципу пріоритетності інтересів споживачів можлива з використанням методичних підходів процесно-орієнтованого менеджменту, згідно з якими до укрупненого переліку процесів, що підлягають управлінню, належать управлінські дії (основні функції), процеси життєвого циклу послуг та розпорядження ресурсами. Для кожної з галузей і навіть окремих підприємств цей перелік має певні відмінності, обумовлені технологією процеса виробництва продукції (послуг), формою власності на засоби виробництва, традиціями керівництва, організаційною культурою тощо. Запропонований розподіл управлінських функцій між керівництвом галузі та органами державного управління наведено в таблиці.

Держава має взяти під свій контроль виконання двох перших етапів процесу життєвого циклу послуги - дослідження потреб споживачів та відстеження вимог нормативних документів. Наступні три етапи (розробка і впровадження нових видів послуг, виробництво і надання послуг) є прерогативою галузевого керівництва. Моніторинг якості та інформаційний обмін із споживачами доцільно залишити за органами державного управління, особливо на перших етапах формування системи такої роботи. У галузі ці заходи також потрібно виконувати, але галузеві інтереси можуть заважати реалізації принципу пріоритетності інтересів споживачів.

Таблиця. Взаємодія галузевого керівництва та органів державного управління стосовно процесів, що впливають на якість послуги

Для практичної організації такої співпраці доцільно доповнити Закон України “Про залізничний транспорт” положеннями про реалізацію в процесі державного регулювання роботи галузі принципу пріоритетності інтересів споживачів, організацію дослідження потреб споживачів та оцінки якості транспортних послуг, а також про здійснення керування галуззю як сукупністю процесів виробництва та надання послуг. Ці питання мають бути більш детально опрацьовані в положеннях “Про державну адміністрацію залізничного транспорту” та статутах залізниць. Крім того, в положеннях необхідно відобразити виконання функції мотивації. Доцільно розробити окремі документи про організацію на рівні місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування постійного опитування користувачів транспортних послуг щодо задоволеності їх якістю послуг. Реалізація запропонованих заходів забезпечить підвищення обґрунтованості управлінських рішень та дієвості державного регулювання розвитку галузі.

Висновки

У сукупності одержані результати дослідження дозволили вирішити науково-прикладне завдання щодо вдосконалення теоретичного обґрунтування та методичного забезпечення функціонування організаційного механізму державного регулювання роботи залізничного транспорту в напрямку наближення галузі до ринкових умов та інтересів споживачів. На підставі поданих у дисертації матеріалів можна сформулювати такі положення та висновки.

1. Держава як власник залізничного транспорту постійно опікується проблемами підвищення ефективності його роботи. У документах, що ухвалюються в системі державного управління, найбільша увага приділяється реалізації інтересів галузі та забезпеченню її технічного розвитку. Захист інтересів споживачів здебільшого лише декларується, відсутні структурні формування, що виконують цю функцію. Тому актуальним сьогодні в Україні є вдосконалення механізму державного регулювання роботи залізничного транспорту з урахуванням тенденцій розвитку ринкових відносин, досвіду промислово розвинених країн, впливу держави на функціонування інших галузей економіки, специфіки залізничного транспорту.

2. Особливості залізничного транспорту як об'єкта державного регулювання пов'язані з державною власністю на рухоме і нерухоме майно галузі, побудовою базової ланки (залізниці) за принципом замкнутого циклу виробництва, характером товару - послуги, відображенням у роботі галузі інтересів держави, підприємств, споживачів, регіонів, підприємств-постачальників. Державна транспортна політика має враховувати особливості галузі, її роль в соціально-економічних перетвореннях, створювати рівні умови для суб'єктів відносин, обмежувати монополізм, розвивати конкуренцію, координувати роботу різних видів транспорту, ліцензувати окремі види діяльності.

3. Управління залізничним транспортом здійснюється на підставі загальних принципів державного регулювання економіки, для підвищення його ефективності в сучасних умовах доцільно додати до їх переліку принцип пріоритетності інтересів споживачів. Одним із головних критеріїв ефективності державного регулювання діяльності залізничного транспорту має стати зростання якості послуг.

4. Нормативно-правове регулювання роботи залізничного транспорту здійснюється за декількома напрямками: організація управління галуззю, координація зв'язків між підприємствами галузі і споживачами, конкурентами, органами державного управління і місцевого самоврядування. Головними шляхами його вдосконалення мають бути: науково обґрунтоване розмежування повноважень між органами управління галуззю та органами державної влади, які здійснюють регуляторну діяльність; сприяння застосуванню ринкових механізмів, розв'язанню існуючих протиріч між інтересами учасників перевізного процесу, більш широкому використанню функції мотивації по відношенню до підприємств галузі й окремих працівників.

5. Складовими елементами організаційного механізму державного регулювання роботи залізничного транспорту є структура (суб'єкт і об'єкт регулювання, відносини між ними), цілі, повноваження, принципи, форми і методи регулювання, кадрове та інформаційне забезпечення. Доцільно в якості об'єкта державного регулювання розглядати не тільки підприємства та установи галузі, а й процеси виробництва та надання послуги, гармонізації відносин з конкурентами, постачальниками енергії, устаткування тощо, що дозволить повніше враховувати інтереси всіх учасників відносин, передбачати і розв'язувати заздалегідь більшість суперечностей між ними.

6. Удосконалення механізму державного регулювання роботи залізничного транспорту, підвищення якості послуг і відкритості галузі передбачає доповнення існуючого переліку етапів процесу прийняття і реалізації державно-управлінських рішень заходами з вивчення потреб користувачів та оцінки ними якості послуг, виконавцями яких можуть стати структурні підрозділи Комітету із захисту прав споживачів або місцевих державних адміністрацій, органи місцевого самоврядування та незалежні експерти.

7. Розв'язанню суперечностей між інтересами виробника та користувача послуг сприяє реалізація принципа пріоритетності інтересів споживача. На практиці це обумовлює необхідність виконання такої послідовності дій:

- визначення важливості цього принципу на рівні держави - відображення його у відповідних законах та інших нормативно-правових актах;

- внесення певних змін у галузеві документи;

- організація вивчення інтересів та моніторинг якості послуг залізничного транспорту;

- дослідження чинників, що впливають на якість корисного продукту кожного процесу;

- відбір напрямків, методів та засобів впливу на чинники, обґрунтування кількості та якості необхідних ресурсів.

Кожен з наведених етапів є комплексним, передбачає велику організаційну та інформаційну роботу.

8. Взаємодія органів державного управління та керівництва галуззю має базуватися на чіткому розподілі повноважень:

- до переважної компетенції держави належать обмеження монополізму та розвиток конкуренції, ліцензування окремих видів діяльності в галузі транспорту, координація роботи різних видів транспорту, захист прав громадян під час їх транспортного обслуговування, додержання необхідних темпів і пропорцій розвитку національної транспортної системи;

- до виключно галузевих завдань належать забезпечення потреб суспільного виробництва і населення країни у перевезеннях (внутрішньому і міжнародному сполученнях) та надання інших транспортних послуг усім споживачам без обмежень за ознаками форми власності та видів діяльності тощо;

- спільними залишаються завдання своєчасного, повного та якісного задоволення потреб населення і суспільного виробництва в перевезеннях та потреб національної оборони.

9. Виходячи з доцільності регулювання роботи галузі як сукупності процесів виробництва та надання послуг і взаємодії з суб'єктами ринкового середовища, у складі Державної адміністрації залізничного транспорту та апаратів управління залізницями мають бути створені структурні підрозділи, що здійснюють управління виробництвом та наданням послуг, а в апараті Міністерства транспорту та зв'язку України - регулювання відносин з конкурентами і постачальниками енергії та обладнання.

10. Процес надання послуг відбиває якість роботи з їх виробництва, всебічного забезпечення, рівень управління галуззю. Тому кожний структурний підрозділ підприємств залізничного транспорту має орієнтуватися не лише на якісне виконання своїх завдань, а й на забезпечення ефективного виробництва та надання послуг. У складі підрозділів доцільно визначити операторів і менеджерів цих процесів, а також показники якості кожного етапу роботи. Керувати цією роботою має відділ стратегічного управління, який доцільно створити у структурі Укрзалізниці.

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Тимоха Д.А. Вплив різних гілок державної влади на розвиток залізничного транспорту України // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. - Х.: Вид-во ХарРІ УАДУ, 2002. - № 2 (13): У 2 ч. - Ч. І. - С. 198 - 201.

2. Тимоха Д.А. Структурно-функціональне забезпечення реалізації державної політики в галузі залізничного транспорту // Теорія та практика державного управління: Зб. наук. пр. - Вип. 1(10). - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2005. - С. 12 - 18.

3. Тимоха Д.А. Особливості державного регулювання функціонування залізничного транспорту // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2006. - № 2 (29): У 2 ч. - Ч. 2. - С. 131 - 138.

4. Тимоха Д.А. Удосконалення організаційного механізму державного регулювання роботи залізничного транспорту // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. - Вип. 3 (27). - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2006. - С. 149 - 155.

5. Верлока В.С., Тимоха Д.А. Державне регулювання роботи та розвитку залізничного транспорту: вітчизняний та світовий досвід // Вісник економіки транспорту і промисловості: Зб. наук. пр. - Вип. № 9-10. - Х.: ХарДАЗТ, 2005. - С. 222 - 227.

6. Тимоха Д.А. Реалізація принципу пріоритетності інтересів споживачів при здійсненні державного регулювання роботи залізничного транспорту // Теорія та практика державного управління: Зб. наук. пр. - Вип. 3 (15). - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2006. - С. 197 - 203.

Размещено на Allbest.ru