Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія державного управління при Президентові України

Харківський регіональний інститут державного управління

УДК 352.075

Спеціальність 25.00.02 - механізми державного управління

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

Механізми взаємодії місцевих державних адміністрацій та територіальних підрозділів Центральних органів виконавчої влади

Давтян Степан Гургенович

Харків - 2008

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Одеському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник - доктор наук з державного управління, доцент Саханенко Сергій Єгорович, Одеський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, професор кафедри державного управління і місцевого самоврядування

Офіційні опоненти:

- доктор наук з державного управління Дзюндзюк Вячеслав Борисович, Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, завідувач кафедри політології та філософії;

- доктор наук з державного управління, доцент Липовська Наталія Анатоліївна, Академія митної служби України, начальник відділу соціально-психологічних досліджень

Захист відбудеться 19 червня 2008 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 64.858.01 Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 61050, м. Харків, просп. Московський, 75, зал засідань (1 поверх).

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 61050, м. Харків, просп. Московський, 75.

Автореферат розісланий 16 травня 2008 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради В.С. Лебець

Анотації

Давтян С.Г. Механізми взаємодії місцевих державних адміністрацій та територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 - механізми державного управління. - Харківський інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. - Харків, 2008.

У дисертації аналізуються теоретико-методологічні засади державної виконавчої влади на територіальному рівні, обґрунтовуються шляхи удосконалення механізмів взаємодії місцевих державних адміністрацій та територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади в Україні.. Визначено сукупність ознак, притаманних державній виконавчій владі на територіальному рівні, зокрема розкрито її дуалістичний характер, а також з'ясовано такі принципи управлінського менеджменту, як розподіл функцій та спеціалізація, департаменталізація та кооперація, диференціація та інтеграція і ін. Розглянуто специфіку діяльності органів виконавчої влади із спеціальним статусом, які відповідно до Конституції України і чинного законодавства мають особливі завдання і повноваження. Обґрунтовано підхід до побудови моделі державної виконавчої влади на територіальному рівні на засадах субсидіарності, деконцентрації та поглиблення реординаційних зв'язків між суб'єктами та об'єктами управління.

Ключові слова: механізми державного управління, територіальний рівень управління, місцеві державні адміністрації, територіальні органи виконавчої влади, реординація, субсидіарність, територіальна організація влади, управління територіальним розвитком.

Давтян С.Г. Механизмы взаимодействия местных государственных администраций и территориальных подразделений центральных органов исполнительной власти.- Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата наук по государственному управлению по специальности 25.00.02 - механизмы государственного управления. - Харьковский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. - Харьков, 2008.

В диссертации анализируются теоретические основы государственной исполнительной власти на территориальном уровне, обосновываются пути совершенствования механизмов взаимодействия местных государственных администраций и территориальных подразделений центральных органов исполнительной власти в Украине. Определена совокупность признаков, свойственных государственной исполнительной власти на территориальном уровне, в частности, раскрыт дуалистический характер, а также выяснены такие принципы управленческого менеджмента, как распределение функций и специализация, департаметализация и кооперация, дифференциация и интеграция и др. Рассмотрена специфика деятельности органов исполнительной власти со специальным статусом, которые имеют определённые Конституцией Украины и действующим законодательством задания и полномочия.

Подробно рассматриваются вопросы взаимодействия местных государственных администраций и территориальных подразделений центральних органов исполнительной власти. В зависимости от типа отношений, которые формируются в процессе управленческой деятельности, выделяется несколько видов взаимодействия этих органов, каждому из которых присущи определённые качества. Кроме координационных и субординационных связей между ними, в работе отдельно выделены реординационные структурне связи, которые отображают полномочия нижестоящих звеньев управления по отношению к вышестоящим, т.е. субъект управления, осуществляя свои полномочия и фактически управляя объектом, сам превращается в объект управления. Обоснован подход к построению модели государственной исполнительной власти на территориальном уровне на основе субсидиарности, деконцентрации, углубления реординационных связей между органами публичной власти на региональном и субрегиональном уровнях.

Значительное внимание уделено регламентации как способу упорядочения взаимоотношений между органами исполнительной власти на территориальном уровне (на примере реализации государственных и региональных целевых програмам в Одесской области).

Доказано, что одним из факторов повышения эффективности управления является ускорение процесса регламентации деятельности органов государственной исполнительной власти на принципах рациональности, ориентации на потребителя административных услуг, заинтересованности государственных служащих в установлении эффективного взаимодействия между органами исполнительной власти на территориальном уровне.

Ключевые слова: механизмы государственного управления, территориальный уровень уравления, местные государственные администрации, территориальные органы исполнительной власти, реординация, субсидиарность, территориальная организация власти, управление территориальным развитием.

Davtyan S.G. The Mechanisms of relationships between local state administrations and territorial offices of central executive bodies. - Manuscript.

Dissertation for getting a scientific of candidate of sciences in public administration following the speciality 25.00.02 - mechanisms of public administration. - Kharkiv Regional Institute of Public Administration of the National Academy of Public Administration attached to the Office of the President of Ukraine. - Kharkiv, 2008.

The theoretic - methodological principles of state executive power are analyzed at a territorial level, the mechanism improving ways of local public administration and territorial subdivisions of executive central organs in Ukraine are given. The total principles of state executive power at a territorial lever are determined.

Its dualistic character and such principles of administrative management as function division and specialization, departmentalization and cooperation, differentiation and integration are given. The peculiarity of executive central organs with a special status, particular tasks and power is investigated. The approach to the building of state executive power model at a territorial level on the basis of subsidization, deconcentration and deeping of reordinational relations between subjects and objects of administration is analyzed.

Key words: mechanisms of public administration, territorial level of management, local public administrations, territorial organs of executive power, reordination, subsidization, territorial power organization, territorial developing management.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. На сучасному етапі державотворення стратегічним напрямом удосконалення системи публічної влади в Україні є формування таких механізмів, які б забезпечували ефективність управлінських рішень, чітке розмежування та збалансованість повноважень і функцій різних структур виконавчої влади. Мова йде про одночасне вирішення двох взаємопов'язаних завдань: формування цілісної державної регіональної політики та створення ефективної системи її реалізації.

Модель державного управління, що використовується в Україні на територіальному рівні, характеризується численними внутрішніми суперечностями та неузгодженістю, організаційним та функціональним дуалізмом, що проявляється, з одного боку, у відносно широкій компетенції місцевих державних адміністрацій (МДА) без їх відповідного організаційного забезпечення, а з іншого, - в дублюванні МДА повноважень територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади (ТПЦОВВ) і навпаки. Конкуруюча компетенція призводить до латентного протистояння управлінських структур різних рівнів, а іноді й до адміністративних конфліктів. Унаслідок цього МДА не повною мірою виконують свою основну функцію - забезпечення комплексного соціально-економічного розвитку відповідних територій, а ТПЦОВВ сповна не враховують інтереси регіонів. За таких умов дослідження механізмів та форм взаємодії МДА й ТПЦОВВ, вирішення кола питань щодо їх організаційно-правового вдосконалення набуває особливої актуальності й обумовлює необхідність опрацювання досконалої моделі державної виконавчої влади на територіальному рівні.

Стан наукової розробки проблеми. Віддаючи належне вивченню зазначених питань вітчизняними й зарубіжними вченими Г.В. Атаманчуком, В.Г. Афанасьєвим, В.Д. Бакуменком, Д.Н. Бахрахом, В. Борденюком, І.П. Голоснiченком, В.Б. Дзюндзюком, А.А. Коваленком, Р.А. Колишко, О. Крупчаном, Н.А. Липовською, В.Л. Майбородою, А.А. Манжулою, П.І. Надолішнім, Н.Р. Нижник, В.В. Мамоновою, Г.С. Одінцовою, С.Є. Саханенком, О.І. Сушинським, Т.О. Проценком, М. Цвіком, В.М. Шаповалом, Ю.П. Шаровим та ін., варто зазначити, що дослідження організаційно-правових аспектів взаємодії МДА й ТПЦОВВ залишається поза увагою науковців. Недостатня розробленість теоретичних і практичних питань функціонування органів державної виконавчої влади та подолання її дуалізму на територіальному рівні обумовили вибір теми дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконувалось у межах науково-дослідних робіт Одеського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України: "Вдосконалення механізму взаємовідносин місцевих державних адміністрацій з територіальними підрозділами центральних органів виконавчої влади" (державний реєстраційний № 0105U002536), "Механізми реалізації державної регіональної політики в контексті проведення політичної та адміністративної реформ" (державний реєстраційний № 0107U004695), "Механізми адаптації системи публічного управління в Україні до європейських стандартів (регіональний рівень)" (державний реєстраційний № 0107U004692). Особистий внесок дисертанта полягає в обґрунтуванні напрямів удосконалення структурно-функціональної моделі державної виконавчої влади на територіальному рівні.

Мета й завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є визначення напрямів удосконалення системи державної виконавчої влади на територіальному рівні та взаємодії МДА й ТПЦОВВ. Мета зумовила розв'язання таких завдань:

- з'ясувати теоретичні засади функціонування державної виконавчої влади на територіальному рівні;

- узагальнити вітчизняний та зарубіжний досвід удосконалення системи державної виконавчої влади на територіальному рівні;

- здійснити структурно-функціональний аналіз діяльності органів державної виконавчої влади на територіальному рівні в Україні та розкрити особливості її дуалізму;

- з'ясувати специфіку дії існуючих механізмів, принципи, форми та види взаємодії МДА та ТПЦОВВ;

- уточнити сутність і зміст регламентування владних повноважень як засобу впорядкування взаємодії органів виконавчої влади на територіальному рівні;

- опрацювати альтернативні варіанти раціонального розподілу функцій та повноважень між органами публічної влади на територіальному рівні, розробити практичні рекомендації щодо вдосконалення взаємовідносин МДА та ТПЦОВВ.

Об'єкт дослідження - система державної виконавчої влади на територіальному рівні.

Предмет дослідження - механізми взаємодії місцевих державних адміністрацій та територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади.

Методи дослідження. У роботі використано методи системного аналізу (для визначення управлінських взаємозв'язків органів виконавчої влади на територіальному рівні), структурно-функціонального аналізу (при дослідженні складових системи державної виконавчої влади на територіальному рівні в конкретному регіоні), моделювання (при аналізі недоліків існуючої системи державної виконавчої влади на територіальному рівні та визначенні шляхів їх подолання), компаративного аналізу (при дослідженні особливостей функціонування органів державної виконавчої влади на територіальному рівні за кордоном та порівнянні їх із вітчизняною практикою), історико-генетичний (при розгляді еволюції системи державної виконавчої влади на територіальному рівні в Україні), аналізу політики (при опрацюванні альтернативних варіантів реформування системи державної виконавчої влади на територіальному рівні).

Емпіричною основою дослідження стали нормативно-правові акти з різних аспектів функціонування системи державної виконавчої влади на територіальному рівні, статистичні звіти, матеріали поточних архівів та експертного опитування, аналітичні дані і звіти, розробки вітчизняних і закордонних вчених у предметній галузі дослідження, особисті дослідження дисертанта.

Наукова новизна одержаних результатів дослідження полягає в поглибленні теоретичних засад функціонування органів державної виконавчої влади, обґрунтуванні напрямів удосконалення їх взаємодії на територіальному рівні. У результаті дослідження отримано такі наукові і практичні результати:

вперше:

- на підставі аналізу форм і методів взаємодії місцевих органів державної виконавчої влади опрацьовано альтернативні варіанти вдосконалення механізмів державного управління територіальним розвитком;

- з'ясовано дуалістичний характер державної виконавчої влади на територіальному рівні, зміст та сутність дуалізму, що дозволило визначити шляхи його подолання;

удосконалено:

- теоретичні підходи до вивчення механізму регламентації діяльності органів виконавчої влади, що дозволило кваліфікувати взаємодію МДА та ТПЦОВВ як форму впорядкування їх відносин;

- визначення змісту поняття "реординаційні взаємини органів державної виконавчої влади" як зворотну реакцію на надмірну регламентацію повноважень;

дістали подальший розвиток:

- узагальнення вітчизняної традиції та зарубіжного досвіду удосконалення діяльності органів державної виконавчої влади.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що запровадження розроблених методичних положень й удосконалених моделей державного управління передбачає підвищення ефективності діяльності інститутів державної виконавчої влади на територіальному рівні. Результати дослідження стосовно запровадження механізмів удосконалення взаємодії МДА та ТПЦОВВ використані Одеською обласною державною адміністрацією при розробці структури, підготовці регламенту роботи, організації взаємодії та координації роботи облдержадміністрації та ТПЦОВВ, укладанні угод з територіальними підрозділами відповідних центральних органів (акт про впровадження від 24 вересня 2007 р.); Одеською обласною радою при розробці регламенту ради (довідка про впровадження від 30 серпня 2006 р.), Одеським регіональним інститутом державного управління НАДУ при Президентові України у процесі викладання дисциплін "Територіальна організація влади в Україні", "Організаційно-правові засади державного управління", а також при підвищенні кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування (акт про впровадження від 11 січня 2008 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою працею, яка містить отримані нові результати в галузі науки державного управління, що спрямовані на ефективне вирішення завдань удосконалення механізмів державного управління на територіальному рівні. У дисертації не використовувались ідеї або розробки А.М. Пойченка, С.Є. Саханенка, О.Л. Гадомського, Ю.Б. Пігарєва, Е.Х. Топалової, у співавторстві з якими підготовлено п'ять праць.

Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертації оприлюднені і схвалені на семінарі-практикумі заступників голів обласних державних адміністрацій - керівників апаратів та начальників організаційних відділів АР Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій "Про деякі напрями організаційного забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій в сучасних умовах" (м. Одеса, квітень 2003 р.); міжнародній науково-практичній конференції "Управління інформаційними ресурсами" (м. Мінськ, квітень 2005 р.); науково-практичних конференціях "Державна стратегія управління місцевим та регіональним розвитком: форми, методи та актуальні проблеми реалізації" (м. Одеса, листопад 2004 р.) та "Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації" (м. Одеса, жовтень 2007 р.); науково-методичному семінарі "Модернізація системи професійного навчання державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування" (м. Одеса, 2007 р.). Результати дослідження обговорювались в Одеському регіональному інституті державного управління НАДУ при Президентові України на теоретико-методологічних семінарах, засіданнях кафедри права і законотворчого процесу, в Центрі підвищення кваліфікації кадрів під час навчання державних службовців за професійною програмою й програмами короткотермінових тематичних семінарів.

Публікації. Основні положення дисертації викладені в 11 наукових працях, у т.ч. в чотирьох статтях, опублікованих у виданнях, включених ВАК України до переліку фахових у галузі науки "Державне управління". Загальний обсяг публікацій - 4,5 авт. арк.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається із вступу, трьох розділів, висновків, додатків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації -263 сторінки, у т.ч. 11 рисунків (на 9 сторінках), 7 таблиць (на 25 сторінках), 11 додатків (на 18 сторінках), список використаних джерел містить 284 найменувань, з них 5 - іноземними мовами.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, її значущість, показано зв'язок з темами наукових досліджень Одеського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України, сформульовано мету і завдання, визначено об'єкт, предмет і методи дослідження, розкрито наукову новизну отриманих результатів і їх практичне значення, подано інформацію про апробацію і впровадження результатів роботи.

У першому розділі - "Теоретичні засади побудови та здійснення державної виконавчої влади на територіальному рівні" - розглядаються питання організації державної виконавчої влади на територіальному рівні, визначено принципи публічного менеджменту та практика їх впровадження в систему державної виконавчої влади в Україні.

З'ясовано, що вітчизняні дослідження організації та функціонування державної виконавчої влади переважно спрямовуються на аналіз їх взаємодії з органами місцевого самоврядування. Що стосується зв'язків організаційних елементів самої державної виконавчої влади, зокрема між МДА та ТПЦОВВ, то вони практично не знайшли висвітлення у науковій літературі. Водночас в західній науці державного управління сформувався окремий напрямок наукових досліджень взаємозв'язків органів публічного управління. Зазначене сприяло поширенню практики утворення в органах влади особливих структурних підрозділів із міжурядових зв'язків, що уможливило підвищення ефективності системи врядування.

Cистема державного управління будується з урахуванням таких елементів публічного менеджменту, як розподіл функцій та їх спеціалізація; департаменталізація та кооперація, зв'язки в організації та координація; ієрархія та ланцюговість; масштаб керованості та контролю; розподіл прав та відповідальності; диференціація та інтеграція; централізація та децентралізація. Досліджено особливості кожного із зазначених елементів у системі державної виконавчої влади на територіальному рівні.

Узагальнено вітчизняний та закордонний досвід організації державного управління на місцевому рівні, який дозволив визначити наступне:

- для країн континентального типу врядування характерною є активна роль держави у вирішенні місцевих справ переважно шляхом створення на територіальному рівні органів загальної компетенції (модель префектури); для країн з англосаксонським типом врядування - опосередкована участь центральної влади у вирішенні питань місцевого значення, що проявляється у створенні територіальних структур органів державного управління (міністеріальська модель) та наділення відповідними повноваженнями органів місцевого самоврядування;

- відмінності моделей управління залежать від адміністративно-територіального устрою держав. При цьому розрізняється чотири основних типи місцевого державного управління залежно від публічно-правового статусу територій - державне управління на місцевому рівні за умов федерації чи автономії, децентралізоване та централізоване державне управління на місцевому рівні;

- створення центральними органами виконавчої влади власних відособлених структур на місцях відповідає в основному федеративній формі територіального устрою; для унітарної держави в основному притаманний варіант створення на місцевому рівні спеціальних адміністрацій, яким підпорядковуються усі чи абсолютна більшість периферійних структур центральних органів виконавчої влади;

- на вибір оптимальної форми місцевого державного управління в Україні суттєво впливають національні моделі Російської Федерації, США, Франції та Польщі.

В Україні (до початку періоду незалежності) існувало дві форми системи державної виконавчої влади на територіальному рівні: міністеріальська (в імперський період) та модель єдиного органу, пов'язана з розвитком єдиного органу державної виконавчої влади загальної компетенції на територіальному рівні (радянський період). Сучасний етап розвитку системи виконавчої влади на територіальному рівні характеризується неприродним поєднанням цих двох моделей.

У другому розділі - "Структурно-функціональний аналіз державної виконавчої влади на територіальному рівні" - визначено організаційно-правовий статус МДА та ТПЦОВВ, досліджено їх структуру. Встановлено, що період демократизації публічного управління наприкінці 80-х - на початку 90-х років XX ст. був позначений перенесенням основних владних функцій компартійних структур на ради народних депутатів. Поглиблення цих процесів зумовило перетворення місцевих рад та їх виконавчих органів в систему місцевого самоврядування. У зв'язку з цим виникла потреба створення на місцевому рівні органів, які б відповідали за вирішення питань місцевого розвитку.

Одним з варіантів, пов'язаних з вирішенням нових завдань, стало утворення в 1992 р. інституту МДА на чолі з представниками Президента України, які у 1999 р. набули свого сучасного вигляду. Створення МДА в системі територіального управління є проявом деконцентрації державного управління. Характерною рисою їх діяльності є подвійність статусу голови МДА - через призначення Президентом України та підпорядкування Кабінетові Міністрів України. Особливістю облдержадміністрацій є подвійна підпорядкованість керівників їх структурних підрозділів голові МДА та відповідному центральному органові державної виконавчої влади.

Внаслідок того, що інститут МДА не був стійким у політичному процесі 90-х років XX ст., а перевага завжди віддавалась місцевим, а не загальнонаціональним інтересам, держава стала активно запроваджувати іншу процедуру зміцнення вертикалі виконавчої влади - створювати відносно новий інститут ТПЦОВВ у системі органів місцевої виконавчої влади. Формування розгалуженої системи ТПЦОВВ у три етапи (1990-1991 рр., 1994-1995 рр., 1997-1998 рр.) є свідченням централізації в системі державного управління та практичної реалізації одного із її різновидів - деконцентрації. З'ясовано, що територіальні підрозділи утворюються всіма видами центральних органів виконавчої влади. У 2008 р. на територіальному рівні мають свої структури 6 міністерств з 20, 6 державних комітетів - з 11, 16 центральних органів державного управління зі спеціальним статусом - з 28, а також майже 30 інших центральних органів державного управління. У зазначених структурах в Україні зайнято 139 тис. осіб, тобто майже 50 % загальної чисельності державних службовців (рис. 1).

Рис. 1. Динаміка чисельності державних службовців ТПЦОВВ та МДА, осіб

Характерною ознакою розвитку системи публічної влади в Україні є її дуалізм, пов'язаний з співіснуванням на одному рівні двох видів органів державної виконавчої влади. За надто короткий відрізок часу дуалізм виконавчої влади набув неприродних, гіпертрофованих форм. Аналіз розвитку органів виконавчої влади на територіальному рівні в Україні свідчить про наявність значного перетинання предметів відання, функцій, компетенції, повноважень МДА та ТПЦОВВ. Наслідком конкуруючої компетенції є латентне протистояння, відсутність чітко визначеної відповідальності, негативний вплив на реалізацію державної політики на територіальному рівні.

У третьому розділі - "Взаємодія місцевих державних адміністрацій та територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади й напрями її вдосконалення" - проаналізовано різновиди управлінських зв'язків між МДА та ТПЦОВВ, досліджено механізми регламентації повноважень і функцій як спосіб упорядкування взаємодії органів виконавчої влади. Основними видами управлінських зв'язків між МДА і ТПЦОВВ є координаційні, субординаційні та реординаційні. Окремо розглянуто практику координації їх взаємодії: проведення колегій органів виконавчої влади; обмін інформацією; видання спільних розпоряджень та наказів; укладання угод про взаємодію; створення координаційних рад (комітетів); створення постійних та тимчасових робочих органів (груп, експертних рад, комісій, конкурсних комітетів) тощо. Дослідження координаційних форм взаємодії МДА та ТПЦОВВ на прикладі Одеської області підтверджує їх низьку ефективність, недосконалість чинного законодавства, неузгодженість дій різних виконавчих структур, дублювання МДА та ТПЦОВВ споріднених функцій. виконавчий влада управління субсидіарність

В якості організаційної форми підпорядкування координаційних і субординаційних зв'язків між МДА та ТПЦОВВ вирішенню місцевих справ визначено реординацію як зворотну реакцію на надмірну регламентацію повноважень МДА та ТПЦОВВ і як механізм підконтрольності та підзвітності різних ланок державного управління. У роботі досліджено напрямки взаємодії ТПЦОВВ та МДА і визначено їх пріоритети в управлінні економікою, бюджетом та ін. Аналіз повноважень і функцій територіальних органів та практики їх здійснення в Одеській області дозволив визначити наступні типи реординаційних зв'язків:

- реординаційні зв'язки як зворотна форма підпорядкування (тобто як безпосередній нормативно вмотивований вплив підпорядкованого органу на керуючий орган) передбачають здійснення наглядових функцій за суб'єктом управління, а також виконання обов'язкових приписів і постанов;

- ініціативна реординація, тобто зв'язки, що виникають за ініціативи підпорядкованого органу з питань, що стосуються їхніх інтересів, але вирішення яких відноситься до компетенції відповідних державних органів;

- кореляційна реординація, що обумовлена не тільки повноваженнями ТПЦОВВ як об'єкта структурних зв'язків, але й характером відноcин між ними та МДА;

У роботі класифіковано відносини між МДА та ТПЦОВВ при забезпечення законності, охорони прав, свобод громадян; вирішенні питань соціально-економічного розвитку відповідних територій; управлінні майном, здійсненні приватизації та організації підприємництва; виконанні інвестиційних програм і проектів; розширенні зовнішньоекономічної діяльності та ін.

Важливим напрямом підвищення ефективності взаємодії МДА та ТПЦОВВ є адміністративна регламентація. Але її суттєвим недоліком є відсутність регламентів взаємодії в МДА та у більшості ТПЦОВВ, які мають прийматися спільно рішенням кількох органів і їх повинно бути стільки, скільки існує суб'єктів взаємодії. Їх відсутність зумовлює численні факти суб'єктивізму й упередженості при наданні адміністративних послуг та прийнятті рішень, непрозорість та закритість для широкої громадськості дій влади, що в свою чергу посилює недовіру до органів державної виконавчої влади, створює підґрунтя для зловживань, корупції, хабарництва та безвідповідальності державних службовців.

Ефективність державної виконавчої влади на територіальному рівні не можна забезпечити без відповідних змін загальної організаційної моделі публічної влади. Її нова конституційна модель має базуватися на принципах демократичного врядування, субсидіарності, публічності, а також конституційній нормі поєднання засад централізації та децентралізації, що значною мірою сприяє зміцненню взаємин між МДА і ТПЦОВВ, функціональних, організаційно-правових та територіальних засад врядування. У розділі визначено альтернативні варіанти політики щодо вдосконалення системи виконавчої влади на територіальному рівні з використанням різних моделей, переходу до децентралізованої процедури виконання публічних функцій, перерозподілу повноважень між органами державної виконавчої влади на територіальному рівні.

Висновки

Проведене дослідження свідчить, що вдосконалення механізмів взаємодії МДА і ТПЦОВВ дозволяє підвищити ефективність державного управління на територіальному рівні і є важливою ланкою в реформуванні системи виконавчої влади, а узагальнення його результатів - сформулювати висновки, що мають теоретичне та практичне значення:

1. Конституційне поєднання централізації і децентралізації при здійсненні державної влади передбачає збереження державою права на охорону та забезпечення загальнодержавних інтересів шляхом зміцнення вертикалі системи відповідних органів державного управління на територіальному рівні і покладання на органи місцевого самоврядування завдань щодо вирішення місцевих проблем. Сполучення засад централізації і децентралізації, проявляється у тому, що на обласному та районному рівнях публічну владу представляє лише інститут державного управління, а інститут місцевого самоврядування представлений лише на рівні поселень. Територіальний устрій України характеризується значною асиметрією, внаслідок чого різні територіальні одиниці одного рівня мають неоднакові права, компетенцію та функції, що призводить до різної кількості органів державного управління на відповідному територіальному рівні.

2. Система державного управління на територіальному рівні формується на засадах принципів управління, розподілу функцій і спеціалізації; департаменталізації та кооперації; керованості і контролю; розподілу відповідальності; диференціації і інтеграції; централізації та децентралізації і ін. Для вітчизняної моделі функціонування державної виконавчої влади характерним є вертикальний розподіл праці та спеціалізація, департаменталізація (виділення територіальних ланок частиною центральних органів державного управління в юридично самостійні організації з передачею їм відповідних повноважень), наявність різноманітних зв'язків між органами державного управління на територіальному рівні (вертикальних і горизонтальних, лінійних і функціональних, формальних і неформальних, прямих і непрямих), поєднання моделей подвійного (у системі МДА) та єдиного (у системі ТПЦОВВ) підпорядкування, домінування централізованих засад над децентралізованими у побудові територіальних структур органів державного управління.

3. На систему державного управління на територіальному рівні в Україні негативно впливає поширена практика механічного копіювання зарубіжних зразків адміністрування без урахування вітчизняної традиції управління, а також спроби адаптування до українських реалій одночасно декількох моделей, що виключають одна одну. На підставі цього можна стверджувати, що для України перспективними напрямками удосконалення механізмів державного управління є запровадження французько-польської моделі префектур (з єдиним органом загальної компетенції у відповідних адміністративно-територіальних одиницях) та британсько-американської міністеріальної моделі опосередкованої участі центральної влади у вирішенні державних питань на територіальному рівні.

4. Державне управління на територіальному рівні в Україні диференціюється відповідно до типів органів державної влади та управління, що дозволяє виокремити органи загальної компетенції - МДА та органи спеціальної компетенції - ТПЦОВВ. Особливістю системи державного управління є дуалізм державної виконавчої влади, який спричиняє значне перетинання й дублювання предметів відання та компетенції, неефективність діяльності територіальних органів державної влади, приниження їх відповідальності. Конкуренція між органами державної виконавчої влади виливається в латентне протистояння, а іноді - й в адміністративні конфлікти.

5. Ефективність функціонування системи органів державної виконавчої влади на територіальному рівні значною мірою детермінується досконалістю горизонтальних управлінських відносин між органами різних організаційно-правових статусів. У взаємовідносинах МДА та ТПЦОВВ мають місце координаційні, субординаційні та реординаційні зв'язки. Особливого значення для удосконалення механізмів державного управління на територіальному рівні набувають реординаційні зв'язки, пов'язані з функціями контролю, узгодження рішень і програм, налагодження надійного зворотного зв'язку між суб'єктами управління нижчого і вищого рівнів.

6. Вихідним завданням адміністративної реформи на територіальному рівні щодо упорядкування взаємодії МДА та ТПЦОВВ є вдосконалення їх внутрішньої організації та адміністративної регламентації, що передбачає опрацювання адміністративного регламенту державних структур, внутрішнього організаційного регламенту органу виконавчої влади, адміністративного регламенту взаємодії територіального органу виконавчої влади та інститутів держави і громадянського суспільства.

7. Перспективною для реформування публічного адміністрування в Україні є обґрунтована в дисертаційному дослідженні альтернативна модель державного управління на територіальному рівні, побудована на принципах демократичного врядування, субсидіарності, публічності, поєднання засад централізації та децентралізації. Її запровадження передбачає створення виконавчих органів обласних та районних рад для виконання делегованих МДА повноважень, делегування виконавчим органам обласних та районних рад, громадським організаціям частини повноважень щодо виконання окремих державних функцій, перетворення МДА в орган загального нагляду шляхом включення її до територіального представництва Кабінету Міністрів України з віднесенням до її компетенції координації діяльності усіх державних установ на певній території.

8. Нагальною потребою у сфері поглиблення співпраці органів державного управління різних рівнів є підвищення якості управлінського процесу на територіальному рівні, розмежування функцій при опрацюванні політики розвитку територій, контролі та наданні адміністративних послуг.

Список опублікованих за темою дисертації праць

1. Давтян С.Г. Теоретико-методологічні засади здійснення публічної влади на територіальному рівні /C.Г. Давтян // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. праць. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2005. - Вип. 3 (23). - С. 14 - 28.

2. Давтян С.Г. Вплив конституційних перетворень на систему регіонального управління: виклики та загрози / С.Г. Давтян // Вісник державної служби України. - 2005. - №4. - С. 32 - 35.

3. Давтян С.Г. Закордонний досвід організації державного управління на місцевому рівні / С.Г. Давтян // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. праць. - Дніпропетровськ: ДРІДУ НАДУ, 2005. - Вип.. 4 (22). - С. 271 - 278.

4. Давтян С.Г., Проблеми регламентування діяльності органів виконавчої влади на регіональному рівні / С.Г. Давтян, С.Є. Саханенко // Вісник державної служби України. - 2006. - № 4. - С. 23 - 28.

5. Давтян С.Г. Організаційно-правовий механізм державного управління на місцевому рівні: Навч. посіб. /С.Г. Давтян, С.Є. Саханенко, А.М. Пойченко//- Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2006. - 252 с.

6. Давтян С.Г. Організаційне забезпечення діяльності облдерж-адміністрації. Із досвіду роботи організаційного відділу Одеської облдержадміністрації / С.Г. Давтян // Про деякі напрямки організаційного забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій в сучасних умовах: Матеріали семінару-практикуму заступників голів обласних державних апаратів, керівників апаратів та начальників оргвідділів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій. - Одеса, 17-18 квітня. - Одеса, 2003. - С. 31 - 41.

7. Давтян С.Г. Альтернативи вдосконалення системи органів виконавчої влади на регіональному та місцевому рівні/ С.Г. Давтян // Державна стратегія управління місцевим та регіональним розвитком: форми, методи та актуальні проблеми реалізації: Матеріали наук.-практ. конф. Одеса, 24 лист. 2004 р. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2004. - Т.2. - С. 33 - 36.

8. Давтян С.Г. Учебно-методический комплекс повышения квалификации государственных служащих в формате дистанционного обучения / С.Г. Давтян, А.Л. Гадомский, Ю.Б. Пигарев // Управление информационными ресурсами. III междун. научн.-практ. конф. Минск, 12 мая 2005 г. - Минск, 2005. - С. 224 - 227.

9. Давтян С.Г. Вплив конституційних перетворень на систему регіонального управління: виклики та загрози / С.Г. Давтян // Актуальні проблеми державного управління та місцевого самоврядування: сучасний стан та перспективи регіонального розвитку: Матеріали наук.-практ. конф. Одеса, 18 жовтня 2005 р. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2004. - С. 39 - 45.

10. Давтян С.Г. Регламентація роботи та організація діяльності місцевої ради та її виконавчих органів: Навч. посіб. / С.Г. Давтян, С.Є. Саханенко, Е.Х. Топалова - К.: Асоціація міст України та громад, 2007. - 314 с.

11. Давтян С.Г. Перспективи впливу модернізації системи професійного навчання державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування на регіональний розвиток / С.Г. Давтян // Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації: Матеріали наук.-практ. конф. Одеса, 31 жовтня 2007 р. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2007. - Т. 1. - С.43 - 46.

Размещено на Allbest.ru