Принцип субсидіарності у взаємодії органів державної влади і місцевого самоврядування: досвід Франції

Размещено на http://www.allbest.ru/

12

Принцип субсидіарності у взаємодії органів державної влади і місцевого самоврядування: досвід Франції

Євтушенко О.Н.

В останні десятиліття в ході процесу загальноєвропейської інтеграції практично в усіх європейських державах в тому числі і у Франції виявилася тенденція до зростання ролі місцевого самоврядування. Така політика обумовлена застосуванням нового принципу інституціональної організації держави й суспільства - принципу субсидіарності, який визначає стійку послідовність у виконанні владних повноважень управлінськими органами й порядок у розподілі відповідальності цих органів перед населенням, виходячи з того, що система «питань місцевого значення» повинна будуватися знизу [1,57]. Також цей принцип закладений в основу Європейської хартії місцевого самоврядування і визначає розподіл повноважень різних рівнів публічної влади в державі [22,246-254].

Після проголошення у 1991 році незалежності, прийняття 28 червня 1996 року нової Конституції Україна розпочала будівництво своєї власної моделі державної влади і місцевого самоврядування, яка багато в чому нагадує модель державного устрою Французької Республіки.

Так, Україна, як і Франція - унітарна держави, а тому форма правління в Україні подібна Франції.

Вони схожі за територією (площа Франції - 543,9 тис. км ; площа України - 609,7 тис. км ), за кількістю населення, за адміністративно - територіальним устроєм (кількість регіонів у Франції - 22; в Україні - 25) [16,121], а також мають багато спільних географічних, кліматичних, демографічних та історичних ознак. Цікаво, що і місцеве самоврядування в Україні в своєму розвитку проходить шлях, подібний до французького. Крім того, Франція, як і Україна, має чотири рівні управління: центральний, регіональний, рівень департаменту та рівень комуни, який є базовим рівнем адміністративно-територіального устрою Франції і об'єктом як державного управління, так і місцевого самоврядування [18,373 ].

Актуальність статті полягає в тому, що для України є дуже корисним досвід Франції на шляху від централізації всього державного життя до широкої децентралізації державної влади і розвитку місцевого самоврядування, тому що право й державний устрій в Україні традиційно формується під сильним впливом європейських країн, в тому числі й Франції.

Мета дослідження вивчення досвіду взаємодії державної влади і місцевого самоврядування у Франції через впровадження в діяльність державної влади і місцевого самоврядування принципів демократизації і субсидіарності, а також використання цього досвіду в специфічних умовах України.

Для розуміння досвіду децентралізації державної влади та розвитку місцевого самоврядування у Франції використані праці таких вітчизняних і зарубіжних вчених, як: М. Багмета [1], В. Галкіна [4], І. Зайця [9], О. Карлова [10], Л. Окунькова [12; 14], Г. Семигина [13], В. Кравченка [15], В. Куйбіди [16], Г. Люхтерхандт [17], А. Мельник [18], Г. Монастирського 18], А. Ткачука [24] А. Черкасова [27], А. Шахова [28], Т. Вюртенберга 3], Р. Драго [5], Х. Йенсен [29], Ф. Кнемайер [11], Р. Паннет [30] і др.

Сьогодні Франція серед більшості демократичних країн Європи найбільш централізована держава, яка будує свою децентралізовану модель державної влади і місцевого самоврядування. У цій моделі, як зазначає французький вчений Р. Драго, місцеве самоврядування лише один з типів місцевого управління [5,17]. Своєрідність її в тому, що Франція не тільки проголосила в преамбулі Конституції «свою прихильність правам людини і принципам національного суверенітету» [12,665], але й у тому, що саме тут досить стійкі традиції міцної державної влади, яка відіграє головну роль на рівні департаментів та регіонів. Місцеве самоврядування закріплено в спеціальному розділі «Територіальні колективи» Конституції Франції 1958 року [12,585-667], який на думку де яких дослідників не зовсім прописує права місцевого самоврядування [24].

Для Франції з часів французької революції був характерний високий ступінь централізації місцевого управління, тобто підпорядкування його центральній владі, яка контролювала його діяльність. Представником державної влади був префект, який і визначав всі напрямки місцевої діяльності. Однак, після Другої світової війни у Франції розпочався процес децентралізації державної влади через запровадження принципу субсидіарності, так як було визнано, що централізм не посилює державну владу, а навпаки, може призвести до її недієздатності.

Основний Закон 1946 року, прийнятий після перемоги над гітлерівським фашизмом, став юридичною базою для наступних соціальних і політичних перетворень [7], але ультраправий заколот у Алжирі та загроза громадянської війни в самій метрополії призвели до прийняття нової Конституції 1958 року, яка закріпила принцип розподілу влади, відповідальність Уряду перед Парламентом, незалежність судової влади і створення нової організації відносин з колоніальними народами. В Конституції Франції (1958 р.) у ст. 72 записано, що територіальними співтовариствами республіки є комуни, департаменти, заморські території, які вільно управляються виборними радами відповідно до умов, що передбачаються законом [26]. Однак, реформа 1958-1964 року мала двоїстий характер, тому що, з одного боку, вона передбачала децентралізацію влади відносно департаментів і комун, а з іншого боку, запроваджувала централізовані заходи в області їхньої територіальної структури. На думку дослідників концентрація політичної влади в руках виконавчих органів (глави держави і уряду) - один з проявів конституційно закріпленої авторитарної тенденції у французькому політичному режимі [23,79].

Конституційні положення про місцеве управління були конкретизовані й деталізовані в чинному законодавстві. Законодавчою основою місцевого управління став Кодекс комун 1977 року (у 1996-2000 р. його змінив Загальний кодекс територіальних співтовариств). Подальший процес децентралізації продовжений муніципальною реформою, яка розпочалася на початку 80-х років ХХ ст. і закріпила у Франції відсутність співпідпорядкованості між різними рівнями місцевого управління.

З 1982 по 1986 рік у Франції прийнято більше сорока законів, які закріпили певні гарантії децентралізації державної влади. 2 березня 1982 року прийнято Закон № 82-813 «Про права й свободи комун, департаментів і регіонів», тобто всіх трьох основних рівнів місцевого управління [19]. Цей Закон (іменований «Законом про децентралізацію») та законодавство, що його продовжувало, відзначили бажання французького уряду змінити баланс сил між державою та місцевими владами (регіонами, департаментами та комунами). Закон надав місцевій владі значно більшу автономію в прийнятті рішень, розділивши адміністративні та бюджетні повноваження між центральною й місцевими владами [25], а також значно розширив повноваження місцевого самоврядування. Громадам було надано більше прав і свобод, створені нові регіональні місцеві ради, а всі рівні місцевого самоврядування отримали змогу приймати рішення без втручання держави. Служба префекта залишилася на рівні регіонів та департаментів, її обов'язок - наглядати за дотриманням інтересів держави і громадян, а також оскаржувати законність рішень місцевих органів в адміністративному суді. Одночасно, зі зверненням у суд префект має право вимагати негайного припинення виконання відповідного рішення до тієї пори ж, поки суд не встановить ступінь його законності [27,121].

Згідно Закону про децентралізацію від 7 січня й 22 червня 1983 року було усунено адміністративну опіку, а залишився лише фінансовий вплив у сурово визначених питаннях (наприклад, регіон не має права здійснювати опіку над департаментом або комуною, хоч фінансує сферу освіти й культури, департамент над комунами, фінансує соціальні питання, охорону здоров'я, сільський транспорт тощо) Крім того, було пом'якшено адміністративний контроль центру над місцевими представницькими органами [13,460-480]. Територіальні співтовариства отримали більшу самостійність, причому держава зберегла лише частину повноважень, що належали їй раніше. Так, Франція стала децентралізованою державою з місцевою та регіональною автономією [3].

З метою реалізації політики децентралізації територіального управління були прийняті закони: Закон про розподіл компетенції між комунами, департаментами, округами й державою та Закон про розподіл джерел фінансування. Ці закони прийняті тому, адже що стало ясно, що проблема недостатнього фінансування місцевої влади й практика перекладання вищими органами державної влади витрат на місцевий рівень є неефективною. Тому з метою більш чіткого розподілу повноважень був обраний принцип субсидіарності, який передбачає достатньо високий рівень фінансової та адміністративної децентралізації [31,7], згідно з яким, як пише Н. Бровинська, «втручання держави припустиме лише в тому випадку, коли без її допомоги неможливо досягти поставлених цілей» [2,212]. Таким чином, принцип субсідіарності став результатом узгодження інтересів державної влади, місцевого управління і місцевого самоврядування. Місцева влада отримала всі повноваження, які в змозі ефективно виконати. Пізніше ці акти були доповнені спеціальними законами, які вирішували питання організаційної побудови регіонів, місцевого апарату управління, проведення місцевих виборів, міжрегіонального співробітництва, участі громадян у діяльності місцевих органів влади й ін.

Регіони (r gwn), які були створені у 1955 році для забезпечення основ регіонально-міського та сільського планування, стали повноправними місцевими адміністративно-територіальними утвореннями під керівництвом обраних на виборах рад терміном на шість років. Слід зазначити, що формуючи конституційну модель статусу області, для українського законодавця виявився прийнятний конституційно-правовий статус французького регіону, хоча здебільшого правова природа області ближче за своєю суттю до природи департаменту. В Україні феномен французького регіону на сьогодні привернув до себе широку увагу не лише своїм конституційним статусом, а тими принципами, які закладалися у його суть [9,174-183].

Що стосується департаментів (d partement), то вони виконують подвійну функцію: одночасно як централізована адміністративно-територіальна одиниця держави та децентралізований рівень державного управління. До їх складу обираються ради, які, у свою чергу, обирають голову ради. Виконавча влада в департаментах і регіонах перейшла від призначуваного представника держави (префекта) до голови, який обирається і є керівником виконавчого органу ради, що було значним кроком до розширення місцевої автономії.

Однак, за префектом залишилися найважливіші повноваження, включаючи регулювання економічного й соціального життя у департаментах та комунах. Префект також несе відповідальність перед центральним урядом, а не перед органами місцевого самоврядування.

Аналіз показує, що нові органи створювались з орієнтацією на центральну адміністрацію.

Що стосується 36 000 комун (commune) (понад 90 % комун мають менше 2000 чоловік населення, однак декілька комун нараховують більше 500000 мешканців [19]), то вони становлять основу територіальної організації. Комуна управляється муніципальною радою й мером, який є главою виконавчої влади. Слід підкреслити, що комуни та їх органи є органами управління, які призначені служити національним інтересам влади на місцевому рівні [10,114].

Стаття 72 Конституції Франції проголошує, що місцева влада Республіки (територіальні одиниці) -- повинна управлятися обраними радами, доречи і реформа 1982 року цього не змінила, тобто принцип незалежного управління місцевої влади та виборності членів їхніх органів, що приймають рішення, залишається основоположним принципом французьких місцевих урядів.

Виходячи з цього, кожен рівень адміністративного управління має свою сферу відповідальності. Рівень регіонів приймає рішення стосовно довгострокових завдань: економічне планування, планування розвитку інфраструктури, професійна освіта. Департаменти вирішують завдання з надання послуг населенню, соціальної допомоги, облаштування сільської місцевості, забезпечення шкільним транспортом. Нищій рівень управління (рівень комун), який більш наближений до населення, вирішує завдання з містобудування, підтримці бібліотек, музеїв, громадського транспорту тощо.

Державна влада делегує місцевим адміністративно-територіальним утворенням певні повноваження, які вони здійснюють самостійно. При передачі повноважень закон не дозволяє вищестоящим органам втручатися в діяльність нижчестоящих адміністративно-територіальних утворень, але дозволяє державним й судовим органам стежити за законністю й правильністю адміністративних актів і фінансових рішень місцевої влади. Головне завдання децентралізації (1983 р.) як раз і полягало у визначенні повноважень, переданих на кожен рівень управління, для уникнення двозначності й різночитань щодо розподілу повноважень. Так стратегія облаштування території й професійне навчання - покладене на регіони, вирішення питань в галузі містобудування - покладені на комуни, соціальна діяльність й охорона здоров'я - доручена департаментам. Ряд повноважень залишився в спільному веденні різних рівнів самоврядування: будівництво шкіл, міський і міжміський транспорт, морські й річкові порти. Подібний підхід обумовлений тим, що існують такі повноваження, де важко встановити чіткі розмежування між рівнями влади. Наприклад, економічний розвиток і забезпечення зайнятості вважаються одними з головних завдань державного управління. Це виправдує участь кожного рівня влади у виконанні завдань, які є предметом компетенції держави. Крім того, збільшення кількості нормативних актів, які приходиться приймати на нижчестоящих рівнях самоврядування в різних секторах економічного й соціального життя, а також підвищення їхньої складності вимагає координації й досвіду, тому за допомогою необхідно звертатися до вищих органів державного управління, які, у свою чергу, здійснюють нагляд за законністю рішень органів самоврядування.

Здійснення функцій місцевого самоврядування часто вимагає послідовності й узгодженості дій всіх рівнів управління. Тому держава бере активну участь у процесі визначення стратегічних напрямків і цілей розвитку, особливо, при формуванні місцевої політики в тих сферах, які перебувають у компетенції держави. Наприклад, у сфері будівництва соціального житла, формування загальнонаціональної інфраструктури тощо. Необхідність узгодження дій місцевого рівня управління реалізується за допомогою таких державних механізмів, як прогнозні схеми, карти розміщення продуктивних сил, програми пріоритетних дій у ряді секторів, а також через договори планування, які розробляються строком на п'ять років і фінансуються державою за допомогою регіональної влади. Ці механізми є опорою політики договірних відносин між рівнями управління.

Фінансова база місцевого самоврядування у Франції складається із місцевих податків і зборів, державних дотацій (розміри яких визначаються заздалегідь і мають плановий стабільний характер) та місцевих позик для фінансування капітального будівництва (транспортні споруди, міські електростанції, підприємства комунального обслуговування; плата за використання цих об'єктів дозволяє компенсувати позику з відсотками). Існують й інші джерела фінансування: штрафи й неустойки, доходи від муніципальних підприємств, доходи від цінних паперів, від продажу муніципальної власності тощо. У загальній сумі дохідної частини місцевих бюджетів французьких міст - плата за послуги різного роду, комерційне використання майна, транспорт і т.д. (у Франції становить - 37 %,

Німеччині - 36%, США - 22%, Великобританії - 21%, [4]). Але головне джерело фінансування - місцеві податки та збори, які встановлюються самими муніципальними органами та контролюються центральною владою. У загальній сумі прибутків місцевих бюджетів місцеві податки у Франції становлять 48%. Для порівняння: у США - 58 %, в Австрії - 72%, Англії - 38%, ФРН - майже 40 %. При цьому ефективність місцевих податків не тотожна їх чисельності: у Франції застосовується понад 40 видів місцевих податків, у ФРН - 55, в Італії - понад 70, у Бельгії - близько 100, в Англії та Канаді - лише один місцевий податок, але він забезпечує третину прибутків місцевих бюджетів [4].

Державні субсидії, які раніше надавалися лише під конкретні цілі та проекти, нині надаються у вигляді загальних сум залежно від об'єктивних критеріїв, які характеризують стан тієї чи іншої адміністративно- територіальної одиниці [28,79]. Так, частка урядових субсидій у структурі доходів муніципалітетів Франції складає 35%. Для порівняння: в Італії вона сягає 85%, в Японії - 70% [17,58-79]. Значний обсяг державних субсидій зумовлений соціальною орієнтацією політики країн з розвиненою демократією, їх дбайливим ставленням до збереження культурно-історичного, структурного й функціонального розмаїття локальних громад. Що стосується дотацій, то сьогодні у Франції дотації від держави свідомо обмежуються, а розмір загальної дотації вирівнювання прив'язується до розміру ПДВ [20].

В останні десятиліття європейські держави, в тому числі Франція, рухалися по шляху збільшення самостійності своїх адміністративно- територіальних утворень. Але треба зазначити, що з держави (державної влади) ніхто не знімає відповідальності за територіальну цілісність країни, 'її економічну й правову єдність, за розвиток всіх частин її території. З цього випливає обов'язок державної влади втручатися в діяльність місцевого управління і місцевого самоврядування як що таке втручання необхідне для підтримки, забезпечення рівності умов життя і «тією мірою та в тих межах, за якими суспільство та його групи, починаючи від індивідуумів до сім'ї, територіальних громад та інших більш значних соціальних груп, не в стані задовольнити свої різнобічні потреби» [15,90].

Отже, контроль державної влади над місцевим управлінням повинен сприяти забезпеченню його ефективності, стандартизації послуг, що надаються місцевою владою, і захищати громадян від зловживання владою з боку місцевих органів, сприяти реалізації національного політичного курсу в області фінансів, економіки й загального планування [30,405]. Контроль повинен допомагати забезпечити законність дій органів місцевого самоврядування й гарантувати інтереси держави [11,118]. Він є важливим елементом управління фінансами, забезпечення економічного розвитку регіонів і соціальної справедливості в суспільстві, тобто «надання всім громадянам рівних можливостей незалежно від того, на території якого муніципалітету вони проживають» [29,19-20].

Що стосується делегованих повноважень, то тут дії органів місцевого самоврядування пов'язані з більш широкими обмеженнями, тому можливий контроль не тільки за дотриманням законності, але й доцільності рішень, при цьому форми реагування центральної влади можуть бути більше оперативними й рішучими. Однак, коли органи місцевого самоврядування вирішують завдання в рамках власних повноважень, то таке втручання держави заборонене. Згідно Європейської Хартії місцевого самоврядування 1985 року, (пункт 2 стаття 8) будь-який адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування «повинен мати на меті дотримання законності й конституційних принципів» і може здійснюватися тільки у формах й у випадках, передбачених конституцією або законом [8,90-94]. При цьому такий контроль повинен здійснюватися таким чином, щоб ступінь втручання контролюючого органу був рівнозначний інтересам, який він захищатиме. Однак, контроль треба відрізняти від державного нагляду за діяльністю в сфері місцевого самоврядування. Нагляд будується на принципі правової держави і означає, що муніципалітети здійснюють свої дії в рамках законів і можуть бути обмежені тільки за допомогою законів. Тобто місцеві органи відносно держави мають свої власні права, які вони можуть захищати в суді. Тому державний нагляд робить місцеве самоврядування більш надійним й більш безпечним у правовому відношенні.

Таким чином, слід зазначити, що досвід Франції, де процес децентралізації триває вже понад 26 років, для України є дуже цікавим. Він показує, що децентралізація державної влади побудована на принципі субсидіарності, є запорукою утвердження в державі демократичних стандартів управління, тобто децентралізація державної влади і розвиток місцевого самоврядування в країні - це аксіоми, на яких тримається держава і добробут її населення. Тому Україні потрібна така система взаємодії державної влади і місцевого самоврядування, яка б відповідала стратегічному курсу держави до демократії та європейським стандартам, що потрібує подальшого вивчення та наукового обґрунтування.

субсидіарность демократія влада місцева самоврядність

Література

1. Багмет М.О., Євтушенко О.Н. Базові принципи діяльності територіальних інститутів управління в контексті Європейської хартії місцевого самоврядування // Наукові праці: Науково-методичний журнал. - Т.69. Вип.56. Політичні науки. - Миколаїв: Вид-во МДГУ ім. П.Могили, 2007. - С.56-60.

2. Бровинська Н. Демократизація та регіональні аспекти трансформації в Україні // Розвиток демократії в Україні: Матеріали міжнар. наук. конф. (Київ, 29 вересня - 1 жовтня 2000 р.). - К.: Центр Освітніх Ініціатив, 2001

3. Вюртенбергер Т. Історія та легітимація децентралізованої держави . Електронний ресурс http://www.municipal.gov.ua/data/loads/2005_ zbimik_problemtrans_statta_vurtenberger.doc

4. Галкін В.М. Досвід місцевого самоврядування розвинутих країн та можливість застосування його в Україні. Електронний ресурс http://www. nbuv.gov.ua/e-journals/DeBu/2007-1/doc/5/06.pdf

5. Драго Р. Административная наука: Пер. с фр./ Под ред. и с послесл. Б.М. Лазарева. - М.: Прогресс, 1982. - 245 с.

6. Европейская хартия местного самоуправления и ее значение // Полис. -1998. - № 4. - С.168-172.

7. Енциклопедія Франції. Розвиток конституційного процесу після ІІ світової війни. http://france.fromru.com/0301.htm

8. Європейська хартія місцевого самоврядування // Місцеве самоврядування. - К., 1997. - № 1 -2. - С.90-94.

9. Заєць І. Порівняльно-правовий аналіз статусу області: світовий досвід // ВІСНИК ЛЬВІВ. УН-ТУ Серія юридична. 2004. - Вип.40. С.174-183.

10. Карлов О.О. Формування інституту місцевого самоврядування: [Монографія]. - К.: Вища школа, 1993. - 114 с.

11. Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии (Основные структуры, особенности, недостатки) //. М., 1995. - № 4. - С.107

12. Конституции государств Европейского Союза / Под общей редакцией Л.А. Окунькова. - М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1996 - 816 с.

13. Конституция Французской Республики // Антология мировой политической мысли. Политические документы. (В 5 т.) / Руководитель проекта Г.Ю. Семигин. - М.: Мысль, 1997. - Т.5. - С.460-480.

14. Конституция Французской Республики // Конституции государств Европейского Союза./Под общей редакцией Л.А. Окунькова. - М.: Издательская группа ИнФрА - М - НОРМА, 2002. - С.665.

15. Кравченко В.В. Становлення та розвиток законодавства України про місцеве самоврядування // Актуальні проблеми виконання законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації». - К.: Атіка, 2003. - 288 с.

16. Куйбіда В. Політико-правові проблеми діяльності органів місцевого самоврядування в контексті адміністративної реформи // Управління сучасним містом. 2003. № 1-3 (9). - С.121-122.

17. Люхтерхандт Г. Ценности местного самоуправления в западноевропейских демократиях // Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право: Материалы семинаров / Моск. обществ. науч. фонд, Междунар. ин-т гуманит.-полит. исслед.; Под ред. С.Рыженкова. - М., 1998. - 160 с.

18. МельникА.Ф., Монастирський ГЛ., Дудкіна О.П. Муніципальний менеджмент: Навч. Посіб. / За ред.. А.Ф. Мельник. - К.: Знання, 2006. - 420 с.

19. Огляд місцевого самоврядування у Франції. Електронний ресурс http:// www.guds.gov.ua/sub/data/upload/publication/kyivska/ua/457/msf.doc? s216900905=2aa340758bb5b666b2525c8dfed30493

20. Пояснювальна записка До проекту Закону України «Про внесення змін та доповнень до Бюджетного кодексу України». Електронний ресурс http:// www.auc.org.ua/files/f11382662982.doc

21. Прогнімак О. Фінансові проблеми місцевого самоврядування в контексті інтеграції україни до європейських структур. Економічний Часопис-XXI №1'2004. Електронний ресурс http://www.soskin.info/ea.php?pokazold= 20040105&n=1&y=2004

22. Самостійність місцевих влад та розподіл повноважень між ними: організація місцевого самоврядування відповідно до принципів Європейської хартії місцевого самоврядування: Матеріали міжнар. конф., м. Київ, 11-12 червня 2002 р. / Упоряд.: В.Кравченко, М. Пухтинський. - К.: Логос, 2002. - 263 с.

23. Современные зарубежные конституции // Сост. В.В.Маклаков, - М.: БЕК, 2002. - 561 с.

24. Ткачук А. Аналітичний матеріал Місцеве самоврядування у Франції. На шляху до децентралізації. Електронний ресурс http://www.rada.gov.ua/ LIBRARY/catalog/analit/fra006.txt

25. Франція: державне і політичне життя. Інституції. Електронний ресурс http://www.icps.com.ua/doc/institutions_in_france_ukr.pdf

26. Французская Республика. Конституции и законодательные акты / Пер. с франц.; Ред. кол.: В. А. Туманов (пред.) и др. - М.: Прогресс, 1989. - 448 с.

27. Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. - М., Издательство, «ФОРУМ-ИНФРА-М», 1998. - 160 с.

28. Шахов А. Про міжнародний досвід вирішення суперечностей між органами центральної влади та місцевого самоврядування // Управління сучасним містом. - 2002. - № 7-9(7). - С.74-82.

29. Punnett R.M. British Government and Politics. Aldershot, 1994. - 588 р.

Размещено на Allbest.ru